ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו מיום 29.6.06, לפיה יש לסווג מספרה בסיווג של "בית מלאכה" על פי צו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2004.

רקע:

המשיבים הינם בעלי מספרות, אשר סווגו על ידי המערערת כ"בניינים שאינם משמשים למגורים" על פי צו הארנונה. ביום 31.3.04 הגישו המשיבים השגה על חשבון הארנונה משנת 2004, בטענה כי "על פי פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"מ 242/02 מנהלת הארנונה של עיריית רעננה נ' מהגר ([פורסם בנבו], להלן: "פסק דין מהגר"), שניתן על ידי השופטת דותן ביום 9.9.03 יש לסווג מספרה בצו הארנונה כבית מלאכה ולא כבית עסק". ועל כן, ביקשו לשנות את הסיווג ל"בית מלאכה".

במכתב תשובה ממנהל הארנונה, מר אלי מלאכי, נדחתה ההשגה מהטעם שפסק הדין אינו בבחינת הלכה פסוקה. הפרשנות שניתנה במסגרתו בחנה צו ארנונה שונה מזה של המערערת, והאחרונה דבקה בפרשנות לפיה רק פעילות בעלת אופי ייצורי, במסגרתה נוצר "יש מוחשי חדש", נכללת בגדר סיווג כ"בית מלאכה".

המשיבים הגישו ערר על החלטת מנהל הארנונה, שהתקבל בדעת רוב ביום 29.12.06. בהחלטתה קבעה ועדת הערר כי יש להחיל את המסקנה בפסק דין מהגר על המקרה הנדון, וגם "תיקון של אברים" בגוף האדם הם בגדר מלאכה. לפיכך על פי ההחלטה, ספר שמקצר, מדביק ומעצב שיער, אינו שונה מסנדלר המדביק סוליה לנעל. מאחר שהמערערת לא הוציאה מגדר בית מלאכה סנדלר, מתקן מכונות-חשמל ומוסך, אין לקבל את הגישה שמתבססת על יצירת יש מוחשי חדש.

ראוי לציין, כי בהחלטות אחרות בעניין סיווג מספרות (ערר 026-06-2004 מיום 31.1.06; ערר 051-06-2004 מיום 29.3.06; וערר 100-04-2004 מיום 30.3.06) שניתנו על ידי ועדת הערר נקבע כי מספרה אינה "בית מלאכה". בהחלטות אלו נקבע כי ניתן להבין את הביטוי "ספר" גם במובן שאינו תואם "בעל מלאכה".

טענות המערערת:

1. הפעילות המבוצעת במספרה הינה פעילות של מתן שירותים גרידא. במספרה ניתן למצוא מגוון שירותים: גזירה; עיצוב; צביעה וכו'. כל לקוח מקבל שירות אישי המותאם לדרישותיו ונתוניו. רק צורת השיער משתנה, אך השיער נשאר דומה במהותו.

2. על פי מבחן השכל הישר, מבחני הפסיקה והמובן הרגיל והמקובל של "בית מלאכה", עסק של מספרה הינו במובהק עסק של מתן שירות ללקוחות. אין מדובר בעסק שמתקיימת בו פעילות ייצורית.

3. המערערת ביססה טענותיה על עמ"נ 405/01 אופנתיון בע"מ נ' עיריית חיפה ואח' [פורסם בנבו]. שם נקבע כי גם אם מתקיימת במקום פעילות ייצורית, ברגע שמשלבים בה פעילות מסחר, היא המהווה את עיקר פעולתו.

4. המערערת אף תמכה טיעוניה בעמ"נ 268/05 מנהלת הארנונה בעיריית חדרה נ' מירי סעדה [פורסם בנבו] (להלן: "פסק דין סעדה"). שם נקבע כי אין מדובר בקו ייצור מאחר וכל תספורת עומדת בפני עצמה. מספרה לעולם לא תחשב כמפעל, גם אם תעסיק עשרות ספרים. לדידה, יש לסווג מספרה בדומה לעסקים אחרים המעניקים שירות, כמו עורכי דין, אדריכלים, צלמים וכו'.

טענות המשיבים:

1. מלאכת הספר היא מלאכת ידיים, אשר נעשית על ידי הספר עצמו ובעזרת מכשירים. על פי ההגדרות המילוניות עולה כי הספר אינו עוסק במסחר, ממכר או בשירותים, אלא בעבודת כפיים. עבודת הספר היא אישית, ויש קשר אישי בין הלקוח לבין בעל המלאכה.

2. פעילות המשיבים הינה ייצורית לכל דבר, מתבצע בה תהליך של ייצור ונוצר בה יש מוחשי חדש ומשופר.

3. המערערת מתעלמת מפסק הדין בעניין מהגר הקובע כי סיווג מספרה הוא בית מלאכה, ובעיקר כי כך מסווגים עסקים לתיקון מכשירי חשמל וסנדלריות. סיווג המשיבים כ"בניינים שאינם משמשים למגורים" מהווה הפליה לעומת בתי עסק דומים העוסקים באותו אופי ייצורי.

4. סיווג הארנונה אינו חוקי. המערערת חרגה מהאמור בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) כאשר הגבילה את סיווג "בית מלאכה" לייצור בלבד.

המחלוקת בין הצדדים בעתירה שלפניי הינה מחלוקת פרשנית במהותה. שאלת סיווג הנכס תלויה בתכנים אותם יש ליצוק למונח הבסיסי "בית מלאכה", כפי שהוא מופיע בצו הארנונה של עיריית תל אביב לשנת 2004.

אין זו הפעם הראשונה בה שאלה מדויקת זו מונחת לפתחו של בית המשפט לעניינים מנהליים. שני הצדדים ביססו טענותיהם בנדון על פסקי דין אחרים של בתי המשפט לעניינים מנהליים. המערערת נתלתה בפסק דין סעדה והמשיבים נתלו בפסק דין מהגר שלעיל.

ואמנם שני פסקי דין אלו שדנו באותה השאלה ממש הגיעו לשתי מסקנות מנוגדות.

לפני שאדון בשאלה לגופה של עניין, אפרט את האמור בפסקי הדין:

בפסק דין מהגר עתרה מנהלת הארנונה כנגד החלטת ועדת הערר אשר סיווגה מספרה כבית מלאכה לצורך תשלום הארנונה. כבוד השופטת שרה דותן, דחתה את הערעור וקבעה כי חלה על הרשות החובה לפעול ללא הפליה בין בתי עסק אשר מבחינת מהות הפעולות המתבצעות בהם אינם שונים זה מזה. השופטת הנכבדה נימקה את השקפתה כי יש לסווג מספרה כבית מלאכה בנימוק כי במספרה מתבצע תהליך ייצור מתחילת העבודה ועד לקבלת המוצר המוגמר. המוצר המוגמר אינו מוצר חדש אלא מוצר שהספר הכניס בו שינוי על ידי עיצובו.

עוד נקבע בפסק הדין: "סבורני כי שיטת בחינה זו, המדגישה את מהות העבודה המתבצעת בפועל יש בה כדי להראות האם בעל מקצוע אכן עוסק ב"מלאכה" ועל כן ניתן לסווג את מקום עיסוקו כבית מלאכה, או שמא עיסוקו אינו תואם להגדרה אותה מבקשים ליישם ויש לסווגו באופן הראוי לו".

בפסק הדין סעדה עתרה מנהלת הארנונה כנגד החלטת ועדת הערר לסווג שלוש מספרות לצורכי ארנונה כמבנים המשמשים "למלאכה ולתעשייה זעירה". כבוד השופט שמואל ברלינר קיבל את העתירה. הוא בחן את המונחים "מלאכה" ו"בית מלאכה" וקבע כי גם אם "ספר" נכנס בגדרי הגדרות אלו, ספרות עדיין באה בגדר שירות. על פי השקפתו, יש לבחון את ההקשר והתכלית של צו הארנונה ולא את הפירוש הלשוני של המונח "מלאכה". בצו הארנונה צורפו המילים "מלאכה ותעשיה זעירה", דבר המעיד על קווי אופי משותף לשניהם. בית מלאכה עשוי להתפתח למפעל, ומפעל קטן ייחשב שחלק מתעשייה זעירה. על סמך הבחנה זו, סנדלרייה עשויה להתפתח למפעל לשיפוץ נעליים. מספרה, לעומת זאת, לא תיחשב כמפעל גם אם תתפתח ותגדל.

נימוק נוסף עליו מתבסס פסק דין סעדה הוא כי מלאכה ותעשיה זעירה מאופיינות בעשיית פעולה בחומר, בעיסוק מוחשי מוגמר, בקיום מלאי וכו'. כל אלה אינם נמצאים אצל ספר, אשר משרת את האדם המסתפר.

השופט הנכבד לא מצא מקום להפריד בין השיער ולראותו כחפץ לבין האדם וגופו. לדידו, עבודתו של הספר דומה לעבודתו של המעסה, הפיזיותרפיסט וכו' אשר מעניקים שירות לאדם.

מבין שתי הדעות המובעות בפסקי הדין שלעיל, אני מבכרת את הקביעות בפסק דין סעדה שלעיל. אסביר –

צו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2004 מגדיר סיווג "בתי מלאכה, מפעלי תעשיה" כ: "בתי מלאכה לייצור, מפעלי תעשיה ובתי דפוס (למעט שירותי מחשב ועיבוד נתונים, מפעלי הוצאה לאור ומערכות עיתונים, שיחויבו לפי התעריפים המפורטים בסעיף 3.3 ולמעט בתי-תוכנה שיחויבו לפי התעריפים המפורטים בסעיף 3.4.3) ...". לטענת המערערת מהות עיסוקם של המשיבים הינו מתן שירותים. על פי המונח המקובל של "בית מלאכה", מספרה אינה יכולה להיות מסווגת ככזו, שכן אין מדובר בעסק שמתקיימת בו פעילות ייצורית. מאידך, טענו המשיבים כי הפעילות המתבצעת על ידם בנכס היא "פעילות ייצורית". התשובה לשאלה אם פעילות המתנהלת בבית עסק הינה ייצורית אם לאו אינה נשענת על אינטואיציה בלבד אלא מבוססת על שורה של מבחנים שנקבעו בפסיקה לעניין זה. בע"א 1960/90 פקיד השומה תל אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1), 200 (להלן: "פסק דין רעיונות"), קבע כבוד השופט חשין מבחני יסוד לצורך קביעה אם מדובר ב"פעילות ייצורית".

המבחן הראשון שנקבע בפסק הדין הינו אם בפעילות המתנהלת במקום יוצרת יש מוחשי אחד מיש מוחשי אחר- על משמעות מבחן זה נאמר בפסק הדין: ""פעילות ייצורית" בפירושה זה כמו נדרשת היא מאליה מן החוק, והיא-היא פעילות הייצור המקובלת בשפת היומיום, בתעשיה ובחרושת: הפיכת חומר גלם למוצרים" (עמ' 205). על פי מבחן זה ספק רב אם הפעילות המתבצעת במספרה הינה פעילות ייצורית. בראש ובראשונה אין אני בטוחה כלל ועיקר שקיים חומר גולם כלשהו שניתן להתייחס אליו במספרה. ה"חומר" איתו עובדים הספרים הינו כמובן שיער ראשו של הלקוח, אולם ספק רב אם חלק מגופו של הלקוח יכול להיחשב כחומר גלם לצורך ההגדרה המשפטית שלעיל. אולם גם אם אקבל את ההנחה כי עסקינן בחומר גלם, הרי ברי כי הטיפול בשיער במסגרתה של המספרה אינו הופך את השיער ל"מוצר".

הנה כי כן- המבחן הבסיסי של "הפיכת יש מוחשי אחד מיש מוחשי אחר" אינו מתקיים בענייננו.

אלא שגם אם הייתי מקבלת את הגישה כי מדובר בהפיכתו של יש מוחשי אחד לאחר, עודני סבורה כי העותרים אינם עומדים במבחנים הנוספים שיצרה הפסיקה לסיווגו של בית מלאכה:

מבחן היקף השימוש במוצר המוגמר – על פי מבחן זה, פעילות תיחשב כייצורית אם היא נועדה לשימוש הציבור הרחב, אולם היא לא תיחשב ככזו אם היא נועדה ללקוח שהזמינה. כפי שניתן לראות, מבחן זה לא מתקיים בענייננו. המשיבים מבצעים תספורות, גוונים, סלסול וכו' על פי הזמנת הלקוח, ואין בפעילותם אלמנט ייצורי אשר מיועד לציבור רחב.

המבחן הכלכלי, מבחן השבחת הנכס - מבחן נוסף הינו האם הפעילות הנבחנת יוצרת הבדל במישור הכלכלי בין המוצר הראשוני למוצר המוגמר והאם היא מביאה ל"השבחת" הנכס. בע"א 355/82 ניקוב מחשבים נ' פקיד שומה, נאמר: "דעתי היא כי פעילות ייצורית משמעה כל עשייה בטובין או בכל חומר אחר שבה תועלת כלכלית והמשביחה או מעלה את הערך של אותוחומר. ולענין זה אין נפקא מינה אם העשייה בחומר מביאה ליצירת יש מוחשי אחר" (ההדגשה אינה במקור – מ.ר). ומכאן, שיער אינו חומר גלם אשר מעלה את ערכו עת מבוצעות בו פעולות טכניות למיניהן.

מבחן על דרך ההנגדה – כאמור בפסק דין רעיונות: "המחוקק בא ליתן הטבות ל"פעילות ייצורית", וזו, על-פי עצם טיבה, מנוגדת היא לפעילות של מתן שירותים...יש לשאול איפוא בכל עניין ועניין, אם הפעילות בה מדברים אנו נמשכת אל מרכז הגרוויטציה של "פעילות ייצורית" או אל זה של "מתן שירותים"".

מצאתי להביא גם את דבריו של כבוד השופט ד"ר דן ביין בעמ"ה (חי') מ.מ.ל. חיפה עיבוד נתונים וניקוב מחשבים 1976 בע"מ נ' פקיד השומה, (פורסם בנבו): "המושג שירות כשהוא עומד מול המושג ייצור, מתאפיין לדעתי, על ידי הפעלת שיקול דעת וידע מקצועי וכן על ידי התאמת הפעילות של נותן השירות לצרכיו המיוחדים של הלקוח, דוגמאות טיפוסיות לשירות הן פונקציות שממלאים עורכי דין, רואי חשבון, מהנדסים, יועצים וכו'."

ולענייננו- המלאכה הנעשית במספרה נושאת מאפיינים רבים יותר של שירות מאשר של ייצור. מעצב השיער מעניק ללקוח יחס אישי ובחירה בין שירותים שונים הניתנים על ידו במספרה. פעמים רבות ניתנות במספרה שירותים נרחבים מאותם שירותים בסיסיים (כגון סלסול, צביעה, גזירה וכיו"ב) והם יכולים לבוא לידי ביטוי במכירתם של חומרי קוסמטיקה ושיער, במתן שירותי מניקור ופדיקור ובשירותים נוספים.

יפים לענין זה דברים שנאמרו בפסק דין סעדה ולפיהם: "לעבודת הספר במספרה גם אופי מסחרי, באשר כל תספורת נעשית תמורת מחיר, והמוצר (התספורת) נמכרת בו במקום למסתפר. לעבודת הספר מתלווית גם מכירה של מוצרי ספרות שונים, וכד'".

סיכומו של דבר, ההכרעה בין סיווגה של מספרה כבית מלאכה או כעסק הנותן שירות אינה פשוטה, אולם אני סבורה כי על פי מבחן השכל הישר והמבחנים הבסיסיים שתוארו לעיל, המסקנה כי מספרה אינה בית מלאכה הינה מסקנה הגיונית ונכונה יותר, המתאימה לרוח התקופה ולצביון השירותים המיוחדים הניתנים במספרה.

בא כוח המשיבים ביסס טענותיו במידה רבה על הפרשנות המילונית למונחים "ספר", "אומן" ו"מלאכה". על פי טענתו הספר אינו עוסק במסחר, ממכר או שירותים, אלא בעבודת כפיים. אין אני סבורה כי טיעון זה יכול להיות לו לעזר.

פרופ' אהרון ברק בספרו "פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה (חלק שני, 1993) בעמוד 103 מציין כי:

"המילון הוא כלי חשוב לפרשן. הוא אינו קובע מהו הפירוש שצריך לתת למלה, אלא מסייע בקביעתו של הפירוש שניתן לתת למלה. אכן "הפרשן אינו אך בלשן". על הפרשן לקבוע את המשמעות המשפטית של דיבור. לשם כך המילון בלבד אינו מספיק. "מילותיו של החוק אינן מבצרים, שיש לכבשם באמצעות מילונים"; "לא בבלשנות עוסק המשפטן אלא בפירוש הוראות חוקיות";…".

ברוח דומה קבעה השופטת שטרסברג-כהן בע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין נ' עירית ראשון, [פורסם בנבו], 1478, כי:

"חיפוש במילונים לא יסייע בידינו משום שאלה מכילים הגדרות של 'בית אבות' על-פי תפיסה ארכאית ואין הן מתאימות למציאות החיים בעת הזו. פרשנות מילולית לפיה 'בית אבות' הוא בית מגורים של אוכלוסיה קשישה, עולה בקנה אחד עם מבחן השכל הישר וההיגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות" (עמ' 1482)(ההדגשה אינה במקור-מ.ר).

ברע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ ואח' נ' עיריית הרצליה, [פורסם בנבו], התעוררה שאלת פרשנותו הנכונה של "חניון" אף היא בהקשרי ארנונה, ונאמר, מפי כבוד השופטת עדנה ארבל:

"איני סבורה כי יש במקרה זה להיצמד להגדרה דווקנית של מילון כזה או אחר (ועל כך ראו: א' ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (חלק שני, 1993), בעמ' 102). הפתרון לסוגיה לא ימצא לדעתי במילונים, אלא דווקא בבחינת הסוגים השונים של חניה הקיימים במציאות, תוך ניסיון למצוא הגדרה ותיאור שיהיה בהם לענות על הצורות השונות, ועם זאת המקובלות, של חניה. יוער, כי דווקא במקרה שבפנינו אני סבורה כי כל אדם סביר שהיה מתבקש להגדיר את שטחי החניה השייכים למבקשים היה מכנה אותם "חניון" (עמ' 1983).

עינינו הרואות- פירושו המילוני של מונח המופיעה בדבר חקיקה אינו עולה תמיד בקנה אחד עם הפרשנות המשפטית של אותו המונח, אשר מתגבשת מתוך עמידה על הקשרו של החיקוק ותכליתו.

ועל כן, כאשר אין בצו הארנונה, סיווג קונקרטי לנכס מסוג מספרה, יש להיעזר במבחן השכל הישר: "כלל ידוע הוא, שכאשר ביטוי השגור בפי הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני-אדם" (ראו ע"א 753/68 מלכה פרנסיס, ואח' נ' בנימין רוזנברג, פ"ד כג(2) 182, 187); "באין הגדרה מיוחדת בחיקוק מסויים מניחים שהמחוקק דיבר בלשון בני-אדם והתכוון למובנו המקובל של המונח" (ע"א 307/72 ברטולד מוך נ' פקיד השומה, ירושלים, פ"ד כח(1) 414, 419).

העותרים טוענים כי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) קובעות את הסיווגים והתעריפים על פיהן יכולות לנהוג רשויות מקומיות. היקף אפשרויות הסיווג הנתון בידי המערערת הוא אך ורק לפי מסגרת הסיווגים הקבועים בתקנות. אינני מקבלת את הטענה. תקנות הסדרים במשק המדינה, כוללות רשימה של סוגי נכסים שונים, ולא של סוגי שימושים. לרשות שיקול דעת תוך תיחום טווחים אפשרי בקביעת הארנונה. מדובר בסמכות הנגזרת משימוש בנכס ומהותו. לא מצאתי להתערב בהחלטת המערערת ולדון בשאלת אי חוקיות הצו. מה עוד, שסעיף 3.2.4 לצו הארנונה לשנת 2004 קובע כי: "עסקים המשרתים את הסביבה משמעם לעניין סעיף זה: חנות קמעונית, מספרה, סנדלריה, מרפאה ומוסדות חינוך".

לאור כל זאת הגעתי למסקנה כי יש לקבל את הערעור.

על אף האמור לעיל, מצאתי לנכון לציין בהערת אגב, כי בית המשפט לעניינים מנהליים נאלץ להתמודד עם מבול רב של עתירות שעניינן סווג נכס וכו' לצורכי ארנונה. נראה כי חלק משמעותי מהדילמות העולות בעתירות אלו יכול היה להיפתר לו צווי הארנונה של הרשויות המקומיות היו נוקטים הגדרות מדויקות וספציפיות יותר לסיווגי הנכסים השונים שבתחומן. רצוני להפנות את העירייה לצורך בקביעתן של הגדרות מדויקות ומפורטות כאלה. טוב תעשה אם תפעל בנידון בהקדם האפשרי ובכך תחסוך את המשאבים והמאמצים הכרוכים בהגשתן של עתירות מסוג זה, וכן זמן שיפוטי יקר.

המשיבים ישאו בהוצאות ובשכר טרחת המשיבה בסך 30,000 ₪ בצירוף מע"מ, הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד יום התשלום בפועל.

המזכירות תעביר העתק מפסק הדין לבאי-כוח הצדדים.

ניתן היום י"ב בסיון, תשס"ח (15 ביוני 2008) בהעדר הצדדים