|
היקף שיקול דעתה של הרשות המקומית
בקביעת הארנונה - מתחם הסבירות
מתוך: דיני תשלומי חובה של הרשויות המקומיות בהוצאת אוריאן
מאת עו"ד אילנה בראף-שניר
א. מבוא
היקף שיקול הדעת של הרשות, למלא תוכן ולקבוע מידי שנה, בצו הארנונה, את הסיווגים השונים ושיעורי הארנונה לגביהם, בתוך מתחם הסבירות.
לפני שנחקקו דיני ההקפאה השונים (דהיינו, לפני 1984) לא הייתה מוגבלת הרשות לכאורה, בשימוש בשיקול דעתה ויכולה הייתה, באופן "חופשי" לקבוע, מידי שנה, צו ארנונה. הצו לא היה צריך להיות דומה לצו שחלף ותיאורטית היא יכולה הייתה כל שנה ליצור יש מאין.
המצב היום שונה. כבר ב- 1984, עת נחקק לראשונה החוק לייצוב המשק, התשמ"ה1985-, הוגבלה סמכות הרשות ובפועל קובעו צווי הארנונה, תוך מתן אפשרות להעלות אך ורק את שיעורי הארנונה, ביחס לשיעורים שנקבעו כדין בשנה הקודמת, עד לשיעור מרבי אותו קבע המחוקק/השר.
היום, מוגבלת הסמכות הן באשר לעצם ההעלאה (השרים בד"כ מחייבים בתקנות העלאה מינימלית מחייבת לגבי דירות ועוד), הן באשר לשיעור ההעלאה והן באשר לסיווג חדש, סיווג מחדש וכו'.
אף על פי כן, כל החלטה של הרשות, בין אם היא חדשה (העלאה מותרת של שיעורי הארנונה, במתחם האפשרי או על פי אישור השרים; סיווג חדש או סיווג משנה חדש, במתחם האפשרי על פי התקנות או על פי אישור של השרים) ובין אם היא קיימת, נתונה לביקורת של בית המשפט. בית המשפט מוסמך לבדוק אם "ההחלטה" נופלת במתחם הסבירות.
כיצד נבדוק אם ההחלטה היא סבירה ?
ראשית, נבדוק מהם הקריטריונים שרשאית/מוסמכת/חייבת (?) הרשות לקחת בחשבון בקביעת הסיווגים השונים ושיעורי הארנונה.
שנית, נבדוק מהם השיקולים שמוסמכת/רשאית/חייבת הרשות לשקול.
שלישית, נבדוק באלו כלים ניתן לבדוק את התוצאה, האם סבירה היא אם לאו.
ב. הקריטריונים
1. חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג1992- קובע את סמכותה וחובתה של הרשות לקבוע את הארנונה. סעיף 9 קובע: "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין". הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.
2. מכוח חוק זה מותקנות מידי שנה תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות). בהן קבועה הוראה [3 (1)] לפיה רשאית (ולא חייבת) הרשות להטיל ארנונה על בניין "בהתאם עם סוג הבניין, שימושו והמקום שבו הוא נמצא".
3. החוק מעניק לרשות 4 קריטריונים לאבחן בין הנכסים ושיעורי הארנונה לפי:- שטח, סוג הבניין, שימוש ומיקום.
בהתאם לפסיקת בתי המשפט בידי הרשות הכוח להחליט האם להשתמש בכל המבחנים הנ"ל או רק בחלקם. אין היא חייבת להשתמש בהם. בג"צ 345/78 ירדניה נ' עת"א פ"ד ל"ג(1) 113; בג"צ 547/84 עוף העמק נ' רמת ישי פ"ד מ(1) 113. כלומר, רוצה העירייה יכולה היא לקבוע שהארנונה תשתנה לפי האזור בו מצוי הנכס ואם היא רוצה, יכולה היא לקבוע שאין אבחנה בין האזורים. נתייחס להלן לקריטריונים שונים.
4. מקום - בבג"צ 1355/99 ועד מעקב לעניין ארנונה ירושלים נ' ראש עיריית י-ם תקע 94(1) 1391 סיווגה העירייה את כל שטחי המסחר בעיר בסוג אחד, ללא אבחנה באזורים. ביהמ"ש לא התערב בהחלטה.
5. שטח - אין ספק שהרשות יכולה להתחשב בשטח הנכס ולקבוע שיעורי ארנונה שונים ביחס כלשהו לשטח הנכס. ברשויות שונות מקובל לקבוע יחס הפוך בין השטח לבין שיעורי הארנונה. למשל במסחר ותעשייה - ככל שהשטח גדל שיעור הארנונה יורד. בדירות יכול שיהיה יחס ישר - ככל ששטח הדירה עולה, שיעור הארנונה עולה (או להפך).
מה סביר ?
בה"פ 602/86 טלרד נ' לוד פ"מ תשנ"ג (א) 123, קבע כבוד השופט שטרוזמן שאי התחשבות בתעשייה עתירת שטח ומבנים היא בלתי סבירה וכי יש לקבוע מדרג יורד (בגין שטח גדול - שעורי ארנונה מופחתים).
בע"ש (חיפה) 417/95 מפעל מתכת חניתה נ' שלומי תק"מ 96 (3) 833, קבע כבוד השופט ביין שאין זה סביר לקבוע ארנונה גבוהה יותר, ככל ששטח הנכס גדל ואם מתחשבים בגידולים בשטח כי אז יש לקבוע יחס הפוך. הטעם: שטח גדול אינו מעיד על רמת שירותים גבוהה יותר.
בה"פ 1998/92 אולמי טוקסידו נ' עיריית תל-אביב קבע כבוד השופט גורן כי אי התחשבות העירייה בשטח הנכס לצורך קביעת שיעור הארנונה, למרות שהעירייה קבעה יחס (הפוך) בקשר לחלק מנכסיה, אינו בלתי סביר.
בה"פ 233/98 בלוך נ' הרצליה אישר בית המשפט שיעורי ארנונה גבוהים לדירות בבתי מלון/מלון דירות, בהתחשב בין השאר כי מדובר בשטח קטן יחסית (יחס הפוך).
6. סוג - האם חייבת הרשות לקבוע שיעורי ארנונה מופחתים למחסן, ארכיב, משרד וכו' המהווים שטח נלווה לעסק - תעשייה, בנק וכו'?
בבג"צ ירדניה פ"ד ל"ג(1) 113, נפסק לעניין בנקים שמותר לרשות להטיל שיעור ארנונה שווה על סניפיו השונים ומותר להטיל אותו שיעור גבוה, גם על שטח הבנק וגם על שטח המחסן הנלווה לעסק אותו הוא משרת.
בה"פ 1998/92 אולמי טוקסידו אימץ כבוד השופט גורן הלכה זו ולא התערב בצו הארנונה בו לא נמצאה הבחנה בין שטחי אולמות השמחה לבין שטחי העזר - שירותים, משרדים וכו', למרות שכן נעשה כך בבתי המלון בעיר. נקבע כי לא מדובר בנכס המשמש למטרות שונות אלא בנכס אחד שהשימוש בו הוא אחד - אולם שמחות, גם אם כלולים בו שטחי עזר ושירות.
מרכזים מסחריים
האם חייבת העירייה להבחין בין שטחי המסחר (חנויות ועסקים אחרים) לבין שטחי המעבר במרכז המסחרי?
תחילתה של המחלוקת בעצם החיוב בגין שטחים אלה. נטען שמדובר ברחוב ולפיכך וע"פ הגדרת "נכסים" - שהוצא מכלל זה "רחוב" (סעיף 269 לפקודה) פטורים השטחים מארנונה. בה"פ 782/93 אלקנה נ' עיריית נתניה נפסק שלא מדובר ברחוב אלא מדובר בשטחים המהווים חלק אינטגרלי מעסק הקניון. פרשנות אחרת הינה אבסורדית - מעברים בבתי כלבו, בתי מלון וכו' מהווים חלק מהנכס ואין לראות בהם רחוב הפטור מארנונה, כך גם במרכזים מסחריים.
עם זאת, נפסק שאין זה סביר לחייב שטחים אלה באותם שיעורי ארנונה כמו שטחי העסקים עצמם. למרות שהם חלק מהקניון - הם לא מהווים "מרכז קניות". בהתאם נדרשה העירייה להפחית את הארנונה.
גם בה"פ 30065/97 מליסרון נ' קריית ביאליק קבעה כבוד השופטת גילאור כי המעברים הם סוג שונה של נכס בהשוואה לחנויות ולכן אין לכלול אותם בסיווג רגיל של מסחר. הם תורמים רק באופן שולי להכנסות ולכן - השיעור צריך להיות מופחת.
בה"פ 1552/96 אחים עופר נכסים (1979) בע"מ נ' עיריית הרצליה קבע כבוד השופט קלינג שהעירייה מוסמכת להשוות בין שטחי המעברים לבין שטחי מסחר והיא לא חייבת להבחין ביניהם (חזרה להלכת ירדניה). נפסק: אין קיום לעסק ללא שטחי המעבר אליו, במיוחד בקניון - שזהו מהותו וזהו הרעיון המייחד אותו ממרכזי קניות אחרים.
7. עד כה התייחסנו למבחנים שנקבעו בחוק (שהשימוש בהם הוא רשות ולא חובה). בתי המשפט הכירו בקריטריונים נוספים, שהרשות רשאית להתחשב בהם, לצורך קביעת הסיווג ושיעור הארנונה אליהם נתייחס להלן.
8. נגישות - עיריית אילת חייבה מחזיקים בחנות, מסעדה ועסק במלון, בשיעור ארנונה גבוה כ- פי 3 ממלון, אם הכניסה לעסק אפשרית גם שלא דרך המלון. בבג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) נ' עיריית אילת (מלון הנסיכה) נפסק כי קריטריון זה הוא לגיטימי וסביר.
צפיפות, איכות חיים - בה"פ 1221/89 בן יעקב נ' עת"א נקבע שאלה הם קריטריונים לגיטימיים לקביעת ארנונה למגורים.
סטנדרט בניה והיקף שירותים נלווים - דירה במלון דירות שבנויה בסטנדרט בניה גבוה, כשיש בבניין מתקנים אקסלוסיביים ומתקנים ושירותים מיוחדים (לובי, פקיד קבלה, בריכה, בית כנסת, מכבסה, חנויות ועוד) - סביר לקבוע לגבייה שיעורי ארנונה גבוהים. ה"פ 233/98 בלוך נ' עיריית הרצליה.
מספר העובדים בעסק - בבג"צ 1355/93 ועד המעקב נפסק שמספר העובדים בנכס יכול להוות שיקול רלבנטי לקביעת הארנונה. כך גם בבג"צ 547/84 עוף הכרמל נ' רמת ישי פ"ד מ' (1) 113.
מספר הלקוחות שהעסק משרת - שיקול לגיטימי - בג"צ 397/84 בנק דיסקונט נ' עיריית גבעתיים
מטרד - השאלה אם קיומם של מטרדים בסביבה (רעש וכו') יכולה להוות שיקול? בבן יעקב קבע כבוד השופט גורן שלא, וכי למניעת מטרד על התושבים לפעול בדרכים אחרות חלופיות אך זו לא סיבה לקבוע ארנונה נמוכה.
רווחיות העסק - בנקים: בבג"צ 397/84 דיסקונט נ' עיריית גבעתיים פ"ד ל"ט (2) 13, נפסק שהתייחסות נפרדת לבנקים כמו גם לחברות ביטוח, היא סבירה. מאחר ומדובר בסקטור שרמת הרווחיות שלו גבוהה פי כמה מסקטורים אחרים (הגם שבכולם מדובר במשרד), מחזור גדול והשקעה יחסית קטנה לרווחים, ולפיכך ניתן לגבות ארנונה גבוהה.
גם בבג"צ דשנים וחומרים כימיים - קריית אתא פ"ד מ"ו (1) 793, נפסק שרווחיות המפעל יכולה להוות שיקול ובלבד שמדובר בסוג עסק (כמו בנקים) ולא בעסק מסוים (דשנים וחומרים כימיים). לכן, נדחתה הטענה שמאחר והמפעל מפסיד כספים, יש להפחית את הארנונה.
רמת השירותים - האם יש להתחשב "בתמורה" שהרשות מעניקה, באופן שככל שהנכס נהנה פחות משירותי הרשות, כך יש להקטין שיעורי הארנונה? בה"פ 607/86 טלרד נ' עיריית לוד פסק כבוד השופט שטרוזמן שבקביעת הארנונה יש להתחשב ברמת השירותים שהעירייה מסוגלת להעניק לתושביה. לא דומה רשות ענייה לרשות עשירה.
בע"ש 417/95 חניתה נ' עיריית שלומי הרחיק ביהמ"ש וקבע כי מטרת הארנונה ויעודה הוא גביית "תמורה" בגין ההנאה מהשירותים שהרשות מעניקה ולכן רמת השירותים היא שיקול רלבנטי שהרשות צריכה לקחת בחשבון לעניין קביעת הארנונה (בהתאם, אין זה סביר להגדיל ארנונה ככל ששטח הנכס גדול כי רמת השירותים והיקפם לא עולה בהתאם).
בפס"ד דשנים וחומרים כימיים דחה ביהמ"ש קריטריון זה מכל וכל ופסק כי ארנונה היא מס המוטל ללא זיקה לשירות וללא מתן תמורה ישירה. לכן מידת ההנאה משירותים אינה שיקול רלבנטי.
כך גם בפס"ד בן-יעקב קבע כבוד השופט גורן שנקודת המוצא היא שרמת השירותים לכל אזורי המגורים זהה. גם אם אין התושבים מקבלים אותו שרות, הפתרון הוא לדרוש זאת מהרשות אבל בכל מקרה ארנונה היא מס, ולא נגבית תמורת שירות ולכן זה סביר שלא להתחשב ברמת השירותים לצורך קביעת שיעורי הארנונה.
ג. השיקולים
1. עד כה סיווגנו את הנכסים לפי קריטריונים שונים.
כיצד תחליט הרשות בדבר שיעור הארנונה לכל סיווג. אלה שיקולים היא יכולה לקחת בחשבון כדי לקבוע לסוג א' שיעור גבוה של ארנונה ולסוג ב' שיעור נמוך?
2. השיקול העיקרי - הוא להבטיח את הכנסות הרשות לצורך קיומה ופעילותה.
בנק דיסקונט פ"ד ל"ט (2) 13 - לעירייה מותר להתחשב בהוצאותיה ובצורך שלה לאזן את תקציבה, לצורך קביעת שיעורי הארנונה. ואולם, לא ניתן לשם כך לקבוע ארנונה גבוהה לנכס מסוים (לעומת כלל או רוב הנכסים) ובכל מקרה יש לבדוק במקביל גם אפשרות של קיצוץ בתקציב.
בטלרד נ' עיריית לוד נקבע כי ניתן להתחשב בהוצאות העירייה, ורמת השירותים להם מצפים התושבים, לצורך קביעת הארנונה.
3. שיקול שני - יכולת התושבים/המחזיקים לשאת בהוצאות.
הרשות יכולה (ואף מחויבת) להתחשב במבנה הדמוגרפי והסוציו-אקונומי של המחזיקים בעיר ובהתאם - במידת יכולתם לשאת בתשלומי הארנונה, פס"ד אלקנית; בג"צ 240/85 בינשטוק נ' עת"א פ"ד מ' (2) 586, (ארנונה גבוהה על דירות יוקרה וגדולות).
4. הכוונת פעילות - הרחקה וקירוב של עסקים מהעיר/לעיר; עידוד לנצל שטחים פנויים ועידוד סקטורים מסוימים. האם זה לגיטימי?
בבג"צ 547/84 עוף העמק נפסק שמטרת הרשות לסלק משחטה מתחומה, ע"י קביעת שיעור ארנונה גבוה הוא נימוק זר שיפסל (בפועל הארנונה אושרה).
בע"ש 417/95 חניתה נפסק כי רצון העירייה לעודד מפעלים לנצל כל שטח לצורכי בניה, מאחר ושטח אזור התעשייה בישוב קטן ביותר (וזאת ע"י קביעת שיעורי ארנונה גבוהים יחסית לקרקע תפוסה) - מטרה פסולה.
לעומת זאת - בה"פ 6077/86 טלרד נקבע כי עידוד השקעה בתעשייה בתחום הרשות ומניעת מעבר של מפעלים מהרשות החוצה - הם שיקולים לגיטימיים ורלבנטיים בקביעת הארנונה.
בפס"ד איגוד ערים אילון קבע כבוד השופט קלינג כי הארנונה היא כלי להכוונת פעילות להרחיק פעילויות מפריעות (אתר אשפה) ולקרב פעילויות אחרות (תעשייה). יש לאפשר לרשות לממש את רצון התושבים בנושאים אלה, גם על פי קביעת שעורי ארנונה.
באולמי טוקסידו קבע כבוד השופט גורן שהמדינה מעודדת הקמת בתי מלון כמקור המזרים כסף למדינה ותורם לשיפור תדמיתה, וכי זהו אינטרס משותף גם לרשויות המקומיות. לכן שיקול לגיטימי הוא לקבוע לגביהם שיעורי ארנונה מופחתים (בהשוואה לאולמות אירועים).
5. שיעורי עליית המדד
היום שיקול פחות רלבנטי לאור התקנות (שקובעות בד"כ שעורי העלאה בהתחשב במדד) אבל נפסק שזהו שיקול רלבנטי.
ד. כלים לבדיקת הסבירות
כיצד נקבע אם שיעורי הארנונה שנקבעו הם סבירים, מהי אבן הבוחן?
בפסיקה ניתן למצוא ארבע אבני בוחן: השוואה עם רשויות אחרות; השוואה עם נכסים אחרים ברשות; אישורים שנתקבלו מגורמים בעלי סמכות; תקנות הסדרים במשק המדינה.
1. השוואה עם רשויות אחרות
בשורה של פסקי דין נקבע שכדי להוכיח חוסר סבירות נכון וראוי הוא להשוות את שיעורי הארנונה לרשויות מקומיות אחרות (דשנים וחומרים כימיים; ועד מעקב; עוף העמק), ואולם:
א. בהשוואה זו יש לדייק בפרטים ולקיים השוואה על בסיס זהה במרכיבים הבסיסיים. אין להשוות עיר למועצה אזורית (שם האוכלוסייה דלילה ועתירת שטחים).
ב. בפני הגוף המחליט יש להביא את מלוא הנתונים בדבר רשויות אחרות (טלרד) כדי שמלוא התמונה תתפרס בפניהם.
ג. השוואה - כן. התיישרות או אחידות - לא. מותר שתהיה שונות בין הרשויות השונות.
מתי ההשוואה תוביל למסקנה שמדובר בחוסר סבירות?
בפס"ד אלקנית נבחנו שיעורי הארנונה למעברים בקניון ברשויות שונות.
למרות שהממוצע שנמצא היה נמוך מהשיעור שקבעה עיריית נתניה, לא פסל בית המשפט את שיעורי הארנונה.
נמצאו שיעורי ארנונה לבנקים, כמפורט: בבנק דיסקונט - 32,000 - גבעתיים 28,000 - פ"ת (בלבד) 6,000 - תל אביב 9,463 - הרצליה ועוד. נפסק כי די שיש עוד רשות אחת שקבעה שיעור דומה (מופחת), כדי להראות שלא מדובר בתופעה חריגה ובלתי סבירה באופן קיצוני. השיעור אושר.
טלרד - הארנונה בוטלה כשהתברר שהשיעורים גבוהים הרבה יותר מרשויות אחרות, מפותחות יותר.
2. השוואה לנכסים אחרים באותה רשות
השוואה זו יכולה להעיד על סבירות שיעורי הארנונה.
בהתאם לכך נפסלה סבירות הארנונה במקרים הבאים:-
אלקנית - על בסיס השוואה של המעברים, לשטחים אחרים המשמשים את הנכס כגינה, חצר וכו' - ששיעוריהם היו נמוכים פי כמה, נקבע כי יש להפחית את שיעורי הארנונה למעברים.
טלרד - נמצא שהארנונה למגורים הייתה זולה ביותר ביחס לרשויות אחרות ולתעשייה גבוהה. כלומר אין פרופורציה בין תעשייה למגורים.
נפסק כי זו סיבה (נוספת) לפסילת צו הארנונה לתעשייה.
במקרים אחרים, למרות הפער, לא נפסל הצו -
בלוך - ההבחנה קיימת אך מותרת כי מדובר במלון דירות לעומת בית מגורים רגיל.
אולמי טוקסידו - השוואה בין אולמות שמחה רגילים לבין כאלה במלון. נפסק כי האבחנה מותרת מאחר שבתי מלון הם סקטור מיוחד, שבנוסף משמש שם השטח למטרות נוספות.
בנק דיסקונט - הפרשים של פי 10 בין בנק לבין משרדים אחרים. נפסק כי ההבחנה מותרת - גם הכנסתם גבוהה פי 20 או 30, השוואה של השקעה יחסית לשכר, שירותים וכו'.
3. אישורים שנתקבלו
בג"צ 403/85 פולגת נ' קריית גת פ"ד מ' (3) 325, שם נדרשה העירייה ע"י שר הפנים להעלות את שיעורי הארנונה שהיו נמוכים מידי. ההעלאה אושרה.
בפס"ד בלוך - אישר שר הפנים העלאת שיעורי הארנונה לדירות במלון דירות. זה היווה נימוק (נוסף) לדחיית העתירה כנגד סבירות הארנונה.
4. תקנות הסדרים במשק המדינה
מ1993- מותקנות מידי שנה תקנות שבהן נקבעים סיווגים, שיעורי העלאה - ושיעורים מרביים ומזעריים. בכך למעשה מוגבלת ביותר סמכותה של הרשות לשנות/להעלות/לקבוע שיעורי ארנונה.
בתקנות אלה ניתן לראות קביעה של מתחם הסבירות - ובהתאם שיעור ארנונה המצוי בין שיעור מרבי לשיעור מזערי יחשב כסביר!
גישה זו נתקבלה בבלוך - שם נמצא ששיעור הארנונה של דירה במלון דירות היה נמוך מהשיעור המרבי ולכן נפסק שאין מקום לטעון לחוסר סבירות.
גם בפס"ד האחים עופר - שם נמצא שהתעריף של שטחי המעברים במרכז המסחרי הוא בין השיעור המרבי לבין השיעור המזערי - נפסק כי מתחם זה מהווה את מתחם הסבירות ומתחם זה בא במקום ההשוואה לרשויות אחרות
ה. מידת ההתערבות
קביעת ארנונה כמוה כחקיקת משנה - ומי שמופקד על הארנונה היא הרשות.
התערבות בית המשפט תעשה רק במקרים חריגים - רק בנסיבות יוצאות דופן של חוסר סבירות קיצונית - חוסר סבירות רבתי.
ביהמ"ש לא שם שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות.
גם אם ביהמ"ש סבור שקביעה אחרת סבירה או הגיונית יותר, הוא לא יפסול את החלטת הרשות אלא אם כן מדובר באי סבירות קיצונית, בלתי צודקת בצורה משוועת, שלא תעלה על דעתו של אדם בר דעת.
| 
