2. בקליפת אגוז יצוין כי עניינה של בקשת האישור הוא בשאלת הפרשנות הנכונה באשר לאופן בו רשאיות הרשויות המקומיות לעדכן את שיעור העלאת הארנונה.

חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג - 1992 (להלן: "חוק ההסדרים") קבע מגבלות על האפשרות של רשות מקומית בהעלאה ועדכון של שיעורי הארנונה. ס' 9(ב) לחוק ההסדרים קובע:

"סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכול שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כשלהיא אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון, ובלבד שהסכום שיוטל כאמור לא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי שקבעו השרים בתקנות לפי סעיף קטן (א)".

שיעור העדכון הוגדר בסעיף 7 לחוק ההסדרים:

"עדכון בשיעור של שמונים אחוזים מהסכום שמתקבל מחיבור של מחצית שיעור עדכון המדד ומחצית שיעור עדכון מדד השכר הציבורי".

3. המחלוקת בין הצדדים מתייחסת למונח "שיעור עדכון מדד השכר הציבורי", ויישומו בנוסחת העדכון. הרשויות סבורות כי הנתון הרלוונטי הוא של השכר הציבורי עצמו, ואילו המבקשת טוענת כי העדכון צריך להתבצע בהתאם למדד השכר הציבורי.

הבקשה שבפניי מתייחסת לשני עניינים - בקשה למנות נתבעים מייצגים, ובקשה לצו מניעה זמני.

4. המבקשת בססה את בקשתה על הוראת תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי. תקנה זו חלה לטענת המבקשת על סדרי הדין בדיון בתביעות ייצוגיות, ומאפשרת מינוי של נתבע ייצוגי. המבקשת עתרה כי משיבים 1-5 ייצגו את אותן רשויות שלא השיבו לבקשה לאישור תביעה ייצוגית.

5. המשיבות טענו כי אין מקום למינוי נתבעים מייצגים, ממספר טעמים. לטענתן, חוק תובענות ייצוגיות קבע הסדר כללי ביחס להגשת בתיעות ייצוגיות וניהולן. מאחר שמדובר בהסדר ממצה והחוק לא מכיר ב"נתבע מייצג" - דין הבקשה להידחות, מה עוד שבפסה"ד בענין א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ נ. מדינת ישראל (רע"א 3126/00, וגם דנ"א 5161/03) נקבע כי אין מקום לאשר את השימוש בתקנה 29 כתשתית נורמטיבית להגשה וניהול תובענות ייצוגיות. עוד נטען כי לצורך הפעלתה של תקנה 29, יש לקבל הסכמה הן של נתבע המייצג והן של הנתבע המיוצג לייצוג.

המשיבות שהשיבו לבקשה, טענו בחלקן כי הן אינן מעוניינות לייצג נתבעים אחרים, וכי הן אינן מוסמכות לעשות כן. לכול רשות מקומית - כך נטען - יש יועץ משפטי שהוא המוסמך הבלעדי על פי החוק לייצגן. כן נטען כי ביחס לכול רשות קיימים נימוקים וטענות ספציפיים בשאלת ההשבה של ארנונה שנגבתה (ככול שנגבתה) שלא כדין.

6. בתשובתה לתגובת המשיבים, טענה המבקשת כי היא אינה מעוניינת לכפות על רשות מקומית כלשהי להיות מיוצגת על ידי רשות מקומית אחרת, מה עוד שתקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי אינה מאפשרת זאת. המבקשת טוענת כי כ-130 רשויות מקומיות שהבקשה לאישור תביעה ייצוגית הומצאה להן בדואר רשום, טרם הגיבו לבקשה. המבקשת טוענת כי כדי שניתן יהיה לשמר את האפשרות לפשרה, תוך כדי ההליך המשפטי, אין מנוס מלמנות לרשויות שלא התייצבו - נתבעים מייצגים. זאת, למרות שעומדת למבקשת זכות לבקש החלטה בהעדר תשובה, כנגד כל אחת מהרשויות שבחרו להתעלם מהבקשה.המבקשת אף הבהירה כי אין לה ענין לכפות על המרכזים (משיבים 1-2) את נוכחותם בהליך דנן, אם כי היא טוענת כי לשיטתם של המרכזים, הם הגופים המייצגים את האינטרסים של כל הרשויות המקומיות בבתי המשפט השונים. מכול מקום, המבקשת הותירה שאלה זו לשיקול דעתו של בית המשפט.

7. תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי קובעת:

"היה מספר המעוניינים בתביעה אחת גדול, יכול מקצתם - לבקשת תובע אם הם תובעים, או לבקשת תובע או נתבע אם הם נתבעים, וברשות בית המשפט או הרשם - לייצג בתובענה אחת את כל המעוניינים; לא ידעו המעוניינים האחרים על דבר התובענה, יודיע להם בית המשפט או הרשם על הגשתה בהמצאה אישית, או במודעה פומבית אם ההמצאה האישית אינה מעשית מכול סיבה שתראה לבית המשפט או הרשם, ככול שיורה בית המשפט או הרשם בכול מקרה ומקרה".

8. אני סבורה כי יש לחלק את המשיבות לשלוש קבוצות -

הקבוצה הראשונה כוללת את המשיבות שהשיבו בעצמן, או המתכוונות להשיב לבקשה לאישור התביעה כתביעה ייצוגית;

הקבוצה השנייה כוללת את המשיבות אשר הסכימו להסמיך משיב אחר לייצגן. כך, קיימות 68 רשויות מקומיות אשר הביעו עד כה את רצונן להיות מיוצגות על ידי המשיב 1 (ר' רשימת הרשויות בנספח 1 לתשובת המשיב 1 לבקשה הנוכחית), וקיימות מועצות האזוריות החברות במשיב 2, אשר הביעו רצונן כי המשיב 2 באמצעות באי כוחו ייצג אותן (ר' רשימה של 39 מועצות אזוריות שהסמיכו את משיב 2 לייצגן - בנספח 1 לתשובת משיב 2 לבקשה דנן);

הקבוצה השלישית כוללת את הרשויות מקומיות, העיריות או המועצות האזוריות אשר לא השיבו לבקשה דנן, לא השיבו ולא ישיבו לבקשה לאישור התביעה כתביעה ייצוגית, ואף לא הסמיכו במפורש גורם אחר כלשהו לייצגן, אף שקבלו את הבקשה לידיהן במסירה כדין.

9. כעולה מתשובתה של המבקשת לתגובות המשיבות בבקשה דנן, היא אינה מעוניינת לכפות על רשות מקומית כלשהי בקבוצה הראשונה, להיות מיוצגת על ידי רשות מקומית אחרת. לכן, ככל שהדבר נוגע לרשויות, מועצות או עיריות אשר השיבו לבקשה ומבקשות לייצג את עצמן - אין לכפות עליהן ייצוג של גורם אחר כלשהו. עיריית פתח תקווה לדוגמה טענה בתגובתה לבקשה דנן כי אין לכפות עליה להיות מיוצגת על ידי מי מהמשיבות 1-5, ואין לכפות עליהן לייצגה. במקרה כזה - אין מחלוקת כי עיריית פתח תקווה (וכול רשות אחרת שתבקש זאת), זכאית לייצג את עצמה.

דומה שאין למעשה גם מחלוקת ביחס למשיבות שבקבוצה השנייה - אותן רשויות או מועצות אשר הסכימו או יסכימו להיות מיוצגות על ידי גופים אחרים, או באי כוחם של גופים אלה. כל עוד הדבר נעשה בהסכמה, וניתן יפוי כוח לייצוג - אין צורך לעשות שימוש בתקנה 29, וכל משיב יכול להחליט על אופן הייצוג הנראה לו.

10. המחלוקת בין הצדדים נסבה על המקרה של אותן רשויות אשר הודע להן על הבקשה לאישור התביעה כתביעה ייצוגית, ואשר לא הגיבו ואינן מתכוונות להגיב לבקשה. האם ניתן למנות רשות או רשויות אחרות לייצג רשויות כאלה מכוח תקנה 29 לתקנות סדר הדין?

יש לבחון שאלה זו משני אספקטים - ראשית, האם קיימת סמכות לעשות שימוש בתקנה 29 במסגרת תובענה ייצוגית, ושנית - אם יש סמכות, האם מן הראוי לעשות בה שימוש במקרה דנן.

אני סבורה כי קיימת סמכות לעשות שימוש בתקנה 29 לצורך מינוי של נתבע או נתבעים מייצגים.

תביעה ייצוגית נגד רשות צריכה להיות מוגשת (וכך הוגשה התביעה דנן) כתביעה מנהלית.

תקנות סדר הדין האזרחי חלות - בהעדר הסדר ספציפי אחר, הן על הדיון בתביעות ייצוגיות, והן על הדיון בתביעות מנהליות (מכוח ס' 13 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, ותקנה 29 לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) תשס"א - 2001, לפיה הדיון בתביעה מנהלית יתקיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי).

11. אני סבורה כי אפשרות של מינוי נתבע מייצג (בניגוד לאפשרות של תובע מייצג) לא נשללה במסגרת חוק תביעות ייצוגיות החדש.

תקנה 29 נועדה בין היתר, למקרה בו ישנו מספר גדול של נתבעים. היא מאפשרת ייצוג גם ללא הסמכה מפורשת, מכוח פיקציה של שליחות, לטובת בעלי דין שלא הסכימו במפורש להיות מיוצגים, ובהתאם להוראות התקנה.

12. אולם, אני סבורה כי אין מקום לעשות שימוש בתקנה זו במקרה דנן, כאשר מדובר בנתבעים שמספרם גדול - אך מוגבל, שאין כל קושי לאתר אותם (והם אף אותרו בפועל), ולכן אין כל צורך למנות להם נתבע מייצג.

בספרו של דר. וינוגרד תקנות סדר הדין האזרחי בעמ' 88, אליו הפנו ב"כ המבקשת, קובע המחבר כי תקנה 29 נועדה למקרה בו קיימים "מעוניינים" שאינם יודעים כלל על התביעה, ואשר ההודעה לגביה נמסרת להם בדרך של "מודעה פומבית".

בענייננו, אין כאמור צורך לפרסם "מודעה פומבית" שכן הודעה על הבקשה נמסרה בדואר רשום לכול אחת מהרשויות המשיבות - כך טענו ב"כ המבקשת. במקרה כזה, צריכה כל משיבה שיודעת על הבקשה, לבחון את צעדיה, ולהחליט באיזה אופן אם בכלל היא מבקשת להתמודד עם הבקשה והתביעה כנגדה. עוד יש לציין כי מובן שלהחלטה כזאת או אחרת ביחס לפרשנות הנכונה של הדינים הרלוונטיים, תהיה השלכה על כל הרשויות, גם על אלה שלא ייטלו חלק פעיל בתביעה.

13. עוד יצוין כי יתכן כי בשלבים הבאים של הדיון, יהיה מקום לקבוע סדרי דיון שיקלו וייעלו את הדיון, באופן שלא כל באי הכוח שלכל הצדדים יטענו בכול שאלה ושאלה השנויה במחלוקת. אולם, הסדרים אלה יבוצעו מכוח סמכותו של בית המשפט לנהל את הדיון, ולא על ידי מינוי של נתבעים מייצגים.

14. המבקשת עתרה כי בית המשפט יוציא צו מניעה זמני עד מתן פסק דין סופי בתביעה, לפיו ייאסר על המשיבים להשית או להמשיך להשית ארנונה כללית לשנת 2009 בשיעור העולה על סך של 2.62% מהסכום שהגיע כדין בשנת 2008.

המשיבות התנגדו לבקשה. הן טענו כי בטרם אושרה הבקשה להגשת תביעה ייצוגית, לא ניתן לתת צו מניעה זמני. עוד נטען כי תביעה ייצוגית כנגד רשויות נועדה לאפשר השבה של סכומים ששולמו שלא כדין בעבר, אך לא ניתן במסגרת תביעה כזו לבקש הצהרה או מניעה ביחס לעתיד, ומכאן שלא ניתן גם לבקש צו מניעה זמני כזה.

המשיבות אף טענו כי לא הוכח כי טובים סיכויי התביעה להתקבל, וכן נטען כי משיקולי מאזן הנוחות - יש לדחות את הבקשה.

15. אני סבורה כי אין מקום למתן צו מניעה זמני.

אינני סבורה כי יש מקום להכריע בשאלה האם ניתן לתת צו זמני במסגרת בקשה לאישור תביעה כתביעה ייצוגית, שכן אני סבורה שבמקרה דנן אין מקום למתן הצו מהטעמים שיפורטו להלן.

חוק תביעות ייצוגיות איפשר הגשת תביעה ייצוגית נגד רשות מנהלית בעילה המפורטת בפריט 11 בתוספת השנייה בחוק. הפריט מתייחס ל"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". ספק אם כן אם ניתן במסגרת תביעה ייצוגית מנהלית (ולא במסגרת עתירה מנהלית) לעתור למתן צו מניעה קבוע שיאסור על גביית גבית מס, אגרה או תשלום חובה אחר בעתיד. אם אין אפשרות לסעד של צו מניעה קבוע, ודאי שלא ניתן לעתור לצו מניעה זמני.

16. זאת ועוד, הצדדים העלו טענות ביחס לסיכויי הבקשה לאישור התביעה כתביעה ייצוגית, וביחס לסיכויי התביעה לגופה. הם התייחסו לפרשנות המונח "עדכון מדד השכר הציבורי" בהתאם ללשון החוק, נסיבות חקיקתו, תכליתו, ההיסטוריה החקיקתית , דברי חקיקה אחרים ועוד. אינני סבורה כי יש לקבוע מסמרות בשלב זה של הדיון בהתייחס לשאלה השנויה במחלוקת, ודי לי שאציין כי כל הצדדים העלו טענות רבות ומפורטות, שיהיה מקום לבחון אותן על פי הצורך בשלב הבא של הדיון. לא ניתן לקבוע כי הבקשה נעדרת סיכוי, כפי שלא ניתן גם לקבוע כי קיים סיכוי גדול ביותר כי היא תתקבל.

יחד עם זאת יש להעיר כי בטרם דיון בשאלה במחלוקת לגופה, יהיה מקום לבחון מספר עניינים מקדמיים כגון שאלת זכותה של המבקשת להגיש תביעה ייצוגית, האפשרות לעתור לצו מניעה הצופה פני העתיד וכד'.

17. השיקול של מאזן הנוחות הוא לטעמי השיקול המרכזי לצורך ההכרעה בבקשה דנן. במסגרת זו, יש לבחון את הנזק האפשרי לתובעים הפוטנציאליים בקבוצה, למקרה שהתביעה תתקבל ולא יינתן סעד זמני כמבוקש. אין ספק כי הנזק שייגרם לכול אחד מהנישומים, אם הארנונה שתיגבה ממנו תהיה בשיעור של כ-2% יותר מהמותר בשנת 2009, איננו נזק משמעותי.

טענת המבקשת בהקשר זה לפיה השוק נמצא כעת בעת מצוקה, וכי העלאת הארנונה בשיעור מעבר למותר בחוק כמוהו כ"הוספת שמן למדורה" היא טענה כללית, לא מפורטת, שלא ניתן לכן לקבלה.

18. מנגד, הרשויות טענו כי שומות הארנונה לשנת 2009 כבר נשלחו לנישומים במועד הגשת הבקשה. הם טענו כי מדובר ב"מעשה עשוי" וכי ייגרם להן נזק משמעותי ובלתי הפיך, אם תתקבל הבקשה ויינתן הסעד הזמני כמבוקש. בהתאם לאמור בכתב התביעה - הסכום הכולל של התביעה כנגד כל המשיבות עומד על סך של כ-300,000,000 ₪.

ביחס לרשויות הספציפיות, הרי כעולה מתגובותיהן של חלק מהמשיבות, המשמעות הכספית ביחס לעיריית פתח תקווה היא של כ-16,000,000 ₪. עיריית תל אביב טענה כי הסכומים הרלוונטיים לגביה הם בשיעור של 50,000,000 ₪, וביחס לעיריית ירושלים - 43,000,000 ש"ח. הפחתת הארנונה בשיעורים אלה, תביא על פי הטענה להפחתה משמעותית בשירותים אותם מעניקה הרשות לתושביה.

19. שיקולי מאזן הנוחות צריכים להביא בחשבון גם את האפשרות של השבת המצב לקדמותו - אם תתקבל התביעה. בהקשר זה לא הוכיחה המבקשת ביחס לרשות כזאת או אחרת, כי קיים חשש לפיו היא לא תוכל להשיב את הפרש הארנונה, בהנחה שבית המשפט יקבע כי נגבתה ארנונה ביתר.

יש לציין בהקשר זה כי אני סבורה שהעובדה שקיימת מחלוקת ידועה ביחס לחוקיות גביית הארנונה, מחייבת את העיריות והרשויות להביא ענין זה בחשבון במסגרת שיקולי התקציב שלהן, כדי שאם הן יידרשו להשיב חלק מהארנונה שנגבתה - שהן יוכלו לעשות כן (ר' הדיון בהקשר זה בפסה"ד בענין קופת חולים לעובדים לאומיים נ. עיריית תל אביב ת. א. (ת"א) 1287/04, לא פורסם, ופסקי הדין שצוטטו שם).

20. כך או אחרת, מאחר שלא הוכח כי יהיה קושי לרשות כזו או אחרת להשיב את הארנונה שנגבתה ביתר, מאחר שהרשויות כבר שלחו הודעות שומה בהן נכללה הארנונה בשיעור לפי גישתן, מאחר שלא הוכח כי גבית הארנונה תגרום נזק בלתי הפיך למי מהנישומים, ולאור הספקות בדבר האפשרות למתן צו מניעה זמני במסגרת תביעה ייצוגית כנגד רשות שנועדה להשבת ארנונה שנגבתה ביתר, אינני סבורה כי יש מקום להיעתר לבקשה.

21. לכן, הבקשה למתן צו מניעה זמני - נדחית.

הבקשה למינוי נתבעים מייצגים - נדחית.

התיק נקבע לתזכורת פנימית ביום 11.6.09.

עד מועד זה יוגשו בקשות - ככול שיהיו כאלה - על ידי הצדדים, והצדדים יודיעו באיזה אופן הם מבקשים לקדם את הדיון. בהתאם ייקבע על פי הצורך מועד לדיון.

הוצאות הבקשה יובאו בחשבון בבקשה לאישור התביעה כייצוגית.

המזכירות תשלח את ההחלטה למבקשת ולמשיבים 1-5 בדואר רשום עם אישור מסירה.

המבקשת תדאג למשלוח ההחלטה ליתר המשיבים.

ניתנה היום 24.3.09 בהעדר הצדדים.