ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 9/3/2020
גרסת הדפסה

משרד האוצר מנסה לבצע מחטף חקיקתי

משרד האוצר מנסה לבצע 'מחטף' חקיקתי במסגרת תקציב המדינה לשנת הכספים 2004 באמצעות תיקון פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938, באופן שיצומצמו משמעותית תשלומי הארנונה המגיעים לרשויות המקומיות בגין נכסי המדינה

מאת: גדי רז  רוקח, עו"ד (כלכלן)   גיל  צומן, עו"ד   שמואל  לנקרי, עו"ד  

21/9/2003

מבוא

מדינת ישראל משלמת לרשויות המקומיות ארנונה כללית בגין נכסי המדינה המצויים בתחום הרשויות, בסכום שנתי כולל של כ- 600 מליון ₪, כאשר כמחצית מהסכום האמור, משולמת על ידי המדינה בגין נכסי משרד הביטחון (כולל נכסי צה"ל).

במסגרת תקציב המדינה לשנת הכספים 2004, הניח משרד האוצר על שולחנה של הממשלה, בין היתר, הצעת החלטה לתיקון פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן- "פקודת הפיטורין"), שנועדה לצמצם באופן משמעותי את תשלומי הארנונה המבוצעים לרשויות המקומיות בגין נכסי המדינה המצויים בתחומן, כגון: מחנות צה"ל, משרדי ממשלה שונים, בתי חולים ממשלתיים וכיו"ב.

משיחה שהתקיימה עם יוזמי ומעצבי תיקון החקיקה, עולה תמונה עגומה ביותר, לפיה היוזמה לתיקון החקיקה שהינה בעלת השלכות מרחיקות לכת על הכנסות הרשויות המקומיות, ננקטה על מנת ליתן מענה למספר מחלוקות נקודתיות שנתגלעו בין מספר מצומצם של רשויות מקומיות ובין משרדי הממשלה השונים, המחזיקים נכסים בתחומן של אותן הרשויות (הכוונה היא לעיריות: צפת, טבריה, נצרת ואשקלון).

והנה, במקום להתמודד באופן ענייני עם הרשויות הרלבנטיות ולפתור את המחלוקות באמצעים המקובלים (לרבות הליך משפטי במידת הצורך), החליט משרד האוצר 'להתגבר על המכשול' באמצעות הליך חקיקה מרחיק לכת, כאשר החמור מכל, הוא שתוצאות ההליך לא נשקלו באופן ראוי וסביר על ידי האוצר.

כפי שעולה משיחה עם יוזמי ומעצבי הצעת החוק, הכוונה היא לשנות את אופן החיוב של נכסי המדינה באופן דלקמן: באותן הרשויות שבהן קיימים סיווגים ותעריפים ספציפיים ביחס לנכסי המדינה והמדובר בתעריפים הנמוכים מהתעריפים שנקבעו לגבי נכסים דומים בצו הארנונה – תחויב המדינה לפי סיווגים ותעריפים אלו.

מנגד, ברשויות מקומיות בהן הסיווגים והתעריפים הספציפיים החלים על נכסי המדינה הינם גבוהים מהתעריפים הרגילים שנקבעו לגבי נכסים דומים בצו הארנונה – יתבצע החיוב לפי הסיווגים והתעריפים הרגילים ולא לפי הסיווג הספציפי שקיים לגבי נכסי המדינה.

לגבי נכסים כגון: טיפות חלב, תחנות המשמר האזרחי וכיו"ב – המדינה קובעת (בניגוד מוחלט לפסיקה) כי היא אינה "המחזיקה" בנכסים אלו, ולכן אין לחייבה בארנונה בגינם. בנוסף, המדינה מבקשת לפטור מארנונה את כביש האגרה של חוצה ישראל, וזאת למרות שעל פניו, כביש זה חייב בארנונה, והנושא מצוי בהליך משפטי. יוער בהקשר זה, כי החייב בארנונה במקרה זה היא חברת דרך ארץ המחזיקה בכביש האגרה ולא המדינה.

עוד ראוי לציין, כי מהשיחה עם יוזמי התיקון, עולה כי לא הובאה כלל בחשבון ההשלכה מרחיקת הלכת שתהיה לתיקון המוצע על תשלומי הארנונה המבוצעים לרשויות המקומיות על ידי משרד הביטחון, וזאת למרות שתשלומי משרד הביטחון מהווים כ- 50% מתשלום הארנונה הכולל בגין נכסי המדינה.

הנה כי כן, ממש 'תכנית כבקשתך' – המדינה קובעת לעצמה 'כללי משחק' חדשים ומיוחדים, תוך עיוות מוחלט של דיני הארנונה בהתאם לנוחותה הכלכלית, ותוך פגיעה קשה נוספת בהכנסותיהן של הרשויות המקומיות.

יצוין, כי הצעת התיקון האמורה משתלבת בתופעה לה אנו עדים בשנים האחרונות, במסגרתה הפכו הרשויות המקומיות במדינת ישראל 'לשק החבטות הלאומי', כאשר ההנחה היא שהמדובר כביכול במגזר שניתן לקצץ את הכנסותיו ממיסי ארנונה ללא הרף, מבלי שניתנת חלופה של ממש לאובדן ההכנסות.

כך למשל, הותר לרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה לשנת הכספים 2003, בשיעור של 3.2% בלבד, בעוד שמדד המחירים לצרכן עלה בתקופה הרלבנטית בשיעור כפול. גזירה נוספת התקבלה רק לפני מספר ימים, כאשר משרד הפנים פרסם תיקון לתקנות ההסדרים במשק במדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, המרחיב משמעותית את מתן הפטור מארנונה בגין נכס מסחרי ריק לשיעור של 50% ללא הגבלת התקופה (על פי המצב המשפטי הקודם, הפטור ניתן לתקופה מקסימלית של 6 חודשים).

כמו כן, בחוק ההסדרים לשנת הכספים 2003, הורחבה הגדרת המונח "קווי תשתית" שבסעיף 274ב לפקודת העיריות, באופן שנכסים שחויבו בעבר בארנונה (כגון: תעלת המוביל הארצי) - הופטרו מתשלומה.

אם לא די באמור לעיל, אנו עדים למגמה ברורה בפסיקת בית המשפט העליון, המצמצמת עד למינימום את חופש הפעולה של הרשויות המקומיות בהטלת הארנונה, תוך מתן פרשנות דווקנית להוראות "חוקי ההקפאה" שנקבעו לגבי ארנונה כללית משנת 1985 ואילך (וראה בהקשר זה פסקי הדין: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נגד עיריית חיפה; ע"א 8588/00 עיריית עפולה נגד בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ).

לא למותר לציין, כי פסיקת בתי המשפט גררה אחריה גל של תביעות להשבת ארנונה ותביעות ייצוגיות שהוגשו נגד מספר רב של רשויות מקומיות, בהיקפים של עשרות מיליוני ₪ כל תביעה .

התיקון המוצע בפקודת הפיטורין לגבי חיובי הארנונה שיחולו על נכסי המדינה והנזקים הכבדים שייגרמו לרשויות המקומיות במידה ויתקבל התיקון

להלן יובא נוסח הצעת ההחלטה לתיקון פקודת הפיטורין, כפי שהונח על שולחן הממשלה:

"מחליטים:

1. לתקן את פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) ‎1938, באופן שסכום הארנונה המשולם על נכסים המוחזקים בידי הממשלה יהיה בסכומים אשר יטילו הרשויות המקומיות, בהתאם לסיווגים שיקבעו שר הפנים ושר האוצר בתקנות, לפי השימושים השונים הנעשים בנכסים אלה, באופן שלא יגדיל את סך תשלומי הארנונה.

2. להבהיר בחוק כי רשות מקומית אינה רשאית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבהם היא מחזיקה, במישרין או בעקיפין, לרבות תחנות טיפות חלב, תחנות בריאות הנפש, תחנות משמר אזרחי ומרכזי הדרכה של עובדי השלטון המקומי (מפע"מים).

3. להבהיר, למען הסר ספק, כי הגדרת "רחוב" שבסעיף ‎269 לפקודת העיריות כוללת גם כביש שבגינו משולמים אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכי בהתאם לכך גם כבישים אלה אינם בגין הנכסים עליהם ניתן להטיל ארנונה."

מנוסח הצעת ההחלטה שהוגש לממשלה, עולה כי משרד האוצר מבקש לבצע את השינויים כדלקמן:

(א) שרי האוצר והפנים יקבעו בתקנות סיווגים ותעריפים ייחודיים לנכסי המדינה וזאת להבדיל מהמצב הקיים, שבו נכסי המדינה מחויבים בארנונה על בסיס התעריפים והסיווגים הרגילים המצויים בצווי הארנונה של הרשויות המקומיות. דהיינו המדובר בהפליה לטובה של המדינה לעומת נישומים רגילים, תוך קביעת סיווגים ותעריפים נפרדים לנכסי המדינה (שמן הסתם יהיו נמוכים מהתעריפים הרגילים האמורים לחול על נכסי המדינה). כנזכר לעיל, באותן הרשויות שבהן הסיווג והתעריף הספציפי הקיים בצו הארנונה לגבי נכסי המדינה הינו נמוך מהתעריף הרגיל – בכוונת המדינה לשלם לפי התעריף הספציפי.

(ב) תשלומי הארנונה שיבוצעו על ידי המדינה לא יעלו על התשלומים ששולמו על ידה בפועל לרשויות המקומיות עד לשנת 2003. דהיינו, רף התשלומים הנוכחי הינו רף עליון, שממנו ניתן רק לרדת.

(ג) המדינה לא תשלם כלל ארנונה בגין סוגי נכסים שבהם, לפי הנטען, יש לרשויות המקומיות חזקה עקיפה כגון: טיפות חלב, תחנות משמר אזרחי, מרכזי הדרכה של השלטון המקומי ועוד.

(ד) יינתן פטור מארנונה לכבישי האגרה של חברת דרך ארץ.

ומהם הנימוקים העומדים ביסוד הצעת ההחלטה לתיקון פקודת הפיטורין? לטענת המדינה, כל מטרתו של המהלך היא רק להבהיר את המצב המשפטי הקיים ולמנוע קיומם של הליכים משפטיים מיותרים הנובעים ממעורבותם של עורכי דין וחברות המטפלות בחיובי הארנונה מטעם הרשויות המקומיות:

"לאור מצבם הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות, הן פונות למשרדי עורכי דין וחברות המתמחות בכך תוך תשלום שכר טרחה על בסיס הצלחה, על מנת להגדיל את סכומי הארנונה המשולמים להן על ידי המדינה בטענות מטענות שונות. כפועל יוצא מכך מתקיימים דיונים משפטיים רבים ומיותרים בין המדינה לרשויות המקומיות. המהלך המוצע אין תכליתו לשנות את סך תשלומי הארנונה המשולמים על ידי המדינה לכלל הרשויות המקומיות, אלא להבהיר מה הסיווג ומה התעריף החל על נכסים אלה, ובכך לסיים את הדיונים המשפטיים המיותרים בין המדינה לבין חלק מהרשויות המקומיות..."

ודוק היטב. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה קיימת היתממות רבתי וניסיון לתאר את המהלך המוצע כאילו אין בו כדי להשפיע על סך תשלומי הארנונה שישולמו לרשויות המקומיות, כאשר הכוונה היא לתשלומים בפועל המשולמים לרשויות, להבדיל מהתשלומים שהיו מגיעים לרשויות כדין, אלמלא בחרה המדינה לעשות דין לעצמה, ולהתחמק מביצוע התשלומים בהתאם לשטחם הנכון של הנכסים ולסיווגים החלים עליהם.

בנוסף, נעשה בדברי ההסדר שימוש בטרמינולוגיה של "להבהיר" את דבר החקיקה, במקום להשתמש במונח "לשנות" את דבר החקיקה.

ברם, כל תכליתו של התיקון היא לשנות את המצב החוקי הקיים ולקבוע שתשלומי הארנונה הנוכחיים יהוו רף עליון לתשלומי המדינה, כאשר בדרך זו, תוכל המדינה להנציח את המצב הקיים, לפיו היא אינה משלמת ארנונה בהתאם לכללי הסיווג שנקבעו בסעיף 3 לפקודת הפיטורין ובהתאם לשטחם האמיתי של הנכסים.

כך למשל, נטען בהצעת ההחלטה כי היא נועדה להבהיר את המצב הקיים לפיו המדינה אינה חייבת בתשלום ארנונה בגין נכסים המוחזקים על ידי רשויות מקומיות, כגון טיפות חלב. ואולם בניגוד לאמור בהצעת ההחלטה, מטרת התיקון המוצע אינה להבהיר את המצב הקיים אלא לשנותו, מאחר וחובת המדינה לשלם ארנונה בגין נכסים כגון: טיפות חלב נקבעה במספר פסקי דין, ובהם למשל, ת.א. (רחובות) 5597/98 עיריית ראשון לציון נגד מדינת ישראל – משרד הבריאות, שם נקבע כי יש לראות במדינה (ולא ברשות המקומית כפי שנטען בדברי ההסבר) כ"מחזיקה" בטיפות החלב וכחייבת בארנונה בגינן:

"אם נכון להבחין בין הצדדים המחזיקים שניהם בתחנות, לפי מטרת השימוש העיקרית וזו הטפלה לה, הרי לפי החוק, על המדינה לשאת בתשלומי הארנונה הכללית בגין החזקתה בתחנות לבריאות המשפחה."

באופן דומה, גם הטענה הנוספת שבסעיף 3 להצעת ההחלטה, לפיה יש להבהיר את משמעות המונח "רחוב" ולקבוע שהוא כולל כבישי אגרה - היא טענה מופרכת מיסודה, מאחר ולגבי משמעות המונח "רחוב", אמר בית המשפט העליון את דברו בצורה ברורה בע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נגד עיריית קריית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, שם נקבע כי יש לחייב בארנונה את הנהנה העיקרי מ"הרחוב" – ובמקרה שלפנינו – את חברת דרך ארץ המפעילה את כביש האגרה ושולטת עליו בצורה בלעדית, תוך שהיא מפיקה ממנו הכנסות.

הנה כי כן, הלכה למעשה, המדינה מבקשת לנצל את הכוח החקיקתי שבידיה, על מנת להימנע מיישומן של הוראות דין והכרעות שיפוטיות הנוגעות לסיווגי ארנונה של נכסי המדינה ונכסים אחרים, באמתלה ששינוי החקיקה נועד אך להבהיר את המצב הקיים.

למדינה ופקידיה 'נמאס' כפי הנראה להתמודד עם טענותיהן הצודקות של הרשויות המקומיות, ולכן היא החליטה לפעול בדרך הקצרה והקלה - אולם הבלתי נסבלת מבחינה חוקתית ומוסרית – תוך שהיא משנה את כללי המשחק ומכתיבה באופן חד-צדדי את תשלומי הארנונה שעליה לשלם.

במצב דברים זה, ברור כי נימוקיה של המדינה לפיהם היא מבקשת למנוע דיונים משפטיים מיותרים ו'גזירת עמלות' על ידי עורכי דין, הינם בגדר 'עורבא פרח' ויש בהם גם משום צביעות. שכן, המדינה עצמה נעזרת בעורכי דין ובחברות המתמחות בהקטנת תשלומי ארנונה (כגון: דראל נכסים, אראלים ועוד) במגעיה מול הרשויות המקומיות.

זאת ועוד. קביעת סיווגים ותעריפים נפרדים לנכסי המדינה, מהווה סטייה מהותית מהעיקרון המנחה שעמד ביסוד התיקונים שנעשו בפקודת הפיטורין לאורך השנים, ואשר נועדו להשוות את מעמד המדינה לעניין החיוב בארנונה למעמדו של כל נישום רגיל.

התיקון המוצע על ידי המדינה נועד לשמר את שיעורי ההנחה המופלגים להם זוכים נכסי המדינה (70% לנכסי משרד הביטחון וצה"ל) ובנוסף, למנוע את חיוב נכסי המדינה בהתאם לסיווגים הרגילים החלים על נכסיהם של נישומים רגילים.

בבג"צ 26/99 עיריית רחובות נגד שר הפנים ואח', עמד בית המשפט העליון על כך שאין זה ראוי להגביל את כוחן של הרשויות המקומיות בקביעת הארנונה ובאותה הנשימה לעמוד על קיומם של פטורים מארנונה לגופם שונים:

"הארנונה הכללית מהווה מקור תקציבי ראשון במעלה של הרשויות המקומיות. לא זו בלבד, אלא שבמסגרת הניסיון לצמצם את שיעור האינפלציה, ששרר בארץ בראשית שנות השמונים, החל, בשנת ‎1985, תהליך חקיקה שתכליתו הגבלת סמכותן של המועצות של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לתקרה מסוימת. תהליך זה הואץ בשנת ‎1993, עם חקיקת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992, והתקנות שהותקנו מכוחו. חוקים ותקנות אלו, שנחקקו מידי שנה, עד היום, ומכונים "הוראות ההקפאה", באו לצמצם את גבולות הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות. וזאת יש להדגיש, כי הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני."

יתירה מכך. מעיון בהצעת ההחלטה שהונחה על שולחן הממשלה, עולה כי לא נעשתה בדיקה ראויה של ההשלכה הכספית שתהיה לתיקון המוצע על הרשויות המקומיות השונות (בייחוד אלו הזוכות לתשלומי ארנונה בגין נכסי משרד הביטחון). בהקשר זה חשוב לזכור, כי קביעת תעריפים חדשים שיחולו על נכסי המדינה תקטין באופן משמעותי את הכנסות הארנונה של רשויות מקומיות רבות, שתעריפי החיוב החלים בתחומן הינם גבוהים מאלו שייקבעו בתקנות.

לא למותר לציין בהקשר זה, כי ישנן רשויות מקומיות רבות שנתח הארנונה מנכסי המדינה שבתחומן מהווה את החלק הארי של תקציבן. כך למשל, מ.א. אילות נסמכת במידה ניכרת על הכנסות הארנונה מבסיס חיל האוויר תל-נוף; מ.א. מרחבים נסמכת במידה ניכרת על הכנסות הארנונה מבסיס צה"ל. קביעת תעריפים אחידים ומופחתים לנכסי המדינה, תקטין בצורה משמעותית את הכנסותיהן של רשויות אלו ותפגע בהן קשות.

בנוסף, קביעת תשלומי הארנונה לרשויות המקומיות על בסיס המצב הקיים בשנת 2003, יהא בה משום מתן פרס להתנהגות בריונית של המדינה, מאחר והלכה למעשה אותן הרשויות שלא הצליחו לגבות את הארנונה המגיעה להן מאת המדינה עד לשנת 2003, בשל עיכובים יזומים מצד המדינה (סירוב לשלם, קיזוז וכיו"ב)לא יזכו לקבל את תשלומי הארנונה בשנת הכספים 2004 ואילך, לאור העיקרון של קביעת החיוב על בסיס הסכום ששולם בפועל.

אם אכן כוונת המדינה לפעול בתום לב ולא למזער את הכנסות הרשויות המקומיות, עליה לקבוע כי תשלומי הארנונה בשנים 2004 ואילך בגין נכסי המדינה, יבוצעו על בסיס הסכומים שהיו מגיעים לאותן הרשויות אילו שילמה המדינה כדין את תשלומי הארנונה בשנת 2003 ("הסכום שהגיע כדין"), בכפוף לשינויים עובדתיים שיחולו באותם הנכסים.

כמו כן, הצעת ההחלטה אינה מביאה בחשבון את העובדה שרשויות מקומיות רבות לא הצליחו לגבות את מלוא הארנונה בשל העדר נתונים עובדתיים בנוגע לשטח הנכסים שבידי המדינה, כאשר עובדה זו רלבנטית במיוחד לגבי משרד הביטחון, אשר מעכב באופן שיטתי את ביצוען של מדידות במחנות צה"ל (הכוונה למדידות שמשרד הביטחון אמור לבצע ולהעביר את תוצאותיהן לרשויות המקומיות).

באופן דומה, ישנן רשויות אשר גילו לפתע כי בתי החולים הממשלתיים שבתחומן, מחזיקים בשטחים כפולים מאלו ששולמה בגינם ארנונה, כאשר לא נגבתה ארנונה בגין השטחים הנוספים.

מובן, כי אם תתקבל הצעת ההחלטה, לפיה תשלומי הארנונה לא יעלו על התשלומים הנוכחיים, ייפגעו כל אותן הרשויות שלא הצליחו לחייב בארנונה את המדינה בגין שטחם האמיתי של הנכסים המוחזקים על ידה.

בנוסף, על המדינה להבטיח שיפוי לכל אותן הרשויות שעלולות להיפגע מקביעת סיווגים ותעריפים נפרדים לנכסי המדינה. בהקשר זה ראוי לציין, כי כאשר המדינה ביקשה בעבר ליתן הקלות בארנונה ליישובי קו עימות (קריית שמונה) או למגזרים שנפגעו מהמיתון (בתי מלון), היא דאגה לשפות את הרשויות המקומיות על אובדן ההכנסות הצפוי. גם במקרה שלפנינו יש להבטיח שלא ייפגעו הכנסותיהן של הרשויות המקומיות שבתחומן מוחזקים נכסי מדינה.

התיקון המוצע בפקודת הפיטורין מהווה סטייה חמורה והפליה לטובה של המדינה – בניגוד למגמה שהתווה בימ"ש העליון לפיה על המדינה לשלם ארנונה ככל נישום רגיל

לאחר שעמדנו על התיקון המוצע לפקודת הפיטורין, נסקור למען שלמות התמונה המשפטית-עובדתית, את ההיסטוריה החקיקתית של הטלת ארנונה על נכסי המדינה, לרבות ניסיונה של המדינה להתנער בכל דרך, מכיבוד הוראות הדין הרלבנטיות.

עד לשנת הכספים 1992, ניתן למדינה פטור מוחלט מתשלום ארנונה כללית מכח סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין (הפטור לא חל בתחומן של רשויות שהוכרזו כ"ערי עולים"), אשר קבע בתקופה האמורה כדלקמן:

"הממשלה ואנשים המחזיקים בקרקע מטעם הממשלה יהיו פטורים ממס למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות 1934...

(ב) הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה ... הוראות סעיף זה לא יחולו בתחום עירית ירושלים או בתחום עיריה אחרת שהכריז עליה שר הפנים, לאחר התייעצות בשר האוצר, שהיא עיר עולים."

יצוין, כי שורשיו של הפטור מארנונה לנכסי המדינה נעוצים בחקיקה האנגלית, שבה הטיל המלך מס רכוש בגין בניינים וקרקעות וגבה את המס לקופתו. מאחר ולא היה טעם לכך שהמלך יטיל מס על נכסיו, נקבע הפטור לנכסי המדינה. למותר לציין כי תפיסה אנכרוניסטית זו אינה ישימה למדינת ישראל, שבה הארנונה נגבית על ידי הרשויות המקומיות ולא על ידי המדינה.

ודוק. בתי המשפט הביעו לא אחת את הסתייגותם העקרונית מכך שמחד, המדינה מחזיקה בנכסים בתחומן של רשויות מקומיות ונהנית מהשירותים המוענקים בגין נכסים אלו (כגון: פינוי אשפה), ואילו מאידך, המדינה אינה משלמת ארנונה בגין אותם הנכסים. היטיבה לעמוד על כך כבוד השופטת טובה שטרסברג-כהן ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נגד עיריית חיפה:

"לא אוכל לסיים דברי מבלי להעיר, כי המדינה כמחזיקת נכסים בשטחן של רשויות מקומיות, נהנית משירותים ככל מחזיק אחר. לא קיימת - בעיני - הצדקה עניינית לאי תשלום עבור השירותים מהם היא נהנית."

בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נגד מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, עמד בית המשפט על כך שיש להחיל על המדינה, לעניין תשלומי ארנונה, את אותו הדין החל על נישומים רגילים:

"הרקע לחקיקת סעיף פטור זה, כמו סעיפי פטור אחרים שהעניקו חסינות לכתר, מעוגן בשיטה משפטית אשר יישמה במלוא היקפו את הכלל לפיו The King can do no wrong ... אחד העקרונות החשובים בחברה דמוקרטית מודרנית, הוא עיקרון שוויון הכל בפני החוק שהוא אחד ההיבטים של עקרון שלטון החוק. מעיקרון זה נגזר הצורך להחיל גם על המדינה חובות המוטלות על אזרחיה בתאומים המתחייבים..."

בעקבות הביקורת שנמתחה על הפטור המוחלט והבלתי מוצדק מארנונה שניתן למדינה, נקבע במסגרת החוק לתיקון פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) (ס' 6), התשנ"ב-1992, כי סעיף 3 לפקודת הפיטורין המעניק את הפטור – יבוטל, כאשר תוקף הביטול נקבע לתחילת שנת הכספים 1993. בד בבד, נקבע כי שרי האוצר והפנים יקבעו בתקנות כללים לפיהם תוטל הארנונה על נכסים המוחזקים על ידי המדינה.

בדברי ההסבר להצעת החוק לביטול סעיף 3 לפקודת הפיטורין (ה"ח 2091, התשנ"ב 90), עמד המחוקק על המגמה שבהשוואת דין המדינה לעניין החיוב בארנונה לדינו של כל נישום אחר:

"ביטול סעיף 3 יתקן עוות זה וימשיך את המגמה המשפטית המודרנית של השוואת הדין החל על המדינה לדין החל על כל גוף אחר".

בחוקי ההסדרים לשנים 1993 ו- 1994, נדחה מועד הכניסה לתוקף של ביטול של סעיף 3 לפקודת הפיטורין, בשל ההשלכות התקציביות הכרוכות בכך.

בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו-1995, נדחה פעם נוספת ביטולו של סעיף 3 לפקודת הפיטורין לשנת הכספים 1998, ואולם, נחקקה הוראת מעבר לגבי שלוש שנות הכספים 1995-1997, במסגרתה נקבע חיוב ארנונה הדרגתי לגבי נכסי המדינה, כאשר האחוזים המפורטים להלן, ביטאו את החלק היחסי של הארנונה שישולם על בסיס סוגי הנכסים הנוהגים באותה הרשות:

(א) לגבי נכסי משרד הביטחון וצה"ל – בשנת 1995 – 10%; בשנת 1996 – 20%; בשנת 1997- 30%;

(ב) לגבי נכסים המשמשים בתי חולים ומרפאות – בשנת 1995 – 25%; בשנת 1996 – 35%; בשנת 1997- 45%;

(ג) לגבי נכסים המדינה האחרים – בשנת 1995 – 35%; בשנת 1996 – 45%; בשנת 1997- 55%;

במסגרת החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998, בוטל התיקון הקודם לפקודת הפיטורין, ותחתיו הוסף סעיף 3(א) לפקודת הפיטורין, הקובע את שיעורי הארנונה שיוטלו על נכסי המדינה. במקביל, נקבע כי לא תיגבה אגרת פינוי אשפה מהמדינה:

"למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות, 1934 –

(א) (1) בשל נכסים בתחומי רשויות מקומיות, שחל עליהם סעיף 3(ב) תשולם ארנונה כללית, בכל שנת כספים, בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי מדינה; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר.

(2) בשל הנכסים האמורים בפסקה (1), לא תשולם אגרת סילוק אשפה או כל אגרה אחרת, המשולמת לרשות המקומית בידי מי שפטור מתשלום ארנונה כללית, ובלבד שסכום הארנונה הכללית בכל שנת כספים, בשל נכס מסוים מן הנכסים האמורים, לא יפחת מסכום האגרות כאמור, ששולם בפועל לרשות המקומית בשנת 1994 בשל אותו נכס, בתוספת שיעורי העדכון שנקבעו, מדי שנה, בתקנות לפי פרק ד' לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה, להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992.

(3) שיעור הארנונה הכללית בהתאם לפסקה (1) יהיה –

(א)לגבי נכסים שמחזיקים בהם משרד הביטחון או צבא הגנה לישראל או מטעמם, לרבות יחידות הסמך שלהם - %30;

(ב)לגבי נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות - %45;

(ג)לגבי נכסים אחרים - %55."

הנה כי כן, המחוקק קבע כי המדינה תשלם ארנונה בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים לגבי נישומים רגילים בכל רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי מדינה.

יצוין, כי בעקבות הטלת ארנונה על נכסי המדינה, נתגלעו מטבע הדברים מחלוקות משפטיות בין רשויות מקומיות ובין מינהל נכסי המדינה ומשרד הביטחון, בנוגע לאופן החיוב בארנונה של נכסי המדינה.

כך למשל, קיימות מחלוקות בשאלה לפי אילו סיווגים יחויבו נכסי המדינה – האם לפי סיווגים ספציפיים הקיימים בצווי הארנונה של הרשויות לגבי נכסי מדינה או שמא לפי הסיווגים הרגילים החלים על נכסים דומים. כמו כן, התעוררו מחלוקות לגבי שטחי החיוב בגינם תשלם המדינה ארנונה כללית.

ודוק היטב. המדובר במחלוקות שגרתיות ולגיטימיות שכמותן מתעוררות חדשות לבקרים בין נישומים ובין רשויות מקומיות.

למרבה הצער, המדינה עשתה דין לעצמה ובמקרים רבים החליטה באופן חד-צדדי שלא לשלם כלל ארנונה לרשויות מקומיות, מאחר ולטענתה רשויות אלו גבו ממנה ארנונה או אגרות סילוק אשפה שלא כדין בשנים עברו, כשכפועל יוצא מכך המדינה זכאית, לטענתה, לקזז את החובות הנטענים מתשלומי הארנונה השוטפים.

על מנת להמחיש את הדברים: ביום 16.7.2001 הודיע מנהל נכסי הדיור הממשלתי לראש עיריית צפת, על הקפאת תשלומי הארנונה לעירייה בגין נכסי המדינה, וזאת עד שתקוזז רטרואקטיבית משנת 1995, יתרת חוב נטענת, בשל הפליה לרעה של המדינה בתעריפי הארנונה:

"במכתבי שבסימוכין נדרשתם לתקן את חיובי הארנונה שהטלתם על משרדי הממשלה בצפת החל מ- 1995 היות וחויבו על ידכם בתעריפים חריגים המפלים אותם לרעה... היות ופנייתי הנ"ל טרם נענתה... התשלומים יוקפאו החל מהרבעון האחרון של 2001 ועד לקיזוז מלא של תשלומי היתר שביצענו מאז 1995."

ביום 11.2.2002 הנחה מנהל נכסי הדיור הממשלתי את משרדי הממשלה שלא לשלם ארנונה בשנת 2002 לערים: טבריה, צפת ורחובות, בשל מחלוקות שיש לערים אלו עם המדינה:

"בשנת 2002 אין לבצע כל תשלום ארנונה לעיריות להלן:

א. טבריה

ב. צפת

ג. רחובות."

בדנ"א 2687/00 עיריית חיפה נגד מדינת ישראל, נזף בית המשפט העליון במדינה על צעדי הקיזוז החד-צדדיים שננקטו על ידה, בקובעו כי המדובר בעשיית דין עצמי:

"במהלך הטיעון בפנינו הועלתה טענה לפיה, על אף התיקון משנת 1998 המחייב את המדינה בתשלום ארנונה בשיעור הקבוע בו, אין היא משלמת את המגיע ממנה אלא מקזזת את חובה כנגד מה שלדעתה חייבת העיריה להחזיר לה בגין השנים בהן שילמה ארנונה שלא היתה חייבת לשלם. אם אכן כך הדבר, מוצאים אנו להעיר, כי לא ראוי לה למדינה לעשות דין לעצמה ולגבות על דרך קיזוז סכומים שלטענתה מגיעים לה. הדרך לעשות כן אף היא קוראת להבנה בין הצדדים, ובהעדר כזו, על המדינה לנקוט בצעדים משפטיים העומדים לרשותה."

זאת ועוד. לרשויות מקומיות רבות ברחבי הארץ יש מחלוקות משפטיות ועובדתיות עם משרד הביטחון בשל חיובם בארנונה של מחנות צה"ל. המדובר למשל, בערים: תל-אביב, רמת-גן, צפת, מועצה מקומית ראש פינה, מ.א. ברנר, מ.א. באר-טוביה ועוד. במקרים רבים המחלוקות נובעות מכך שמשרד הביטחון מונע בעקביות קבלת פרטים עובדתיים אודות שטחם של הנכסים המחויבים בארנונה.

לא למותר לציין בהקשר זה, כי ככלל המדינה אינה מגישה השגות על חיובי הארנונה המושתים עליה והיא עושה כל שביכולתה על מנת לעכב את בירור המחלוקות בין הצדדים וזאת גם כאשר המדובר על ליבון המחלוקות בפורום שנקבע לכך בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה – הממונה על המחוז הרלבנטי במשרד הפנים.

במקרים רבים מציגה המדינה עמדות משפטיות מנוגדות העומדות בסתירה לחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה, כאשר העמדה נקבעת בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה, ובאופן שייטיב ככל האפשר עם המדינה. נזכיר בהקשר זה את העמדות הסותרות בהתייחסות לסיווגים ספציפיים שנקבעו לנכסי המדינה בצווי הארנונה של הרשויות השונות.

כך לדוגמא, במקרים בהם המדובר בתעריפי חיוב גבוהים שנקבעו לגבי נכסי המדינה (עיריית נצרת למשל) טוענת המדינה כי אין לחייבה לפי סיווגים אלו, ובמקרים בהם המדובר בתעריפי חיוב נמוכים לגבי נכסי המדינה (מועצה מקומית ראש פינה, מ.א. מרחבים) טוענת המדינה כי יש לחייבה לפי הסיווגים הספציפיים, כאשר חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה, קובעת כי אין לחייב את נכסי המדינה לפי סיווגים ספציפיים.

למרבה הצער, המדינה נוהגת בבריונות ובעשיית דין עצמי (קיזוז חד-צדדי ורטרואקטיבי למשל), תוך שהיא מנצלת את העובדה שלא ניתן לנקוט נגדה בהליכי גבייה מינהליים או בהליכי הוצאה לפועל בשל אי-תשלום חובות ארנונה. כפועל יוצא של האמור לעיל, עשתה לעצמה המדינה הרגל שלא לשלם חובות ארנונה שבמחלוקת, תוך שהדרך אינה אצה לה בבירור המחלוקות.

אם תתקבל הצעת ההחלטה לתיקון פקודת הפיטורין, תינתן למעשה גושפנקא חוקית לאופן התנהלותה הבלתי ראוי של המדינה בכל הנוגע לחובתה לשלם ארנונה לרשויות המקומיות בגין נכסי המדינה שבתחומן.

סיכום

(א) התיקון המוצע לפקודת הפיטורין נועד לקבוע דין מיוחד ושונה לנכסי המדינה ולמנוע את חיובם בארנונה בהתאם לסיווגים החלים על נכסים רגילים.

(ב) המדינה מתכוונת לשלם ארנונה בגין נכסיה על פי התעריפים שיהיו נוחים לה – דהיינו כאשר התעריף הספציפי לגבי נכסי המדינה הינו נמוך יחסית לתעריפים שנקבעו לגבי נכסים דומים – תשלם המדינה לפי תעריף זה; כאשר התעריף הספציפי לגבי נכסי המדינה הינו גבוה מהתעריף שנקבע לגבי נכסים דומים – תשלם המדינה לפי התעריף הרגיל.

(ג) בנוסף, התיקון לפקודת הפיטורין, יגרום לכך שתשלומי הארנונה המבוצעים על ידי המדינה בשנת 2003 יהיו רף עליון לתשלומים שיבוצעו בשנים שלאחר מכן.

(ד) במידה ויתקבל התיקון המוצע, רשויות מקומיות רבות המנהלות הליכים נגד המדינה ושטרם הצליחו לגבות את חיובי הארנונה המגיעים להן בשנת 2003, עלולות להינזק כתוצאה מכך שהבסיס לחישוב תשלומי הארנונה ייעשה על פי הסכום ששולם בפועל בשנת 2003 ולא על בסיס הסכום המגיע כדין.

(ה) קביעת סיווגים ותעריפים ספציפיים לנכסי המדינה, מהווה סטייה חמורה מפסיקת בית המשפט העליון ומתכלית התיקונים שנעשו במרוצת השנים בפקודת הפיטורין, ושנועדו להשוות את דין המדינה לעניין תשלומי ארנונה לדינו של כל נישום רגיל. הלכה למעשה, המדינה מבקשת 'לשנות את כללי המשחק' לפי נוחותה תוך שימוש בכוח חקיקתי, כאשר הדעת וההיגיון הפשוט אינם סובלים התנהגות מעין זו.

(ו) קביעת סיווגי ארנונה ותעריפים ספציפיים נמוכים לנכסי המדינה, תגרום לפגיעה קשה בתקציבן של רשויות מקומיות רבות, שחלק הארי של הכנסותיהן מבוסס על נכסי המדינה.

(ז) אם אכן כוונת המדינה לפעול בתום לב ולא למזער את הכנסות הרשויות המקומיות, עליה לקבוע כי תשלומי הארנונה בשנים 2004 ואילך בגין נכסי המדינה, יבוצעו על בסיס הסכומים שהיו מגיעים לרשויות אילו שילמה המדינה כדין את תשלומי הארנונה בשנת 2003, בכפוף לשינויים עובדתיים, ותוך מתן שיפוי מתאים לרשויות שעלולות להיפגע מהתיקון המוצע.

(ח) אין בסיס משפטי לטענת המדינה כאילו נועד התיקון להבהיר את המצב המשפטי לגבי חיוב המדינה בגין נכסים כגון: טיפות חלב ותחנות המשמר האזרחי, וזאת מאחר ועל פי הפסיקה הרלבנטית המדינה היא המחזיקה בנכסים אלו והחייבת בגינם בארנונה. בנוסף, אין בסיס משפטי לטענה בדבר פטור מארנונה לכביש האגרה, והמדובר בהתערבות חקיקתית במקרה המצוי בבירור משפטי. בכל מקרה, החייבת בארנונה במקרה זה היא חברת דרך ארץ ולא המדינה.

במצב דברים זה, אנו סבורים כי במידה והגורמים הרלבנטים לא ירתמו בהקדם על מנת למנוע את התיקון המוצע בפקודת הפיטורין, ייגרם נזק רב לרשויות מקומיות רבות, כאשר מבחינת המצב החקיקתי נחזור שנים רבות אחורנית, בניגוד למגמה של השוואת דין המדינה לדינם של נישומים רגילים.


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן