|
בג"ץ 1149/95
1. ארקו תעשיות חשמל בע"מ
2. האחים גוליברודה ואח'
נגד
בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופט י' קדמי כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן
י' כסלו תשס"א (7.12.2000)
בשם העותרת 1: עו"ד דרור תורן, עו"ד שלי דושניצקי
בשם העותרים 2: עו"ד פנחס גלדקוב
בשם המשיבים 1-3: עו"ד עופר שפיר, עו"ד אופיר ארגמן
בשם המשיבים 4-5: עו"ד אסנת מנדל
1. בעתירה זו עליה ניתן צו על תנאי, נתבקש ביטולם של שני חוקי עזר לראשון לציון שעניינם שינוי בסיס ההצמדה ואופן חישובה באופן רטרוספקטיבי; ואלה הם חוק העזר:
א) חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה1995- (להלן - "חוק הביוב המתקן"), שהתיימר לשנות את מצב הבסיס שלפיו יועמדו הצמדות השיעורים של היטל הביוב שנקבעו בתוספת לחוק עזר לראשון לציון (ביוב), התשל"ה1974- (להלן - חוק הביוב המקורי), על בסיס חודש מרס 1983;
ב) חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה1995- (להלן - "חוק ההצמדה המתקן" שהחליף את סעיף 4 לחוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד1984- (להלן - חוק ההצמדה המקורי) וקבע שסכומי האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים שהוטלו בחוקי עזר של העיריה שנקבעו בתוספת לחוק ההצמדה המקורי יעלו לפי מדד בסיס המחושב מחודש ינואר 1984. (שני חוקי העזר נשוא העתירה שלפנינו, שעל ביטולם הוגשה העתירה - יקראו להלן "חוקי העזר המתקנים").
יש לציין שבעוד חוק הביוב המתקן חל רק על היטל ביוב, הרי חוק ההצמדה המתקן חל על רשימה של אגרות, היטלים ותשלומים אחרים הכלולים בתוספת ובהם חוקי עזר המתייחסים לביוב, תיעול, אספקת מים, מודעות ושלטים ושימור רחובות וגם על חוק עזר לראשון לציון (סלילת רחובות), התשמ"ה1985- (מכח תיקון משנת תשמ"ט).
2. הרקע העובדתי
א. בחודש ספטמבר 1993 פנתה העותרת מס' 1 (להלן - העותרת) לעירית ראשון לציון בבקשה לקבלת היתר בניה להקמת מפעל לתעשיה. בעקבות הגשת הבקשה הוציאה העיריה לעותרת דרישות תשלום בגין סלילת מדרכות וכביש בסך 648,055.78 ש"ח (נספח ב1 לעתירה) ובגין ביוב ותיעול בסך 332,402.06 ש"ח (נספח ב2 לעתירה), ובסך הכל בסכום של 980,457.84 ש"ח. העותרת שילמה את שנדרש ממנה, אך כשנתברר לה, לטענתה, כי שילמה ביתר הגישה לבית משפט השלום תובענה להחזרת תשלומי היתר, שלפי חישוביה מגיעים הם ליום הגשת התביעה לסכום של 220,135.70 ש"ח בשל אגרת ביוב ולסכום של 27,508.57 בשל היטל כביש ומדרכה; הכל - בשל השינוי בשיטת ההצמדה הכלול בחוקי העזר המתקנים;
ב. ביום 5.5.94 החליטה מועצת עירית ראשון לציון (המשיבה מס' 2) להתקין את חוקי העזר המתקנים, שהיה בהם - אם לא יבוטלו - כדי להשמיט את הקרקע מתחת לתובענה ומתחת לדרישות תושבים אחרים שתבעו מהעיריה להחזיר להם תשלומים ששולמו ביתר. מטרתם של חוקי העזר המתקנים היתה איפוא לאשרר רטרוספקטיבית את גביית הסכומים ביתר לעומת חוק הביוב המקורי וחוק ההצמדה המקורי לאורך תקופה של למעלה מעשר שנים, ולמנוע תביעות השבה של סכומי כסף עודפים ששולמו לעיריה לפי חוק הביוב המתקן וחוק ההצמדה המתקן.
ג. ביום 21.2.95 הגישה העותרת עתירה כנגד ראש עירית ראשון לציון, מועצת עירית ראשון לציון ועירית ראשון לציון (להלן - המשיבים מס' 1-3) ונגד היועץ המשפטי לממשלה ושר הפנים (להלן - המשיבים מס' 4 ו5-) שבה עתרה, כאמור, לביטולם של חוקי העזר המתקנים.
ד. ביום 2.10.95 החליט בית משפט זה, במסגרת בשג"ץ 5490/95, להתיר לחברת האחים גוליברודה קבלנות השקעות ובנין בע"מ ושנים עשר אחרים להצטרף כעותרים נוספים לעתירה, על יסוד חלק מהנימוקים עליהם מתבססת עתירתה של העותרת. לבקשת העותרים 2-4 הם נמחקו ביום 7.1.96 מרשימת העותרים. בדיון שהתקיים באותו היום לפני השופטים ג' בך, א' גולדברג וי' זמיר העלו המשיבים טענת סף בדבר הסעד החלופי הפתוח בפני העותרים, הוא תקיפת היטל הביוב בוועדת ערר על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב1962- (להלן - חוק הביוב הראשי), ולחלופין הגשת תביעת השבה בבית משפט אזרחי. עוד טענו המשיבים כי העתירה מכילה טענות עובדתיות שבית משפט זה אינו הפורום הראוי לדון בהן. בית משפט זה החליט כי בהתחשב בכל הנסיבות יש לדחות את טענת הסף של המשיבים בדבר הסעד החלופי הפתוח בפני העותרים, ולדון בעתירה לגופה, במידה וזו מתייחסת לתוקפם של חוקי העזר הנוגעים בדבר בהיותם בעלי תחולה למפרע. עניינה של העתירה הנוכחית סב אפוא אך סביב תקפותם של חוקי העזר המתקנים.
3. טענות העותרים
א. לטענת העותרת פעלו המשיבים בחוסר סבירות ובחריגה מסמכות בהתקינם ובאשרם, לפי העניין, את חוקי העזר המתקנים, החלים רטרואקטיבית לתקופה של למעלה מעשר שנים, "במטרה לכסות על כשל תכנוני, חקיקתי ושלטוני של העיריה ורשויותיה"; זאת, בין השאר, בשים לב לאורך התקופה בה מדובר. מטרה זו הינה לטענתה מטרה זרה, שכן אין לייחס למחוקק הראשי כוונה לאפשר למשיבים לחפות על מנהל שלטוני כושל בדרך של חקיקה רטרואקטיבית. העותרת אינה מקבלת את טענת המשיבים לפיה נועדו חוקי העזר להתאים את תעריפי ההיטלים לעלויות ביצוע התשתית, התאמה שלטענת המשיבים הייתה חסרה בחוקי העזר עקב תקלות חקיקה שונות; לטענתה מדובר בטענה שאין בה ממש, שכן מטרתם האמיתית של חוקי העזר היא המטרה שצוינה לעיל, היינו, כיסוי על ניהול כושל של משק הכספים של העיריה וכיסויים של גרעונות ניכרים שנבעו מביצוע פעולות כספיות ללא הרשאה בתקציב העירייה.
ב. לטענת העותרת, נהג היועץ המשפטי לממשלה בחוסר סבירות מהותי כאשר אישר את התחולה למפרע של חוקי העזר בניגוד להנחיותיו-שלו (יצחק זמיר, "הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, חקיקת משנה: נוהל והנחיות" עיוני משפט יא התשמ"ו, עמ' 339, פיסקה 20.3. מדובר בהנחיה מס' 60.012, חשון התשמ"ו - נובמבר 1985). גם שר הפנים נהג, לדעתה, בחוסר סבירות, כאשר לא הפעיל את סמכותו להתנגד להתקנת חוקי העזר מכוח סעיף 258 לפקודת העיריות מהטעמים שדלעיל ומטעמים נוספים שעוד יפורטו להלן.
ג. עוד טוענת העותרת כי העיריה ומועצתה נהגו בחוסר תום לב כאשר התקינו את חוקי העזר במטרה מוצהרת לבלום באיבן תביעות מוצדקות של אזרחים להשבת כספם. לטענתה, בטלים ומבוטלים חוקי העזר בשלמותם נוכח היותם פוגעים בזכות הקנין בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומשום שבעצם התקנתם יש משום פגיעה בעקרון החוקיות ובוודאות החוק. העותרת טוענת (אם כי טענה זו הועלתה לראשונה בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעמה), שמאז חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לא ניתן עוד להתקין חוקי עזר המטילים מס באופן רטרואקטיבי לתקופה של עשר שנים ללא הסמכה מפורשת לכך בחיקוק המסמיך, שהוא פקודת העיריות. לחלופין היא טוענת, שגם אם נניח כי די בקיומה של סמכות משתמעת בחוק המסמיך להתקנה רטרוספקטיבית, הרי שלא ניתן למצוא הסמכה שכזו בפקודת העיריות. העותרת ממשיכה וטוענת כי באישור חוקי העזר המתקנים יהא משום פגיעה באמון הציבור במנהל מחד, ועידוד רשלנות והפקרות בפעולת המנהל מאידך.
ד. טענה נוספת של העותרת מתייחסת לתוכנם של חוקי העזר נשוא העתירה וליחס ביניהם. לטענתה, קובע אמנם חוק הביוב המתקן מדד בסיס לפיו יוצמדו השיעורים של היטל הביוב שנקבעו בתוספת לחוק הביוב המקורי, אך הואיל וחוק הביוב המקורי אינו קובע חובת הצמדה כלשהי של היטלי הביוב, הרי שאין לחוק הביוב המתקן כל משמעות. לחלופין, - כך נטען - גם אם נפרש את חוק הביוב המתקן כקובע הצמדה למדד הבסיס הקבוע בו למרות שאין בחוק הביוב המקורי הוראת הצמדה, הרי שנוצרת סתירה בינו לבין חוק ההצמדה המתקן, וזאת מן הטעם הבא: על פי התוספת לחוק ההצמדה המקורי, שלא השתנתה בחוק העזר המתקן, חל חוק זה גם על חוק הביוב המקורי. לפיכך, מצמיד חוק הביוב המתקן את שיעורי היטל הביוב למדד חודש מרס 1983, ואילו חוק ההצמדה המתקן מצמיד את שיעורי הביוב למדד ינואר 1984. לטענת העותרת, אם נפרש את חוקי העזר הללו כמשלימים זה את זה, תהיה התוצאה הצמדה כפולה של התעריפים החל מינואר 1984: פעם אחת לפי מדד מרס 1983, ופעם נוספת לפי מדד ינואר 1984. העותרת טוענת כי כל אחת מן הפרשנויות דלעיל אינה מתיישבת עם עקרונות שלטון החוק, זכות הקניין שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועקרונות המשפט המנהלי.
ה. העותרים 5-14, אשר צורפו כאמור כעותרים נוספים על יסוד אותם נימוקים, מסכימים כי מאחר ואין כלולה בפקודת העיריות הוראה, האוסרת על חקיקת משנה רטרוספקטיבית, היו המשיבים מוסמכים, במישור העקרוני, להתקין הוראת חוק כזאת; אלא שלטענתם הופעלה סמכות זו במקרה דנא בחוסר סבירות, בחוסר תום לב ולמען מטרה זרה. לטענת העותרים 5-14, מוטל הנטל בעניין זה על המשיבים, ועליהם לשכנע את בית המשפט כי פעלו בסבירות, בתום לב ושלא למען מטרה זרה. לעניין זה מסתמכים העותרים על ההלכה שנפסקה בעניין ע"א 1613/91 פ"ד מו (2) 765 (להלן - הלכת ארביב), שם נקבע כי יש לתת תוקף לחקיקה רטרוספקטיבית רק:
"במקרים נדירים, מחושבים היטב" (בעמ' 785 ליד
אות השוליים ב')
וכי:
"... נקודת המוצא העקרונית היא, כי חקיקה רטרוספקטיבית אינה ראויה. החזקה היא נגדה. ה"נטל" מוטל על המבקש לסתור אותה. אין זה מספיק - לשם סתירתה של החזקה - להראות כי הסדרו של החוק החדש טוב מההסדר הישן, שאם כן, כל חוק - שחזקה עליו שהוא טוב מקודמו - היה מוחל רטרוספקטיבית... נמצא, כי לא די בכך שהחוק החדש טוב מקודמו. יש להראות אינטרס ציבורי לתת לחוק החדש תחולה רטרוספקטיבית, ואין להסתפק בתחולתו האקטיבית. זה אינו נטל קל, אולם זהו נטל שניתן להרימו בנסיבות מתאימות", (שם, ליד אות השוליים ג' ואילך).
ו. לטענת העותרים 5-14, הנטל המוטל על מחוקק משנה להצדיק את השימוש בסמכות לחוקק חקיקת משנה רטרוספקטיבית הולך ומתעצם ככל שמידת הרטרוספקטיביות גדלה. בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעמם (ומטעם עותרים מס' 2-4, שנמחקו בינתיים מן העתירה) הצהירו עותרים אלה כי אף הם מבקשים את ביטולם של חוקי העזר המתקנים, אך לחלופין מבקשים הם את ביטולו של סעיף 2 לכל חוק עזר, המקנה להם את תוקפם הרטרוספקטיבי. עותרים אלה טוענים עוד כי הסכמתם של המשיבים מס' 4-5, היועץ המשפטי לממשלה ושר הפנים, למתן התוקף הרטרוספקטיבי לחוקי העזר המתקנים נשענה על נתונים עובדתיים ומשפטיים שגויים שמסרו להם משיבים 1-3. לטענתם, אין לומר כי לתושבי העיר לא היו ציפיות לגיטימיות כלשהן, שנפגעו במתן התוקף הרטרוספקטיבי לחוקי העזר המתקנים, שכן לעותרים הייתה ציפייה לגיטימית לזכות בתביעות שהגישו כנגד משיבים 1-3 (או נגד חלקם) בטרם פורסמו חוקי העזר המתקנים, ולכלל תושבי ראשון לציון הייתה ציפייה לגיטימית שהמשיבים 1-3 יפעילו את סמכותם בסבירות ושלא למטרה זרה. בתגובה לטענת המשיבים (להלן), לפיה היטלי הביוב שנגבו בפועל, ושאת גבייתם באו חוקי העזר המתקנים לעגן בחוק, אך מכסים את הוצאות מערכת הביוב העירונית ואינם בגדר מס מוסווה, שנועד להעשיר את קופת העיריה, טוענים העותרים 5-14 שהמשיבים לא הציגו לפני בית המשפט את נתוני הגבייה וההשקעה בפועל משנת 1983 ועד היום, ושהתחזיות וההערכות שהוצגו על ידם אינן יכולות להוות תחליף לנתונים אלו, לצורך הוכחת הטענה האמורה. לטענתם, כשלו המשיבים גם בהעדר פירוט ראוי של פירוט תחשיב ההיטל לשנת 1983, וזאת לאור המסמכים שצורפו על ידי המשיבים לעניין זה, אשר חלקם כלל אינם רלבנטיים, לטענת העותרים, לנושא האמור, וחלקם אינם מבהירים, לטענתם, כיצד נקבעו התעריפים הנקובים בהם. העותרים מציינים גם שקיימת סתירה בין התחשיב שהוכן עבור משיבה מס' 3 על ידי מומחה מטעמה, לפיו "הניתוח ופריסת הנתונים שהוגשו בעבודה זו מראים באופן מובהק כי היטלי הביוב והתיעול אינם ריאליים ומחייבים תיקון לכוון מעלה בשיעור משמעותי" (הסיכום לתחשיב, בעמ' 14 לנספח ט2- לתצהיר התשובה מטעם המשיבים 1-3), לבין מכתבו של מנהל אגף התשתית והתחזוקה בעיריה למנהל המחלקה לשירותים מוניציפליים במשרד הפנים, בו נאמר כי "...היטל הביוב בעירית ראשל"צ, אינו נמוך ביחס לרשויות אחרות, ועפ"י התחשיבים אמור לכסות את כל ההוצאות לאיסוף הולכה טיהור וסילוק" (נספח ט3- לתצהיר התשובה הנ"ל). (התחשיב ט2- הינו מנובמבר 1988 והוא מהווה הערכה ותחזית של ההשקעות בתשתיות הביוב והניקוז במרחב העיר ראשון לציון, למעט נחלת יהודה, עד שנת 2005, ושל המאזן הכלכלי הצפוי עד שנה זו לפי מספר חלופות של כמות התושבים שיהיו בעיר, ואילו המכתב ט3- הינו מתאריך 12.6.89, והוא מהווה תגובה למכתבו של מר אילן פרייס, מנהל המחלקה לשירותים מוניציפאליים במשרד הפנים, בו נתבקשה הרשות המקומית לעדכן את התחשיב לצורך קביעת תעריפי היטל הביוב ולהעלות את התעריפים לפי הצורך. מכתבו של מר פרייס מהווה נספח ט1- לתצהיר התשובה מטעם משיבים 1-3).
ז. העותרים מצביעים גם על כך שמאז שנת 1983 לא עודכנו תעריפי הביוב אלא זכו להצמדה למדד בלבד, וזאת למרות שבשעת קביעתם של תעריפים אלו לא ניתן היה לצפות את גל העלייה מברית המועצות ואת הגידול הניכר בשטחי הבנייה עקב התקנת תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב1992-. לטענת העותרים, הובילו שינויים אלו בנתוני היסוד לכך שהלכה למעשה עלתה גביית ההיטל בשיעור ניכר מהגידול בהשקעה, והתוצאה היא עודף בתקציב ההיטל. מכל מקום, לטענתם, לא ברור כלל שייגרם למשיבים 1-3 נזק מאי מתן תוקף רטרוספקטיבי לחוקי העזר נשוא העתירה, וזאת לאור חישובם הנכון של התעריפים על פי חוקי העזר שהיו בתוקף באותה עת, ולאור הטענה שהשחיקה בתעריפי הביוב ממועד התקנת חוק העזר על ידי מועצת העיריה ועד לפרסום החוק הייתה חזויה (בייחוד בשים לב לגובה האינפלציה בארץ באותן שנים, וכפי שעולה מהליכי חקיקת-משנה הקודמת לחוק הביוב המקורי והמאוחרת לו, שהתבצעו ע"י המשיבים 1-3), דבר שהוביל קרוב לוודאי, לדעת העותרים, לקביעת גובה התעריפים מראש ללא התייחסות לנתונים הקונקרטיים. העותרים מציינים כי המשיבים 1-3 נמנעו מלהציג לפני בית המשפט את פרוטוקול הדיון שקדם לחקיקת חוק הביוב המקורי (אף כי בסעיף 4ד לתצהיר התשובה מטעמם של משיבים אלה נאמר כי צילום נכון מפרוטוקול ישיבת מועצת העיריה בה אושר החוק הנ"ל מצורף ומסומן ד', אלא שמה שצורף בפועל הם דברי ההסבר להצעת החוק).
ח. אשר לטענת המשיבים כי אם תתקבל העתירה תיאלץ העיריה להשיב סכומי עתק מכיסה והדבר יוביל אותה למשבר עמוק, טוענים העותרים כי שאלת ההשבה היא שאלה נפרדת משאלת תוקפם הרטרוספקטיבי של חוקי העזר המתקנים, וכי לאור ההלכות המפורשות בדבר השבת סכומים שנגבו ביתר ע"י רשות שלטונית, ולאורם של דיני ההתיישנות, אין וודאות כי העיריה צפויה להשיב בכל מקרה לכל מי שנשא בתשלום כלשהו במהלך השנים הארוכות הללו את כל כספו (אם בכלל). לחיזוק טענתם מזכירים העותרים, שבבקשת הרשות להתגונן שהוגשה לבית משפט השלום ע"י המשיבים מס' 1-3 נגד תביעת העותרת (בקשה אשר צורפה כנספח ד' לכתב העתירה) טענו המשיבים 1-3 שאין העותרת זכאית להשבה בהסתמך על דיני ההשבה של תשלומי יתר.
4. טענות המשיבים
א. בתצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיבים מס' 1-3 נטען, בין השאר, כי חוקי העזר המתקנים הותקנו משום שלפי המצב החוקי ששרר לפני חקיקתם אי-אפשר היה לחייב את התושבים בתשלומי הצמדה בעד התקופה שבין חודש ינואר 1984 לבין חודש יוני 1984; אך מתברר - דבר שנעלם מעיני המשיבים ונתגלה רק בעת כתיבתו של פסק דין זה, קיומו של חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשמ"ד1983- (להלן - חוק ההצמדה מ1983-), שקבע מנגנון הצמדה רבעוני במקום מנגנון ההצמדה הדו-שנתי ששרר לפניו. התוצאה על-פי חוק ההצמדה מ1983- היא שלא ניתן לחייב את התושבים בהפרשי הצמדה בגין התקופה שבין חודש אפריל 1984 לביון חודש יוני של אותה שנה, שהיו, כידוע תקופות של שיא אינפלציה. לענין זה זמנו את בעלי הדין שוב לטיעון ושמענו טענות נוספות.
בתצהיר התשובה שהוגש מטעם המשיבים מס' 1 ו3-, הצהיר מר ז'אק מוסרי, הממונה על ההכנסות אצל המשיבה מס' 2 את הדברים הבאים:
א) המשיבה מס' 2 אישרה בישיבתה מחודש אפריל 1983 את עדכונם של תעריפי הביוב. אישור זה ניתן בעקבות תחשיב מפורט שהוכן על ידי מומחים מקצועיים שנשכרו על ידי משיבה מס' 3. באופן פשטני ניתן לומר שתחשיב זה מבוסס על חלוקת שני פרמטרים אחד בשני: האחד - (בצד המונה), כלל את עלויות הפיתוח העירוניות בנוגע לתשתית הביוב העירונית לרבות עלויות והוצאות עתידיות - וזאת בהתבסס על תוכניות אם ומתאר עירוניות ועל פי צפי התפתחות והשקעות. האחר - (בצד המכנה), כלל את שטחי הקרקע והבניה הקיימים והפוטנציאלים בתחום העיריה. (שיטת חישוב זו היתה אמורה להחליף את השיטה שהייתה נהוגה בעבר, שיטת דמי ההשתתפות, אשר לפיה הושת חויב בסכום נקוב בהתייחס לעלותה של כל עבודת תשתית ספציפית שבוצעה בסמוך לנכס נשוא החיוב). דא עקא: חוק הביוב בו עודכנו תעריפי הביוב פורסם ברשומות רק ביום 30.12.83, כלומר, למעלה משמונה חודשים לאחר אישורו ע"י משיבה 2, ובמהלך תקופה זו נשחקו התעריפים בכ55%- (בנוסף לשחיקה שארעה במהלך פרק הזמן שחלף בין מועד הכנת טיוטת חוק העזר על בסיס התחשיב לבין אישורה של זו ע"י משיבה מס' 2). התעריפים שפורסמו ברשומות היו התעריפים כפי שאושרו בישיבת המועצה מאפריל 1983. בחוק הביוב, לפני פרסום התעריפים ואחריו, לא קיימת כל הוראת הצמדה. אף-על-פי-כן שיערכה המשיבה 3 את התעריפים לאורך כל השנים על בסיס מדד חודש מרץ 1983, ובמשך כל התקופה לא נמצא ולו גם גורם אחד - מצד העיריה כמו גם מציבור החייבים - ששת ליבו לטעות, ובפועל נגבו התשלומים לפי החישוב המוטעה.
ב) הצהרה נוספת מטעם משיבים 1-3 תובא להלן, מפאת חשיבותה, ככתבה וכלשונה:
"אוסיף ואציין כי במכשלה האמורה כרוכה גם מידה לא מבוטלת של ביש מזל שיסודו במקריות. על חוק העזר לראשל"צ (ביוב) - תשל"ד - 1974 (להלן "חוק הביוב") חל הרי באותה תקופה חוק העזר לראשל"צ (הצמדה למדד) תשמ"א - 1981 (על אודותיו ארחיב בהמשך). חוק זה האחרון החיל על חוק הביוב הסדר הצמדה לפיו הוצמדו תעריפי ההיטל בשני מועדים - ב1- לאפריל וב1- לאוקטובר של כל שנת כספים. לפיכך אילו היה מפורסם חוק הביוב המתקן ברשומות בתוך פרק זמן סביר של כ4- חודשים - במועד הקודם ליום 1.10.83, היו חלות עליו הוראות חוק ההצמדה ותעריפיו היו מוצמדים מכוחו, וממילא היתה נמנעת המכשלה שהינה נשוא עתירה זו.
אפשר אולי כי קיומו של הסדר ההצמדה האמור עמד בבסיסם של השיקולים שהנחו בזמנו את הגורמים שניסחו את טיוטת חוק הביוב המתקן בלא להכליל במסגרתה הוראת הצמדה, זאת מכיון שלא צפו עיכוב כה רב בפרסום החוק עד לכדי שישה (צ"ל כנראה שמונה - ש.ל.) חודשים ממועד אישורו במועצת העיר". (הדגשה אינה במקור; סעיף 4ז לתצהיר התשובה).
כאמור לעיל, מוסכם על הכל כי תיאור זה של הסדר ההצמדה שעמד בתוקף באותה עת איננו נכון. טעות זו גררה טעות נוספת בתצהיר התשובה. מר מוסרי הצהיר עוד, כי עקב האינפלציה הדוהרת ששררה במשק הישראלי באותה תקופה, החליטה משיבה מס' 3 לתקן גם את חוק העזר לראשון לציון (הצמדה למדד) התשמ"א - 1981, ולהחליף את מנגנון ההצמדה הדו-שנתי שנקבע בו למנגנון הצמדה מדי חודש בחודשו. התיקון לחוק עזר זה אושר ע"י משיבה מס' 2 בחודש מרץ 1984, ופורסם ברשומות ביום 24.9.84. בהוראת המעבר בתיקון לחוק העזר נקבע כי המדד היסודי שעל בסיסו יוחל הסדר ההצמדה החדש יהא מדד חודש יוני 1984. לדעתו של מר מוסרי נכון למועד מתן תצהיר התשובה כפי שכבר הוסבר לעיל, משמעות הוראת מעבר זו הינה הותרת תעריפי ההיטל ללא עדכון במהלך ששת החודשים שבין חודש ינואר לחודש יוני 1984, בעוד שמטרת הוראת המעבר הייתה ליצוררצף הצמדה ולמנוע היווצרות "תקופה מתה" במהלכה לא יוצמדו התעריפים בגין החלפת הסדרי ההצמדה. אלא שכפי שהוסבר לעיל, הוראת מעבר זו הותירה את תעריפי ההיטל ללא עדכון בשיעור עליית המדד במשך שלושה חודשים בלבד, בין חודש אפריל לחודש יוני 1984. מכל מקום, במהלך השנים נהגה משיבה מס' 3 לחשב את היטל הביוב, כמו גם את היטלי הפיתוח הנוספים עליהם חל חוק ההצמדה, על בסיס הצמדה רציפה מחודש ינואר 1984.
5. במהלך שנת 1989 נתבקשה משיבה מס' 3 ע"י משרדו של משיב מס' 5 לעדכן את תעריפיהם של היטלים שונים, לרבות של היטלי הביוב, בעקבות מצבו העגום של משק הביוב בארץ . הנימוק לדרישה זו בנוגע להיטלי הביוב נתמכה בתחשיב שהוכן עבור משיבה מס' 3 ע"י מומחה מטעמה. אף על פי כן החליטה המשיבה 3 שלא לעדכן תעריפים אלו, וזאת על מנת שלא להכביד את נטל המס המוטל על בעלי הנכסים החייבים בהיטל, ומשום שסברה שתוכל להסתפק בשיעורי ההיטל הקיימים לצורך התקנת מערכת הביוב העירונית. במאמר מוסגר יש להעיר, כי מנוסח התחשיב שהוכן, כאמור, עבור משיבה מס' 3, אשר צורף לתצהיר התשובה כנספח ט2-, לא ניתן לדעת על פי אלו מדדי הצמדה חושבו התעריפים בתחשיב, ולכן גם לא ניתן לדעת מהם הנתונים שעל פיהם הגיעו עורכי התחשיב למסקנה העגומה לפיה "רמת ההיטלים המקובלת היום הינה גרעונית והתקבולים לפיתוח לא יכסו את ההשקעות המתוכננות בפיתוח תחומים אלה עד שנת 2005" (מתוך סיכום הממצאים בתחשיב). באופן דומה לא ניתן לדעת על יסוד אלו נתונים הגיע מנהל אגף תשתית ותחזוקה, מר דן אקוה, כחצי שנה מאוחר יותר, למסקנה ההפוכה (!). יתרה מזו, כפי שציינו עותרים 5-14, לא הוצגו מטעם המשיבים 1-3 לפני בית המשפט נתוני אמת מהם ניתן ללמוד, איזה מן התחזיות התממשה בפועל - זו העגומה או זו האופטימית, אף כי מר ז'אק מוסרי הצהיר כי "התעריפים שלפיהם חייבה העיריה בהיטל ביוב את העותרת הינם תעריפי אמת הממצים ומגלמים את הוצאות העיריה למימון עלויות הקמת מערכת הביוב העירונית ותו לא". הטעויות והפגמים בחוק הביוב ובחוק ההצמדה התגלו לעיניו של ז'אק מוסרי לראשונה בעקבות פניתה של העותרת ושל גורמים נוספים, ואז הוחלט בעיריה כי אין מנוס מתיקון חוקי עזר אלו באופן רטרוספקטיבי, על מנת למנוע ולחסום תביעות השבה של תושבים. לאחר שנוסח חוקי העזר המתקנים אושר ע"י משיבה מס' 2 ונחתם ע"י משיב מס' 1 הועברו אלה לגורמים המוסמכים במשרד הפנים ובמשרד המשפטים. שישים ימים חלפו, ואלה לא הגיבו על הנוסחים המוצעים. למרות שעל פי החוק די בכך על מנת להביא לפרסומם של חוקי העזר ברשומות החליטו משיבים 1-3, לאור מהותם החריגה של חוקי העזר, ליזום דיון בנושא אצל הגורמים הנ"ל. אנשי מחלקת החקיקה במשרד הפנים ובמשרד המשפטים החליטו להביא את הנושא להכרעתו של היועץ המשפטי לממשלה, ובסופו של דבר החליט האחרון לאשר את חקיקת חוקי העזר, בין היתר בהסתמך על חוות דעתה של ב"כ משיבים 4-5 (אשר עיקריה הובאו לעיל), ובהסתמך על הנתונים העובדתיים השגויים שנמסרו לו לפיהם חסרה על פי חוקי העזר הקיימים הצמדה בתקופה שבין ינואר 1984 לבין יוני 1984. בעקבות החלטת היועץ המשפטי לממשלה פורסמו חוקי העזר ביום 31.1.93 ברשומות.
בעקבות שאלה שהפנינו במהלך הדיון למשיב מס' 4 הוא הודיע -בעקבות גילויו של חוק ההצמדה מ1983- - כי עמדתו העקרונית לפיה יש לאשר את חוקי העזר המתקנים נשארת בעינה, וזאת, בין השאר לאור הצהרת המשיבים 1-3 כי בפועל לא גבתה העיריה כפל הצמדה, אף כי נדרש "תיקון קל נוסף בחוק העזר", אשר יבהיר כי המדד הבסיסי הראשון הוא מדד חודש אפריל ולא מדד חודש ינואר. העותרים מצדם הסכימו כי אכן לא גבו מהם כפל הצמדה. ככל הידוע לנו לא בוצע התיקון עד כה.
6. המשיבים 4-5 טענו לפנינו, כי אין ברטרואקטיביות של חקיקת משנה, כשלעצמה, כדי לפסלה, והמבחן הוא, בסופו של דבר, מבחן של סבירות. לדעתם, סבירותה של חקיקת משנה רטרואקטיבית תיבחן לאור השאלה אם היא פוגעת בעקרונות ודאות החוק וההגנה על ציפיות סבירות (לגיטימיות). חוקי העזר המתקנים הינם בבחינת "חקיקה מרפאה", המתיישבת עם תכלית החקיקה, שהינה לאפשר לרשות המקומית לחלק את נטל ההוצאות המוצאות על ידה בין תושבי הרשות הנהנים משרותיה. בחקיקה זו אין משום פגיעה בציפיות לגיטימיות של התושבים, שכן ציפיתו של מי מהם כי יוטלו עליו חיובים הנמוכים פי כמה מן ההוצאות הריאליות שהיו לרשות המקומית, אינה ציפיה לגיטימית. לטענתם, אין להתעלם מן הנטל הכספי הכבד אשר יוטל על הרשות המקומית אם תחוייב להשיב את הכספים שנגבו בטעות, ומחוסר הצדק שבהעלאת התעריפים מכאן ולהבא, באופן שציבור שלא נהנה משירותים בעלות נמוכה בעבר ייאלץ לסבסד את הנהנים מטעות הרשות. בנסיבות אלה, בהן לא נפגעו כאמור ציפיות לגיטימיות של התושבים, ובהן נהגו לאורך השנים לפי חוקי העזר המתקנים ולא לפי המצב החוקי שהתקיים בפועל, אין בקביעה הרטרואקטיבית של החיובים משום פגיעה בזכות הקנין, כמשמעותה בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולחלופין, פגיעה זו עומדת בתנאיה של פיסקת ההגבלה בסעיף 8 לחוק זה.
7. המשיבים 1-3, ובעקבותיהם גם משיבים 4-5, הציגו לפנינו מטרה מוגדרת של חוקי העזר המתקנים והיא, מתן גושפנקה חוקית לגבייה ריאלית של תעריפי הביוב. התוכן אשר ניתן על ידם למילים "גביה ריאלית" הוא גבייה שמביאה בחשבון את שמירת ערכם הריאלי של התעריפים שאושרו ע"י משיבה מס' 2 בחודש אפריל 1983, כפי שהמשיבים 1-3 היו רואים את הערך הריאלי של התעריפים, והיו מבטאים זאת בחוק, אלמלא נהגו ברשלנות. במילים אחרות טוענים המשיבים 1-3 שמטרתם היתה לקבוע הסדרי הצמדה שהיו נקבעים על ידם ממילא במועד חקיקת חוקי הביוב וההצמדה המקוריים, אלמלא היו רשלנים. היטיבו לבטא זאת משיבים 4-5 בכתב התשובה המהווה גם את עיקרי הטיעון מטעמם:
"א. מלכתחילה, היתה העיריה רשאית לגבות תעריף ריאלי עבור ביצוע עבודות הביוב, ולקבוע מנגנון הצמדה חדשי, שבסיסו הוא המדד של חודש ינואר 1984.
ב. בטעות, חוקקה העיריה חוקי עזר אשר כללו תעריפי היטל ביוב בלתי ריאלים, ומנגנון הצמדה שיש בו משום 'ויתור' על ששה חודשי הצמדה.
ג. בפועל, פעלה העיריה על-פי המצב הנכון - הן באשר לתעריף עבודות הביוב, והן באשר להצמדה - ולא על-פי המצב החוקי.
ד. במהלך 11 השנים פעלו התושבים על-פי המצב הנכון, ולא המצב החוקי; לאמור: התושבים שילמו תעריפי ביוב ריאלים, ותעריפי החיובים השונים הוצמדו באופן שהביאם לרמתם הריאלית."
"המצב הנכון", כפי שמכנים אותו המשיבים, הוא המצב אליו התכוונו מחוקקי חוקי העזר המקוריים, ומנגנוני ההצמדה אותם ביקשו המשיבים לעגן בחקיקה הם, לשיטתם, מנגנוני ההצמדה שהיו נקבעים ע"י מחוקקי חוקי הביוב וההצמדה המקוריים אילו נתנו דעתם לשאלה זו.
היקף המחלוקת - היטלי הביוב
8. יש להדגיש כי מלכתחילה התייחסה העתירה הן לגבי היטלי הביוב והן לגבי סכומים שהגיעו לעיריה בעד סלילת כביש ומדרכה. בסעיף 3 לעיקרי הטיעון שהוגשו מטעם המשיבים 1-3 נטען כי היטלי הסלילה עודכנו בשנת 1989 במסגרת תיקון לחוק העזר לראשון לציון (סלילת רחובות ומדרכות), התשמ"ה1985- שקבע באופן פרטני את שיעורי ההיטל. בנסיבות אלה טענו המשיבים מס' 1-3 - והעותרים לא חלקו - שהמחלוקות נשוא עתירה זו סבה אך סביב היטלי הביוב. בהמשך הדברים נתייחס איפוא רק להיטלים אלה.
השאלות שבמחלוקת
9. השאלות ששומה עלינו לדון בהם בגדר עתירה זו הן כדלקמן:
א. האם חקיקת חוקי העזר המתקנים נגועה בשיקולים זרים או שמניעיה היו, בנסיבות הענין - עדכון התשלומים לפי חוקי עזר אלה על ידי הצמדה ריאלית למדד?
ב. שאלת הרטרוספקטיביות.
ג. האם הונחה על ידי המשיבים מס' 1-3 תשתית מספקת להצדיק על יסודה הצמדת שיעורי היטל הביוב, כפי שהדבר נקבע בחוק הביוב המתקן?
ד. התוצאה האופרטיבית מקבלת העתירה - אם תתקבל.
10. כזכור טענה העותרת שמטרת חקיקת חוקי העזר המתקנים היתה לחפות על ניהול כושל של משק הכספים של העיריה ולכסות גרעונות ניכרים שנבעו מביצוע פעולות כספיות שלא היו להן הרשאות בתקציב העיריה. טענה זו אינה נתמכת בתשתית העובדתית שלפנינו ודינה להידחות. אמת נכון הדבר כי בכל העת הרלבנטית התרשלו המשיבים מס' 1-3 במעשי החקיקה של חוק העזר שלהם בכך שלא השכילו לכסות כיסוי ריאלי את התשלומים השונים שהגיעו לפי חוקי העזר השונים בתקופת האינפלציה המוגברת וכן בחקיקת חוקי עזר שיכול ואינם מתיישבים אלה עם אלה. יתירה מזו, הם גם התרשלו במתן ההסבר הספציפי של חקיקה זו למשיבים מס' 4-5 ולבית המשפט ומתקבל הרושם שלא היה כל תיאום בין הרשויות השונות שעסקו בענין זה. עם זאת, לא הוכח כי פעולתם של המשיבים מס' 1-3 נבעה ממניעים זרים. רשלנות, כשהיא לעצמה, אין בה כדי להצביע על קיומו של שיקול פסול. אין לגנות אותה אם כשגלתה את הטעות עשתה הרשות לתיקון המעוות.
נקודת המוצא שלנו הינה, אפוא, שהמשיבים 1-3 אכן פעלו בתום לב במטרה להשיג את המטרה המוגדרת אותה פרטנו לעיל: אשרור של גבייה "ריאלית", על פי הגדרתם של מחוקקי חוקי העזר המקוריים אלמלא התרשלו בתפקידם. האמצעי להשגת אותה מטרה היה קביעת מנגנוני הצמדה מתאימים, והחלתם אחורנית החל מהיום בו נכנסו חוקי העזר המקוריים לתוקפם. כפי שראינו, זו הייתה גם נקודת המוצא של משיבים 4-5 באשרם את חוקי העזר המתקנים, והעותרת לא הצביעה על נתון כלשהו שיש בו כדי לשלול נקודת מוצא זו. מדובר אפוא בחקיקת מישנה רטרוספקטיבית שתכליתה לשמור על האיזון התקציבי של הרשות, ומבחינה זו אין בה פגם.
שאלת הרטרוספקטיביות
11. מקובל עלינו שיש לבחון שאלה זו בשני שלבים: מבחינת הסמכות המפורשת או המשתמעת, בדבר החקיקה הראשית הנוגע בדבר לעשות חקיקת משנה רטרוספקטיבית ומבחינת סבירותה של חקיקה המשנה, השווה, למשל: ע"א 4257/94, 6230 (טרם פורסם). התשתית הנורמטיבית לסמכותה של העיריה להתקין חוקי עזר בנושא הביוב בתחומה מצויה בשני מקורות: סעיפים ו251- לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה) וסעיפים 17 ו37- לחוק הביוב הראשי. יכולים אנו להשאיר בצריך עיון את השאלה אם ובאיזו מידה אוסרת הפקודה במפורש או במשתמע חקיקה רטרוספקטיבית ובאיזו מידה אוסר חוק הביוב הראשי חקיקה כזו; אכן לו הגענו לכלל מסקנה - לפחות לגבי חוק הביוב הראשי - שחקיקה כזו אפשרית לא היינו נוטים לפסול אותה בשל חוסר סבירות: הרי בנסיבות הענין שלפנינו מדובר בתיקון טעות שבתום לב, כאשר משמעותו של התיקון היא לשערך ריאלית שיעורי היטל שנקבעו כדין וכאשר בפועל נהגה הרשות (בטעות) לפי חוקי העזר המתוקנים, לאורך כל התקופה הרלבנטית, וצפיותיהם של הנוגעים בדבר לא נפגעו.
עם זאת הגעתי לכלל מסקנה שאין לנו צורך להחליט סופית בענין הרטרוספקטיביות מן הטעם שהרשות לא היתה רשאית - לענין היטל הביוב - להגדיל את השיעורים ללא קיומה של תשתית עובדתית המצדיקה את קביעתם לפי חוקי העזר המתקנים כפי שנדרש לפי חוק הביוב הראשי; לענין זה כשלו המשיבים אפילו אם אניח לזכותם שבהיבט העקרוני חקיקה רטרוספקטיבית היא אפשרית. לשון אחרת: על מנת להצדיק את חקיקת חוקי העזר המתקנים - לענין היטל הביוב - שומה היה על המשיבים 1-3 לשכנענו לא רק בצדקת החקיקה הרטרוספקטיבית אלא גם בצורך לקבוע את התעריפים לענין היטל הביוב לפי הפרמטרים הקבועים בחוק הביוב הראשי. משנכשלו בענין אחרון זה - כפי שיובהר להלן - דין העתירה להתקבל.
הצדקת הצמדה לפי חוק הביוב הראשי
12. בסעיף 17 לחוק הביוב הראשי, המסדיר את טיפולה של הרשות המקומית בנושא הביוב, נקבע לאמור:
"בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן - ההיטל), בשיעור שייקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16; ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או קנייתו".
ובסעיף 37 לחוק הביוב הראשי נקבע כי:
"רשות מקומית רשאית, בחוק עזר, להטיל על המחזיקים בנכסים המחוברים לביוב אגרה לכיסוי הוצאות החזקת הביוב שלה (להלן - אגרת ביוב); ואם לא נקבע שיעורו של ההיטל, רשאית היא לכלול בהוצאות ההחזקה גם את ההוצאות להחזקת הביוב".
חיובם של בעלי הנכסים בהיטל ביוב נקבע בחוק הביוב הראשי ורק את קביעת שיעורו הוא הותיר בידי מחוקק המשנה. לפי חוק הביוב הראשי מוטל ההיטל לשם כיסוי הוצאותיה של הרשות בהתקנת הביוב או בקנייתו. קביעת שיעורו של היטל הביוב חייבת להיעשות באופן שיכסה על ההוצאות הנ"ל. כמו שכתב מנהל מחלקת שירותים מוניציפליים (ביום 9 במרס 1989) לעירית ראשון לציון: "על הרשות המקומית לנהל את מפעל הביוב שלה כמשק סגור מבחינה תקציבית וחשבונאית..." (ראה המוצג ט1/ לתצהיר המשיבים 1-3). הרשות אינה רשאית איפוא לגבות מהתושבים אלא היטל ביוב שיכסה את הוצאותיה שכבר הוצאו או את ההוצאות הצפויות, לא יותר אך גם לא פחות: ע"א 263/78 פ"ד לג(1) 757, 765; והיא חייבת מפעם לפעם, לפי הענין, לעדכן את הנתונים החזויים שעל פיהם היא פעלה לפי ההתפתחויות, לפי ההוצאות שכבר הוצאו בפועל בהתאמה לתחזיות שבעבר ולפי התחזיות בעתיד.
13. מהחומר שלפנינו לא ברור כלל מהי התשתית שעל יסודה ראו המשיבים להגדיל את שיעורי היטל הביוב מעבר לקביעה מכנית של מנגנון הצמדה. כשנכתב לעירית ראשון לציון המוצג ט1/ הנ"ל, שבו המליץ משרד הפנים לפניה "לעדכן" את היטלי הביוב השיב לו מר דן אקווה, מנהל אגף תשתית ותחזוקה ביום 23.6.89 כי:
"מבדיקות שערכתי, מתברר כי היטל הביוב בעירית ראשל"צ, אינו נמוך ביחס לרשויות אחרות, ועפ"י תחשיבים אמור לכסות את כל ההוצאות לאיסוף הולכה, שימור וסילוק..."
אכן בחודש נובמבר 1988 הוכן עבור עירית ראשון לציון דו"ח על ידי מומחים שכלל תחזיות עתידיות עד לשנת 2005 ובו המלצה להעלאת השיעורים (המוצג ט2/) אך לא נתברר אם נתקיים בו דיון וכיצד הוא מתיישב עם המוצג ט3/.
לא נתברר לנו מתצהירי המשיבים 1-3 מה הם השיקולים - מבחינת חוק הביוב הראשי - שהניעו את המשיבים להעלות את תעריפי ההיטל ואם בכלל נתקיים דיון בענין זה; התחשיבים שהיו לפני העיריה לא עודכנו לקראת חקיקת חוקי העזר המתקנים ולא הובהר אם התחזיות שבעבר התגשמו ומה היו התחזיות החדשות. לענין זה לא די באמירה סתמית של מר מוסרי לפיה הכספים שנגבו שמשו כולם בפועל למטרה הקבועה בחוק. אין להשתחרר מהרושם שהרשות כלל לא נתנה את דעתה לצורך לקבוע את שיעור ההיטל לפי קני מידה ריאליים של חישוב ההוצאות אלא הסתפקה בקביעת מנגנוני הצמדה ללא שהיתה לפניה כל תשתית לעשות כן.
התוצאה האופרטיבית
14. על יסוד השיקולים שדלעיל נראה לי שיש להפוך את הצו על תנאי מוחלט במובן זה שחוק הביוב המתקן בטל וחוק ההצמדה המתקן בטל ככל שהוא מתייחס להיטל ביוב.
השופטת ט' שטרסברג-כהן
על הפרק עומדת שאלת בטלותם של חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה1995- ושל חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה1995- שהסדירו הפרשי הצמדה על היטל ביוב, באופן רטרואקטיבי. חברי השופט לוין הביע עמדתו לפיה, דין החוקים להתבטל. אין אני תמימת דעים עם קביעה זו ולהלן אבהיר עמדתי.
רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים
1. בחודש דצמבר 1983 פרסמה המשיבה 3 (להלן: העיריה) את חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשמ"ד1983- (להלן: חוק העזר). בחוק עזר זה נקבע תעריף היטל הביוב. הבסיס לחישוב תעריפי הביוב שנקבעו בחוק העזר היה עלויות התקנת תשתית הביוב במרץ 1983. לצורך קביעה ריאלית של התעריפים היה על העיריה להצמיד את התעריפים שפורסמו למדד מרץ 1983, אלא שבשל טעות הוצמדו התעריפים למדד אוקטובר 1983 ובכך נשמטו שמונה חודשי הצמדה. למרות הטעות, גבתה העיריה תעריפים מוצמדים לפי מדד מרץ 1983, בניגוד לאמור בחוק. ביוני 1984, החליטה העיריה לעבור ממנגנון הצמדה רבעוני של התעריפים למנגנון הצמדה חודשי. לפיכך, פרסמה היא את חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד1984- (להלן חוק העזר השני), שקבע מנגנון הצמדה חודשי, אלא שבמקום להצמיד את התעריפים למדד אפריל 1984, כדי לשמור על רצף הצמדה, הוצמדו הם, בטעות, למדד יוני ובכך "נשמטו" שלושה חודשי הצמדה מן החוק. למרות טעות זו, גבתה העיריה תעריפים מוצמדים למדד אפריל 1984, בניגוד לקבוע בחוק.
2. כאמור, הותירו חוקי העזר שני "חללי הצמדה" בתעריפי הביוב - שמונה חודשי הצמדה בין מרץ לאוקטובר 1983 ושלושה חודשי הצמדה בין אפריל ליוני 1984, ובסך הכל 11 חודשי הצמדה. הגביה בפועל, התבצעה בהתעלם מ"חללי ההצמדה" שנוצרו בחוקי העזר כתוצאה מטעותה של העיריה. מכאן, שהעיריה גבתה מן התושבים ערכים ריאליים מלאים של תעריפי היטל הביוב, קרי את מלוא תשלומי ההצמדה בהתעלם מן המצב החוקי. טעותה של העיריה נודעה לה רק בשנת 1994, עקב בדיקה שערכה העותרת 1 (להלן: ארקו) אשר העלתה כי נגבו ממנה סכומים העולים על המותר לפי חוקי ההצמדה. בחודש אוקטובר 1994 הגישה ארקו תביעה נגד העיריה להחזר תשלומי היתר. ביום 31.1.95 פרסמה העיריה שני חוקי עזר שנועדו לרפא את הפגמים שנפלו בחוקי ההצמדה מן השנים 1983 ו1984-: חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה1995- וחוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה1995- (שני חוקי העזר יכונו להלן החוקים). תחולת החוקים נקבעה החל מדצמבר 1983 והחל מספטמבר 1984 בהתאמה. חוקים אלה קבעו כי יש להצמיד את תעריפי הביוב בחוק העזר משנת 1983 למדד חודש מרץ 1983 ובחוק העזר השני משנת 1984 למדד ינואר 1984. לשם שלמות התמונה, נביא נוסח החוקים:
"חוק עזר לראשון לציון (ביוב)(תיקון), התשנ"ה1995-
....
1. בחוק עזר לראשון לציון(ביוב), התשל"ה1975-, בתוספת, בסופה יבוא:
'4. מדד הבסיס שלפיו יוצמדו השיעורים של היטל ביוב שנקבעו בתוספת זו יהיה מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לחודש מרס 1983'.
2. תחילתו של חוק עזר זה ביום כ"ד בטבת התשמ"ד (30 בדצמבר 1983).
חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד)(תיקון), התשנ"ה1995-
....
1. בחוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד1984-, במקום סעיף 4 יבוא:
'הוראת שעה 4. על אף האמור בסעיף 2(א), יעלו סכומי האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, לפי הענין, שהוטלו בחוקי העזר של העיריה שנקבעו בתוספת ב - 1 בחודש שלאחר פרסומו של חוק עזר זה ברשומות (להלן - יום ההעלאה הראשון), לפי שיעור עליית המדד ממדד חודש ינואר 1984 עד המדד שפורסם לאחרונה לפני יום ההעלאה הראשון.
2. תחילתו של חוק עזר זה ביום כ"ז באלול התשמ"ד (24 בספטמבר 1984)" (ק"ת 531 התשנ"ה עמ' 122).
העתירה שלפנינו סבה סביב שאלת תוקפם של החוקים.
3. לשם שלמות התמונה, יש להוסיף, כי בהמשך, התברר כי העיריה נפלה לכלל טעות בקובעה, במסגרת החוק המתקן, הצמדה רטרואקטיבית החל מינואר 1984 במקום אפריל 1984. טעות זו נבעה מכך שנעלם מעיני העיריה כי עובר ליוני 1984 עברה היא למנגנון הצמדה רבעוני, בעוד היא סברה כי עד יוני 1984 פעלה היא על סמך מנגנון הצמדה חצי שנתי. העיריה הודיעה לבית המשפט על הסכמתה לתקן את החוק המתקן ולקבוע בו כי התעריף יוצמד למדד אפריל ולא ינואר 1984. כך שעניין זה איננו עומד להכרעתנו עוד.
טענות הצדדים
4. העותרים מבקשים כי נורה על ביטול החוקים. לטענתם, החוקים הותקנו בחוסר סמכות והם לוקים בחוסר סבירות, באשר הם בעלי תחולה רטרואקטיבית של למעלה מ10- שנים. לטענתם, חוסר הסבירות שבהתקנת חקיקת משנה רטרואקטיבית, שנועדה להכשיר גביה לא חוקית של היטל, לפרק זמן כה ארוך, יורדת לשורשו של עניין ולפיכך רואים אותה כחורגת מסמכותו של מי שהתקינה. נוסף לכך, טוענים העותרים כי יש לבטל את חוקי העזר הפוגעים בזכות הקניין. לטענת העותרים, החוקים אינם עומדים בתנאיה של פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו: תכליתם אינה ראויה- באשר הם נועדו לכפר על טעויות וכשלים של העיריה והם אינם עומדים במבחני המידתיות לאור פרק הזמן הארוך, 12 שנים, לגביו הם מוחלים. לבסוף, מעלים העותרים 5-14 טענות כנגד תעריף היטל הביוב ואומרים כי העיריה גבתה ועודנה גובה גביית יתר, בלי קשר לשאלת ההצמדה. טענתם היא כי תעריף הבסיס לא עודכן משנת 1983 ועקב כך גבתה העיריה היטל העולה בשיעור ניכר על ההשקעה בתשתיות הביוב.
5. מנגד, טוענים המשיבים כי מוסמכים הם להתקין חקיקת משנה רטרואקטיבית. לטענתם, החוקים נועדו לתקן טעות שנפלה בהצמדת תעריפי ההיטל, על מנת לשמור על ערכם הריאלי ולא על מנת להעשיר את קופת העיריה. עוד טוענים המשיבים כי אי התקנת החוקים תיאלץ אותם להשיב מיליוני שקלים לתושבים מהם נגבה ההיטל ובכך תיפגע קשות הקופה הציבורית והכל בשל טעות טכנית הנוגעת לשמירת ערכו הריאלי של ההיטל. לטענת המשיבים, מנסים העותרים להיבנות מטעות בכדי להימנע מלשאת בנטל הנדרש על מנת לממן את תשתיות הביוב בראשון לציון. עוד טוענים הם כי השינוי הרטרואקטיבי במקרה הנדון אינו מטיל חיוב חדש ואינו משנה לרעה את מצבם של העותרים. העותרים שילמו את סכומי ההיטל הריאליים ולא היתה להם ציפיה לגיטימית כי יוטלו עליהם חיובים נמוכים ולא ריאליים. המשיבים תומכים יתדותיהם בפסיקה זרה שאינה רואה פסול בחקיקה "מרפאה" שנועדה לתקן טעויות, כפי שהיה בענייננו. לבסוף, טוענים המשיבים כי החוקים עונים על אמות המידה שנקבעו בפסקת ההגבלה של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מאחר ואינם פוגעים בציפיות לגיטימיות של העותרים ואינם גורמים להם כל עוול או אי צדק. החוקים נועדו לתכלית ראויה- לאפשר לרשות לגבות מן התושבים את כיסוי ההוצאות הריאליות הכרוכות בהסדרת הביוב.
פסק הדין של המשנה לנשיא ש' לוין
6. חברי המשנה לנשיא קבע בחוות דעתו כי יש לקבל את העתירה ולבטל החוקים משום שהעיריה "לא נתנה את דעתה לצורך לקבוע את שיעור ההיטל לפי קני מידה ריאליים של חישוב ההוצאות אלא הסתפקה בקביעת מנגנוני הצמדה ללא שהיתה לפניה כל תשתית לעשות כן". לפיכך לא טיפל בטענות אחרות שנטענו וקבע כי יש להשאיר את שאלת הרטרואקטיביות של החוקים בצריך עיון. אין בידי להצטרף לעמדתו של חברי המשנה לנשיא. העתירה שלפנינו סבה על שאלת חוקיותה של הצמדה רטרואקטיבית של תעריפי היטל הביוב. למרות שחלק מהעותרים העלו טענות כנגד תעריף היטל הביוב, עניינה של העתירה הוא בסבירותם של חוקי עזר הקובעים הוראות בדבר הצמדת שיעור ההיטל, הצמדה ולא תעריף היטל הביוב. עד להתקנת חוקים אלה, שילמו העותרים את תעריפי היטל הביוב ולא העלו טענה כלשהיא כנגד שיעורו או חוסר פרופורציה בין שיעור ההיטל שהוטל בשנים 83-4 להוצאות העיריה להתקנת הביוב. תקיפת ההיטל עצמו והפרופורציה האמורה צריכה היתה להיעשות בשנים בהן הוטל ההיטל. לפיכך, אין מקום לנסות היום לתקוף את סבירותו של ההיטל גופו באמצעות עתירה שעניינה סבירותם של חוקי ההצמדה. בעתירה מבוקש ביטול החוקים, שעניינם הצמדה בלבד, וסעד זה לא ניתן לגזור מטענה כנגד קרן התעריף. אין בין טענות כאלה ואחרות של העותרים כנגד היעדרו של יחס סביר בין הכנסות העיריה מן ההיטל לבין הוצאותיה בגין תשתיות הביוב, לבין החוקים אותם מבקשים הם לבטל, דבר. יש להבחין הבחן היטב בין סכומי הקרן הנומינלית של ההיטל לבין סכומי ההצמדה. החוקים נוגעים לעניין ההצמדה בלבד. לא ניתן לקבוע כי יש לבטלם בגלל פגם בקרן ההיטל. הצמדה לחוד וקרן לחוד. לפיכך, בבואנו לבחון סבירותם של החוקים, נבחן סבירותה של ההצמדה בלבד ונדבוק בבחינה זו מבלי להיכנס לשאלת סבירותו וחוקיותו של ההיטל בכלל.
המסגרת הנורמטיבית
7. שאלת תוקפה של חקיקת משנה רטרואקטיבית נדונה לא אחת בפסיקה. במשך שנים רבות, רווחה ההלכה לפיה כאשר החוק המסמיך אינו שולל מן הרשות את הסמכות להתקין חקיקת משנה רטרואקטיבית, מוסמכת הרשות להתקין חקיקת משנה כזו. (בג"ץ 21/51 ביננבוים ו10- אח' נ' עירית תל-אביב, פ"ד ו 375, 386; בג"ץ 563,566/75 רסלר נ' שר האוצר ואח', פ"ד ל(2)337, 343; בג"ץ 1827/92 התאחדות התעשיינים בישראל ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(4) 368, 385). לפי הלכה זו, נדרשה חקיקת משנה רטרואקטיבית לעמוד במבחן הסבירות בלבד, כמו כל אקט מנהלי אחר. עם זאת, נקבע כי אי סבירותה של חקיקת משנה צריכה להיות קיצונית ובוטה על מנת שתפסל (ע"א 311/57 היועץ המשפטי נ' מ. דיזינגוף ושות' (שיט) בע"מ ואח', פ"ד יג 1026, 1036, 1039; בג"ץ 492/73 שפייזר ואח' נ' המועצה להסדר הימורים בספורט ואח', פ"ד כט(1) 22, 26). ההנחה היתה כי רשויות מוסמכות לחוקק חקיקת משנה רטרואקטיבית, אלא אם נאמר במפורש אחרת וחקיקה כזו נפסלה רק אם היתה בלתי סבירה בצורה קיצונית.
8. שינוי בהלכה זו חל בבג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נ(3) 837 (להלן: פרשת הרשות) בפסק דין זה מסתמנת - מפי השופט זמיר - גישה חדשה למעמדה של חקיקת משנה רטרואקטיבית ונקבעו כללים ומבחנים ברורים לעניין בחינת חקיקה כזו. גישה זו אומצה בפסיקה מאוחרת (ראה: ע"א 4275,6230/94 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ ואח', פ"ד נ(5) 485; בג"צ 5290/97 עזרא ואח' נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד נא(5) 410; בג"צ 7691/95 ח"כ
גדעון שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577). לשיטתו של השופט זמיר, יש לבחון חקיקת משנה רטרואקטיבית בשני שלבים: בשלב הראשון יש לבחון אם החוק המסמיך הקנה לרשות סמכות להתקין חקיקת משנה למפרע. מקום בו לא עולה מןהחוק המסמיך באופן מפורש או משתמע כי יש בידי הרשות סמכות להתקין חקיקת משנה למפרע, חלה חזקה פרשנית כנגד החלה למפרע. סמכות משתמעת להתקין חקיקת משנה למפרע נלמדת מההקשר והתכלית של החוק המסמיך, מאופיו ומהותו ומן ההגיון המשפטי שמאחורי ההוראה המסמיכה (פרשת הרשות, בעמודים 865-866). אם מן החוק המסמיך לא משתמעת סמכות להתקין חקיקת משנה רטרואקטיבית, עדיין יש בידי הטוען לקיומה של סמכות כזו לסתור החזקה הפרשנית כנגד החלה למפרע (שם, בעמ' 863). בבואנו לבחון האם החזקה נסתרת, יש לבחון חשיבות האינטרסים המעורבים בעניין- האינטרס הציבורי שבהחלה למפרע לעומת אינטרס ההסתמכות של מי שפעל לפי החקיקה טרם שינויה, יש לבחון תוצאות ההחלה למפרע במקרה הנדון ומהותה של הסמכות שמבקשים להפעיל (כגון: האם מדובר בסמכות מיטיבה) (שם, בעמ' 863-864). אם ורק אם התשובה לשאלת סמכותה של הרשות להתקין חקיקת משנה למפרע היא חיובית, יש לעבור לשלב השני - בדיקת סבירותה של ההחלה למפרע (שם, בעמ' 864; בג"ץ 5290/97, לעיל). "במסגרת מבחן הסבירות, או בצדו, משמשת אמת מידה נוספת: המידתיות." (ע"א 6230,4275/94, לעיל, עמ' 520). במסגרת בחינת סבירותה של חקיקת משנה רטרואקטיבית יש לבחון את משך הזמן של ההחלה למפרע. ככלל, החלה רטרואקטיבית לתקופה ארוכה לוקה, על פניה, באי סבירות (ע"א 311/57, לעיל, עמ' 1040). עם זאת, יש לבחון את סיבת השיהוי בשינוי החקיקה למפרע ולבחון מה השתנה במערך האינטרסים והציפיות של הצדדים במהלך הזמן שבין החקיקה הקודמת לבין החקיקה המתקנת או המשנה (פרשת הרשות, בעמוד 857-858). עוד נדרשים אנו לבדוק האם ההחלה הרטרואקטיבית עומדת במבחן המידתיות על שלושת מבחני המשנה שלו: ראשית, יש לבדוק האם ההחלה הרטרואקטיבית היא האמצעי המתאים להשגת תכלית החקיקה. שנית, האם אין דרך אחרת המגשימה את התכלית, שפגיעתה בזכויות הפרט פחותה. שלישית, האם קיים יחס ראוי בין התועלת לציבור לבין הנזק לפרט או לגורם שנפגע מן ההחלה הרטרואקטיבית (ע"א 4275,6230/94, לעיל, בעמוד 522). נפנה איפוא לבחינת תוקפם של החוקים לאור המבחנים האמורים.
הסמכות לחקיקה רטרואקטיבית מתקנת טעויות
9. האם היתה העירייה מוסמכת לחוקק את החוקים באופן רטרואקטיבי? אין בפקודת העיריות או בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב1962- (להלן: חוק הביוב), מכוחם הטילה העיריה את היטל הביוב, הסמכה מפורשת לחקיקה רטרואקטיבית. אינני נדרשת לדון בשאלה אם קיימת הסמכה משתמעת בחוקים אלה משום שלדעתי, קיימת הסמכה כזו בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981- (להלן: חוק הפרשנות). על פי סעיף זה:
"הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה".
סעיף זה מעניק למחוקק המשנה ולרשות מנהלית סמכות לשנות תקנות והחלטות. סמכות זו מופעלת לא אחת הלכה למעשה, אם כי לא בכל מקרה יותר תיקון כאמור. יש והוצבו מגבלות מסויימות על תיקון החלטה מנהילת ככלל ותיקון רטרואקטיבי בפרט (ראה: ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת המים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 451-450). גם במשפט האמריקאי עמדה על הפרק סוגיה זו. שם נקבע כי, תיקון טעויות על פי אופיו, דורש לא אחת החלה רטרואקטיבית.
“Curative statutes, using that term to mean statutes enacted to cure or validate errors or irregularities in prior legal or administrative proceedings, are necessarily retroactive character” (71 American Jurisprudence, 2nd, p. 447)". מקובלת עלי גישה זו.
זאת ועוד, על הסמכות לתיקון טעויות כאמור, ניתן ללמוד מסעיף 15 לחוק הפרשנות ממנו משתמעת הסמכה לתיקון רטרואקטיבי של טעויות כאמור. משמתקיימים תנאי סעיף 15 לחוק הפרשנות, ניתן למצוא בו את ההסמכה המשתמעת לתיקון רטרואקטיבי. נראה כי אין חולק שהחוקים נשוא הדיון נחקקו לשם תיקון טעות אשר נפלה בעת חקיקת החוקים השונים ש"דילגו" על תקופות של 8 חודשים ו- 3 חודשים לעניין ההצמדה. טעות כזו ניתנת - לדעתי - לתיקון, על ידי חקיקה רטרואקטיבית. אעבור - איפוא - לבחון את שאלת סבירותם של החוקים.
סבירות הרטרואקטיביות
10. בעיקרון, פוגעת חקיקה רטרואקטיבית בשלטון החוק. היא פוגעת באינטרסים לגיטימיים של האזרחים. היא פוגעת בתכלית החוק כמכוון התנהגות. היא פוגעת בכללי משחק הוגנים. היא מטילה עלויות כלכליות בכרסמה בציפיות ובהסתמכות על חקיקה קיימת (ראה: D. E. Troy Retroactive Legislation (Washington, 1998) 17-24). בצדק ציין הנשיא א' ברק כי:
"חקיקה למפרע פוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות. היא פוגעת בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובביטחון הציבור בו. היא פוגעת בעקרונות היסוד של צדק ושל הגינות ובאמון הציבור במוסדות השלטון" (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777).
יפים דבריו של פולר:
“A retroactive law is truly a monstrosity, law has to do with the governance of human conduct by rules. To speak of governing today by rules that will be enacted tomorrow is to talk in blank prose” (L. L. Fuller, The Morality of Law (1964) 53).
על כן, מן הראוי להימנע מחקיקה רטרואקטיבית ככל האפשר. מן הראוי כי חקיקה כזו תיעשה במקרים חריגים. אך, אין באלה כדי לקבוע כי חקיקה רטרואקטיבית כשלעצמה פסולה היא בכל מצב ובכל הנסיבות (ראה: בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 817-818 (להלן: פרשת זנדברג)). יש לבחון כל חקיקה לגופה על פי נסיבות העניין ולבדוק אם היא עומדת במבחן הסבירות. בבחינת סבירות דבר החקיקה, יש לשקול את כל השיקולים הרלבנטיים; ביניהם מידת ההסתמכות על החוק הישן, מטרת ההחלה הרטרואקטיבית, מידת ההחלה הרטרואקטיבית, מידת הפגיעה בזכויות מוקנות וכל שיקול רלבנטי. לבחינה זו אעבור עתה.
11. שיקול חשוב הוא קיום פגיעה בעצם ההסתמכות ובמידת ההסתמכות על החקיקה הקיימת. לא הרי חקיקה רטרואקטיבית הפוגעת בהסתמכות כהרי חקיקה רטרואקטיבית שאיננה פוגעת בה כלל או בצורה משמעותית. ניתן להניח כי העותרים יצאו בזמן אמת מהנחה כי שיעור ההיטל שנדרש וששלמו הוא השיעור הצמוד כדין לאורך כל התקופה, אף שבדיעבד גילו כי לא חלו על תקופה זו דברי חקיקה שהסדירו אז את נושא ההצמדה. בנסיבות אלה, נראה לי כי ההחלה הרטרואקטיבית של החוק לא פגעה בהסתמכות העותרים או מאן דהוא אחר. זאת ועוד, היטל הביוב מוטל על כל מחזיק בנכס (סעיף 16 לחוק הביוב). סביר להניח כי היטל כזה איננו שיקול מכריע לעניין רכישת הנכס והחזקתו. על כן, גם מטעם זה, אין לזהות פגיעה בהסתמכות העותרים.
12. שיקול נוסף שיש לשקול לעניין הסבירות הוא השיקול בדבר סיבת ההחלה הרטרואקטיבית של החוק. לא הרי חקיקה רטרואקטיבית שבאה לרפא טעות בהוראות הצמדה של היטל קיים, כהרי חקיקה רטרואקטיבית שבאה להטיל מס חדש. בענייננו, הטעם העומד ביסוד ההחלה הרטרואקטיבית של שני חוקי העזר, הוא תיקון הטעות שהתגלתה במערך החקיקתי של הצמדת היטל הביוב ושיערוך הכסף לערכים ריאליים על ידי הצמדתו. העיריה שקיבלה הכסף כלכלה את צעדיה בהתאם ולכן הנזק שייגרם אם יהיה עליה להחזיר את הכסף - ואינני נדרשת לשאלה זו - גדול לאין ערוך מן הנזק לעותרים. זאת ועוד, ההחלה הרטרואקטיבית נועדה לאשרר את הפרשי ההצמדה שנגבו על ידי העירייה שלא כדין. בנסיבות העניין ועל פי סוג הטעות, נראה כי טעם זה הוא טעם סביר. יש לציין כי בית משפט זה בפרשת זנדברג לא פסל חוק רטרואקטיבי שבא לאשרר גבייה שלא כדין של אגרת טלויזיה מוגדלת. גם בית המשפט העליון האמריקאי ראה בחקיקה מרפאת (Curative Legislation) אחד השיקולים להכשרה חוקתית של חקיקה רטרואקטיבית (ראה: United States V. Carlton, 512 U.S. 26 (1994); C. B. Hochman “The Supreme Court and The Consitutionality of retroactive legislation” 73 Harv. L. Rev. (1960) 692).
13. שיקול נוסף הוא מידת השינוי הרטרואקטיבי. לא הרי שינוי קל ותקופה רטרואקטיבית קצרה כהרי שינוי משמעותי עם החלה רטרואקטיבית ארוכה. ככל שתקופת הרטרואקטיביות ארוכה יותר, פוגע הדבר, בעקרון, בסבירות ההחלה הרטרואקטיבית. בענייננו מדובר בהצמדה של שיעור ההיטל שלא הוצמד במשך חודשים מספר אם כי חודשים אלה היו למעלה מ10- שנים לפני התיקון. תפקידה של הצמדה לשמור על הערך הריאלי של קרן המס (ראה: ע"א 438/90 פקיד שומה, חיפה נ' הד הקריות בע"מ, פ"ד נא(5) 668, בעמודים 709, 721). אין ספק ששיעור ההיטל צריך היה להיות צמוד למדד בשיעור עליית המדד בתקופת החודשים החסרים, ולא היה בזה משום טעות. לאור אופי זה של השינוי אין לראות בו שינוי משמעותי מבחינה מהותית. גם אם שינה את סכום ההיטל בכללותו עקב ההצמדה ברמה המהותית, הצמדה שומרת על הערך הריאלי של הכסף ובתור כזאת אין היא מהווה שינוי משמעותי (השווה: פרשת זנדברג, בעמוד 807). באשר לתקופת הרטרואקטיביות, הרי שמדובר בתקופה ארוכה יחסית. אכן, 12 שנה היא תקופה ארוכה מאוד ולא בנקל ניתן לראות בתקופה כזו משום תקופה סבירה. תקופה ארוכה זו נבעה מחמת אי מודעותה של העירייה לחלל החקיקתי הקיים, שהעותרים עצמם לא היו מודעים לו. השיהוי הרב בגילוי החלל הוא זה שהוליד את הצורך בחקיקה הרטרואקטיבית תקופה ארוכה אחורה כשחלותה מתייחסת למספר חודשים בלבד. אפשרויות אחרות לתיקון הטעות לא נראות לי סבירות מזו שננקטה. ייתכן שהיה בידי עירית ראשון לציון להגדיל לעתיד את שיעור היטל הביוב באופן שיאפשר לה לתקן את המעוות אך דרך פעולה זו היתה מטילה את נטל ההיטל על משלמיו העתידיים ואין זה מוצדק לעשות כן. (השווה: פרשת זנדברג, בעמוד 819). עמד על כך השופט Blackmun בפרשת Carlton באומרו:
“Congress, of course, might have chosen to make up the unanticipated revenue loss through general prospective taxation, but that choice would have burdened equally ‘innocent’ taxpayers. Instead, it decided to prevent the loss by denying the deduction to those who had made purely tax-motivated stock transfers. We cannot say that its decision was unreasonable”.
14. מסקנתי היא, כי בנסיבות המיוחדות של העניין שלפנינו, חוקי העזר הרטרואקטיביים שנחקקו לתכלית ראויה עומדים במבחן הסבירות. עם זאת, אין לנקות מביקורת את המשגים שנפלו במעשיה ומחדליה של עירית ראשון לציון בעצם הטעות ובתיקונה, אלא שאין בכך כשלעצמו כדי להביא לביטול החוקים.
החוקים עומדים - לדעתי - גם במבחן המידתיות. הם מתאימים להשגת המטרה שלשמה נחקקו. לא מצאתי דרך אחרת המגשימה את מטרת החקיקה תוך פגיעה פחותה בזכויות. כאמור, העלאת התעריף לאחר גילוי הטעות היתה מטילה את נטל הטעות על משלמי ההיטל העתידיים שאינם צריכים לשאת בטעות והראשונים היו יוצאים נשכרים על חשבון האחרונים. באשר ליחס הראוי בין התועלת לציבור לבין הנזק לפרט עליו מוטל ההיטל, הרי שהפגיעה היא מעטה והתועלת לרשויות הנבחרות של הציבור - העירייה - גדולה, לפיכך היחס ראוי. לאור מסקנתי זו, אינני נדרשת לטענת העותרים כי החוקים פוגעים בקניינם. שאלה זו איננה שאלה פשוטה. אך אוכל להשאירה בצריך עיון, משום שגם אם קיימת פגיעה בזכות הקניין, הרי שפגיעה כזו עומדת בתנאי פסקת ההגבלה אשר בסעיף 8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.
סוף דבר, החוקים הרטרואקטיביים נחקקו בסמכות. הם נחקקו לתכלית ראויה ופגיעתם אינה עולה על הנדרש. הם עמדו במבחן הסבירות והמידתיות. בנסיבות אלה, לא מצאתי שיש מקום להכריז עליהם כבטלים. אילו דעתי נשמעה, הייתי מציעה לדחות את העתירה.
השופט י' קדמי
אני מסכים לפסק דינה של חברתי השופטת ט' שטרסברג-כהן.
הוחלט ברוב דעות של השופטים ט' שטרסברג-כהן וי' קדמי כנגד דעתו החולקת של המשנה לנשיא השופט ש' לוין לדחות את העתירה. בנסיבות הענין לא מצאנו ליתן צו להוצאות.