עמוד 12 שנה שניה * גיליון מס' 9 ספטמבר-אוקטובר 2000 מסים ותשלומי חובה לרשויות מקומיות (מבוא) מאת עדי מוסקוביץ, עו"ד מיסוי מוניציפאלי - רקע כללי במדינת ישראל קיימות למעלה מ- 250 רשויות מקומיות. בהתאם לפרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, גובות הרשויות המקומיות למעלה מ- 10 מיליארד שקלים חדשים מדי שנה. סכומים אלה מהווים את מקור הכנסתם העיקרי של הרשויות המקומיות ומשמשים מקור לפעילותן. גביית כספים על-ידי רשות מקומית חייבת להיות מעוגנת בהוראת חוק מפורשת. לפיכך כלל בסיסי הוא, שללא מקור חקיקה מסמיך אין הרשות המקומית רשאית לגבות דבר לקופתה. רצה המחוקק ונתן בידי כל רשות מקומית את הסמכות לחוקק לעצמה שני סוגים של חקיקת משנה: חוקי עזר וצווי הטלת ארנונה. יוצא שלכל רשות מקומית קיימת חקיקת משנה ייחודית ועצמאית משל עצמה, לפיה היא גובה את מרבית הכנסותיה. חקיקה זו כפופה לכללים ולהגבלות שנקבעו בחוק ראשי (של הכנסת). בכל הקשור לארנונה, צווי ההטלה כפופים גם לתקנות שמתקינים שרי הפנים והאוצר מדי שנה. כאמור צווי הטלת הארנונה וחוקי העזר שונים מרשות לרשות. מדיניותה של כל רשות מקומית ואופן יישומה את הוראות החוק וחקיקת המשנה שלה עצמה, שונה אף היא. החקיקה עצמה שאובה מעולם מושגים מיושן ומביטויים שאבד עליהם הכלח. החקיקה בתחום גביית תשלומי החובה ברשויות המקומיות לעיתים קרובות מאוד מעורפלת, מיושנת, בלתי חוקית ולעיתים קרובות גם רשלנית. כתוצאה מכך נדרשים בתי המשפט, לעיתים קרובות, לבטל סעיפים בחוקי עזר ובצווי הטלת ארנונה, כמו גם לפרשנות מסובכת ומורכבת של הוראות החקוקים השונים, המובילה לא אחת לפסיקות סותרות. גביית תשלומי החובה ברשויות המקומיות היא אפוא "ענן סמיך ומעורפל", הגורם לחיובי יתר וחסר בהיקפים בלתי מבוטלים. חמישה סוגים עיקריים של תשלומי חובה גובות הרשויות המקומיות מהציבור - קנס, מחיר, אגרה, היטל, וארנונה. קנס אין מה להרבות בקשר לתשלום חובה זה, המוכר בעיקר מתחום דוחו"ת החניה למיניהם. בהקשר זה יש להזכיר רק, כי דוחות החניה ניתנים מכוח חוק עזר עירוני ובהתאם לחוקים ותקנות שהתקינו שר האוצר ושר התחבורה. אפילו בנושא כה מוסדר, מצא ופסל בית המשפט העליון שורה של חריגות וליקויים, דבר שהביא לביטולם של מאות אלפי דוחו"ת חניה בכל רחבי הארץ. גם כיום, לאחר שבית המשפט שפך קיטונות של ביקורת, עדיין נעשית גבייה בלתי חוקית של קנסות במספר רשויות מקומיות ברחבי הארץ. מחיר "מחיר" הינו תשלום עבור שרות או מוצר הניתן על ידי הרשות המקומית, והנקבע על פי "שווי שוק". למעשה, ה"מחיר" הינו "מחיר עלות" (cost), אולם עקב חוסר היעילות הכלכלית של הרשות המקומית לעומת המגזר הפרטי - הוא "מתיישר" על "מחיר שוק". במסגרת ה"מחיר" נכללים תשלומים עבור כניסה לבריכות השחייה העירוניות, מופעים ופעילויות תרבות, חוגים, ספריות (אם כי שם השירות חייב להינתן בחינם) וכיוצא באלה. דומה כי אין צורך בחוק מסמיך בכדי שהרשות תוכל לגבות "מחיר"- ה"מחיר" נקבע בתנאים של תחרות חופשית, בה קיימת לאזרח היכולת לבחור במוצר או בשרות חליפי או אחר, ואין חשש כי הוא מגלם בחובו מס מסווה. מכאן, כאשר מדובר במוצר או שירות שהרשות המקומית היא בחינת "מונופול" באספקתם, יש צורך בחוק מסמיך ובלעדיו אין הרשות המקומית רשאית לגבות מאומה. אגרה האגרה היא שילוב של "מחיר" ו"מס קטן" הנגבה בדרך כלל עבור שירות הניתן על ידי הרשות המקומית. מכיוון שכך, גובה האגרה קרוב למחיר העלות, ברם הוא עשוי להיות גבוה או נמוך מכך ולהכיל במודע מרכיב קטן של "מס" (תשלום שאין בינו ובין התמורה/השירות קשר ישיר). במסגרת האגרה נכללים: אגרת שילוט, אגרת מים, אגרת חניה (דמי חניה), אגרת הוצאת אשפה, , אגרת רישוי, אגרת תעודת אישור, אגרת מידע, אגרת הנחת צנרת מים, אגרת חיבור מים ועוד. כלל יסודי בגביית אגרה שאין לגבותה ללא מתן תמורה בפועל. בכלל זה אין הרשות המקומית עומדת תמיד, ולכן ישנן אגרות שגבייתן בלתי חוקית. היטל ההיטל עומד בין ה"אגרה" ל"מס", כאשר הוא קרוב יותר להיות "אגרה" מאשר "מס". לפיכך, בהיטל יש מרכיב מס מעט גבוה יותר לעומת ה"אגרה", אך עדיין נדרשת תמורה ישירה מהרשות בגין תשלומו ועדיין נשמרת זיקה די הדוקה בין השירות/התמורה לגובהו של ההיטל. במסגרת ההיטלים נכללים, בין השאר: היטל השבחה, היטלי ביוב, היטלי תיעול, היטל סלילת כבישים ומדרכות ועוד. ההיטלים והאגרות הפכו בשנים האחרונות כאמצעי להגדיל את הכנסות הרשויות המקומיות, לעיתים שלא כדין, זאת בשל ההגבלות הקיימות על העלאת תעריפי הארנונה מכוח חוקים שונים. ארנונה הארנונה היא מס מובהק, היינו אין קשר בין תשלום הארנונה לבין תמורה או שירות ספציפי מהרשות המקומית. כך לפחות הדבר בהגדרה, אם כי מקום בו רשות מקומית גובה ארנונה ואינה נותנת שירותים, עשוי גובה התעריף להימצא בלתי סביר ולהיפסל. הארנונה היא המרכיב העיקרי בהכנסות הרשויות המקומיות, וגם הבעייתי ביותר. הרשויות המקומיות אינן סוברניות לקבוע את תעריפי הארנונה כראות עיניהן, מאז שנת 1985. במשך השנים נחקקו חוקים ונכתבו פסקי דין רבים בתחום הארנונה. במצב דברים זה גבייה חוקית למהדרין של ארנונה, היא כמעט בלתי אפשרית, ויעידו על כך מספרם ההולך וגדל של פסקי הדין הניתנים כנגד הרשויות המקומיות בנושא זה. ההגבלות הקיימות על הרשויות המקומיות בקביעה עצמאית של הארנונה מחד, ומצוקתן הכספית של הרשויות המקומיות מאידך - מגבירים את הניסיונות לבצע הגדלה של הכנסות הרשות, לעיתים בדרכים בלתי חוקיות. הארנונה מוטלת על "נכסים" ("בניין", "קרקע תפוסה" ו"אדמה חקלאית"), למעט על נכס שהוא "רחוב" (בשטחים גם על נכס מסוג "אדמת בניין"), לפי סוג הנכס, גודלו והשימוש בו. יש תעריפים מרביים ותעריפים מזעריים שנקבעו בתקנות. עיקר המחלוקות בנושא הארנונה נולדות בקשר לסיווג (קלסיפיקציה) של הנכס ברמות שונות - בהתאם להגדרות "נכסים" ("בניין", "קרקע תפוסה" ו"אדמה חקלאית"); בהתאם להגדרות שנקבעו בתעריפים המזעריים והמרביים לנכסים השונים; ובהתאם להגדרות והסיווגים הקבועים בצו הטלת הארנונה של הרשות המקומית. מחלוקות נוספות נולדות בקשר לחוקיות וסבירות התעריפים, פטורים שונים, זהות המחזיקים, גודל שטחים ושיטות חישוב ומדידה, קביעת יחידות השומה, פתיחת שומות וסופיות שומות וכו'. סיכום דיני תשלומי החובה ברשויות המקומיות מהווים מרכיב בלתי מבוטל בחיי החברה, הכלכלה והמשפט בישראל. דינים אלה לא זכו להתייחסות רצינית של הכנסת כגוף מחוקק ומבקר, ומשום כך ניתן להגדיר את הנעשה בתחום במילים אלה - "תוהו ובוהו". משכך הם פני הדברים, מומלץ לכל מי שמשלם כספים לרשות מקומית לבדוק היטב בציציות חיובו!!! _____________________________________ * המחבר הינו יו"ר העמותה למען מנהלת תקין וטוהר מידות בשלטון המקומי, חבר בוועדת המסים ובצוות המוניציפאלי של לשכת עורכי הדין ומרצה בנושאי מיסוי מוניציפאלי.