1. ביום 10/9/06 הודיעה העירייה למשיבים כי במסגרת סקר מדידות של דירות מגורים שערכה העירייה נמצא כי שטח דירת מגוריהם של המשיבים לצורך חיוב בארנונה עומד על 110 מ"ר ולא על 129 מ"ר, כפי שחויב עד כה. עוד צוין בהודעה כי בתוך 90 ימים מיום קבלת הודעה על שומת הארנונה ניתן להגיש עליה ערר בפני מנהל הארנונה. בעקבות זאת, פנו המשיבים לעירייה בדרישה להשיב להם את כל תשלומי היתר שנגבו מהם במהלך 7 השנים האחרונות המגיעים לסכום של 7,105 ₪. העירייה סירבה להשיב סכום זה, בטענה כי עדכוני המדידה מתבצעים מתחילת שנת המס השוטפת, וכי בתחילת כל שנת מס מצוינת על גבי החשבונות השנתיים הודעה לגבי אופן הגשת ערר על נתוני השומה עד 30 ימים ממועד הנפקת החיוב.

העירייה טענה כי משלא הוגש ערר, הפכו שומות הארנונה לחלוטות, ואין להשיב ארנונה בגינן.

2. על רקע זה, הגישו המשיבים לבית-משפט השלום בתל-אביב תביעה בסדר-דין מהיר על סך של 7,105 ₪ על-יסוד עילת עשיית עושר ולא במשפט. המשיבים טענו בתביעתם כי התרשלות העירייה במדידת שטח הדירה מקימה להם זכות להשיג על חיובי הארנונה בדרך של תביעה רגילה להשבה, והרי העירייה אישרה כי נפלה טעות במדידה שבעטיה נגבו תשלומים ביתר.

בכתב ההגנה, הודתה העירייה בכך שבשל הטעות במדידת הנכס גבתה מהמשיבים ארנונה ביתר. עם זאת, טענה העירייה כי יש לסלק את התביעה על הסף, משלא נקטו המשיבים הליכי השגה וערר בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"), אף שהעירייה יידעה את המשיבים אודות הצורך בהגשת השגה וערר בהודעות תשלום הארנונה השנתיות. מעבר לכך, טענה העירייה כי שטח הנכס נקבע, כבדרך-כלל, על-פי דיווחי היזם שבנה את הנכס, כאשר מידי פעם עורכת העירייה סקר מדידות של שטחי נכסים, הכרוך בעלויות גבוהות, שמטרתו לעדכן את השטחים. לפיכך, לשיטת העירייה, לא ניתן לומר שהתרשלה במדידת השטח של דירת המשיבים, ודין תביעתם להידחות.

3. בית-משפט קמא נעתר לתביעת המשיבים וחייב את העירייה לשלם להם את מלוא סכום התביעה (7,105 ₪) בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כדין, וכן הוצאות משפט בסך 279 ₪ ושכר טרחת עורך-דין בסך 2,500 ₪. בפסק הדין עמד בית-משפט קמא על כך שאין בחוק הערר כל הוראה החוסמת את דרכו של הנישום לפנות לבית-משפט בתביעה רגילה, שבה עולה טענה של התרשלות הרשות, וציין כי הצדדים לא היו חלוקים בנושא זה. בית-משפט קמא קיבל את טענת המשיבים לפיה עצם העובדה שהעירייה הסתמכה על נתונים שגויים שנתקבלו לטענתה מהיזם (אם כי דיווחי היזם לא נמצאו בתיקי העירייה), קרי - פער בשיעור של כ- 17% בין שטח הדירה הרשום בפנקסי העירייה לבין שטח הדירה בפועל, יש בה כדי לבסס טענת רשלנות כלפי העירייה.

בית-משפט קמא קבע כי אזרח המקבל את דרישת התשלום מהרשות המקומית רשאי להניח כי היא מבוססת על מדידה מדויקת, והוא רשאי לסמוך עליה. במקרה זה, העירייה לא בדקה ולא אימתה את נתוני המדידה, אלא הסתתרה מאחורי דיווחים של צד שלישי שאותם לא בדקה כלל. בית-משפט קמא הגיע למסקנה כי העירייה לא נהגה כפי שרשות מקומית מיומנת וזהירה צריכה הייתה לנהוג בנסיבות העניין, ולא עשתה די כדי למנוע את החיוב המוטעה. מכל מקום, הטעים בית-משפט קמא כי רשות הגובה מס ביתר חייבת להשיב לאזרח את הכספים הללו, ללא התדיינות, וכך הורה, כאמור.

מכאן הערעור שלפניי.

4. ראש וראשונה, טוענת העירייה להיעדר סמכות שיפוט עניינית לבית-משפט קמא לדון בתביעת השבה מקום בו לא הוגשו תחילה השגה וערר, כמתחייב מסעיף 3(א)(2) לחוק הערר. בנסיבות כאלו, לטענת העירייה, כבר נפסק כי בית המשפט יידרש לתביעה רק במקרים חריגים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת או במקרים שבהם הרשות המקומית לא הודיעה לנישום על זכות ההשגה והערר. במקרה דנן, לעומת זאת, מדובר בשאלה עובדתית שגרתית, והעירייה אף הודיעה למשיבים מידי שנה על זכות ההשגה והערר ומועדיהם.

עוד טוענת העירייה כי תביעת המשיבים דינה להידחות מטעמים של סופיות השומה, התיישנות ושיהוי, אשר הביאו להסתמכות ולשינוי המצב לרעה מבחינת העירייה. העירייה חוזרת וטוענת כי על-פי ההלכה הפסוקה ניתן לתבוע השבת ארנונה רק כאשר עולה טענה של התרשלות רבתי מצד הרשות המקומית בסיווג הנכס או במדידת שטחו בניגוד להוראות צו הארנונה. בענייננו, העירייה לא מדדה בעצמה את הנכס אלא הסתמכה, כפי שהיא רשאית לעשות, על הנתונים שסיפק הקבלן בהיתרי הבניה. לפיכך, לטענת העירייה, לא ניתן לומר כי הייתה רשלנות במדידה.

העירייה מדגישה כי הנטל להוכחת התרשלותה במדידת הנכס ולהוכחת שטחו של הנכס בפועל מוטל על המשיבים, ואולם, הם נמנעו מלהציג בפני בית המשפט את חוזה הרכישה ואת תכנית הדירה שקיבלו בעת הרכישה מידי הקבלן. בכך, סבורה העירייה, יש כדי להעיד על כך שהנתונים שנמסרו להם, כמו גם לעירייה, בנוגע לשטח הנכס, הם כפי שהופיעו בפנקסי העירייה לפני התיקון, ומשלא הוכיחו המשיבים, כמוטל עליהם, כל רשלנות מצד העירייה, התביעה נגדה צריכה הייתה להידחות.

יתרה מכך, טוענת העירייה, כלל הנישומים קיבלו אזהרה לבדוק את ההודעות לתשלום ארנונה ואת הנתונים הכלולים בהן, ולהגיש השגה אם יתברר כי הנתונים אינם נכונים. חרף זאת, סמכו המשיבים על הנתונים בהודעות התשלום ולא ערכו בדיקה משלהם, למרות שהיו בידיהם הנתונים המדויקים בתכניות שצורפו למפרט. העירייה מלינה על קביעתו של בית-משפט קמא לפיה רשלנות העירייה היא בעצם הסתמכותה על נתונים של צד שלישי. לטענתה, לא זו בלבד שהצדדים לא העלו שום טענה בקשר לכך, ולא ניתנה לעירייה הזדמנות להתייחס אליה, היא אינה נכונה גם לגופה. העירייה טוענת כי לא חל איסור על רשות מקומית להסתמך על נתונים קיימים לגבי שטח הנכס ולא חלה עליה חובה לערוך את המדידות בעצמה.

טענה נוספת של העירייה היא כי אין בדין הוראות הנוגעות לתיקון רטרואקטיבי של שומת הארנונה, והוא מותר רק במקרים נדירים, כך על-פי הפסיקה ועל-פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 11/04 וחוזר מנכ"ל השלטון המקומי מס' 428. בהקשר זה מסבירה העירייה כי לאחר ביצוע סקר מדידות, מעודכנים חיובי המדידות של הדירות למגורים, אך זאת מתחילת שנת הכספים השוטפת, ובחלק הארי של עדכוני השומה נמצא כי יש להגדיל ולא להקטין את השטח לחיוב. מכוח עקרון ההדדיות, טוענת העירייה, אין זה סביר כי לא תוכל לחייב רטרואקטיבית נישומים ששטח דירתם הוגדל כתוצאה מסקר המדידות, אך עם זאת, תיאלץ להשיב כספים רטרואקטיבית לנישומים ששטח דירתם נמצא קטן יותר בעקבות הסקר.

5. המשיבים טוענים כי הפסיקה הכירה בסמכות בתי המשפט לדון בתביעה להשבת תשלומי ארנונה שנגבו ביתר במקביל למסלול ההשגה הקבוע בחוק הערר. עילת ההשבה מעוגנת הן בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר ולא במשפט"), והן בסעיף 21 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973. בנוסף, טוענים המשיבים כי מטענות העירייה עולה כי היא עצמה סבורה שיש במקרה הנדון משום חשיבות כללית ציבורית המצדיקה דיון והכרעה על-ידי בית-משפט אזרחי.

עוד טוענים המשיבים כי אין לקבל את טענת העירייה לפיה היה על המשיבים לבדוק את החיובים השנתיים ולבצע מדידה בעצמם. המשיבים הסתמכו על תקינות פעולותיה של העירייה ועל תום-לבה בפירוט החיובים. על הרשות מוטלת חובת תום-לב מוגברת במערכת יחסיה עם האזרח, ואין היא יכולה להיבנות מכך שהאזרח לא בדק את הודעותיה המוסמכות.

המשיבים סבורים כי צדק בית-משפט קמא בקובעו כי הוכחה רשלנות מצד העירייה. לטענתם, אין מחלוקת כי מקור הטעות ביחס לשטח הדירה הוא במחדל מתמשך מצד העירייה, ואילו טענת העירייה כי הסתמכה על שטח הדירה שקבע היזם, לא הוכחה כנכונה, וממילא, אין בה כדי לפטור את העירייה מאחריותה. העירייה התעלמה מחובתה לבדוק את שטח הדירה ולעדכן אותו, ודי בכך כדי להצביע על התרשלות, לדעת המשיבים.

6. אין חולקין כי על-פי ההלכה שנשתרשה בפסיקה, ניתן להגיש תביעה לבית-משפט אזרחי בעילה של עשיית עושר ולא במשפט להשבת ארנונה שנגבתה ביתר עקב התרשלותה של הרשות המקומית, וזאת גם כשהתובע לא הגיש השגה על שומת הארנונה כנדרש בחוק הערר. יתר על כן, נפסק כי בנסיבות בהן אין מחלוקת בקשר לכך שהנישום שילם סכומים בגין ארנונה מעבר למה שחייב היה לשלם, ראוי שהרשות הציבורית תחזיר את מה ששולם ביתר, וללא התדיינות (בר"ע 2824/91 עירית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, [פורסם בנבו]); רע"א 7669/96 עיריית נהריה נ' נתן קזס, פ"ד נב(2) 214, 219 (1998); הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי, ארנונה עירונית ספר שני 1483-1490 (מהדורה חמישית, תשס"ח-2007)). בפסק הדין המקיף שניתן לא מכבר בעניין מפעלי תחנות לגבי חובת הרשות להשיב תשלומים שנגבו על-ידה שלא כדין, שוב הובהר, כי אפילו טעות בתום-לב אין בה כדי לשלול חובת השבה (ראו: ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ (פורסם בנבו, 20/2/06), פסקה 37).

בענייננו, העירייה לא כפרה בכך שהמשיבים שילמו סכום של 7,105 ₪ ביתר בגין חיובם בארנונה על-פי שטח שהינו גדול משטח דירתם בפועל. משכך, ולאור האמור לעיל, חייבת העירייה בהשבת סכום זה, וזאת מבלי שיידרשו המשיבים להוכיח רשלנות של העירייה ומבלי שיצטרכו להצביע על סוגיה בעלת אופי עקרוני אוחשיבות ציבורית העולה מן המקרה.

7. אכן, אין בחקיקה המסדירה הוראה כלשהי לגבי תיקון רטרואקטיבי של שומת ארנונה וחובת השבה. לשם השוואה, ניתן לראות כי בחוקי מסים אחרים קיימות הוראות המזכות את הנישום בהשבת תשלומי מס שנגבו ביתר על-ידי רשויות המס, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, וביניהן: סעיף 160 לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש); סעיפים 6 ו-6א לחוק מסים עקיפים (מס ששולם ביתר או בחסר), התשכ"ח-1968; סעיף 87 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1976; סעיף 91 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963; וסעיף 56 לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961.

מדוע שהרשות המקומית תהיה יוצאת דופן בהיבט זה?

כידוע, ארנונה היא מס במהותה, דהיינו, היא מוטלת ללא זיקה ישירה לשירות הניתן לתושב הנישום על-ידי הרשות המקומית. איזו סיבה יש לאבחן בין הארנונה לבין שאר המסים, שלגביהם קיימת לנישום זכות השבה? לא למותר לציין בהקשר זה את סעיף 6(א) לחוק עשיית עושר ולא במשפט, הקובע כי "הוראות חוק זה יחולו כשאין בחוק אחר הוראות מיוחדות לעניין הנדון ואין הסכם אחר בין הצדדים." משמע, שבהיעדר הוראת השבה ספציפית בחוקי הארנונה, עומדת לנישום זכות ההשבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט (ראו והשוו: ע"א 9670/05 גיל חברה לפיתוח ותעשיות בע"מ נ' פקיד השומה תל-אביב (פורסם בנבו, 11/6/08)).

זכות ההשבה של תשלום ארנונה שנגבה ביתר בשל טעות בשטח הנכס נובעת, אם כן, מסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט:

כמו כן, על-פי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, "בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת." אלא שהעירייה לא טענה לפטור מהשבה מן הטעם שלא נגרם נזק כספי למשיבים או מן הטעם שהשבה אינה מוצדקת בנסיבות העניין. אמנם, העלתה העירייה שיקולים כלליים של הסתמכות, שינוי מצב לרעה וודאות תקציבית, אך אלה, כשלעצמם, אינם יכולים לשמש עילה לפטור מהשבה, כפי שנפסק בעניין מפעלי תחנות:

"טענה סתמית של "פגיעה קשה בתקציב הרשות" - באשר היא - לא תוכר כעילת הגנה לגיטימית. מושג "טובת הציבור" על דרך הסתם לא נכיר בו כעילת הגנה ראויה במשפט אזרחי. שומה עליה על הרשות לטרוח ולשכנע את בית-המשפט בעובדות ובמיספרים, כי היענות לתביעת ההשבה - תביעה שאם יכיר בה בית-המשפט קרוב להניח כי תהיה חלוץ ההולך לפני מחנה תביעות רבות וקשות - עלולה לפגוע ברשות כדי כך שיִקשה עליה באורח מהותי לבצע כהלכה אותם משימות ותפקידים שלמענם כוננה מעיקרה. ואמנם, לא נוכל להתעלם מן התוצאות הקשות העלולות ליפול על הרשות אם תישלל הגנת התקציב מכל-וכל.

חייבים אנו להודות כי תיתכנה נסיבות שבהן ייפגע האינטרס הציבורי קשות אם נורה על השבה, ונסכים כי יהיו מקרים שנכיר בהם בהגנה של פגיעה בתקציב הרשות. אלא שהשימוש בהגנה זו ראוי לו כי ייעשה בזהירות מירבית. לא נקבל טענה סתמית של פגיעה בתקציב, ועל הרשות ירבץ הנטל להוכיח כי ייפגע התקציב; כי הפגיעה פגיעה משמעותית היא; וכי אין בידיה אמצעים חלופיים מעשיים לצימצום הפגיעה בתקציב." (שם, פסקה 60, וראו עוד: ע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנריה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (פורסם בנבו, 7/11/07), פסקה 15).

8. כך גם אין בידי לקבל את טענת העירייה לפיה "עקרון ההדדיות" מחייב לאמץ את מדיניות העירייה, התואמת את ההלכה הפסוקה, בדבר היעדר השבה רטרואקטיבית של תשלומי ארנונה מחמת טעות במדידה. ראשית, העירייה והאזרח אינם במעמד שווה בסיטואציה כזו. הסביר זאת כב' המשנה לנשיא הש' מ' חשין בעניין מפעלי תחנות:

"האם אותם עקרונות החלים ביחסים שבין יחידים, ביניהם לבין עצמם, יחולו אף על היחסים שבין היחיד לבין רשות המחזיקה בסמכות ובשררה? התשובה לשאלה חייבת שתהא בשלילה, שכן משהרקנו את העיקרון של עשיית עושר מכלי אל-כלי - מיחסי יחידים, ביניהם לבין עצמם, ליחסים שבין היחיד לבין הרשות - מוצאים אנו עצמנו במערכת השונה בעיקרים שבה מן המערכת ששימשה דגם ליצירתן של העילות המוכרות בדיני עשיית עושר. הנה-כי-כן, ביחסי היחיד והרשות מחזיקה הרשות בכוח ובסמכות כלפי היחיד, ולעולם אין השניים שווי-כוחות. יתר-על-כן: ליחסים אלה יכול שיילווה איום - גלוי או נסתר - של הרשות על היחיד, ומכל מקום סמכותה של הרשות מעמידה את היחיד בעמדת נחיתות. אכן, גם ביחסי הפרטים, ביניהם-לבין-עצמם, יש שאחד מן הצדדים יפעיל כוח או סמכות או אילוץ על זולתו, אלא שיסוד זה יהא על הטוען לקיומו להוכיחו לבית-המשפט, בעוד שביחסי היחיד והרשות מובנה מעמדה השליט של הרשות על היחיד." (פסקה 29 לפסק הדין).

שנית, ככלל, הרשות המקומית כפופה לחובות המשפט המנהלי. בין היתר, במסגרת הפעלת סמכותה, מחוייבת הרשות לשקוד באופן סביר על איסוף הנתונים ולגבש תשתית עובדתית ראויה (בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 43 (1983); בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 423 (1994); ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים חולון ואח', פ"ד נח(5) 933, 943-944 (2004); ברוך ברכה, משפט מינהלי כרך שני 282-283 (תשנ"ו-1996); יצחק זמיר, הסמכות המינהלית כרך ב 734 (תשנ"ו-1996)). בפרט, העירייה היא בעלת הסמכות והנושאת באחריות להוציא שומת ארנונה בתחילת כל שנת כספים, לרבות קביעת שטח הנכס, ואילו הנישום אינו מחויב להגיש הצהרה כלשהי בקשר להוצאת השומה (הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, נורית לב ורונית כהן כספי, ארנונה עירונית ספר ראשון 89 (מהדורה חמישית, 2001)). לשם כך נקבע בסעיף 287 לפקודת העיריות (נוסח חדש) כדלקמן:

נראה, איפוא, כי העירייה אכן רשאית לעשות שימוש בנתונים שהתקבלו ממקורות אחרים ואין חובה עליה לבצע מדידה בעצמה. יחד עם זאת, האזרח, מצדו, רשאי להניח כי הנתונים הרשומים אצל העירייה, שעל בסיסם מוטלים חיובי הארנונה, הם נכונים. כדברי פרופ' דניאל פרידמן:

"השאלה המכרעת היא אם טעה האזרח ושילם מתוך שהאמין שהדין מחייב אותו להיענות לדרישת התשלום. אם כך הדבר, אין סיבה לשלול את זכותו להשבה...שלילת זכות ההשבה במקרי תשלום מס שאיננו מגיע, משמעותה שמוטל על האזרח לבדוק כל דרישת תשלום המופנית אליו מצד השלטון. בדיקה כזו עשויה לחייב קבלת יעוץ משפטי ובמקרים רבים תהיה כרוכה בהוצאות. ספק אם ניתן להצדיק מדיניות משפטית הקובעת עקרון כזה" (דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך ב 877 (מהדורה שניה, תשנ"ח-1998), וכן ראו: עניין מפעלי תחנות, פסקה 43).

על כל פנים, מרגע שהודתה העירייה בכך ששילמו המשיבים ארנונה ביתר, ראינו כי אין הכרח להכריע בשאלה אם התנהלות העירייה במקרה דנן חורגת ממתחם הסבירות ועולה כדי רשלנות.

העירייה הפנתה לפסק הדין בעניין ע"א 3801/06 שרית עובדיה נ' עירית הרצליה (פורסם בנבו, 18/2/08) כהלכה המורה, בניגוד לקביעתו של בית-משפט קמא, כי לא די בעצם החיוב המוטעה כדי לבסס טענת רשלנות של הרשות המקומית בתביעת השבה המהווה תחליף להליך על-פי חוק הערר, אלא על הנישום להוכיח כי הרשות המקומית התרשלה כלפיו בפעולות ספציפיות אשר בגינן יש מקום לחייבה בהשבת מה ששולם ביתר. דא עקה, פסק-דין זה אינו מהווה אסמכתא טובה לענייננו. במקרה שנידון שם הייתה מחלוקת עובדתית בין הצדדים באשר לגביית היתר, בעוד שבמקרה שלפנינו אין מחלוקת לעניין זה, ובמקרים כגון דא, כאמור, נפסק כי על הרשות המקומית להשיב את הכספים שנגבו ביתר, ללא התדיינות.

9. לאור כל האמור לעיל הערעור נדחה.

המערערת תשלם למשיבים הוצאות משפט בסך כולל של 15,000 ₪ בתוספת מע"מ. המזכירות תעביר סך זה למשיבים, מתוך הערבות הבנקאית, על חשבון ההוצאות שנפסקו. יתרת הערבון תועבר למערערת באמצעות באי כוחה.

המזכירות תעביר העתק פסק הדין לצדדים.

ניתן היום כ"א באדר, תשס"ט (17 במרץ 2009) במעמד הצדדים.