|
הגבייה המנהלית של הארנונה - הסמכויות והאצלתן
מאת עו"ד אפרת ואש
א. מבוא
הארנונה, וגם תשלומי חובה אחרים לרשויות המקומיות, אינם בגדר "מס" לעניין פקודת המסים (גבייה), כפי שנקבע ברע"א 2911/95 יוסי אברהם עו"ד ואח' נ' עירית רמת גן, תק-על 99(1) 706 להלן - "הלכת אברהם". לכן, ההסדר הכללי החל על תשלומי חובה למדינה (מס הכנסה, מס שבח, מס רכישה, מס רכוש ועוד), או לגופים של המדינה אשר אינם תאגידים או שהופרטו (סעיף 29 לחוק רשות השידור, התשכ"ה-1965, סעיף 10 לחוק החשמל, התשי"ד-1954, סעיף 10(א) לחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996, סעיף 3 לחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, תשנ"ה-1995) - איננו חל בעניין דנן.
נפנה בעבודה זו אל בחינת ההסדרים הספציפיים בחקיקת הרשויות המקומיות, ברמת חקיקה ראשית וחקיקת משנה, לאיתור וניתוח מקורות הדין בנוגע לגבייה מנהלית, שלא באמצעות תביעה כספית רגילה לבית-המשפט, וביצוע פסק-דינו במערכת ההוצאה-לפועל.
הנושא נבחר על-ידי הח"מ כנשוא עבודת-גמר בקורס דנן, כיון שבעבודתה השוטפת עוסקת הח"מ רבות, בין השאר, בהיבטים שונים ומשונים (לעתים) של דרך קבלת החלטות הרשות המקומית הרלבנטית, בכל מקרה ומקרה, וטיפולה בגביית תשלום-החובה אותו היא דורשת מתושבי תחום-השיפוט שלה. עיסוק זה בוחן את תקינות קבלת ההחלטות, ההסמכה בדין המסמיך לקבלן, אופן ביצוע ההחלטות, זהות מקבלי ההחלטות ומבצעיהן, קווי הגבול בין פעולות לפי דין ובין פעולות החורגות מן הדין, ועוד כהנה וכהנה היבטים. סריקה פרטנית מסוג זה, בכל מקרה ספציפי, מנפה טענות חסרות-בסיס של לקוחות מחד גיסא; ומולידה טענות משפטיות מתאימות לתקיפת או ביסוס מעשי-הרשות, בכל רמה אפשרית, על בסיס העובדות הרלבנטיות, לפי הצורך, מאידך גיסא.
כמו כן, עניין מיוחד יש בעובדה כי הנושא חורג מן ההגדרה הצרה של "גבייה מנהלית של ארנונה", ומתפרש על פני תחום-משפט רחב יותר, הוא המשפט המנהלי והציבורי במדינת ישראל. החלת נורמות משפטיות לאורך ולרוחב נהוגה במשפט הישראלי יותר ויותר. זאת, לאור מגמת בית-המשפט העליון בעשרים השנים האחרונות לארוג מארג שתי-וערב משפטי, צפוף יותר ויותר, שכבה על גבי שכבה, של כל תחומי החיים במדינה.
מן האמור לעיל יכול כבר לנחש הקורא המלומד, כי ח"מ עוסקת בעריכת-דין בתחומים הרלבנטיים ואף בתחומים נושקים וחופפים חלקית, כגון: פעילות מועצות אזוריות, ועדים מקומיים, ואגודות שיתופיות במגזר החקלאי (סמכות משרד העבודה, האגף לאיגוד שיתופי, ורשם האגודות השיתופיות, מול סמכות משרד הפנים, שר הפנים והממונים על המחוזות); תכנון ובניה, ובעיקר שימושים חורגים מחקלאות ומגורים, שינויי יעוד למיניהם, והיטלי השבחה (תלוי בזיהוי החב בהיטל, לאור "תופעת" אי-החכרת אדמות המגזר החקלאי על-ידי מינהל מקרקעי ישראל למחזיקים בהם); היטלי פיתוח לסוגיהם;
אנו עושים שימוש גם בהיקשים מן המשפט המסחרי, בליטיגציה הנוגעת לתובענות כספיות בין האזרח לרשות ו/או לשלוחיה, וכן ניהול תיקי הסדרי חייבים/זכאים במגזר החקלאי, במסגרת חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, התשנ"ב1992-. לאור האמור לעיל, בחינת האופציה של גבייה מנהלית, ללא היזקקות למערכת בתי המשפט, יש בה אטרקטיביות מיוחדת לח"מ, משני צדי המטבע.
ב. הגדרות
כמו כל בניין, גם בניין מילולי זקוק ליסודות. להלן נגדיר מספר מושגי יסוד רלבנטיים:
"ארנונה" - אחד מסוגי התשלומים אשר הרשות חייבת לגבות מנכסים מסוגים שונים בתחום-שיפוטה, כמקור למימון הוצאותיה בביצוע סמכויותיה על-פי דין. "חייבת" - מאז חקיקת החוק להסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992-.
"גבייה" - פעולת נטילה כדין של נכס (כסף או שווה-כסף) של פלוני, לצורך תשלום חובו לאלמוני.
"גבייה מנהלית" - גבייה באמצעים מנהליים, בעזרת מנגנון ניהולי, שאינו כרוך בהכרעה שיפוטית, ואינו במסגרת גבייה משפטית.
"גבייה משפטית" - גבייה לאחר שבוצעה הכרעה שיפוטית, ובהתאם לה, דבר המחייב פתיחת הליך תביעה כספית בבית-המשפט המוסמך, ואחר-כך פתיחת הליך לביצוע פסק-הדין בלשכת ההוצאה לפועל.
"רשות מקומית" - גוף אשר הוקם על-פי דין לביצוע תפקידי השלטון המקומי, עבור בני המקום בתחום השיפוט המוגדר בצו הכינון של הרשות. רשות מקומית מאופיינת על-ידי זרוע "מחוקקת" (מליאת המועצה), ועל ידי זרוע "מבצעת" (ראש הרשות, ועובדיה לדרגותיהם). הגדרה זו מרחיבה לעומת הגדרת "רשות מקומית" בחוק הפרשנות, התשמ"א1981-, אך דומה ברוחה להגדרתה דווקא בפקודת הפרשנות המנדטורית.
ג. המסגרת החקיקתית
1. הדינים הרלבנטיים
פקודת העיריות (נוסח חדש) כוללת בתוכה את פרק חמישה-עשר, "גביית ארנונות". סעיף 317 קובע:
"ברירה לגבות ארנונה בגביית חוב - על אף האמור בסעיפים 309-315, כל מקום שהארנונה בפיגור, רשאי ראש העירייה במקום לנקוט הליכים לפי הסעיפים האמורים, או במקום להמשיך בהם, לפתוח בהליכים לגביית הארנונה כחוב אזרחי".
סעיף 19 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) קובע:
"גביית תשלומי חובה - (א) ארנונה המגיעה למועצה מקומית ניתנת לגבייה לפי הדין בדבר גביית ארנונה המגיעה לעירייה, בשינויים המחויבים לפי העניין... ולראש המועצה המקומית יהיו לעניין זה הסמכויות של ראש-עירייה לפי אותו דין. (ב) לעניין סעיף זה דין ועד מקומי כדין מועצה מקומית, אלא שסמכותו של ראש עירייה ניתנת לעניין זה לראש הועדה המקומי..."
סעיף 1 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 קובע כי "מועצה אזורית - מועצה מקומית שהוקמה לפי סעיפים 2 (1) ו-5(3) לפקודה", והכוונה לפקודת המועצות. מכאן, יש לקרוא את סעיף 19 שם - בשינויים המחויבים.
לכן, סעיפים 305 עד 323א' לפקודת העיריות חלים גם בגביית ארנונה של מועצות מקומיות, ועדים מקומיים, ומועצות אזוריות. כל מקום בו נאמר להלן "ראש עירייה", יש לקרוא באותה נשימה גם "ראש מועצה מקומית", או "ראש מועצה אזורית, או "ראש ועד מקומי", ולמען ההכללה - "ראש הרשות".
2. ההסמכות בסעיפים 305 עד 323א' לפקודת העיריות
(א) ראש העירייה - סעיפים 305, 309, 311, 312 מסמיכים אותו למנות "גובה ארנונה", להרשותו לדרוש מהחייב תשלום הארנונה לאלתר, לתפוס מטלטלי החייב הסרבן, להחזיקם, למכרם, ואף להיכנס לחצרי החייב ולתפוס מיטלטלין כאלו. אם סרב החייב להרשות כניסת גובה הארנונה, מוסמך ראש העירייה להרשותו לפרוץ לחצרי החייב בשעות היום בנוכחות עדים, לביצוע צו התפיסה. ראש העירייה הוא המורה על המכירה הפומבית של המיטלטלין.
סעיפים 319 ו-320 מסמיכים את ראש העירייה לצוות על עיקול דמי שכירות, חובות המגיעים לחייב, או שכר עבודה או משכורת של החייב (עד 25% מהם).
(ב) גובה הארנונה - כאמור לעיל, סעיפים ,305 309, 311, 312 לפקודת העיריות מסמיכים את ראש העירייה למנות אותו. אין כל הגבלה בפקודה, לפיה חייב לבוא הגובה מקרב עובדי הרשות המקומית. לכך יש להוסיף ולקרוא את סעיף 249(31) לפקודת העיריות:
"הסמכויות - סמכויותיה של עירייה הן: (31) שיתוף עם גורמים אחרים - לבצע כל סמכות מסמכויותיה ולמלא כל תפקיד מתפקידיה יחד או בשותפות עם מוסדות המדינה, רשויות מקומיות אחרות, חברות אגודות שיתופיות וגופים או אנשים אחרים" [ההדגשות שלי - א.ו.].
בנוסף, קובע סעיף 287 לפקודת העיריות:
"השגת ידיעות - לעניין ארנונה רשאי מ י שהוסמך לכך על ידי ראש העירייה - (1) לערוך בעצמו או על ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ; (2) לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידיו ולהראות לו או לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידו; (3) להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות..." [ההדגשות שלי - א.ו.].
דהיינו, כתב ההרשאה של ראש הרשות הוא "מפתח זהב" של גובה הארנונה, אשר יכול להיות אנונימי לגמרי לשאר עובדי העירייה, ופטור לכאורה מכללי המשמעת של עובדי הרשות, ומהצורך להתקבל לעבודתו לפי הכללים הנהוגים ברשויות.
סעיף 159 לפקודת המועצות המקומיות חוזר על הוראה זו, וגם סעיף 63(ד) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות). עם זאת, המחוקק יצר הסדר שלילי, לפיו גובה הארנונה אינו יכול להיות מורשה לטפל בביצוע צווי עיקול של ראש הרשות בגין דמי שכירות, חובות ומשכורות המגיעים לחייב.
ד. המסגרת הנורמטיבית
הפסיקה הענפה במשפט המנהלי הבחינה בין שתי פעולות של הרשות המוסמכת: האצלת סמכות, מינוי מוסמך, והעזרות בזולת לביצוע הסמכות. פסק-הדין המסכם בעניין זה הוא בג"צ 2303/90 פיליפוביץ נ' רשם החברות ואח' פ"ד מו(1) 410. שם חזר בית-המשפט הגבוה לצדק על ההלכה מקדמת דנא, כי במשפט המנהלי - "אין שלוח עושה שלוח", ושליח-ציבור אינו מוסמך להעביר את נשוא שליחותו הציבורית לאדם אחר. הכל, כפוף להוראות החוק במסגרתו מוסמך "שליח הציבור" מדעיקרא.
באותו עניין, נקבע כי אכן הרשות המוסמכת (רשם החברות) אינה מוסמכת להאציל סמכותה לגורמים שמחוץ לרשות (שאינם חלק ממסגרת הרשות). לא הוכחו שם נסיבות מיוחדות המאפשרות הבנה כי קיימת תכלית חקיקתית, המאפשרת האצלה לגורם פרטי. ברם, אין כל מניעה כי בעל הסמכות ייעזר בגורמים חיצוניים לביצוע סמכותו. מהו קו הגבול ? התייחס לכך השופט ברק (הנשיא כיום) שם:
"קו הגבול בין האצלת הסמכות לאחר לבין ביצוע הסמכות באמצעות אחר הוא דק. מתוך עיון בפסיקה קשה לעתים לדעת אם בית המשפט עוסק באצילה... או בביצוע... של התפקיד באמצעות אחר... [עמ' 423ב']
"אמת מידה שניתן להיעזר בה קשורה במהות התפקיד המוטל על אחר, האם זהו תפקיד הכרוך בשיקול-דעת מנהלי או תפקיד בעל אופי טכני. במקום שהרשות המוסמכת מעניקה לאחר תפקיד של שיקול-דעת, היא עשויה להיחשב כמי שאוצלת (כדין או שלא כדין) את הסמכות לאחר. לעומת זאת, כאשר התפקיד המוענק לאחר הוא בעל אופי טכני, ואילו שיקול הדעת המנהלי נשאר בידי הרשות השלטונית, עשויה הפעולה להיחשב כביצוע התפקיד באמצעות אחר ולא כאצילת הסמכות עצמה. עם זאת, אין זה כלל בל-יעבור. לעתים מוענק לאחר תפקיד של שיקול-דעת (כגון, שמיעת הצד שכנגד והעברת המלצה לרשות המוסמכת), מבלי שהדבר ייחשב כאצילה. לעתים ניתן להעניק לאחר תפקיד בעל אופי טכנית, והדבר ייחשב כאצילה. אכן, הכל תלוי בזהות תפקידה של הרשות המוסמכת מזה ובמשימה שהוטלה על האחר מזה וביחס בין השניים" [עמ' 424 ג'-ד']. [ההדגשות שלי - א.ו.].
הוסיף וקבע שם המשנה לנשיא דאז, השופט אלון:
"תפקיד וסמכות, שרשות שלטונית מקבלת על-פי דין ושיש בביצועם משום 'אומד הדעת והמחשבה', צריך שיבוצעו על-ידי בעל התפקיד והסמכות באופן אישי, אלא אם כן מצויה הוראה מפורשת או מכללא המאפשרת לבעל התפקיד להאצילו לאחרים. [427ז'] [הדגשות שלי - א.ו.] … אך האצלה לחוד והיעזרות לחוד. אמרנו על כך (בג"צ 702/79): 'ודאי ואין צריך לומר כי בעל הסמכות יכול וייעזר במילוי תפקידו-סמכותו על-ידי העברת תפקידים בעלי אופי טכני לאחרים, שהרי מדרך הטבע מצויות פעולות רבות ושונות אותן יש לבצע עובר להפעלת הסמכות, ואין להעלות על הדעת כי כל אלה צריך וייעשו על-ידי בעל הסמכות באופן אישי...' ...במקרה דנן, היעזרות הרשם בחברות המשיבות אין בה משום האצלת תפקיד למשיבות שיש בו 'משום אומד הדעת ומחשבה', אלא משום העברת תפקיד בעל אופי טכני, והעברה כגון זו, בנסיבות שלפנינו, היעזרות מותרת היא - ובמקרה דנן אף רצויה היא - לצורך מילוי יעיל של סמכותו של הרשם." [428א'-ג']. [הדגשות במקור - א.ו.].
יצויין, כי המשנה לנשיא דאז הסתמך, הן בהלכת פיליפוביץ, והן בבג"צ 702/79 גולדברג נ' ראש מועצת רמת השרון ואח', פ"ד לד(4) 88, על ההלכה העברית, ובאופן ספציפי על תשובת הריב"ש, מחכמי ההלכה שבספרד וצפון אפריקה בסופה של המאה ה-14 ותחילת המאה ה-15, לשאלה אשר נשאל על-ידי מנהיגי קהילת ברצלונה, ושעניינה העיקרי שאלת האצלת סמכות בענייני ניהול ברשות מוניציפלית. הריב"ש הוא אשר קבע את העיקרון כי כיון שהרשות המוסמכת לפי הדין היא מי שבה "תלוי כל עניני הקהל, וצריכים הבוררין אותם [הממנים את אנשי הרשות - א.ו.] לדקדק הרבה באומד הדעת ובמחשבה, שיהיו אנשים חכמים ונבונים ויודעים בעניני הקהל במשפטיהם והנהגותיהם ותקנותיהם, אוהבי צדק ורודפי שלום, ושיתפייסו מהם רוב הקהל... " [ראה פס"ד פיליפוביץ, עמ' 427ה'-ו']. ראה גם: בג"צ 347/84 עירית פתח-תקוה ואח' נ' שר הפנים, פ"ד לט (1) 818; בג"צ 2505/90 התאחדות סוכני נסיעות נ' שר התחבורה ואח', פ"ד מו (1) 550.
ה. הצלבת המסגרת החקיקתית עם המסגרת הנורמטיבית - סמכות ראש הרשות
פקודת העיריות מכניסה את נושא סמכות ראש הרשות להסמיך אנשים אחרים לביצוע תפקידים הכרוכים בגביית הארנונה, אל המשבצת אשר נדונה הכי מעט בפסיקה: מינוי מוסמך, אך בעל אופי של "העזרות באחר", כיון שהמוסמך אינו חייב להיות חלק ממסגרת כוח-האדם הקבוע והידוע של הרשות המקומית.
הנימוקים לביסוס סמכות ראש הרשות למנות "גובה ארנונה", שהוא "אחר" ואינו דווקא חלק מן המסגרת המקומית, הם כמפורט להלן:
1. סעיפים ,305 309, 311, 312 ביחד עם סעיף 249(31) לפקודת העיריות
סעיפים אלה מהווים תשתית חקיקתית מספקת לראות במינוי "גובה ארנונה", גם אם הוא "אחר" ואינו עובד הרשות, מינוי מוסמך, שאינו רק "היעזרות באחר" בהיבטים הטכניים בלבד של ביצוע תפקיד הרשות, מחד גיסא; ואינו מגיע כדי אצילת סמכות הרשות או ראש הרשות עצמו ל"אחר", תוך ריקון תפקיד ראש הרשות מתוכנו. הוראות החוק דלעיל מהוות הוראות מפורשות, נדירות בעצם קיומן, הפירוט הקיים בהן, וההגדרות הברורות של הסמכת ראש הרשות להסמיך "אחר" לביצוע תפקידים שבגדר סמכות ראש הרשות.
2. יעילות גביית הארנונה
מטרת מינוי "גובה ארנונה" היא לייעל את ביצוע תפקידו המוסמך של ראש הרשות, האחראי מטעם החוק לגביית הארנונה. ללא גבייה יעילה, לא תוכל הרשות לתפקד. לפיכך, אף ניתן לגבות "עלות ההוצאה לפועל" כפי הקבוע בסעיף 311(ב) לפקודת העיריות.
3. ניטרול לחצים אישיים על עובדי הרשות
אם ימנה ראש הרשות "גובה ארנונה" אשר הוא עובד קבוע וידוע של הרשות, וברשויות בינוניות וקטנות מדובר פעמים רבות בעובדים בני המקום בעצמם - הרי כך יוזמן לחץ אישי על "גובה הארנונה". לעומת זאת, אם ימונה אדם זר למערכת, ואולי זר בישוב, כ"גובה ארנונה", ינוטרלו לחצים אישיים מסוג זה, ויעילות הגבייה תוגבר.
4. פעולות הגבייה מצריכות "אומד דעת ומחשבה"
לא יכולה להיות מחלוקת, כי פעולות כגון דרישת חוב פרונטלית מהחייב, דרישה פרונטלית להיכנס לחצריו, תפיסת מטלטליו תוך שקידה סבירה שלא לתפוס מטלטלי זולתו, פריצה לחצרי החייב המסרב להרשות להיכנס, הזמנת העדים לפריצה (וקביעת זהותם) - כל אלה הן פעולות המצריכות לא רק "אומד דעת ומחשבה", אלא, בלשון הריב"ש, "שיהיו אנשים חכמים ונבונים ויודעים בענייני הקהל במשפטיהם והנהגותיהם ותקנותיהם, אוהבי צדק ורודפי שלום, ושיתפייסו מהם רוב הקהל...". לכן, טוב הדבר כי ראש הרשות מוסמך למנות, במפורש וללא מורא חרב איסור אצילת סמכות, אנשים מתאימים לביצוע משימות עדינות אלו.
ו. חובות כלליות המוטלות על ראש הרשות הממנה "גובה ארנונה" שהוא "אחר"
הנימוקים לסמכות ראש הרשות למנות "גובה ארנונה" הזר למערכת ו/או לישוב הם טובים ויפים. אך, המשפט המנהלי מטיל גם הגבלות, אשר גם אם אינן כתובות בדין המסמיך עצמו, עדיין יש להן תוקף וחשיבות מרובים. להלן יפורטו עיקריהן:
1. חובת פיקוח כללית
ההיעזרות באחר, בין אם מדובר במינוי מוסמך של "גובה ארנונה", ובין אם עזרה טכנית גרידא, אינה פוטרת את הרשות המסמיכה מפיקוח על פעולות המוסמך.
יתרה מזאת, במקרה דנן קיבלה הרשות המקומית, מן המחוקק הראשי, החרגה מן הכלל במשפט המנהלי לפיו "אין שלוח עושה שלוח" - אזי חלים עליה דיני השליחות לכל דבר ועניין, ואף באופן מוגבר, כיון שמדובר ברשות ציבורית. מדובר ב"אחריות מיניסטריאלית" לכל דבר ועניין.
2. חובה לברור את האנשים המתאימים לפעול כ"גובה ארנונה"
כפי שעולה מן ההלכה העברית, אשר אומצה בהלכה הישראלית המודרנית כמפורט לעיל, מדובר באחד התפקידים הרגישים ביותר במערכת המוניציפלית. כאשר רשות ציבורית מסמיכה "אחר" לסייע לה בתפקידיה, בין אם על-ידי אצילת סמכויות מותרת בדין, בין אם על-ידי מינוי מוסמך במפורש כדין, ובין אם בהסתייעות טכנית גרידא, עליה לוודא כי את התפקיד ימלא אדם או גוף העונים על הדרישות המקצועיות וההומניות הרלבנטיות. בהקשר של תפקיד של "גובה ארנונה", דרישות אלו יכללו, מעבר לדרישות הריב"ש (ראה שוב סעיף ד(4) לעיל), בין השאר:
(א) הבנה והכשרה בסיסיות בחשבון וניהול מסמכים;
(ב) הכשרה מקצועית בסיסית בניהול מו"מ, פרסום, שיווק;
(ג) נועם הליכות;
(ד) המלצות משביעות רצון.
3. מינוי אדם ולא תאגיד
כאשר מדובר בתפקיד רגיש כגון "גובה ארנונה", יחד עם החובה לשמור על אפשרות אפקטיבית של פיקוח ראש הרשות על פעולותיו, קשה להלום כי ימונה תאגיד כ"גובה ארנונה". התאגיד מרים מסך אטום בין ראש הרשות ובין פעולות הגבייה, ומנתק ביניהם, הלכה למעשה. אמנם, לכאורה, אין הגבלה בלשון החוק ביחס לכך. ברם, כאשר מפרשים את החוק גם לאור תכליתו, לא נראה כי התכלית של תגבור יעילות הגבייה תיפגם אם ימנע ראש הרשות ממינוי תאגיד כ"גובה ארנונה".
הצורך בתכונות אישיות מתאימות, כמפורט בסעיף-המשנה דלעיל, מאיין את האפשרות לבחון מינוי של תאגיד. עצם קיומו של תאגיד, אשר שומר על האוטונומיה המובנית שלו לגיוס והפעלת עובדיו כראות עיניו, מחייב ריקון סמכות ראש הרשות ביחס לפיקוח וניטור פעולות "גובה הארנונה". לפיכך, מינוי תאגיד כ"גובה ארנונה" יהווה אצילת סמכות אסורה, אשר לה לא הוסמך ראש הרשות בפקודת העיריות.
4. ביטוח אחריות מקצועית
היות ומדובר בתפקיד רגיש ביותר, דווקא הפקדתו בידי "אחר" שאינו חלק מן המערכת, עלולה לחשוף את הרשות המקומית לתביעות נזיקין בגין פעולות גובה הארנונה. לפיכך, ניהול מושכל של ראש הרשות, המסמיך "אחר" כגובה ארנונה, יחייבו לוודא קיומו של כיסוי ביטוחי מתאים כנגד נזקים כאלו, לטובת הרשות.
5. העדר ניגוד אינטרסים
ב"הודעה בדבר כללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות", אשר פורסמה בילקוט הפרסומים התשמ"ד עמ' 3114, ואף נכללת ב"דיני עיריות", בעריכת עו"ד צ. פרייזלר, הוצ' כתובים י-ם, עמ' 72, החלה על עיריות ומועצות מקומיות, פורשת רשת רחבה של ניגודי אינטרסים אפשריים, אשר יש לקחתם בחשבון כאשר ראש הרשות שוקל למנות "אחר" כגובה ארנונה. על ראש הרשות לשים אל לבו את האיסור בדבר היותו בעל עניין כלשהו באותו "אחר", בין ראש הרשות הוא בן זוגו, ובין הוא בעל מניות בתאגיד שהוא "האחר". קצרה כאן היריעה מדיון מקיף במטרייה זו, אך יש לזכור ולא לשכוח להתייחס אליה בהקשר למינוי גובה ארנונה.
ביולי 1997, תוקן תיקון מס' 2 בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), והוספו סעיפים 89א ו-89ב, המהווים תעתיק קרוב של ההודעה הנ"ל, והמחילים אותה, הלכה למעשה, על מועצות אזוריות.
באוקטובר 1999, תוקן הצו דלעיל שוב, והפעם תוקן סעיף 128 לצו, על-ידי שהוכללו בו סעיפים 89א ו-89ב החדשים, ונקבע כי הם יחולו גם על חברי ועדים מקומיים, בשינויים המחויבים.
צא ולמד, כי המודעות לאיסור ניגודי האינטרסים חלחלה לאיטה, משנת 1984 (ההודעה דלעיל), דרך תיקון 1997 בצו המועצות ועד תיקונו האחרון בשנת 1999. לאיטה נפרשה הרשת האוסרת ניגודי אינטרסים על הרשויות המקומיות כולן. לכן, בבוא ראש הרשות למנות "אחר" כגובה ארנונה, חייב הוא לוודא כי שניהם לא ילכדו ברשת זו, ויפלו בה שלל לחייבים אשר יחפשו פגמים בתהליך קבלת ההחלטות של ראש הרשות, ומי שהוסמך לפיהן, הוא גובה הארנונה.
ז. המלצות
לאור הסקירה דלעיל, דומה כי אם קיימות בעיות, ניתן לייחסן יותר להעדר-מודעות ראשי הרשויות למערכת הנורמות החלות עליהם, כמפורט לעיל, כמו גם גובי הארנונה. לכן, הצעתנו היא ברמה הפרקטית ביותר: לעודד ולתמרץ ראשי רשויות, מזכירים וגזברים, וגובי הארנונות עצמם, לעבור השתלמויות מקצועיות מתאימות, כדי לוודא פעולותיהם בהתאם לחוק.
המלצה נוספת היא, להיעזר בחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ו-1967, סעיפים 4א עד 5ט, אשר יצרו את מושג "בעל התפקיד" (תפקיד לצורך גבית חובות). שם הסמיך המחוקק הראשי את בעל הסמכות לפי החוק (המוציא לפועל העוסק בגביית חובות חייבים בהוצאה לפועל) - להסמיך לפי שיקול דעתו אנשים אחרים. אותם סעיפים מפרטים, במידה רבה, את הדרישות הבסיסיות ביחס לזהות אותם "אחרים", שאינם עובדי מערכת ההוצאה לפועל; את חובתם האישית לבצע את התפקיד בלי להעבירו לאחר; את מנגנון רישומם, הכשרתם, מתן רשיון להם (לתקופות קצובות של שנה), אחריות לתלונות עליהם ולערעורים שלהם עצמם ביחס לרשיונם.
כל עוד אין חקיקה המאמצת מפורשות את הוראות דין אלו לתוך מערכת הגבייה המנהלית המוניציפלית, ניתן ללמוד היקש מהן, לעת עתה. זאת, גם על סמך חוק יסודות המשפט, תש"ם-1980. טוב הדבר גם לרשות המקומית עצמה, אשר תחזיק מאגר מסודר על פרטי "אחרים", המסוגלים ומוכשרים לשמש כ"גובי ארנונה", וכי אותם "אחרים" לא יפתחו מצב נפשי לפיו הרשות חייבת להם דבר כלשהו.
ח. מסקנות
יצאתי למסע הנ"ל עם תחושה אינטואיטיבית כי לא טוב דבר קיומה של האפשרות כי ראש הרשות יקים "מחלקת גבייה" מנהלית "לעיניו בלבד". בהמשך הדרך, מצאתי כמה נימוקים לקולא, ולהפתעתי גם מצאתי הסמכה מפורשת, נדירה, למנות מי שאינם חלק מהמסגרת של השלטון המקומי לתפקיד רגיש זה.
לא עסקתי בשאלת "כדאיות" מינוי גובה ארנונה, במסגרת הגבייה המנהלית, מול מינוי עורך-דין בהליכי גבייה משפטית. גם לא עסקתי במגבלות התפקיד של "גובה הארנונה" לעומת מגוון הסמכויות של מייצג משפטי, כיון ששאלות אלו חרגו משאלת ההסמכה, בה עסקנו.
המאמר נכתב במסגרת הקורס: דיני תשלומי חובה של הרשויות המקומיות, שנערך על ידי המכון לחקר המיסוי המוניציפלי בשיתוף עם אוניברסיטת בר-אילן ומחלקת ההדרכה של מרכז השלטון המקומי (09.03.2000)
הערת העורך
המחברת קיבלה ציון "מצטיין" בשל עבודת הגמר המעולה
|
