עע"ם  9682/06

1. עיריית ראשון לציון

2. מנהלת הארנונה של עיריית ראשון לציון

נגד

בנק הפועלים בע"מ

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים

בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין, כבוד השופטת מ' נאור, כבוד השופטת ע' ארבל

[13.07.08]

פסק-דין

השופטת מ' נאור:

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (כבוד השופטת ד"ר ד' פלפל) בו התקבלה עתירת המשיב (להלן: הבנק) ובוטלו שומות ארנונה רטרואקטיביות שהטילה עליו המערערת (להלן: העירייה). ערעור זה דינו להתקבל נוכח פגמים שבסדרי דין שנפלו בהליך בבית משפט קמא. לדעתי אין מנוס אלא להחזיר את התיק להמשך טיפולו של בית המשפט לענינים מינהליים וזאת מבלי שנחווה דעה לגופו של עניין.

העובדות

1.         הבנק מחזיק בנכס נשוא ההליכים שלפנינו מאז שנת 2001. הנכס נמצא בשטחה של העירייה. בשנת 2004 הודיעה העירייה לבנק כי "מבדיקה שערכה לאחרונה העירייה עולה, כי הושת [על הבנק] חיוב ארנונה שגוי" וכי "בין השאר התברר, כי השטחים בהם [הבנק מחזיק] גדולים מאלה בהם [חויב הבנק]". על כן דרשה העירייה מהבנק להוסיף ולשלם את ההפרשים שנוצרו בעקבות הגידול האמור הן לשנת 2004 והן לשנים 2001 עד 2003. העירייה ציינה כי על ההפרשים הללו יש להוסיף הפרשי הצמדה וריבית מאז 2001. הבנק הגיש השגה על הודעתה זו של העירייה וטען כי החיוב הרטרואקטיבי נעשה בהיעדר סמכות ודינו בטלות, וכי בחישובי גודל הנכס נפלו טעויות. השגת הבנק נדחתה והוגשה על ידו לועדת הערר שליד העירייה "הודעת ערר לשנות הכספים 2001-2004". העירייה הגישה את כתב תשובתה לערר.

2.         בשנת 2005 בטרם נדון הערר הודיעה העירייה לבנק כי "בד בבד עם ניהול ההליכים בין הצדדים, ובעקבות בדיקה נוספת אותה ביצעה העירייה התברר כי הבנק מחזיק עוד שטח פטיו נוסף בגודל של 111 מ"ר אשר דינו להתחייב" ועל כן העבירה העיירה לבנק "חיוב ארנונה מתוקן לשנת 2005 הכולל בתוכו את שטח הפטיו" כמו כן הודיעה העירייה לבנק כי הוא מחוייב בגין הפרשים עבור שטח הפטיו מאז שנת 2001 וכי על הפרשים אלו יש להוסיף הפרשי הצמדה וריבית. על הודעה זו של העירייה הגיש הבנק השגה וזו נדחתה ועל כך הוגשה על ידו לועדת הערר "הודעת ערר לגבי שנות הכספים 2001-2005". העירייה הגישה כתב תשובה לערר.

3.         בטרם נשמעו העררים שהגיש הבנק הוגשה על ידו העתירה המינהלית נשוא ההליכים שלפנינו. בעתירה ביקש הבנק כי בית המשפט יורה לעירייה שלא להחיל את החלטתה באופן רטרואקטיבי וכן כי יורה לה שלא לחייב את הבנק בריבית ובהפרשי הצמדה בעבור אותם חיובים רטרואקטיביים. הבנק טען כי הסמכות בעניין נתונה לבית המשפט לענינים מינהליים.

4.         בשלב זה נקבע התיק לדיון מוקדם והעירייה נתבקשה לתמוך טיעון עובדתי בתגובה בתצהיר. נוכח חשיבות הדברים, כפי שעוד יובהר, נביא את לשון החלטת בית המשפט בעניין זה מיום 11.12.2005 במלואה:

"1.        (א) נקבע בזה דיון מוקדם, כאמור בתקנה 7(5) לתקנות בית משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000

(ב) טיעון עובדתי בתגובה יתמך בתצהיר."

5.         כפי שהוחלט הגישה העירייה כתב תגובה וטענה כי יש לדחות או למחוק את העתירה על הסף מחמת שיהוי בהגשתה וכן מאחר שהטענות המועלות בה, לרבות הטענות בשאלת הרטרואקטיביות הן בסמכותה של וועדת הערר. לחילופין ביקשה העירייה להקפיא את הדיון בעתירה עד להחלטת ועדת הערר בעררים שהגיש הבנק. לגופו של עניין טענה העירייה בכתב התגובה כי הדין אינו אוסר על תיקון חיובי ארנונה למפרע ובענייננו היה מקום לערוך את התיקון לגבי גודל שטח החיוב נוכח הבדיקה שבוצעה וכאשר הבנק מודע היטב לגודל השטחים המוחזקים על ידו. העירייה טענה כי חובתה לגבות ארנונת אמת ויש להתיר חיוב בדיעבד נוכח היכולת לצפותו וכאשר אי-החיוב "הוא בגדר טעות טכנית ו/או החלטה הנוגדת את החוק".

6.         כזכור הורה בית המשפט על דיון מוקדם. בדיון המוקדם שנערך ביום 15.5.2006 שב וטען הבנק כי הטענות המועלות בעתירה הנוגעות לחיוב הרטרואקטיבי שהוטל ללא סמכות ולחילופין בהיעדר סבירות – אינן בסמכות ועדת הערר. העירייה לעומת זאת טענה כי "גם טענות הרטרואקטיביות מסורות לסמכות החלטת וועדת הערר". העירייה גם חזרה על טענת השיהוי. בתום הדיון המוקדם ביקש הבנק, והדברים נכתבו בפרוטוקול, "להגיש סיכומים בנושא של הטענות המקדמיות, קרי סמכות ושיהוי". בית המשפט החליט כדלקמן:

"סיכומים בכתב

[באת כוח הבנק] תגיש סיכומים עד לתאריך [...]

[בא כוח העירייה] יגיש סיכומים עד לתאריך [...]

סיכומי כל האחד מהצדדים לא יעלו על 6 עמודים.

אני קובעת את התיק לתזכורת פנימית, ללא נוכחות הצדדים, לתאריך [...]"

7.         לאחר החלטה זו הגיש הבנק מה שהוכתר על ידו כ"סיכומי ביניים בשאלת הסמכות והשיהוי". העירייה הגישה מה שהוכתר על ידה "סיכומי ביניים [...] בנוגע לטענות המקדמיות בדבר הסמכות והשיהוי" והבנק הגיש "סיכומי תשובה קצרים בשאלת הסמכות והשיהוי". אחר הדברים הללו ניתן ביום 10.10.2006 פסק הדין בו התקבלה כאמור עתירת הבנק.

פסק הדין

8.         בפסק הדין דן בית המשפט תחילה בטענות המקדמיות שעניינן סמכות ושיהוי. בית המשפט קבע כי הסמכות לדון בחיובי ארנונה רטרואקטיביים או תיקון שומות מס נתונה לבית המשפט המינהלי. כן קבע בית המשפט כי בנסיבות העניין לא חל שיהוי בהגשת העתירה כאשר "במאזן זה של זכויות רשויות מול זכויות אזרח – תגבר זכות האזרח שעלול להגרם לו נזק באשר הסתמך על פעולת הרשות". לגופם של דברים קבע בית המשפט כי העירייה לא הצביעה על מקור חוקי המאפשר לה לתקן באופן רטרואקטיבי הודעות שומה וכי העירייה ממילא לא הראתה כי שקלה את השיקולים הרלבנטיים. בית המשפט הוסיף וקבע כי "מכתב התגובה של הרשות עולה כי הדבר [החיוב הרטרואקטיבי – מ"נ] נעשה בצורה אדמיניסטרטיבית טהורה, של תיקון לאחר בדיקה, מבלי לבדוק את ההשלכות של חיובים מעין אלו, ומבלי לבדוק את סבירותם. אשר על כן אני קובעת כי דין תיקון חיוב הארנונה [...] נעשה שלא כדין, ולכן בטל". באשר לחיוב בהפרשי הצמדה וריבית עבור אותם חיובים רטרואקטיביים קבע בית המשפט כי "התשובה היא מקל וחומר" וכן ש"אם רשות השתהתה, היא אינה צריכה להטיל על האזרח את 'מניעת הרווח' שלה".

בית המשפט הוסיף וקבע כי אין בקביעותיו כדי לפגוע בסמכות ועדת הערר לדון בנושא הגדלת השטחים והיה וקיימת הגדלה כאמור – החיוב לא יהיה רטרואקטיבי.

הערעור והתשובה

9.         על פסק דין זה הגישה העירייה את ערעורה ובפיה שלוש טענות. ראשית טענה כי טעה בית המשפט משלא דחה את העתירה מחמת השיהוי הרב בהגשתה. שנית, כי טעה בית המשפט משפסק לגופה של העתירה בטרם מוצו הליכי ההשגה והערר. בהקשר זה טענה העירייה כי ישנן שאלות הדורשות ברור עובדתי בוועדת הערר טרם הכרעה בשאלת הרטרואקטיביות. לטענת העירייה אין הצדקה לנקוט בשני הליכים מקבילים בו זמנית ולכל הפחות היה על בית המשפט להשהות את הטיפול בעתירה עד לאחר בירור ממצה של מכלול המחלוקות בועדת הערר. הטענה השלישית היתה כי לא היה לעירייה יומה בבית המשפט. בהקשר זה טענה העירייה כי בהחלטת הביניים של בית המשפט בעניין הסיכומים נדרשו הצדדים לסכם את טענותיהם רק לגבי הטענות המקדמיות של סמכות ושיהוי – והדבר אף עולה מכותרות הצדדים לסיכומיהם. על כן שגה בית המשפט שנתן פסק דין בעתירה גופה מבלי שניתנה לעירייה הזדמנות לסכם טענותיה לגופה של העתירה תוך התייחסות לשאלות המשפטיות השונות.

10.        הבנק מתנגד לערעור. באשר לטענת השיהוי טוען הבנק כי טענת שיהוי מצריכה בחינתם של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי ומידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק. באשר לשיהוי סובייקטיבי טוען הבנק כי פניותיו השונות מעידות כי לא ויתר על זכותו לפנות לערכאות. מבחינת השיהוי האובייקטיבי העירייה לטענתו לא הסתמכה על סכומים שכלל לא נדרשו על ידה ולא נגרם לה כל נזק מהגשת העתירה במועד הגשתה. גם מבחינת יסוד שלטון החוק מתעוררת בענייננו שאלה של חוקיות החלטת עירייה כך שבחינת כל היסודות מובילה, לטענת הבנק, למסקנה כי העתירה לא הוגשה בשיהוי. באשר לטענה כי יש למצות את ההליך בועדת הערר לפני דיון בבית המשפט טוען הבנק כי לטענה אין כל בסיס בדין. לטענת הבנק, התשתית העובדתית הנחוצה לועדת הערר שונה מזו הנחוצה לבית המשפט. ועדת הערר עוסקת בשאלות הנוגעות לשטח הנכס והשימוש שנעשה בו, ואילו התשתית העובדתית הנדרשת לבית המשפט המינהלי נוגעת לדרך קבלת ההחלטות של העירייה כרשות מינהלית. לטענת הבנק אין קשר בין השאלה מהו השטח הנכון – עניין שבסמכות ועדת הערר – לבין השאלה האם ניתן היה מבחינת הסמכות והסבירות להחיל את השומה באופן רטרואקטיבי. הבנק הוסיף וטען כי גם האפשרות של השהיית הליכים נוגדת מדיניות משפטית ראויה של בירור עניינים בבית המשפט בזריזות הראוייה. באשר לטענה כי לא היה לעירייה יומה בבית המשפט טוען הבנק כי העירייה הציגה טענותיה בתשובות להשגות ולעררים שהיו בפני בית המשפט וכן במסגרת כתב התגובה שנתמך בתצהיר ואף בדיון המוקדם. בכל אלו פורטו כל הנימוקים שיכולים לעמוד לזכות העירייה. הבנק מוסיף וטוען כי הדיון המוקדם היה דיון לגופו של עניין ולא לשווא הורה בית המשפט על "סיכומים בכתב" ו"לא נקבע כי אלו יהיו סיכומים מקדמיים שלאחריהם יתקיים דיון נוסף בעתירה".

דיון

11.        לדעתי די בטענתה השלישית של העירייה – שעניינה זכות הטיעון – כדי לקבל את הערעור. העירייה מיקדה טענתה בהקשר זה בהיעדר האפשרות להגיש סיכומים לטענות לגוף העתירה – להבדיל מסיכומים לטענות המקדמיות. אכן, האפשרות להתייחס לגופם של דברים כרוכה ושלובה עם דרישת הדין לקבלת כתב תשובה (להבדיל מכתב תגובה) בטרם תתקבל עתירה (להבדיל מדחייתה). ואולם, בענייננו, ככל העולה מתיק בית המשפט העירייה מעולם לא נתבקשה להגיש כתב תשובה וכן לא נמצאה הסכמה שלה לראות את העתירה כאילו הוגש בה כתב תשובה. לעירייה למעשה לא ניתנה הזדמנות למצות את זכות הטיעון ולא היה לה יומה בבית המשפט. אפרט.

12.        בתום הדיון המוקדם שנערך בבית משפט קמא הורה כאמור בית המשפט על "סיכומים בכתב". הבנק טוען כי לא לשווא השתמש בית המשפט בביטוי "סיכומים בכתב" ולא בביטוי "סיכומים מקדמיים". ואולם טענה זו של הבנק אינה מתיישבת עם השתלשלות העניינים עליה עמדנו ולא עם התנהגותו שלו עצמו. כפי שפורט, החלטת בית המשפט באה לאחר בקשת הבנק "להגיש סיכומים בנושא של הטענות המקדמיות, קרי סמכות ושיהוי". לאחר החלטת בית המשפט שני הצדדים – הבנק והעירייה – הגישו סיכומים שהוכתרו כ"סיכומי ביניים". ההחלטה לאפשר סיכומים באה אפוא לאחר בקשה ממוקדת של הבנק להגיש סיכומים בטענות המקדמיות בלבד והסיכומים שהוגשו היו בנושאים אלה. כך הגיש הבנק מה שהוכתר על ידו כ"סיכומי ביניים בשאלת הסמכות והשיהוי". העירייה בתורה הגישה מה שהוכתר על ידה "סיכומי ביניים [...] בנוגע לטענות המקדמיות בדבר הסמכות והשיהוי" והבנק הגיש "סיכומי תשובה קצרים בשאלת הסמכות והשיהוי". הנה כי כן, הצדדים הבינו את החלטת בית המשפט ככזו שמורה על הגשת סיכומים בטענות מקדמיות בלבד. בית המשפט לא קבע אחרת ולא "תיקן" את הצדדים, על אף שהוגשו כאמור רק סיכומים בדבר הטענות המקדמיות וזאת בשלושה "סבבים", אלא נתן פסק דין לגוף העניין. ואולם, לאחר הסיכומים האמורים היה בית המשפט רשאי לדחות את העתירה על סמך הטענות המקדמיות אם היה מקבלן, אך לא היה מקום כי יקבל את העתירה, שהרי לעירייה לא היה יומה בבית המשפט. בהיעדר טיעון לגבי יתר השאלות שהתעוררו – להבדיל משאלות הסמכות והשיהוי – לא היה מקום כי בית המשפט יכריע בהן מבלי לשמוע כנדרש את העירייה. יפים בהקשר זה דבריו של השופט מ' חשין:

"בלא שניתנה למערערים הזדמנות לסכם טענותיהם ולקבץ ראיותיהם לייסוד זכותם – פגע בית-משפט השלום בזכותם של המערערים לסיום הליכי התביעה בדרכם הרגילה. בנקודה זו, ובנקודה זו בלבד, אני מציע כי נקבל את הערעור.

כללם של דברים: אם תישמע דעתי, אציע לקבל את הערעור ולבטל את פסק-דינו של בית המשפט המחוזי ואת פסק-דינו של בית-משפט השלום, להחזיר את התיק לבית-משפט השלום למן החלטתו של בית המשפט על הגשת סיכומים בכתב, וכן להורות לבית-משפט השלום לקבל סיכומים מאת בעלי הדין (במועדים ובדרכים כפי שיקבע בית המשפט)." (ע"א 579/90 רוזין נ' בן-נון, פ"ד מו(3) 738, 748 (1992); כן ראו והשוו ע"א 368/63 היועץ המשפטי לממשלה נ' חומסקי, פ"ד יז(4) 2674 (1963)).

כן ראו דברי השופטת פרוקציה:

"יישומן של זכות הגישה לבית המשפט והזכות להעלות טענות מחייב כי בעל דין ידע אל נכון מה טיבו של ההליך אליו הוא הוזמן ואשר במסגרתו עליו להביא את טענותיו וראיותיו. וכך, עומדת לו הזכות כי אם הוזמן לטעון את טענותיו לצורך מסוים לא תיזקפנה טענות אלה לצורך אחר ותימנע ממנו עקב כך האפשרות להציג את מכלול טיעוניו לצורך ההליך האחר. טעות או תקלה בענין כזה עלולים לפגוע בזכות בעל דין ל'יומו בבית המשפט'.

בנסיבות שלפנינו, לקה ההליך הדיוני בפגם רציני עקב תקלה שארעה, משהמשיבה סברה בתום לב כי טענותיה מתיחסות להליך ביניים בעוד הן התקבלו ויושמו בטעות כאילו מדובר בהליך העיקרי. בנסיבות אלה, ראוי היה כי בית משפט קמא יבטל את פסק הדין שניתן במסגרת הליך זה" (רע"א 8864/99 אנקווה נ' מעוז חברה לביטוח בע"מ, פסקה 4 ([פורסם בנבו], 29.10.2000); כן ראו והשוו רע"א 1140/04 בר דוד נ' בר דוד ([פורסם בנבו], 30.8.2004)).

אכן, גם בענייננו העירייה, ולמעשה גם הבנק, סברו כי על הסיכומים לעסוק בטענות המקדמיות בלבד. בית המשפט פסק בעתירה לגופה וקיבל אותה מבלי שניתן לעירייה "יומה בבית המשפט" כנדרש. בנסיבות אלה אין מנוס מקבלת הערעור.

13.        לכאורה היה ניתן לסיים בכך את פסק דיננו אלא שהבנק מוסיף טוען כי עמדת העירייה הייתה פרושה בהרחבה בפני בית המשפט אם באמצעות תשובותיה להשגות ולעררים שהוגשו גם לבית המשפט ואם באמצעות כתב התגובה שנתמך בתצהיר. לכן לטענתו לא נפגעה זכות הטיעון של העירייה. אין לקבל עמדה זו של הבנק. עמדה זו אינה עולה בקנה אחד עם סדרי הדין בעתירה המינהלית וגם אין לקבל אותה לגופה. באשר לסדרי הדין: יש לזכור כי "סדרי הדין בעתירה מינהלית יהיו במתכונת דומה לסדרי הדין הנהוגים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק" (סעיף 13 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק)). וכפי שקבע הנשיא ברק:

"בחוקקו את [החוק], כיוון המחוקק ל'שמירת ייחודו של המשפט המינהלי, המהותי והדיוני, כפי שעוצב וגובש בדין ובפסיקתו רבת השנים של בג"צ' (הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, בעמ' 2). לפיכך, נקבע כי הדיון יתנהל '...בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים...' (סעיף 8 לחוק). על-כן, גם סדרי הדיון והראיות שבפני בית-המשפט המינהלי הינם דומים לאלה הנהוגים בבג"ץ" (עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 417 ז (2005))

14.        בבית המשפט הגבוה לצדק נקבעו סדרי דין מיוחדים "בשל אופיו המיוחד של ההליך והצורך לקיים את הדיון במהירות יחסית ובמינימום של הליכי ביניים" (רענן הר-זהב סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק 251 (1991)). על פי תקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות בג"ץ) בעתירה למתן צו על תנאי שני שלבים (ראו הר-זהב, בעמ' 25-15). בשלב הראשון השאלה היא האם יש לדחות את העתירה או שמא יש מקום לדון בה לגופה וליתן צו על תנאי. השלב השני הוא הדיון בעתירה לגופה והוא נפתח למעשה עם מתן צו על תנאי. אם רוצה מי מהמשיבים להתנגד לעשיית הצו על תנאי, אם ניתן צו כזה, לצו מוחלט עליו להגיש תצהיר תשובה (תקנה 9 לתקנות בג"ץ). וכפי שקבעתי באחת הפרשות לגבי הליך בפני בית המשפט הגבוה לצדק:

"הדיון בעתירה גופה לא 'התחיל' לפני שהוצא הצו על-תנאי. 'היחידה הדיונית' הראשונה היא דיון בהוצאת צו על-תנאי; יחידה דיונית נפרדת היא הדיון בעתירה גופה" (בג"ץ 8955/04 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' כב' המשנה לנשיא בית המשפט העליון, פסקה 6 ([פורסם בנבו], 5.10.2004))

15.        מנגנון דו-שלבי זה קיים כפי שעוד יפורט גם בבית המשפט לענינים מינהליים. מכל מקום תצהיר תשובה של משיב בבית המשפט הגבוה לצדק הוא "כתב התנגדות של המשיב לצו על תנאי וככזה הוא כולל נימוקים וטענות משני סוגים: נימוקים עובדתיים ונימוקים שבחוק" (הר-זהב, בעמ' 46). "תצהיר התשובה אינו רק כלי ראייתי אלא הוא כתב התנגדות של המשיב וככזה עליו לכלול לא רק נימוקים שבעובדה אלא גם נימוקים שבחוק" (הר זהב, בעמ' 53). על כן, בטרם מתקבלת עתירה בבית המשפט הגבוה לצדק יש להוציא צו על תנאי ולאפשר למשיב, אם רצונו בכך, להתנגד לעשיית הצו על תנאי לצו מוחלט ולהגיש תצהיר תשובה. ואולם, בעת הדיון בשלב הראשון – הוא השלב בו יש להכריע האם כלל יש מקום ליתן צו על תנאי – רשאי בית המשפט, בהסכמת המשיב, לדון ולהחליט בעתירה כאילו כבר ניתן הצו-על-תנאי (תקנה 7 לתקנות בג"ץ). ללא הסכמת המשיב לא ניתן לעשות כן.

16.        באשר לבית המשפט לענינים מינהליים: המחוקק קבע כי שר המשפטים רשאי להתקין תקנות בדבר סדרי הדין אך כפי שכבר צוטט נקבע על ידי המחוקק גם מפורשות כי "סדרי הדין בעתירה מינהלית יהיו במתכונת דומה לסדרי הדין הנהוגים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק". כמצוות המחוקק התקין שר המשפטים את תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות). תקנות אלו קבעו מתכונת דו-שלבית להליך שבבית המשפט לענינים מינהליים בדומה להליך שבבית המשפט הגבוה לצדק, כאשר "תצהיר התשובה" המוגש לבית המשפט הגבוה לצדק הוחלף ב"כתב תשובה" בבית המשפט לענינים מינהליים. על כן על פי התקנות, בטרם יקבל בית המשפט לענינים מינהליים עתירה מינהלית יש לאפשר תחילה למשיב להגיש "כתב תשובה". יחד עם זאת, גם בבית המשפט לענינים מינהליים יש אפשרות "להימנע" מדרישת כתב תשובה וזאת בתנאי שהמשיב מסכים לראות את העתירה "כאילו" כבר הוגש בה כתב תשובה (תקנה 8(2) לתקנות). כפי שציינתי בפרשה אחרת:

"כדי לקבל עתירה בעקבות דיון מוקדם בלא שהוגש כתב-תשובה יש צורך בהסכמת המשיב (השוו – תקנה 7(ג) לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984). ודוק, נדרשת הסכמת המשיב, ולא הסכמת העותר" (עע"מ 7801/02 מזרחי נ' מלון חוף רון בע"מ, פ"ד נח(4) 728, 735 (2004); עוד על סדרי הדין בבית המשפט הגבוה לצדק ובבית המשפט לענינים מינהליים ראו עע"מ 5128/04 עיריית תל-אביב-יפו נ' פרידמן חכשורי חברה להנדסה ולבניה בע"מ, פסקה 6 ([פורסם בנבו], 4.6.2008)).

17.        בענייננו העירייה לא התבקשה להגיש כתב תשובה. ב"כ העירייה לא נשאל, וממילא לא הסכים, לדון ולהכריע בעתירה כאילו כבר הוגש בה כתב תשובה, כך שלא ניתן היה לקבל את העתירה. למעשה קבלת עתירה ללא דרישת כתב תשובה (או הסכמה לדון ולהכריע כאילו כבר הוגש כתב תשובה) יכולה להוות, בפני עצמה, טעם לקבלת ערעור (ראו עע"מ 3436/04 משרד הפנים - מדינת ישראל נ' איון (לא פורסם, 9.8.2004)). אכן בית המשפט יכול להורות, לאחר עיון בעתירה, על קבלת כתב תשובה (תקנה 7(6) לתקנות) בלי לבקש כתב תגובה (דבר השקול להוצאת צו על תנאי בבית המשפט הגבוה לצדק). ואולם, לא כך קבע בית משפט במקרה זה. אומנם, בערעור שלפנינו העירייה לא העלתה במפורש את טענת היעדר כתב התשובה אך היא טענה לפגיעה בזכות הטיעון – טענה שכפי שפורט יש לקבלה. על כן לא ניתן לראות בהיעדר העלאת הטענה בעניין כתב התשובה בערעור, כהסכמה מכללא לראות בעתירה בבית המשפט לעניינים מינהליים כאילו כבר הוגש בה כתב תשובה.

18.        בין כך ובין כך גם לגופו של עניין אין לקבל את טענת הבנק לפיה טענות העירייה היו ממילא פרושות בפני בית המשפט. כתב התגובה שלווה בתצהיר על פי החלטת בית המשפט מיום 11.12.2005 מהווה תגובה לעתירה לקראת הדיון המוקדם, אך אין הוא יכול להוות תחליף לכתב תשובה, אם בית המשפט לא הורה על הגשתו של כתב תשובה. אין זה רק עניין של סדרי הדין. בכתב תשובה ניתן להוסיף על אשר נטען בכתב התגובה. כפי שקבע השופט פוגלמן זה לא מכבר "ככל שהעתירה לא נדחתה בשלב הראשון, רשאי המשיב – בגדר כתב התשובה שיגיש – להוסיף טענות על אלה שנכללו בכתב התגובה שהוגש עובר לדיון המוקדם" (עניין עיריית תל-אביב-יפו, פסקה 7). בענייננו בית המשפט קבע בפסק דינו כי בכתב התגובה העירייה לא הצביעה על כך ששקלה את משמעות החיוב הרטרואקטיבי, את הנזק שיגרם לנישום ועוד. אך אין די בכך כדי לקבל את העתירה שהרי העירייה טרם מיצתה את זכות הטיעון שלה. כל שהוגש על ידי העירייה היה כתב תגובה לקראת הדיון המוקדם. במסגרת כתב תשובה, ככל שידרש, זכאית העירייה לנסות להצביע על תשובות הולמות לתמיהות שהעלה בית המשפט. הסיכומים שהוגשו עסקו כאמור בטענות המקדמיות בלבד ולא עסקו בגוף המחלוקת. ועוד: הבנק הרי טוען כי התשתית העובדתית והמשפטית הנדרשת לבית המשפט המינהלי (בשונה מוועדת הערר) נוגעת לדרך קבלת ההחלטות של העירייה כרשות מינהלית אך בעניינים אלה יש לאפשר לעירייה להגיש כתב תשובה.

19.        המסקנה המתבקשת בסופו של יום היא כי לעירייה לא ניתנה אפשרות מלאה לטעון טענותיה לגופו של עניין לא בסיכומים ולא בכתב תשובה, שלא נתבקש. לגבי זכות הטיעון, יש האומרים כי"אף אם הדבר ברור, ובטענות שייטענו לא יהא כדי לשנותו, צריך שתינתן לבעלי הדין זכות הטיעון לפני בית המשפט, בטרם יוציא זה את פסק-דינו" (בג"ץ 4112/90 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' אלוף פיקוד הדרום, פ"ד מד(4) 626, 638 (1990)). על כן אציע לחברי לקבל את הערעור לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא ולהחזיר את העתירה לטיפולו כדי שישקול ויחליט אם להורות על הגשת כתב תשובה ועל אופן המשך הדיון, והכל מבלי שנביע כל עמדה לגוף העניין. אבקש להשאיר בצריך עיון את השאלה האם באמצעות הוראה על ניהול הדיון בעתירה בדרך של סיכום טענות בכתב כאמור בתקנה 8(4) לתקנות ניתן לגבור על דרישת כתב התשובה. השאלה לא התבררה בבית משפט קמא ובכל אופן בענייננו כפי שפורט לא ניתנה הוראה כאמור. לכאורה, אך כאמור לא נשמעו טענות בעניין זה, ממילא אין מקום להורות על סיכומים כתחליף לכתב תשובה אלא אם ברור לחלוטין שאין מחלוקת עובדתית הטעונה ליבון.

20.        באשר לטענת העירייה כי אין מקום לנקוט בשני הליכים מקבילים הן בפני ועדת הערר והן בפני בית המשפט וכי היה על הבנק למצות תחילה את ההליך בפני ועדת הערר: העירייה טענה בהקשר זה כי היא מחזיקה ב"משנה סדורה" ולפיה "כאשר ההכרעה בפני ועדת הערר מייתרת את הצורך בהכרעת בית המשפט [...] אזי במקרה כזה יש למצות קודם כל את ההליך בפני ועדת הערר ורק לאחר מכן בפני בית המשפט". לא מן המותר להעיר כי לטעמי אין זה ברור כיצד טענה זו של העירייה לפיה היה על הבנק למצות קודם כל את ההליכים בפני ועדת הערר בטרם יפנה לבית המשפט עולה בקנה אחד עם טענה אחרת שלה לפיה עתירת הבנק שהוגשה לבית המשפט נגועה בשיהוי. בענייני ארנונה לא ניתן להימנע לעתים מפיצול הדיון בין ועדת הערר ועתירה מינהלית גם אם הדבר בעייתי. זוהי מצוות המחוקק. כפי שכבר נקבע:

"השיטה שיצר החוק לעניין תקיפת חיוב בארנונה הינה בעייתית. החייב בארנונה המעוניין לתקוף את חיובו הן בטענות שבאות בגדר סעיף 3(א) לחוק הערר והן בטענות שמחוצה לו מוצא עצמו נאלץ ללכת בשני מסלולים" (עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פסקה 8 ([פורסם בנבו], 5.9.2005)).

ועוד נקבע:

"אכן במקרה כגון זה, בו טוען הנישום טענות שחלקן נמצאות בתחום סמכותה של ועדת הערר וחלקן בתחומו של בית משפט לעניינים מינהליים, עליו – עם כל הקושי שבדבר – להגיש את טענותיו בשני מסלולים נפרדים [...] מצב זה אינו בריא [...] ואולם [...] לפי שעה, ככל שהמדובר בארנונה, זו מצוות המחוקק" (בר"ם 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ, פסקה ו(4) ([פורסם בנבו], 3.5.2007); כן ראו החלטתי ב- בר"ם 7153/06 מנהל הארנונה במועצה המקומית כפר שמריהו נ' מועדון נווה אביב (כפר שמריהו) בע"מ (טרם פורסם, 19.10.2006); ולאינטרס הציבורי במניעת פיצול הדיון ראו פסק דיני ב- ע"א 2618/03 פי.או.אס. (רסטורנט סוליושנס) בע"מ נ' ליפקונסקי, פ"ד נט(3) 497, 519 (2004)).

21.        ואולם, העירייה מוסיפה וטוענת כי מאחר שבעניינו מדובר בגידול בשטח הנכס ייתכן שועדת הערר תמצא, למשל, כי לא חל כל גידול שכזה וממילא תתייתר שאלת הרטרואקטיביות. לכן, לטענתה, ראוי כי בית המשפט, לכל הפחות, ישהה את הטיפול בעתירה ובשאלות המשפטיות שמתעוררות בה עד לבירורה של תשתית עובדתית בועדת הערר. הבנק לעומת זאת טוען כי התשתית העובדתית הנדרשת לועדת הערר נוגעת לשטח הנכס ואילו בשאלת הרטרואקטיביות התשתית העובדתית לה נדרש בית המשפט נוגעת לדרך קבלת ההחלטות של העירייה כרשות מינהלית: מיהו הגורם המוסמך, האם נשקלו על ידו כל השיקולים ועוד. יתר על כן, הבנק טוען כי השהיית דיון בעתירה נוגדת מדיניות משפטית ראוייה המעודדת זריזות ומשמעה למעשה "סחבת" ועיכוב. באשר לסמכות לעכב הליך קבעה השופטת שטרסברג-כהן כי:

"סמכותו של בית המשפט לעכב הליך כאשר מתקיים הליך אחר המעורר שאלות דומות אינה שנויה במחלוקת. זוהי סמכות שבשיקול דעת והיא הופעלה לא אחת תוך שקילת יעילות הדיון, יעילות המערכת השיפוטית, חסכון במשאבי זמן והוצאות, מניעת הכרעות סותרות, נוחות בעלי הדין, הכרעה מהירה, מאזן הנוחות וכיו"ב" (רע"א 3765/01 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' קפלן, פסקה 3 ([פורסם בנבו], 28.1.2002); כן ראו ע"א 9/75 אל-עוקבי נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כט(2) 477 (1975)).

22.        אכן, כאשר מתנהלים מספר הליכים מקבילים רשאי בית המשפט, במקרים מתאימים, "להקפיא" את הדיון בהליך שבפניו ולהמתין להליך האחר. ניתן לעשות כך למשל מתוך מטרה לייעל את הדיון ולחסוך במשאבי בית המשפט ובעלי הדין. זהו למעשה כלל ה- Lis Alibi Pendens (הליך תלוי ועומד). טעמיו של הכלל חלים גם בגדרי ההליך המינהלי (ראו בג"ץ 5413/03 עליוואת נ' ראש המחלקה לחקירת שוטרים - משרד המשפטים ([פורסם בנבו], 25.9.2003)). בענייננו, אף אם ניתן לטעון כי הכלל חל לגבי דיון בועדת הערר וכי הכרעת ועדת הערר בשאלת גודל הנכס עשוייה לייתר דיון בשאלת הרטרואקטיביות, עדיין יש לזכור כי אין זה השיקול היחיד. מדובר בשיקול שיש ליתן עליו את הדעת (רע"א 346/06 ד"ר באסם חזאן נ' קלאב אין אילת אחזקות בע"מ, פסקה 4 ([פורסם בנבו], 14.5.2006); כן ראו והשוו עניין פי.או.אס. (רסטורנט סוליושנס) בע"מ, בעמ' 522-521). יש גם לשקול את הפגיעה וההכבדה שתיגרם לצדדים השונים מן העיכוב (רע"א 2314/02 גידולי שדה נטופה – אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' הכשרת היישוב – חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נו(5) 305 (2002)). כמו כן, בית המשפט יכול, למשל, להגיע לכלל מסקנה כי יהא גודל הנכס אשר יהא, אין הצדקה, בנסיבות העניין, לשומה רטרואקטיבית ושאלת גודל הנכס תהיה רלבנטית רק מכאן ולהבא. אם כך ייקבע ממילא לא יהיה טעם להמתין לועדת הערר. לבית המשפט יש שיקול דעת רחב בניהול ההליך וההכרעה בהקשר זה תיגזר על פי נסיבות העניין. בענייננו בית המשפט קבע כי החיוב הרטרואקטיבי נעשה שלא כדין, ובאשר לשאלת גודל הנכס תכריע ועדת הערר. בית המשפט הוסיף וקבע כי אם תמצא ועדת הערר שאכן השטח גדול יותר – החיוב לא יהיה רטרואקטיבי. כפי שפורט הקביעה כי החיוב הרטרואקטיבי נעשה שלא כדין התקבלה מבלי שהיה לעירייה יומה בבית המשפט כנדרש. אציע לחברי להחזיר את הדיון לבית המשפט כדי שישקול ויחליט אם להורות על הגשת כתב תשובה ועל אופן המשך הדיון. על כן ממילא איננו נדרשים להכריע בשאלה אם יש מקום ואפשרות ל"עיכוב הליכים" כפי שביקשה העירייה. העיריה רשאית ל"חדש" בקשתה בעניין זה ובית המשפט ישמע את טענות הצדדים ויחליט.

23.        הערעור מתקבל אפוא. פסק דינו של בית המשפט המחוזי מבוטל וההליך מוחזר אליו כדי שישקול ויחליט אם להורות על הגשת כתב תשובה ועל אופן המשך הדיון. בנסיבות העניין אציע שלא נעשה צו להוצאות.

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

אני מסכים.

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.

 ניתן היום, ‏י' תמוז, תשס"ח (13.7.2008).