עמוד 14 שנה שניה * גיליון מס' 9 ספטמבר-אוקטובר 2000 "קרקע תפוסה" כמשמעה בפקודת העיריות תקציר מתוך המהדורה החמישית (בכתיבה) של הספר "ארנונה עירונית" בהוצאת אוריאן בסעיף 269 לפקודת העיריות נקבע: "קרקע תפוסה" - כל קרקע שבתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין; על מנת שקרקע תחשב כ"קרקע תפוסה", ותהיה נשוא לחיוב בארנונה, צריכים להתקיים בה שלושה תנאים מצטברים. 1. התנאי הראשון - קרקע תפוסה שאינה משמשת עם הבניין הגדרת "בניין" כוללת "שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו." נמצא, כי שטח הקרקע שהינו חלק מהמבנה, אינו "קרקע תפוסה". בע"ש 33/85 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' מנהל הארנונה של המועצה המקומית מטה יהודה, פ"מ תשמ"ז(א) 14, נקבע, כי התנאים לקיומה של קרקע תפוסה הם: שהקרקע איננה אדמה חקלאית, ושהשימוש והחזקה בה אינם ביחד עם בניין. העירייה רשאית לפצל שטח של חלקה כך שחלק ממנו יוצמד לבניין, המצוי עליו, בתנאי שעיקר השימוש באותו שטח הוא חצר או גינה של אותו מבנה. שטח זה הוא קרקע תפוסה, ולא אדמת בניין, ע"ש 30/66 הלברשטדט נ' ועדת השומה ליד עיריית נהריה, פ"מ נג 53. אין די בכך, שעיקר שימושו של שטח קרקע יהיה עם המבנה. יש צורך גם בכך, שהשימוש בקרקע יהיה טפל לשימוש המבנה, שהמבנה יהיה העיקר וכי הקרקע תהיה הטפל. כאשר השימוש בקרקע הוא העיקר, אזי, הקרקע אינה חלק מהמבנה, אלא "קרקע תפוסה". המילים "קרקע המוחזקת לא יחד עם הבניין" כוונתן: למעט קרקע, הנכללת בהגדרת "בניין". קרקע זו היא "קרקע תפוסה", ע"ש 56/66 חברת החשמל נ' עיריית ירושלים, פ"מ סג 28. בה"פ 1100/94 אגד אגודה שיתופיתץ לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית רעננה, הוחלט כי שטח קרקע בגודל 3695 מ"ר המשמשת את תחנות האוטובוסים היוצאים מהתחנה ולחנייה לאוטובוסים אינה בגדר טפל למבנה בגודל 79 מ"ר המשמש כקופה למכירת כרטיסים, שירותים ציבוריים וחדר מנוחה לנהגים - "אין צורך לומר כי עיקר השימוש בקרקע אינו הבניין אלא הקרקע שליד הבניין המשמשת למעשה כתחנה מרכזית... והבניין הקטן משמש רק כמבנה עזר... הקרקע היא למעשה עיקר השימוש והמבנה טפל לשימוש שנעשה בקרקע. הפועל היוצא מכל אילו כי נכון סווגה המשיבה את הקרקע כ'קרקע תפוסה'." בע"ש 28/90 אגד בע"מ נ' עיריית דימונה, תקדין, נקבע, כי מעברים המצויים בתחנה המרכזית אותה מפעילה המערערת אינם "קרקע תפוסה". שטח המעברים משמש את המחזיקים בחנויות ואת לקוחותיהם, ולכן הוא מוחזק "יחד עם בניין". בע"ש 144/92, 143 רשת הריבוע הכחול בע"מ נ' מנהלת הארנונה, עיריית ראשל"צ, קבע השופט הומינר, כי את הסיפא להגדרת קרקע תפוסה יש לקרוא כאילו נאמר בה: "קרקע שמחזיקים ומשתמשים בה, ושאינה נופלת בהגדרת בניין". את התנאי "לא יחד עם בניין" אין לבחון על פי המצב העובדתי, אלא על פי המצב המשפטי, דהיינו, קרקע שמעבר לשטח שקבעה המועצה לא תחשב כ"בניין", הגם שעובדתית עיקר שימושה עם המבנה. ראה גם ע"ש 1275/90 קרפרי חולון בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חולון, בו הגיע השופט הומינר למסקנה זהה. בע"ש 417/95 מפעל מתכת חניתה בע"מ נ' מנהל ארנונה שלומי, חויבה המערערת בארנונה בגין שטח של 15,000 מ"ר אשר חויב כקרקע תפוסה. טענת המערערת הייתה, כי שטח זה הינו אדמת בור וטרשים שאינה בשימוש וחלק נוסף של 3,000 מ"ר הינם רחובות, דרכים, קווי תשתית ומתקני חיבור אשר אין למסותם כלל. לפי צו הארנונה של המועצה, בניין כולל את שטח הקרקע הצמוד לו כחצר או כגינה, אך לא יותר מ50- מ"ר. ועדת הערר קבעה כי הקרקע הנמצאת בתחום הגדר המקיפה אותו, אף שאינה מנוצלת, נחשבת כקרקע תפוסה. השאלה הראשונה שבדק בית המשפט היא האם השטח הנ"ל נכנס להגדרת בניין. על כך ענה בית המשפט, כי רק השטח שעד ל50- מ"ר, הצמוד לבניין ונחשב החלק ממנו בהתאם לצו הארנונה, מהווה בניין לצורך חיוב. כל השטח שמעבר לכך, אינו יכול להיכלל בהגדרת בניין. האם יתרת השטח מהווה קרקע תפוסה? בהגדרת קרקע תפוסה מופיע "אגף חיובי", ובו דרישה של החזקה ושימוש בקרקע שלא ביחד עם בניין. יסודות אלה הם מצטברים. נקבע, כי בעצם גידור השטח אשר חויב כקרקע תפוסה יש כוח ראייתי מסוים לכך, "באשר קשה להניח שמפעל יטרח לגדר שטח קרקע כה גדול אם הוא לא מתכוון לעשות בו שימוש". אך בכך לא די, שכן הוועדה לא קבעה באופן ברור כי בשטח זה נעשה שימוש בפועל, אלא להפך: מדבריה - "כל עוד לא השתמש בו המפעל בכל דרך שהיא" משתמע, שלא נעשה שימוש כזה בשטח. נוכח אי בהירות זו החזיר בית המשפט את הדיון לוועדת הערר לצורך קביעת ממצאים ברורים בדבר גודל השטח בו נעשה השימוש. 2. התנאי השני - הקרקע אינה אדמה חקלאית התנאי השני הוא, כי הקרקע אינה "אדמה חקלאית". בהמ' 460/63 לש נ' ועדת השומה שליד עיריית נהריה, פ"ד יח(1) 309, נקבע, כי קרקע תפוסה זוהי הגדרה פונקציונלית. היא מתבססת על השימוש, שנעשה בפועל בקרקע, ולא בייעוד שלה על פי תוכנית בניין עיר. אדמה חקלאית לא תחשב כקרקע תפוסה. מכאן, שאדמה שאינה אדמה חקלאית היא אדמת בניין. 3. התנאי השלישי - קרקע תפוסה בפועל התנאי השלישי מורכב משני חלקים. התנאי האחד הוא, כי הקרקע מוחזקת הלכה למעשה על ידי הבעלים או על ידי שוכר. לעניין הטלת הארנונה יש לעשות הבחנה בין זכות החזקה המשפטית, לבין ההחזקה המעשית, קרי התפיסה של הקרקע. כך למשל גם פולש, שיש לו חזקה בפועל ואין לו זכות חזקה משפטית, נחשב כ"מחזיק" של קרקע והרשות המקומית חייבת להטיל עליו ארנונה בגין הקרקע שתפס. ואיפכא מסתברא - בעוד שבניין ריק מחויב בארנונה בכפוף לפטור בתקנות הפטור, קרקע ריקה אינה מחויבת בארנונה, משום שאם זו קרקע ריקה ממילא אין היא "קרקע תפוסה". אין חשיבות לכך, שבעל הקרקע הוא בעל זכות החזקה בקרקע, וכי אין איש מלבדו מחזיק אותה בפועל. התנאי האחר הוא, כי המחזיק עושה בקרקע שימוש כלכלי. קרקע מגודרת, שאין עושים בה שימוש, אינה "קרקע תפוסה" במשמע, ואינה חייבת בארנונה. בחטיבת קרקע מגודרת הכוללת בניינים וקרקע, יש לבדוק בכל מקרה לגופו לאילו מבין ההגדרות הבאות יש לשייך את הקרקע, ובהתאם לכך להחיל את החיוב בארנונה - א. דרך - פטורה מארנונה; ב. קרקע שעיקר שימושה עם המבנה; ג. קרקע חקלאית; ד. קרקע תפוסה; ה. קרקע שאין משתמשים בה, וממילא היא עונה להגדרה "אדמת בניין". כדי שקרקע תחשב כתפוסה, צריכים להתקיים לגביה שני התנאים המפורטים בהגדרה כאחד. שימוש בקרקע חייב להתבטא בפעולה, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים. הזכות להשתמש בקרקע, אינה שימוש במובן ההגדרה האמורה. קרקע, שאין משתמשים בה בפועל, אינה קרקע תפוסה, בג"צ 129/84 פרופיל חן נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413. בע"ש 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון, נקבע כי כאשר מדברים, בהקשר של קרקע תפוסה, על שימוש, אין צורך שהשימוש יהיה יומיומי. "גם החזקת קרקע לצורך עבודות אחזקה, ואפילו אם עבודות אחזקה אלה מתבצעות רק מפקידה לפקידה, די בה כדי להוות שימוש. שימוש כזה עונה על הדרישה של 'פעולה חיצונית המעידה על שימוש'". בבג"צ 764/88, 1437/90, 1985 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, החנו עובדי העותרת כלי רכב על קרקע, שלא הייתה בבעלותה, ונמצאה מחוץ לגדר. בג"צ נדרש למונח "שמשתמשים בה ומחזיקים אותה". בעקבות הלכת "פרופיל חן" נקבע, כי במקרה הנידון היה אמנם שימוש בפועל, ונשאלה השאלה האם התקיימה "החזקת השטח". נקבע, כי יש צורך בהחזקה כמהותה המשפטית הקניינית, דהיינו, בעלות, שכירות או חכירה. לא די, שפלוני משתמש באופן קבוע בשטח מסוים, לצורך חיובו בארנונה, אם אין לו בנוסף לכך גם חזקה משפטית. עוד נקבע, כי האתר שבו מאוחסן גבס של מפעל נחשב כקרקע תפוסה. לדעתנו, פירוש זה שגוי מאחר שהוא עומד בסתירה להגדרת "מחזיק". אין לקרוא לתוך המונח "החזקה" צורך בקיומה של זכות משפטית. גם פולש, שאינו בעלים שוכר או חוכר, חייב בארנונה. ואכן, בהמ' 13/55 סנדר נ' ועדת השומה שליד עיריית חיפה, פ"מ יט תמצית 157, נקבע, כי המבחן, אם הנישום מחזיק בקרקע לצורכי הגדרה זו, הוא ההחזקה למעשה, בין אם הוא שוכר ובין אם לאו. בהמ' 1350/61 לוי נ' ועדת השומה חיפה, פ"מ לט 36, שכר אדם קרקע למטרת מגרש חניה. העירייה סירבה לתת רשיון לכך, ונקבע, כי אין זו קרקע תפוסה. בה"פ 181/98 ישראל זהבי נ' מועצה מקומית כפר שמריהו, נדונה השאלה, האם קרקע, עליה מוקם בניין, הינה בגדר "אדמה תפוסה" או בגדר "אדמת בניין". בהגדרת קרקע תפוסה נכללים התנאים המצטברים הבאים: שמשתמשים ומחזיקים בה ואשר אינה חלק מבניין, וכן שאינה אדמה חקלאית. אין מחלוקת שאין המדובר באדמה חקלאית. השאלה היא האם נעשה בה שימוש. בית המשפט פסק, כי כל עוד הבניין לא הושלם אין גם אפשרות ליהנות ממנו, אין שימוש ולכן גם אין חבות במס. "מבחן האכלוס", היינו - יום תחילתו של בניין, הוא היום בו הוא ראוי לשימוש שיועד לו. לפיכך, הליכי בנייה על קרקע, מהווים "אדמת בניין" ולא קרקע תפוסה. בע"ש 5326,5286/99 חברת גני כרמל בע"מ נ' מנהל הארנונה של המועצה המקומית זכרון יעקב ניתח השופט ד"ר ביין את "התנאי השלילי" שבהגדרת "קרקע תפוסה", וקבע, כי יש לפרשו כמתייחס לשטחים כגון גינות המהוות חלק אינטגרלי של הבניין. בסוגיה זו יש להבחין בין שתי שאלות: האם החזקה והשימוש הם לצורכי המלון, והאם מחזיקים ומשתמשים בשטח "יחד עם הבניין". נפסק, כי לכל בניין צמוד בדרך כלל שטח קרקע מינימלי שבלעדיו לא ייתכן שימוש בבניין, כגון מדרגות, שבילים, חצר וגינון. כל אלה נחשבים חלק בלתי נפרד מהבניין, וממילא לא יכולים להיות "קרקע תפוסה". הדבר מוצא ביטויו הברור בהגדרת "בניין" בסעיף 269 לפקודת העיריות וגם בצו המסים של זכרון יעקב. למעשה, ניתן לומר שצריך לקרוא את הגדרת "קרקע תפוסה" כ"קרקע שמחזיקים ומשתמשים בה ושאינה נופלת בהגדרת בניין". לעומת זאת, "קרקע תפוסה" היא נפרדת מבניין, ועצם העובדה שהיא עשויה במקרים מסוימים לשרת פעילות המתבצעת בבניין או מקדמת אותה אינה הופכת אותה חלק אינטגרלי של הבניין. כך למשל, יכול להתקיים מגרש חנייה מול בניין במגרש אחר, ועצם העובדה שהחניון משרת את באי הבניין, אינו עושה אותו לקרקע המוחזקת "ביחד עם בניין". נפסק, כי במקרה הנידון טיפוח וגינון שטח החורש שלפני המלון, שאליו מוליכות מדרגות עץ מיוחדות, הינו אינטרס מובהק של המלון, שכן באי המלון נמשכים לאווירה הרגועה שמשרה סביבה כפרית זו. עם זאת, החזקה והשימוש אינם "ביחד עם הבניין" אלא בנפרד ממנו. בכך הוא נבדל ממדשאות המלון הצמודות לבניין ושאין צורך להגיע אליהן במדרגות עץ כאמור. התוצאה היא, כי שטח המדשאות מוחזק ביחד עם הבניין ואינו חייב בארנונה, שטח החורש משרת את המלון אך אינו חלק מהבניין ולפיכך יחויב כ"קרקע תפוסה", ויתרת שטח היער מוחזקת על ידי המלון אולם לא נעשה בה שימוש ולפיכך לא קם חיוב בארנונה. 4. מבחן התועלת הכלכלית המבחן החשוב ביותר הוא מבחן התועלת הכלכלית שיש לנישום מהשימוש בקרקע. קרקע שמחזיקים בה ואין עושים בה שימוש, אינה "קרקע תפוסה". הסוגיה היא למה הכוונה המונח "שימוש". עצם גידורה של קרקע אינו מלמד כשלעצמו על שימוש שנעשה בקרקע. סוגייה זו מתעוררת במיוחד בשטחים מגודרים למטרות אבטחת הבניינים כגון במחנות צה"ל, במתקנים של תעשיות ביטחוניות, ובכל מפעל תעשייתי מגודר. אם בקרקע פלונית נעשה שימוש למטרות חנייה לרכב, או למטרות אחסנה פתוחה, או כל שימוש מסוים אחר, אזי זוהי "קרקע תפוסה" משום שהיא משמשת למטרה כלכלית. לדעתנו, קרקע מגודרת המיועדת לצורכי ביטחון בלבד, אינה "קרקע תפוסה", ואכן, הרשויות המקומיות אינן שמות בדרך כלל קרקע כזו. מה דינה של קרקע שנטוע עליה כרי דשא? אם קרקע כזו מצויה, למשל, סביב בריכת שחייה של קאונטרי קלאב, אזי היא משמשת את החברים למטרות שיזוף, למחזיק יש תועלת כלכלית מכרי הדשא, ויש למסותו בגינה כ"קרקע תפוסה". אם כרי הדשא מיועדים למכירה כדשא מוכן, אזי זוהי "אדמה חקלאית". אם כרי הדשא מצויים סביב מפעל לייצור בקבוקים, אזי זוהי אדמת בניין, ואין לחייב את המחזיק בארנונה בגינם.