13 עמוד גיליון מס' 3 אוקטובר 1999       אינטר-עט של דלא-ניידי ומיסוי מקרקעין      האם תצליח עיריית רמלה לשנות אגרה והיטל של ביצוע תשתיות ל"מס"? מאת: חוה אייזיק עו"ד מלכה אנגלסמן פנתה אליי בעקבות כתבה עם עו"ד עופר שפיר שנתפרסמה בגליון מס' 2. אנגלסמן עתרה לבג"צ מטעם התאחדות הקבלנים, והיא מצאה לנכון להגיב לדברים שנאמרו באותה כתבה. "חוק העזר שאושר ופורסם על ידי עיריית רמלה מנסה לשנות את אופיו של תשלום החובה בגין ביצוע תשתיות על ידי הרשויות המקומיות ולהופכו מאגרה והיטל למס" גורסת אנגלסמן . ש. מהו בעצם ההבדל בין אגרה והיטל לבין "מס"? ת. אגרה והיטל - משולמים כנגד שרות הניתן על ידי הרשות המקומית, והתשלום הוא תמורה בעד השרות. בה בעת, "מס" אינו מותנה בתמורה, והוא מוטל על הנישום מבלי שהרשות נדרשת ליתן תמורתו שרות כלשהו. השירותים שרשות מקומית מעניקה לתושביה ואשר בעבורם היא גובה היטלים ואגרות הינם: עמוד 14 כבישים, מדרכות, ביוב, תשתיות, ניקוז ומים (צנרות). מאחר שההיטלים והאגרות הם תמורה בעד שרות ואופים דומה ל"מחיר", חייבת הרשות המקומית לשמור על יחס סביר בין התמורה לבין התשלום, ובהעדר שרות אין תמורה. להבטחת מטרות אלו נקבעו בחקיקה הראשית הוראות מתאימות. כוונת המחוקק הייתה להבטיח, כי תשלומי החובה שיוטלו על הנישומים על ידי הרשות המקומית יהיו מכוונים ומיועדים למטרות מסוימות, וכי שיעורן יעמוד במבחן הסבירות. על מנת שתשלומי החובה אכן יוטלו למטרה שלשמה יועדו, קיימים בדין מספר תנאים: (א) קבלת החלטה של מועצת הרשות המקומית לבצע תשתיות על פי חוק העזר במימון בעלי נכסים גובלים. מטרת אישורה של ההחלטה במועצה נועדה לשמש בקרה ומסננת, על מנת שלא יוטלו תשלומי חובה על בעלי נכסים בגין עבודות שכלל לא בוצעו על ידי הרשות המקומית, כגון עבודות שמומנו באמצעות גופים כלכליים חיצוניים. (ב) מתן הודעה לבעלי הנכסים על הכוונה להטיל עליהם את מימון אותה תשתית. (ג) שמירת הזיקה והקשר בין התשתית שתשרת את הנכס, שבעליו מחויב בתשלום, לבין גובה התשלום שיוטל. "דרישות אלו אינן דרישות פרוצדורליות או פורמליות, כפי שגורס עו"ד שפיר", אומרת אנגלסמן, "אלא דרישות מהותיות, שנועדו להגן על בעל הנכסים מפני שרירותיות לב של השלטון. גם הדרישה לפיה תשמר הזיקה בין החיוב בהיטל לבין ביצוע עבודת התשתית אינה פורמליסטית אלא מהותית, והינה תנאי מהותי הבא לשמור על אופיו של ההיטל כתשלום תמורת שרות ולא כמס." עמוד 15 עיריית רמלה מנסה להפוך היטל ל"מס" עו"ד מלכה אנגלסמן, נשואה + 3, תושבת רמת-גן, בעלת ותק מקצועי של 25 שנה. בבעלותה משרד לעריכת דין ברמת-גן ועיקר התעסקותה הוא בנושאי נדל"ן, תכנון ובנייה, משפט מנהלי ומיסוי מקרקעין. המיסוי המוניציפלי תופס חלק נכבד בפעילות המשרד, משום שעו"ד אנגלסמן היא היועצת המשפטית של התאחדות הקבלנים הארצית וארגוני קבלנים מקומיים. סוגיה זו התבררה והוכרעה בבית המשפט העליון, שדן בחוקיות חוק העזר של עיריית הרצליה (סלילת רחובות) תשל"ו-1976, אשר שינה את שיטת החיוב בגין סלילת כבישים מ"דמי השתתפות", כפי שהיה נהוג עד לאותו מועד, ל"היטל" הנהוגה במרבית הרשויות המקומיות. עמוד 16 מטרתו של הניסיון של עיריית רמלה להשתחרר מדרישות הסף שנקבעו בחקיקה ובפסיקה הוא ליתן לגיטימציה להחלטות שרירותיות של הרשות המקומית בהטלת תשלומי חובה על בעלי נכסים וקבלנים ללא כל קשר לעובדה אם בוצעה עבודה כלשהי על ידי הרשות המקומית ואם עבודה זו בוצעה במימונה של הרשות. טענת עו"ד שפיר, לפיה מרבית התביעות כנגד הרשויות ופסקי הדין שניתנו בעטיים ושנתקבלו על ידי בתי המשפט עקב בעיות הניסוח של חוקי העזר - אינה נכונה לדעת אנגלסמן. לדעתה, המחלוקת בין הצדדים לאותה עתירה איננה על נוסח חוקי העזר אלא על המהות, דהיינו - היקף ואופן הפעלת הסמכות של הרשות על הנישומים. הוראות אלו נועדו להבטיח שהפעלת הסמכות תעשה בתום לב, מסיבות ענייניות ועל פי כללי מינהל תקינים. נוסח חוקי העזר צריך לממש את העקרונות הללו, ולשמש כאמצעי להשגתם ולא כמטרה בפני עצמה. לאחרונה קבע מנכ"ל משרד הפנים הנחיות לחישוב היטל כבישים ואגרת תיעול, ולגבי היטל צנרות מים וביוב אין עדיין הנחיות. ההנחיות שנקבעו מעלות בעיות שונות, כך למשל - מי נושא בתשלום "תשתיות העל", המשרתות את התושבים בכל האזור - מחלפים, כבישים עוקפים, מנהרות וכיוצא באלה. בנוהל שהופץ אין הנחיות ברורות לגבי מבני ציבור ושטחים הנמצאים בבעלות הציבור. סבירות התעריף חוקי עזר רבים נחקקו לפני זמן רב, והתעריפים שנקבעו בהם בעבר הוצמדו למדד המחירים לצרכן. בעשור האחרון עלה מדד הסלילה ב- 35% פחות ממדד המחירים לצרכן. התוצאה היא, שאותם חוקי עזר יוצרים עיוותים בשני מישורים עיקריים: עמוד 17 1. התעריף הצמוד למדד המחירים לצרכן מזכה את קופת הרשות בסכומים גבוהים מהנדרש לביצוע בפועל של הכבישים והמדרכות. 2. משנת 1990 ואילך אושרו תוכניות בניין עיר רבות, אשר העניקו זכויות בנייה שלא היו קודם לכן, והרחיבו את מעגל הנישומים. דבר זה לא באו לידי ביטוי בתחשיב של האגרות וההיטלים, ואילו כך נעשה, היה הדבר מפחית את גובה התשלום לכל מ"ר. ש. היכן מתבטאת הפגיעה בקבלנים? ת. למעשה, מי שמשלם את האגרות וההיטלים הם הקבלנים, המתחייבים בדרך כלל כלפי הבעלים של הקרקע לשאת בכל התשלומים הנדרשים כתנאי לקבלת היתר בנייה, והסכומים הגבוהים ביותר משולמים בעת הוצאת היתר הבנייה. ש. האם העלויות לא מגולמות במחיר הדירה? ת. לא. מחיר הדירות נגזר ממחירי שוק, והקבלן אינו יכול "לגלגל" על הקונה את העלות בגלל אילוצי שוק כלל ארציים או מקומיים. ש. מדוע קיים ריבוי תביעות של קבלנים כנגד הרשויות בגין "תשלומי יתר"? ת. הדבר נובע ממצב שוק הנדל"ן, שבו הרווחיות נמוכה והקבלן אינו יכול לספוג את הדרישות הבלתי סבירות מצד הרשות. מאחר והרשויות מצויות במלכוד, שכן קופתן גרעונית והן אינן רשאיות להעלות את תעריפי הארנונה כפועל יוצא של "חוקי ההקפאה", הן עושות שימוש בחוקי העזר שעניינם אגרות והיטלים, ומעלות את התעריפים בדרכים שונות ומגוונות. בנסיבות אלו, מתרבות התביעות המשפטיות נגד הרשויות המקומיות, ועל התובעות נמנות מרבית החברות הבונות והיזמות, גדולות וקטנות כאחד. עמוד 18 אגרת חיבור מים בין יתר השגותיהם של הקבלנים כנגד חוקי העזר שאושרו על ידי עיריית רמלה, כלולה גם הסתייגות מאגרה חדשה שהוספה לחוק העזר, ואשר נושאת את השם "אגרת חיבור מים". על פי פקודת העיריות, נועדה אגרה לממן את עלות חיבור נכסים למערכת המים העירונית, אלא שלדעתה של אנגלסמן, יצקה עיריית רמלה תוכן חדש לאותה הגדרה ללא כל סמכות חוקית, וקבעה, כי אגרת חיבור המים תיועד למימון התקורה של העירייה בתשתית המים, בנוסף לאגרה הנושאת אותו שם, והמיועדת למימון החיבור. התקורה מגולמת באגרת צינורות המים המשולמת לעירייה בנפרד. מה צופן העתיד? חשיבותה של העתירה לבג"צ לכלל הציבור ולציבור הקבלנים בפרט היא רבה. העתירה נועדה להבטיח, כי תשלומי החובה אותם מטילות הרשויות המקומיות על בעלי הנכסים, לא יהיו "מס" נוסף המוטל עליהם, אלא תשלום שנועד להבטיח את קיומן של תשתיות שתשרתנה את הציבור, ולמטרה זו בלבד. תשלומים אלו צריכים להיות משולמים, אם כך, לרשות המקומית בזיקה ישירה להוצאות הממומנות מקופתה ולא להעשירן. הצלחת העתירה, אם תתקבל על ידי בית המשפט, תבטיח, כי הסמכות שניתנה לרשויות להטיל תשלומי חובה תופעל על פי דין ולטובת כלל הציבור, על פי נהלים תקינים.