בג"ץ 4725/07 - עליון, ארנונה

האם יש עילה להתערבות בהחלטת שר הפנים שלא לפטור את בתי האבות של העותרת מתשלום ארנונה כללית כ"מוסד מתנדב לשירות הציבור"? זו השאלה העומדת לדיון לפנינו. 

1. העותרת הינה חברה שהתאגדה בשנת 1954. בבעלות העותרת נכסים שונים הפזורים ברחבי הארץ בהם היא מנהלת ומפעילה בתי אבות. כנטען בעתירה, העותרת פועלת ללא כוונת רווח, ורשומה אצל רשם ההקדשות כחברה לתועלת הציבור. בשנת 1962 ניתן לעותרת פטור מתשלום ארנונה כללית מכוח סמכות שר הפנים לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין); זאת בהודעת מנכ"ל משרד הפנים המאשרת את מתן הפטור האמור ל"מוסדות מרכז משען, בתי אבות ומוסדות ילדים" (הודעה בדבר אישור לצרכי פטור, י"פ תשכ"ב 1368). משכך, במהלך השנים לא חויבה העותרת בארנונה כללית (פטור זה, וכן פטורים דומים אשר ניתנו למוסדות אחרים, יכונו בהמשך הדברים "פטורים היסטוריים").

2. בתחילת שנת 1999 פנו מספר רשויות מקומיות בעתירה לבית משפט זה בה ביקשו, בין היתר, להורות לשר הפנים לבחון מחדש פטורים היסטוריים שניתנו מכוח הוראות סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפיטורין, למוסדות שונים ובהם קופות החולים השונות, מכון ויצמן למדע והאוניברסיטה העברית בירושלים (בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (2003) (להלן: עניין עיריית רחובות)). בטרם התבררה העתירה לגופה, פורסם ביום 11.2.1999 חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/99, בגדרו נקבע נוהל לטיפול בבקשות לקבלת פטור לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין (להלן: הנוהל). הנוהל כולל הוראות שונות בעניין אופן הטיפול בבקשות ובחינתן, וכן קריטריונים לבחינת הבקשות לגופן (להלן: הקריטריונים). עוד נציין, כי במהלך שנת 2003 תוקנה פקודת הפיטורין ונוסף לה סעיף 5ג, הקובע כי גופים הפטורים מארנונה לפי סעיף 5 לפקודת הפיטורין, יחלו לשלם ארנונה באופן הדרגתי, עד לשיעור של שליש מהחיוב שהיה מוטל עליהם אלמלא הפטור, ובכפוף לחריגים שנקבעו (השוו: עניין עיריית רחובות, בעמ' 118 – 119; דנג"ץ 2262/03 שירותי בריאות כללית נ' עיריית רחובות ([פורסם בנבו], 20.10.03) פסקה 10 (להלן: דנג"ץ עיריית רחובות); בג"ץ 4339/04 עיריית פתח-תקוה נ' שר הפנים ([פורסם בנבו], 13.7.05) פסקה 3 (להלן: עניין עיריית פתח-תקוה)).

ביום 11.2.2003 ניתן פסק דין בעתירה בעניין עיריית רחובות. נפסק (בדעת רוב של השופטת ט' שטרסברג-כהן והשופט – כתוארו אז – א' ריבלין נגד דעתו החולקת של השופט י' אנגלרד), כי יש מקום להיענות לעתירה בכל הנוגע לבחינתם מחדש של הפטורים ההיסטוריים אשר אינם מוגבלים בזמן, וזאת נוכח חלוף הזמן הרב מאז שניתנו ושינוי הנסיבות. נפסק כי "כעניין של מדיניות ראויה, של מינהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים 'היסטוריים' לפטורים מארנונה" (עניין עיריית רחובות, בעמ' 120). כן נקבע כי בחינת הפטורים ההיסטוריים שניתנו מכוח סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין תעשה על סמך הקריטריונים שנקבעו בנוהל (עניין עיריית רחובות, בעמ' 120). עתירה לקיומו של דיון נוסף נדחתה (דנג"ץ עיריית רחובות). כפועל יוצא של הכרעה זו, החל משרד הפנים לבחון את הפטורים ההיסטוריים שניתנו בעבר למוסדות שונים ואת ההצדקה לקיומם; זאת לפי הקריטריונים שנקבעו בנוהל. בין הפטורים ההיסטוריים שנבחנו, גם זה שניתן לעותרת, כמבואר להלן.

3. ביום 9.1.05 החליטה הממונה על מחוז תל-אביב במשרד הפנים – לה הואצלה סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין – לבטל את הפטור שניתן לעותרת, וזאת החל משנת הכספים 2005 (להלן: החלטת הממונה). החלטת הממונה נתקבלה לאחר, שלטענתה, פניותיה לעותרת לא נענו. העותרת חלקה על החלטת הממונה ועל אופן קבלתה – שכן לטענתה הפניות האמורות לא הגיעו לידיה – ובגין כך עתרה לבית המשפט לענינים מינהליים בתל אביב-יפו (עת"מ 1351/05 [פורסם בנבו]). במקביל, ניהלה העותרת מגעים עם המשיבים 1 – 2 (להלן: המשיבים) ובמסגרת אלה נערכה ביום 17.3.05 פגישה בין גורמים מטעמה לבין שר הפנים דאז, מר אופיר פינס. בסיכום הפגישה נקבע כי יש לערוך לעותרת שימוע (בכתב ובעל פה) לאחר שזו תגיש את המסמכים הנדרשים. עוד נקבע כי תיבחן האפשרות לקבוע קריטריונים מובחנים לבחינת בקשות למתן הפטור הנדון המוגשות מטעם "מוסדות ארציים בעלי סניפים רבים בארץ" (להלן: קריטריונים למוסדות ארציים). בעניין אחרון זה הוקמה ועדה בראשות מנכ"ל משרד הפנים שתפקידה היה גיבוש המלצות לקביעת קריטריונים למוסדות ארציים; הגם שבסופו של יום לא נקבעו קריטריונים כאמור. עוד בטרם נערך שימוע לעותרת, ניתן ביום 14.6.05 פסק הדין בעתירה המינהלית (השופטת ד' פלפל). בפסק הדין נקבע כי החלטת הממונה בטלה, וזאת בשל פגמים שנפלו בהליך שנערך לעותרת (ומבלי שבית המשפט נדרש לטענות לגוף החלטת הפטור). בנוסף, חויב משרד הפנים "לדון בבקשה למתן פטור, לאור מסמכים וטיעונים מתאימים שהעותרת תגיש ותטען..." (עמ' 5 לפסק הדין).

בסמוך לאחר מתן פסק הדין בעתירה המינהלית, פנתה העותרת בבקשה להעביר לעיונה את הקריטריונים למוסדות ארציים. בנוסף, ובהתאם לקביעה שבפסק הדין, העבירה העותרת למשרד הפנים מסמך טענות מפורט לתמיכה בעמדתה לפיה אין להורות על ביטול הפטור ההיסטורי שהוענק לה. בהמשך הדברים נערכו בין הצדדים מספר פגישות נוספות, ובכלל זה, פגישה עם מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר רם בלינקוב, שנערכה ביום 20.8.06. כמו כן, ולבקשת משרד הפנים, העבירה העותרת מסמכים נוספים שנדרשו. המשיבים מצידם נענו בחיוב לבקשת העותרת כי עניינה יבחן כ"גוף ארצי בפריסה ארצית", וכפועל יוצא מכך היא לא נדרשה להגיש בקשות נפרדות למחוזות השונים; זאת למרות, שכפי שהובהר, לא נקבעו קריטריונים למוסדות ארציים.

4. ביום 18.12.06 הודיע מנכ"ל משרד הפנים לעותרת כי "לאחר שעיינתי בעמדתכם הכתובה בצרוף נספחים שהועברו למשרדנו, ולאחר ששמעתי בע"פ את עמדתכם בנושא, ולאחר בחינה מקיפה שנעשתה במשרדי בעניינכם, הריני להודיעכם כי החלטתי לבטל את הפטור מארנונה שניתן למרכז משען... באפריל 1962... ככל שהוא מתייחס ל'בתי אבות' ... וזאת החל מ-1 בינואר 2007" (להלן: החלטת המנכ"ל). בהמשך לכך, העבירה העותרת ביום 20.2.07 לידי מנכ"ל משרד הפנים מכתב המפרט את טענותיה נגד החלטתו האמורה. העותרת ביקשה כי יועבר לה כל המידע שהונח לפני המנכ"ל עובר לקבלת החלטתו, וכי תזומן לשימוע אשר בעקבותיו תתקבל החלטה חדשה. ביום 3.5.07 השיב משרד הפנים לעותרת כי לשיטתו, נערך לה "שימוע" במסגרת הפגישות וההתכתבויות הקודמות, וכי לאחר "עיון ובדיקה נוספת" אין בדברים שהועלו בכדי לשנות מן ההחלטה. בין לבין, הועברו לידי העותרת המסמכים אשר עמדו לרשות מנכ"ל משרד הפנים בעת שקיבל את החלטתו.

העותרת פנתה בעתירה לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים (עת"מ 485/07 [פורסם בנבו]). בית המשפט (השופט מ' סובל) הורה על מחיקת העתירה על הסף, לאחר שקבע (בהחלטה מיום 28.5.07) כי בית המשפט לענינים מינהליים נעדר סמכות לדון בה, וזו מסורה לבית המשפט הגבוה לצדק. על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים הוגש ערעור לבית משפט זה (עע"מ 5642/07 [פורסם בנבו]). בפסק דין מיום 9.10.07 נמחק הערעור, תוך שהוסכם כי אם העתירה שלפנינו תידחה מן הטעם שהסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט לענינים מנהליים "יחזור הערעור שבכאן על כנו והמשיבים יסכימו לקבלתו". ביום 29.5.07 הוגשה העתירה שלפנינו. מלכתחילה היו המשיבים לעתירה משרד הפנים והממונה על המחוז בלבד, ובהמשך הדברים צורפה גם המשיבה 3 (להלן: העירייה) כמשיבה.

5. העותרת מבקשת את ביטולה של החלטת המנכ"ל, ובפיה שורה ארוכה של טענות. בתמצית, משיגה העותרת על הקריטריונים לפיהן נבחנה בקשתה; על הקביעה כי היא אינה עומדת בקריטריונים השונים; ועל כך שמשרד הפנים לא ראה לסטות בעניינה מהוראות הנוהל. עוד נטען כי ההחלטה אינה סבירה ואינה מידתית, שכן בגדרה בוטל "באופן מיידי ומלא" הפטור שניתן לעותרת במשך עשרות שנים ועליו היא הסתמכה. נוסף לאלה טוענת העותרת לפגמים מהותיים שנפלו בהליך קבלת ההחלטות. הודגש כי לא נערך לעותרת שימוע כדין וכי נפלו פגמים בתשתית העובדתית שעל יסודה התקבלה ההחלטה. מכאן הסעד החלופי שנתבקש בעתירה – להחזיר את עניינה של העותרת לבחינה מחדש.

המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות. לטענתם, החלטת המנכ"ל הינה החלטה סבירה ומידתית ואין עילה להתערב בה. הודגש, כי הבחינה המחודשת של הפטור ההיסטורי שהוענק לעותרת נערכה באופן בו נבחנות בקשות חדשות המוגשות כיום – וזאת בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה. העותרת אינה עומדת ברבים מהקריטריונים הרלוונטיים לבחינת בקשתה ואין הצדקה לקבוע בעניינה קריטריונים ייחודים או לסטות מן הקריטריונים שנקבעו. המשיבים ממשיכים וטוענים כי החלטותיהם ניתנו כדין, לאחר שמיעת טענותיה של העותרת בהרחבה, הן בעל-פה, הן בכתב. לשיטתם, בוצע הליך שימוע חריג מבחינת היקפו, ולא נפל בו כל פגם.

העירייה סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות. נטען כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים, אשר תוקפם נבחן ואושר על ידי בית המשפט בעניין עיריית רחובות. הוסף, כי אם ייקבע שיש להורות למשיבים לבחון מחדש את הבקשה, יש לערוך את הבחינה האמורה באופן שכל נכס שבגינו נתבקש פטור יבחן בנפרד; ולחילופין, יש לבחון את הנכסים הנמצאים בתחום העיר תל-אביב-יפו במובחן משאר הנכסים בהם מחזיקה העותרת, שכן לפעילות העותרת בתחום העיר יש פן עסקי מובהק. העירייה מדגישה כי למתן הפטור לעותרת יש השלכות תקציביות ניכרות, נוכח היקף הנכסים שהיא מחזיקה.

6. בראשית הדברים נתייחס לשאלת הסמכות העניינית לדון בעתירה שלפנינו. כאמור, העתירה הוגשה תחילה לבית המשפט לענינים מינהליים, אך זה קבע כי הוא נעדר סמכות לדון בה, וכי זו מסורה לבית המשפט הגבוה לצדק. לעמדתנו, קביעתו של בית המשפט לענינים מינהליים בדין יסודה. בהתאם להוראת סעיף 5(1) ופרט 1 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס – 2000 מוסמך בית המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירה ב"עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד" (הדגשה נוספה). עניינה של העתירה שלפנינו ב"החלטת שר הפנים", ואין נפקא מינה שזו נתקבלה על ידי גורם מטעמו אליו הואצלה הסמכות. אצילת הסמכות אינה מוציאה את הסמכות מידי הרשות המוסמכת שנקבעה בחוק, אלא רק משנה את האורגן של הרשות המוסמכת. החלטת המנכ"ל הינה אפוא בבחינת החלטת השר בהקשר בו עסקינן (בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פ"ד נא(5) 385, 393 (1997)). לפיכך – ומבלי שנידרש לשאלת הדין הרצוי בעניין חלוקת הסמכויות בעניין זה – הסמכות לדון בעתירה שלפנינו מסורה לבית משפט זה, ולא לבית המשפט לענינים מינהליים (השוו: בג"ץ 7990/07 הקרן לזיכרון לואיז ווטרמן וייז נ' שר הפנים ([פורסם בנבו], 2.10.2007)). 

7. המחלוקת המונחת לפתחנו דורשת מענה לשתי סוגיות עיקריות. האחת, עניינה בהחלטה שהתקבלה לגופה. השנייה, עניינה בטענות העותרת לפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה. נבחן את הסוגיות כסדרן.

8. הארנונה הכללית מהווה מקור תקציבי מרכזי לכלל העיריות והמועצות המקומיות, ואלו רשאיות להטיל מדי שנה ארנונה על הנכסים שבתחום שיפוטן. תשלום הארנונה הוא הכלל והחריג לו הוא מתן פטור מארנונה. כפי שלגביית הארנונה חשיבות כלכלית רבה, גם למתן הפטור השלכות מקבילות. ואכן, "הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני" (עניין עיריית רחובות, בעמ' 122; כן ראו בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 683 – 687 (2001) (להלן: עניין יקותיאלי)). הענקת פטור מארנונה מחייבת עיגון בחוק (עניין יקותיאלי, בעמ' 688 – 689). בענייננו, הופטרה העותרת מתשלום ארנונה מכוח הוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין, הקובעת כך (לשם הנוחות נביא את נוסחה של ההוראה בשפה העברית):  

"פיטורים שונים

הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו: (א) ... (י)  כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר על ידי שר הפנים לצורך פיטורין על פי סעיף זה".

פטורים מתשלום ארנונה כללית מכוח סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין ניתנו למוסדות שונים וזאת עוד בשנותיה הראשונות של המדינה (ראו עניין עיריית רחובות, בעמ' 102, 117). לעותרת שלפנינו ניתן הפטור בשנת 1962. פטור זה – כמו גם הפטורים ההיסטוריים האחרים – לא הוגבל בזמן, וככל שעולה מן החומר שלפנינו (ולא נטען אחרת) שאלת התקיימותן של הנסיבות שהצדיקו בשעתו את מתן הפטור לעותרת לא נבחנה במשך השנים. בחינה כאמור נעשתה רק בעקבות פסק הדין בעניין עיריית רחובות. הבחינה נעשתה בהתאם להוראות הנוהל, שעל עיקריהן נעמוד להלן.

9. הנוהל כולל הוראות שונות בהתייחס לדרך הגשת הבקשות. כך למשל, נקבע כי הבקשות לפטור תוגשנה הן לרשות המקומית שבשטחה הנכס, הן לממונה על המחוז הרלוונטי במשרד הפנים (נזכיר כי הסמכות להענקת הפטור הואצלה על ידי שר הפנים לממונים על המחוזות במשרד); וכי המוסד המבקש יגיש טופס בקשה בצירוף המסמכים הנדרשים לרשות המקומית, וזו האחרונה, לאחר גיבוש המלצתה, תעביר את הבקשה לממונה על המחוז במשרד הפנים לשם קבלת החלטה בעניין. עוד נקבע בנוהל כי תוקפו של הפטור לשלוש שנים, ובלבד שאותו מוסד יצהיר בתחילת כל אחת מן השנים כי "מטרותיו, תחומי פעולתו ופעילותו הכלכלית לא נשתנו מעת נתינת הפטור" (סעיף 6 לנוהל). הנוהל מוסיף ומפרט קריטריונים שונים לבחינת בקשות לפטור. קריטריונים אלה גובשו "על מנת שניתן יהיה לקבוע מיהו 'מוסד מתנדב לשירות הציבור' הזכאי לקבלת הפטור" (סעיף 3 לנוהל). בהתאם להוראות הנוהל, הקריטריונים הם "מצטברים", קרי, על הגופים המבקשים פטור לעמוד בכולם. ואלה הם הקריטריונים, שמפאת חשיבותם לעניין נביא אותם כלשונם:

"1. מטרת המוסד היא העלאת רווחת הציבור.

2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.

3. המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב'פעילות עסקית' או שהיקף 'הפעילות העסקית' הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד. בקביעת פעילות כ'פעילות עסקית' יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים:

(א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השרותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי.

(ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושרותים לגופים עסקיים הנטיה לראות בו גוף עסקי תגבר.

4. מפעילי המוסד ופטרוניו לא מפיקים כל הנאה כלכלית אישית לבד משכר סביר שהוא פונקציה של תרומתם הישירה.

5. המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית.

6. פעילות המוסד הינה בתחומים בהם רשות מקומית פועלת ומוסמכת לפעול כגון רווחה, בריאות, חינוך וכו'.

7. המוסד מרכז פעילות בתחום מסוים ולא נועד לטפל במקרה ספציפי, פעילות נמשכת לאורך זמן והקמתו לא נועדה למטרה אד-הוק.

8. (א) התמיכה הממשלתית ו/או העירונית שניתנת למוסד אינה עולה על 50% מהכנסותיו הכוללות של המוסד (דין תמיכה מהסוכנות היהודית כדין תמיכה ממשלתית).

(ב) על אף האמור בס"ק (א), במידה שהתמיכה עולה על 50% ונמוכה מ-75%, רשאי הממונה על המחוז לאשר מוסד זה, עפ"י המלצת הרשות המקומית.

9. המוסד אינו עוסק בפעילות פוליטית ואינו נתמך על ידי גוף פוליטי.

10. הנכס שלגביו מבוקש הפטור, משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר.

11. תיערך בדיקה של שימוש המוסד בנכס בצורה פרטנית. לא ינתן פטור גורף לכל נכסי המוסד.

12. המוסד אינו נמנה בין סוגי הנכסים הזכאים לפטור לפי סעיף אחר בפקודה, כגון מוסדות חינוך, בריאות ודת.

13. רשאית הרשות המקומית בבואה להמליץ או שלא להמליץ על מתן הפטור, להתחשב במצבה הכספי, ובהפסד ההכנסה שייגרם כתוצאה ממתן הפטור.

לשם קביעת מוסד 'כמוסד ציבורי' ניתן להיעזר בהגדרות ובקוים המנחים הרצ"ב, של נציבות מס הכנסה, עפ"י סעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה. מוסד אשר יגיש אישור כי הינו 'מוסד ציבורי' עפ"י הסעיף הנ"ל, יקלו עימו באשר לקריטריונים 1 ו-2, המפורטים לעיל.

10. קביעת הקריטריונים בנוהל כתוב עולה בקנה אחד עם דברים שאמר בית משפט זה בעניין עיריית רחובות בדבר הצורך בקביעת "קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים" לבחינת בקשות לפטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז) או 5(י) לפקודת הפיטורין (ראו, שם, בעמ' 115 – 116; כן ראו: בג"ץ 1675/02 אדם, טבע ודין נ' שר הפנים ([פורסם בנבו], 18.11.02) פסקה 4 לפסק דינו של השופט – כתוארו אז – א' ריבלין (להלן: עניין אט"ד); עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה 3). מבחינת מעמדן, הוראות הנוהל הן בבחינת "הנחיות פנימיות" (השוו: דנ"א 10350/02 שר הפנים נ' מטר, פ"ד נח(3) 255, 266 (2004) (להלן: עניין מטר)). "טיבן של הנחיות פנימיות שגמישות הן, והרשות מוסמכת - ולעתים אף חייבת - לשקול את אפשרות הסטייה מהן" (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 213 () (להלן: עניין אמקור)). מאידך, סטייה מהוראות ההנחיות היא בבחינת היוצא מן הכלל. "היכולת וההיתר לסטות מהנחיות, יכולת והיתר מוגבלים הם ... סטייה עמוקה או סטיות תכופות מהנחיות נושאות בצדן מחיר כבד של פגיעה בציפיות, בוודאות ובביטחון המשפטי. במקרים אלה עלולה להיפגע - לעתים באורח אנוש - יכולתה של הרשות לנהל מדיניות ראויה ועקיבה, ואף עלול להתעורר חשש כי סטייתה של הרשות מן ההנחיות יסודה בשיקולים זרים או במעשה בשל הפליה" (עניין מטר, בעמ' 267). משכך, "כל סטייה מהנחיות מחייבת בדיקה כדי להסיר חשד שמא נעשתה משיקולים זרים, והסטייה תהיה מוצדקת רק אם נתמכת היא בטעמים סבירים וראויים" (עניין אמקור, בעמ' 213; כן השוו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 784 – 787 (1996) (להלן: זמיר); עע"ם 9156/05 גרידינגר נ' ראפ ([פורסם בנבו], 10.6.08) פסקה 10 לפסק דינו של השופט י' אלון).

על רקע דברים אלה נפנה לבחינת טענותיה של העותרת נגד החלתם של הקריטריונים על עניינה ויישומם.

11. העותרת טענה כי היה על המשיבים לקבוע קריטריונים ייחודיים לבחינת בקשות לפטור מארנונה המוגשות מטעם מוסדות בפריסה ארצית, ומשלא עשו כן, דין החלטת המנכ"ל להתבטל. המשיבים מצידם גורסים כי טענה זו התייתרה, שכן ממילא בקשתה של העותרת נבחנה באופן מרוכז, כ"גוף ארצי בפריסה ארצית". אכן, במקרה שלפנינו הגישה העותרת בקשה אחת שהתייחסה לכלל המוסדות שהיא מפעילה בישראל, וזו נבחנה "באופן ארצי". בכך סטו המשיבים מהוראות הנוהל, המחייבות, ככלל, הגשת בקשה לגבי כל נכס בנפרד, ובחינתה – בשלב ראשון – ברשות המקומית הרלוונטית. מטבע הדברים, משנעשתה הסטייה לבקשת העותרת, אין היא מלינה עליה. לפיכך, אין אנו נדרשים לתקינותו של דפוס בחינה זה (שהעירייה מסתייגת ממנו). עיון בהחלטת המנכ"ל ובתגובת המשיבים לעתירה מעלה, כי הבקשה נבחנה לפי הקריטריונים המנויים בנוהל, תוך התייחסות למכלול פעולתה הארצית של העותרת; וזאת למרות שלא נקבעו קריטריונים למוסדות ארציים. לא מצאנו כי עריכת הבחינה באופן זה חורגת ממתחם הסבירות במידה המצדיקה התערבותנו. נוסיף עוד, כי לעותרת לא ניתנה התחייבות מצד המשיבים לקבוע קריטריונים למוסדות ארציים בטרם ההחלטה בעניינה, וכל שניתן לומר הוא שהומלץ על ידי שר הפנים לבחון את הנושא.

12. עוד נטען, כי על המשיבים היה לקבוע קריטריונים ייחודיים למתן פטור מכוח סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין ל"גופים התנדבותיים, הפועלים בתחום הדיור המוגן, אשר נהנו בעבר מפטור בהתאם לפקודת הפיטורין". משלא עשו כן, ומשנבחנה בקשתה של העותרת לפי הקריטריונים שבנוהל, דין ההחלטה להתבטל. המשיבים מצידם סבורים כי אין עילה לקביעת קריטריונים כאמור, בהעדר הצדקה או סיבה ראויה להבחין בין העותרת לבין מוסדות אחרים (למעט, כאמור, בחינת עניינה כ"מוסד בפריסה ארצית"). לא מצאנו עילה להתערב בעמדתם זו של המשיבים. קביעתן של הנחיות פנימיות נועדה להבטיח, כפי שצוין, כי ההכרעה תתקבל באופן שוויוני, על בסיס אמות מידה ברורות וגלויות. הקריטריונים שלפנינו עונים על התכלית האמורה, ולא מצאנו עילה או הצדקה עניינית לחייב את המשיבים להתקין קריטריונים נפרדים לכל סוג של מוסדות. גם אם נניח – לטובת העותרת – כי קביעת קריטריונים כאמור הינה אפשרית, ברי כי יסוד החלטה על הקריטריונים הקיימים מצויה, אף היא במתחם הסבירות. עוד נציין, כי נוכח קביעות פסק הדין בעניין עיריית רחובות, עליהן עמדנו, לפיהן יש לבחון מחדש פטורים היסטוריים שניתנו בהתאם לקריטריונים שבנוהל, אין בעובדה שהעותרת נהנתה בעבר מפטור היסטורי (אשר עמד בתקפו עד לקבלת החלטת המנכ"ל), כדי להצדיק החלת קריטריונים שונים על עניינה.

העותרת הוסיפה וטענה כי בהעדרם של קריטריונים ייחודיים בעניינה, מופלית היא לרעה לעומת מוסדות אחרים – ובפרט מוסדות להשכלה גבוהה וקופות החולים – לגביהם נקבעו קריטריונים ייחודים בחוזרי מנכ"ל מן השנים 2004 ו-2005. המשיבים טענו בעניין זה, כי יש להבחין בין העותרת לבין קופות החולים או המוסדות להשכלה גבוהה, אשר המדינה משתתפת בתקצובם. הטלת חיוב בארנונה על גופים אלה תחייב את המדינה להגדיל את התקצוב שניתן להם; שונים פני הדברים בכל שאמור במוסדות מסוגה של העותרת, אשר המדינה, ככלל, אינה משתתפת בתקצובם. לא מצאנו כי עלה בידי העותרת לבסס טענה של הפליה. ההפליה, להבדיל מהבחנה בין פלוני למשנהו, משמעותה מנהג שרירותי של איפה ואיפה, שאין לו הצדקה בשל העדר שוני הגיוני משמעותי בנסיבות בין האחד למשנהו (בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501, 507 – 508 (1989); בג"ץ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 204 (1998)). ראינו כי טענת העותרת להפלייתה מתייחסת לקריטריונים שנקבעו, שעל פיהם הוענק פטור מתשלום ארנונה כללית לקופות החולים (מכוח סעיף 5(ז) לפקודת הפיטורין) ולמוסדות מתוקצבים להשכלה גבוהה (מכוח הוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין). בעניין עיריית פתח-תקוה נדחתה עתירה נגד הקריטריונים הנוגעים לקופות החולים. בית המשפט עמד על השיקולים שהנחו את שר הפנים בעת הפעלת שיקול דעתו לקביעת קריטריונים אלו ובכלל זה, "כי הטלת תשלום ארנונה מלא על קופות החולים תפגע ביכולת תפקודן, או לחילופין, תטיל מעמסה תקציבית כבדה ביותר על המדינה, שתידרש להגדיל את תמיכתה בהן" (שם, פסקה 9). עוד הוסיף בית המשפט (השופטת – כתוארה אז – ד' ביניש) ואמר כך:

"בגבשו קריטריונים לאישור פטור לפי סעיף 5(ז) לפקודה על שר הפנים.... לאזן בין האינטרס הציבורי בתמיכה בגופים המספקים שירותים רפואיים חיוניים לציבור שלא למטרות רווח לבין צורכי הרשויות המקומיות. ... נראה כי החלטת שר הפנים לאשר פטור מארנונה לקופות החולים המוכרות אכן משקפת את האיזון האמור ומכל מקום נמצאת במתחם הסבירות, בהביאה בחשבון כי הפטור ... הפך לפטור חלקי בלבד בעקבות הוספת סעיף 5ג לפקודה, ובהביאה בחשבון עוד כי קופות החולים משרתות בראש ובראשונה את תושבי הרשות המקומית שבקרבה הן פועלות. אשר לבתי החולים שמפעילות קופות החולים בתחום הרשות המקומית, אלה אמנם אינם משרתים את תושבי הרשות המקומית באופן בלעדי, אך מקובל עלינו כי יש לראות בהם מנוף לצמיחה ולפיתוח של הרשות המקומית ושל תושביה. בנסיבות אלה, באנו לידי מסקנה כי החלטת שר הפנים לאשר מתן פטור מארנונה לקופות החולים אינה חורגת ממתחם הסבירות הנתון לו במסגרת סמכותו לפי סעיף 5(ז) לפקודה וכי לא נפל בה פגם המצדיק את התערבותנו" (עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה  11).

הנחת המוצא לדיון לפנינו – בהעדר טענה אחרת – הינה כי גם הפטור מארנונה המוענק למוסדות ההשכלה הגבוהה המתוקצבים ניתן כדין. כפי שמציינים המשיבים, בבסיס הפטור שניתן למוסדות להשכלה גבוהה עומדים שיקולים הדומים לאלה שעמדו בבסיס הפטור מארנונה לקופות החולים: למוסדות השכלה גבוהה חשיבות ציבורית ופעילותם ממומנת מתקציב המדינה (השוו: בג"ץ 11075/04 גרבי נ' שרת החינוך התרבות והספורט – יו"ר המועצה להשכלה גבוהה ([פורסם בנבו], 5.12.07) פסקות 2, 17; רענן הר-זהב וברק מדינה דיני השכלה גבוהה 213 – 220 (תש"ס)); בנוסף, ניתן לראות במוסדות השכלה גבוהה כ"מנוף לצמיחה ולפיתוח של הרשות המקומית ושל תושביה" (עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה  11). נוכח אלה, שוכנענו כי קיים – בהקשר הדברים בו עסקינן – שוני רלבנטי בין העותרת לבין המוסדות האמורים. משכך, אין לראות באי קביעתם של קריטריונים מובחנים ל"גופים התנדבותיים, הפועלים בתחום הדיור המוגן, אשר נהנו בעבר מפטור בהתאם לפקודת הפיטורין" משום הפלייה פסולה. למעלה מן הצורך נזכיר, כי הפטור שניתן לקופות החולים ניתן על בסיס סעיף הסמכה אחר, כך שטענת ההפלייה בהקשר זה מעוררת קושי נוסף. מכל מקום נוכח התוצאה אליה הגענו, אין צורך להיזקק לכך. 

13. במקרה שלפנינו, קבע מנכ"ל משרד הפנים כי יש לדחות את בקשתה של העותרת, משום שאינה עומדת בקריטריונים שמספרם 2 – 6, 10. אלו הם אפוא הקריטריונים השנויים במחלוקת בין הצדדים, ועליהם נעמוד להלן. בגדרי העתירה טענה העותרת הן לחוסר סבירות הקריטריונים השונים, הן לאופן יישומם על עניינה. בטרם נידרש לשאלת סבירותם של הקריטריונים השנויים במחלוקת נעיר, כי בית משפט זה עמד על הצורך בקביעת קריטריונים כנקודת מוצא להפעלת שיקול דעתו של שר הפנים בבקשות לפטור מארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין הן בעניין עיריית רחובות, הן בעניין אט"ד ובעניין עיריית פתח-תקוה. הדברים שנאמרו שם מדברים בעד עצמם, ואין בידנו לקבל את טענתה "המקדמית" של העותרת כי היה צריך לבחון את בקשתה שלא על פי קריטריונים כלשהם.

14. בפסיקת בית משפט זה עליה עמדנו נקבע, כאמור, כי הקריטריונים שבנוהל –   אשר הוצגו לפני בית משפט זה עוד בשעתו – ישמשו הן לבחינת בקשות ל"פטורים חדשים", הן לבחינת בקשות שעניינם בפטורים היסטוריים (ראו עניין עיריית רחובות, בעמ' 117, 120; עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה 3). נוכח אלה, יש קושי של ממש להידרש לטענות העותרת נגד סבירות הקריטריונים ששימשו לבחינת עניינה. יתרה מכך, קריטריונים 5 ו-6 אף נבחנו (בשלב מאוחר יותר) לגופם, ונפסק על ידי בית משפט זה – בעניין אט"ד – כי הם סבירים וראויים. מכל מקום, גם לגוף הדברים לא ראינו עילה להתערב בקריטריונים שנקבעו. על הקריטריונים לצקת תוכן קונקרטי בהוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. כפי שנפסק, בקביעת הקריטריונים יש "לאזן בין האינטרס הכללי בקידום פעולות התנדבות לבין השיקול של מניעת הכבדה על תקציבן של הרשויות המקומיות" (עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה 10). בענייננו, קריטריונים 2 – 4 יוצקים תוכן לתיבה "מוסד-מתנדב" שבסעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. קריטריונים אלה באים לבחון – בהיבטים שונים – את אופיו ההתנדבותי של המוסד. כך הוא בבחינת התמורה שנגבית, אם בכלל (קריטריון 2); בבחינת מטרות הפעילות ואופיה (קריטריון 3) ובבחינת מערכת היחסים בין המוסד לבין מפעיליו ופטרוניו (קריטריון 4). כל אלה אמות מידה רלוונטיות לבחינת אופיו של המוסד כ"מוסד מתנדב", וככאלה, לא ראינו כי קמה עילה להתערבותנו בהם. זוהי גם תמונת הדברים בהתייחס לקריטריון 10, הבא להבטיח, כמצוות הוראת סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין, כי הנכס נושא הבקשה משמש אך ורק לשירות הציבור. לא ראינו עילה להתערב גם בקריטריונים  5 – 6, הבוחנים את אופייה המקומי של פעילות המוסד, בתחומי הפעולה של הרשות המקומית. כפי שנקבע בעניין אט"ד: "סעיפים 5 ו-6 לקריטריונים שקבע השר לעניין פעילות המתאימה לפטור ממיסוי עירוני כוללים אמות מידה ראויות. הפטור ממיסים עירוניים בגין פעילות עירונית קהילתית מתיישבת, כאמור, עם התכלית שבעצם הטלת הארנונה ועם הגיון הפטור ממנה במקרה זה" (שם, פסקה 4). הטענות בדבר חוסר הסבירות, נדחות אפוא.

15. נמשיך אפוא ונבחן את שאלת עמידתה של העותרת בקריטריונים שנקבעו. בחינת הדברים תיעשה בהתאם לאמות המידה שהותוו בהלכה הפסוקה לעניין התערבותו של בית משפט זה בהחלטותיה של רשות מינהלית. בטרם נעשה כן, נעיר כי העותרת היא שפונה בבקשה לקבלת פטור, ומכאן שעליה הנטל להראות כי עומדת היא בתנאים שהוצבו בקריטריונים. העובדה כי העותרת אחזה ב"פטור היסטורי", אין בה כדי לשנות את נקודת המוצא האמורה; שכן כפי שנפסק בעניין עירית רחובות, לא ניתן להיתלות בפטור זה, ועל הרשות לבחון את הבקשה לפטור בהתאם לקריטריונים שנקבעו.

16. בקריטריון השני נקבע, כפי שכבר הוזכר, כי "המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד". מדיניותם של המשיבים הינה כי על מנת שהתמורה שגובה מוסד תחשב כ"נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק" עליה להיות נמוכה בשיעור של 50 אחוזים ממחיר השוק (השוו: עת"מ (י-ם) 1055/06 ידידי טורו בישראל נ' משרד הפנים – הממונה על מחוז ירושלים ([פורסם בנבו], 18.4.07)). כפי שהובהר לעיל, הקריטריון השני, המציב דרישה לפיה התמורה הנגבית "נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק" – הינו קריטריון סביר, הבוחן את הפן ההתנדבותי של המוסד. בדרישה זו גלומה הנחה לפיה, מקום בו הפרש המחירים בין מוסד "מתנדב" למוסד "מסחרי" רגיל אינו משמעותי, קשה לראות בכך – ולו מבחינת צרכן השירותים – כהתנדבות. מקובל עלינו כי ניתן לקבוע נתונים מספריים שונים אשר ישקפו את אותו "פער משמעותי". משבחרה הרשות לקבוע נתון מספרי של חמישים אחוז, לא ראינו בכך עילה להתערבותנו. נעיר, כי בקביעת אמת מידה מספרית יש משום יתרון, שכן יש בכך תרומה לבהירות הקריטריון, ובאופן זה כללי הזכאות יהיו נהירים לכל הגורמים שיש להם נגיעה לשאלת הפטור (השוו: עניין עיריית פתח-תקוה, פסקה 9; בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פ"ד מח(4) 441, 455 – 456 (1994)). במאמר מוסגר נוסיף כי לא התבהר מדוע לא נכללה אמת המידה המספרית במסגרת הקריטריונים. משכולל הקריטריון – הלכה למעשה – אמת מידה מספרית ברורה, מן הראוי שיינתן לכך ביטוי כתוב.

במקרה שלפנינו, בהתאם להשוואה שנערכה על ידי העותרת, המחירים שהיא גובה נמוכים ב-14% עד 25% ממחיר השוק (ההפרש משתנה כפועל יוצא של מספר השנים בהם שוהה הדייר בבית האבות). בכל שאמור לדיירים המתגוררים בדירות חדר (וכנטען – אלה מרבית הדיירים), ההפרש גדול עוד יותר, ונע בין 26% ועד 34% (ומוכנים אנו אף להניח לטובת העותרת כי ההפרשים מעט יותר גדולים, נוכח טענתה כי ההשוואה לא הביאה בחשבון "את העובדה, שהעותרת מספקת מוצר ייחודי ואת ערכה הכלכלי של ייחודיות זו"). בחינת נתונים אלה מלמדת – כי אף לשיטת העותרת – אין היא עומדת בקריטריון האמור. נוכח מסקנתנו זו, המתבססת על השוואה אותה ערכה העותרת עצמה, אין לנו צורך להידרש לטענתה המתייחסת לאופן עריכת החישוב על ידי המשיבים, והתשתית ששימשה לשם כך.

17. עניינו של הקריטריון השלישי באופי פעילותו של המוסד. הקריטריון מציב שני תנאי משנה מצטברים. האחד, כי "המוסד אינו פועל למטרות רווח"; השני, כי המוסד "אינו עוסק ב'פעילות עסקית' או שהיקף 'הפעילות העסקית' הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד".

במקרה שלפנינו, מוכנים אנו לצאת לטובת העותרת מן ההנחה – התואמת את מעמדה כ"מוסד ללא כוונת רווח" (כמשמעות המונח בסעיף 1 לחוק מס ערך מוסף התשל"ו – 1975) – כי היא עומדת בתנאי המשנה הראשון, ו"אינה פועלת למטרת רווח". בצד האמור, לא ראינו עילה להתערב במסקנת המשיבים לפיה העותרת עוסקת ב"פעילות עסקית" אשר היקפה אינו שולי ביחס לפעילותה הכללית – ולכן אינה עומדת בתנאי המשנה השני. בהחלטת המנכ"ל פורטה שורת סממנים המלמדים על מסקנה זו, ובהם "מחירים הדומים למחירי השוק"; "תזרים מזומנים חיובי מפעילות שוטפת"; "מסעות פירסום עתירי תקציב"; ו"הקמת מיזמים עסקיים נוספים". מסקנה זו מבוססת על הנתונים שהוצגו על ידי העותרת עצמה. גם בבחינת טענותיה של העותרת בעניין זה, כמו, למשל, הטענה כי בהחלטת המנכ"ל יש התייחסות להיקף מסע הפרסום בשנת 2005 שהיה חריג בהיקפו כיוון שהעותרת יזמה קמפיין ציבורי לקידום מעמד הקשישים והילדים, אין כדי לשנות מסבירות המסקנה אליה הגיעו המשיבים. אמנם, מוכנים אנו להניח כי העותרת אינה חברה מסחרית "רגילה" (כפי שציין גם היועץ המשפטי לממשלה במכתבו אל העותרת מיום 25.7.99) וכי יש מאפיינים בפעילותה המבדלים אותה מחברה שכזו. עם זאת, לא מצאנו להתערב בהערכת הרשות המוסמכת, לפיה העותרת עוסקת ב"פעילות עסקית" בהיקף שאינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד.

18. הצדדים העלו טענות שונות המתייחסות לשאלת עמידתה של העותרת בקריטריונים 4, 5 ו-6. משנמצא כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים 2, 3 ו-10, ומשנקבע בנוהל כי הקריטריונים הינם "מצטברים", איננו נדרשים לקבוע מסמרות בשאלת עמידתה של העותרת בקריטריונים הנוספים.

19. מצאנו אם כן, כי העותרת אינה עומדת במקצת הקריטריונים שנקבעו. כפי שהובהר, גם מקום בו אין הבקשה עומדת בקריטריונים, אין בכך להוות סוף פסוק, שכן הרשות רשאית – ולעיתים אף מחויבת – לסטות מהם, אך הדבר ייעשה במקרים המתאימים בלבד. משכך הוא, אין לקבל את טענת העותרת לפיה הנוהל כובל את שיקול דעתה של הרשות. באופן דומה יש גם לדחות טענתה נגד הוראת הנוהל הקובעת כי הקריטריונים הם מצטברים, שכן גם מהוראה זו ניתן לסטות, במקרה מתאים.

במקרה שלפנינו, מלבד הסמכות הכללית לסטות מהנחיות פנימיות, כוללות ההנחיות עצמן "הוראת גמישות" המופיעה בסוף רשימת הקריטריונים, ובה נקבע כי "לשם קביעת מוסד 'כמוסד ציבורי' ניתן להיעזר בהגדרות ובקוים המנחים ... של נציבות מס הכנסה, עפ"י סעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה. מוסד אשר יגיש אישור כי הינו 'מוסד ציבורי' עפ"י הסעיף הנ"ל, יקלו עימו באשר לקריטריונים 1 ו-2, המפורטים לעיל". במקרה שלפנינו, העותרת טוענת כי לא התחשבו בכך שהיא מוכרת כ"מוסד ציבורי" כמשמעות המונח בסעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]; וכ"מוסד ללא כוונת רווח" (מלכ"ר). אין בטענה זו לסייע בידה. עמדנו לעיל על הפער שבין התמורה שגובה העותרת לבין מחירי השוק. פער זה סוטה משמעותית מאמת המידה שנקבעה ליישום הקריטריון (50%), ולפיכך, הייתה הרשות המוסמכת רשאית לא לסטות מאמת המידה האמורה, על אף הוראת הגמישות ועל אף סמכותה הכללית לעשות כן. לכך יש להוסיף כי כפי שהובהר, העותרת אינה עומדת במספר קריטריונים, שאין לומר כי אינם מהותיים. לפיכך, גם אם נראה בחריגה מקריטריון אחד ככזו שאינה נוגעת ב"ליבת ההנחייה", הרי חריגה ממספר קריטריונים פוגעת בליבתה של ההנחיה. משכך, מסקנתנו היא כי הליכה בתלם ההנחיות הפנימיות, והעדר סטייה מהנחיות אלה, אינה מגלה – בנסיבות עליהן עמדנו – עילה להתערבות שיפוטית (השוו: עניין מטר, בעמ' 267). לאלה נוסיף – בהקשר של הוראת הגמישות – כי אין הלימה מלאה בין מוסד שהוא בבחינת "מוסד ציבורי" או "מלכ"ר", לבין מוסד שהוא "מוסד מתנדב" לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. ההגדרות בדברי החקיקה השונים – למרות הדמיון הקיים – אינן זהות. בנוסף, עוסקים אנו במיסים בעלי אופי ותכלית שונה, וגם בכך יש להשליך על היקפו של הפטור שיינתן (השוו לדברי השופטת – כתוארה אז – ד' ביניש בפסקה 11 לפסק הדין בעניין עיריית פתח-תקוה, שהובאו לעיל). הוראת הגמישות שבנוהל, עליה עמדנו, מאפשרת הקלה ביישומם של מקצת הקריטריונים, אך אינה מחייבת – כשיטת העותרת – מתן פטור למוסד שהוא "מלכ"ר" או "מוסד ציבורי".

20. העותרת הוסיפה וטענה לחוסר הסבירות וחוסר מידתיות שבביטול הפטור "באופן מיידי ומלא". לשיטתה, בשל הסתמכותה רבת השנים על הפטור ההיסטורי והמשמעויות הכלכליות הנרחבות של ביטולו, היה על המשיבים לקבוע "תקופת מעבר" כך שיתאפשר לה להסתגל לשינוי במצבה. אין בידינו לקבל הטענה. משנמצא כי העותרת אינה עומדת בתנאים לקבלת פטור מארנונה, עליה לשלם ארנונה באופן מלא (השוו: עניין עיריית רחובות, בעמ' 120). אכן, בנסיבות מסוימות אין הצדקה לתחולה מיידית של החלטה מינהלית ועשוי להתעורר צורך בקביעת תקופת מעבר (השוו: בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 592 – 594 (1996)). לא זה המצב במקרה שלפנינו. מהשתלשלות העניינים עליה עמדנו עולה כי העותרת הייתה ערה לעמדתם של המשיבים בנושא הפטור מאז תחילת שנת 2005, כשנתיים לפני החלטת המנכ"ל נושא העתירה. לפיכך, העותרת הייתה מודעת, ולמצער צריכה הייתה להיות מודעת, לאפשרות שטענותיה לא יתקבלו והיא תחויב בתשלום הארנונה, והיה בידה להיערך בהתאם. לפיכך, אין עילה להתערב בהחלטת המשיבים בהיבט זה.

21. נמשיך ונבחן את טענות העותרת בהתייחס להליך שנוהל בעניינה. העותרת טוענת כי קודם לקבלת ההחלטה לא נערך לה שימוע, ואף אם ייקבע כי נערך שימוע, הרי נפלו בו פגמים המחייבים את ביטול ההחלטה שהתקבלה לאחריו.

שאלת היקף השימוע הנדרש בענייננו מחייבת הבהרה. דרכי השמיעה מגוונות הן ומשתנות על פי הנסיבות (בג"ץ 161/04 ווינדמיל הוטל נ' שר הפנים, פ"ד מב(1) 793, 796 (1984); בג"ץ 6827/07 בריל נ' שר הפנים (לא פורסם, 2.1.08) פסקה 11). בקטגוריה שלפנינו, על הפונה בבקשה לפטור מארנונה להגיש בקשה אשר תכלול את התשתית העובדתית עליה היא נסמכת. בדרך הדברים הרגילה, הבקשה היא שממצה את זכות הטיעון שעומדת למבקש הפטור (אלא אם מתחייבת מהנסיבות מתן זכות טיעון משנית). גם אם נניח – לטובת העותרת – כי היקפה של זכות השימוע שעומדת לה רחב יותר, נוכח הנסיבות בהן אוחזת היא בפטור ההיסטורי, ונוכח הקביעות בפסק הדין שניתן בעתירה המנהלית שהגישה, אין מנוס מן המסקנה כי גם בחובה זו עמדו המשיבים במקרה שלפנינו. ההחלטה בעניינה של העותרת התקבלה לאחר שניתנה לה הזדמנות נאותה והוגנת להצגת עמדתה. העותרת קיימה מספר רב של פגישות, שיחות טלפון והתכתבויות מפורטות עם המשיבים לצורך בירור הסוגיה והעלאת טענותיה, וזאת בטרם שניתנה ההחלטה נושא העתירה. בין השאר, יש להזכיר את הפגישה שנערכה בין נציגי העותרת לבין שר הפנים, מר אופיר פינס, ביום 17.3.05; את מכתבה של העותרת מיום 26.6.05 בו היא פירטה באריכות את טענותיה בדבר זכאותה לפטור; ואת הפגישה שנערכה עם מנכ"ל משרד הפנים ביום 20.8.06 אשר בה ראו המשיבים משום "שימוע" על-פה. לאלה נוסיף כי לעניינה של העותרת נדרשו אישית הן שר הפנים, הן מנכ"ל משרדו (אשר קיבל את ההחלטה); זאת בעוד שבמצב הדברים הרגיל מטפלים בבקשות לפטור הממונים על המחוזות, להם הואצלה סמכות הפטור. נוכח מכלול הנתונים שהוצגו לנו, מצאנו כי לעותרת ניתנה הזדמנות הוגנת להשמיע טענותיה ולהציג עמדתה, וזאת הן בכתב, הן בעל-פה, במספר הזדמנויות. סירובה החוזר ונשנה של העותרת לראות בפגישות כאלה ואחרות שנערכו משום "שימוע" אינו יכול לשנות מכך.

22. העותרת העלתה טענות נוספות בהתייחס להליך השימוע. נטען שבשיחת טלפון שנערכה בין בא-כוחה של העותרת לבין מנכ"ל משרד הפנים דאז (מר אבו-ראזק) הוא הודיע כי "עפ"י הקריטריונים הקבועים בחוזר מנכ"ל 2/99 לא תהיה [העותרת] זכאית להמשך הפטור". העותרת אף טענה כי הפגישות שנערכו בטרם קבלת ההחלטה הוגדרו במפורש על ידי מנכ"ל משרד הפנים כ"בלתי פורמאליות" ו"מקדימות". עוד נטען, שנקצבו לעותרת פרקי זמן קצרים מדי לשם הכנה ראויה לפגישות בין הצדדים, וזאת למרות פרקי זמן ארוכים בהם לא קודם עניינה אצל המשיבים; וכי לא נמסר לה מידע מספק בהתייחס לתוכנן של הפגישות שנקבעו עימה. אין לנו צורך להכריע בטענות אלה, כי אף בהינתן מצב הדברים לו טוענת העותרת, אין בכך לשנות את התמונה הכללית בכל שאמור בהזדמנות שניתנה לעותרת להשמיע את טענותיה. נראה כי עיקר הקשיים עליהם מצביעה העותרת נוצרו משום שהבקשה שהגישה טופלה – עקב פניותיה – שלא במהלך הדברים הרגיל, כי אם באופן "פרטני" על ידי הגורמים הבכירים במשרד הפנים, אשר חלקם התחלפו במהלך התקופה. איננו סבורים גם כי ניתן ללמוד מהדברים שנאמרו – כנטען – על ידי מנכ"ל המשרד משום חריצת דעה סופית בבקשה, שיש בה לפגום בהמשך ההליך, בפרט בנסיבות בהן ההחלטה הסופית לא התקבלה על ידי מר אבו-ראזק, אלא על ידי מחליפו בתפקיד (מר רם בלינקוב).

23. מנכ"ל משרד הפנים קיבל את ההחלטה לאחר שהונח לפניו תיעוד שנמסר מטעמה של העותרת. חומר זה מכיל מכתבים ותזכירים מפורטים ומקיפים, המציגים את מכלול הנתונים הצריכים לעניין. אין בכך לגרוע מסמכותה של הרשות לתת דעתה על חומר נוסף המצוי ברשותה, ככל שזה רלוונטי, ובמקרים המתאימים עליה לאפשר למגיש הבקשה להתייחס אליו. העותרת מצידה העלתה טענות שונות לגבי התשתית ששימשה לקבלת ההחלטה. עמדנו לעיל על עיקר הנתונים ששימשו לקבלת ההחלטה בענייננו, ולא ראינו כי נפל פגם בתשתית העובדתית שהייתה לפני מנכ"ל משרד הפנים בעת קבלת ההחלטה.

24. בעתירה זו נתבקשנו להורות על ביטול החלטת המשיבים שלא לפטור את בתי האבות של העותרת מתשלום ארנונה כללית לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין או לחילופין לקבוע כי זו זכאית לפטור מתשלום זה. נוכח הטעמים עליהם עמדנו, לא מצאנו עילה להתערבות בהחלטת המשיבים. לא ראינו גם יסוד להורות על הסעד החלופי שהתבקש, לפיו יוחזר עניינה של העותרת לבחינה נוספת. משכך, העתירה נדחית. העותרת תשא בשכר-טרחת באי-כוח המשיבים 1 – 2 בסך כולל של 15,000 ש"ח. סכום זהה ישולם למשיבה 3.

אני מסכים.

אני מסכימה.