1. בחודש נובמבר 2000 נתקבלו במועצת עיריית תל אביב-יפו (להלן: המועצה) שתי החלטות העוסקות במיסוי העירוני שהיא גובה מתושביה. ההחלטה הראשונה נשאה אופי של רפורמה ועניינה עריכת שינוי מבני בסיווגי הנכסים שעל בסיסם נקבע גובה הארנונה העירונית, דבר שיביא להעלאת תעריפי הארנונה של נכסים מסוימים, ולהורדת תעריפי הארנונה של נכסים אחרים (להלן: הרפורמה). לדברי המערערת, נבע הצורך ברפורמה מן המצב הבלתי האפשרי שאפיין את צו הארנונה שלה, אשר "צבר" במאה שנות קיומה של העיר, 29,000 תעריפי ארנונה שונים לנכסים המצויים בעיר. על רקע זה נועדה הרפורמה לפישוט צו הארנונה ולהפיכתו לנגיש, בהיר ומודרני, באמצעות ביטול כ-6000 תעריפים בשלב הראשון. יצוין, כי מכוח תקנה 9 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000 (להלן: תקנות הארנונה), נדרש אישור השרים לביצוע רפורמה מעין זו. ההחלטה השנייה שקיבלה המועצה, כמו גם מספר עיריות נוספות, התייחסה לשנת 2001, ובמסגרתה הוחלט על העלאה רוחבית של כל תעריפי הארנונה ביחס לכל הנכסים בעיר בשיעור אחיד של 3.4% (להלן: ההחלטה השנייה של המועצה). מטרתו של מהלך זה הייתה, לדברי המערערת, לכסות את הגירעון התקציבי שנוצר בתקציבה בשנת 2001 באמצעות הגדלת הכנסותיה מגביית ארנונה. במסגרת החלטתה השנייה של המועצה נקבע כי במידה וההעלאה בשיעור של 3.4% לא תאושר בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), התשס"א-2001 (להלן: חוק ההסדרים 2001), תגיש המערערת בקשה לשרים לאישור העלאה חריגה בצו הארנונה עד לשיעור של 3.4%, זאת מכוח תקנה 9(א) לתקנות הארנונה. בסעיף 3 שבא בהמשך לשתי ההחלטות נקבע כי-

2. חוק ההסדרים 2001 שהתפרסם באפריל אותה שנה, קבע בסעיף 2(א) לו תוספת לשיעור הארנונה לשנת 2001 בסך של 1.25%, וחייב בשל כך את המערערת לפנות בבקשה לשרים לאישור חריג של העלאה נוספת בשיעור של 2.12% על מנת להגיע לגובה ההעלאה שאושר במועצה, זאת לצד הצורך באישור השרים לביצוע הרפורמה שנדרש ממילא. אישור חריג כאמור אמנם ניתן למערערת בחודש אוקטובר 2001, אך זה הותנה בסעיף 3 לאישור בזו הלשון-

חלק זה של האישור החריג עמד ביסוד העתירה שהגישה המשיבה, חברה המנהלת מכוני כושר ובריאות המצויה כיום בפרוק מרצון, אשר החזיקה בתקופה הרלוונטית בנכס המצוי במחסן ברחוב אחד-העם בתל-אביב. הפרשנות שהציעה המשיבה בעתירתה, כמו גם לפנינו, גרסה כי התיבה "הסכום שרשאית הייתה העירייה להעלות או להפחית ללא היתר זה" מתייחסת לשיעור ההעלאה שנקבע בחוק ההסדרים 2001, קרי 1.25%. משכך, סברה המשיבה ששיעור ההעלאה המקסימאלי שרשאית הייתה העירייה לבצע עמד על צירוף שיעור ההעלאה לפי חוק ההסדרים 2001 ו-10% מסכום זה, משמע 1.37%=1.25%+0.125%. פרשנות זו התבססה על ניתוח הלשון והתכלית של ההיתר החריג ובעיקר על הסברה כי יישום מלא של האישור החריג שניתן להעלאה של 2.12% בשנת 2001 נוגד את דיני ההקפאה העומדים ביסוד המגבלות המוטלות על רשות המבקשת להעלות את גובה הארנונה המוטלת על תושביה. מן הצד האחר פירשו המערערת והיועץ המשפטי לממשלה את התיבה "הסכום שרשאית הייתה העירייה להעלות או להפחית ללא היתר זה" כסכום הארנונה הכללית לשנת 2000 ושיעור ההעלאה לפי חוק ההסדרים 2001 (101.25%= 100%+1.25%) שבתוספת 10% מסכום זה (10.125%) מסתכמים לכדי העלאה מרבית בשיעור של 11.37% בשנת 2001. על רקע המחלוקת בין הצדדים בשאלה זו, הגישה המשיבה עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

3. ניתוחו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופט ע' מודריק) כלל שלושה נדבכים: בשלב הראשון פסק בית המשפט כי בהתאם לאישור החריג הייתה המערערת רשאית להעלות את שיעור הארנונה המוטל על נכסי המשיבה בגובה של 3.4%, שחושב בדרך של הוספת 2.12% שהותרו באישור החריג לסכום שהגיע כדין בשנת 2000 בתוספת ההעלאה של 1.25% ממנו, כשם שאושר בחוק ההסדרים 2001. במספרים, תוך הנחת סכום מוצא של 100:

בשלב השני ניתח בית המשפט את סעיף 3(א) לאישור החריג וקבע כי מגבלת ה-10% שנקבעה באישור נוגעת לסך הכולל של העלאות והפחתות של ארנונה ואין עניינה העלאה או הפחתה של ארנונה לגבי נכס ספציפי. לאור מסקנה זו, פסק בית המשפט כי בהינתן שהסך הכולל של העלאות יקזז את הסך הכולל של הפחתות באופן שבסופו של דבר לא תהיה עליה בשיעור הכולל של הארנונה של יותר מ-10% מן הסכום שניתן היה להעלות או להפחית ללא האישור החריג, אין מניעה כי המערערת תעלה את סכום הארנונה השנתי בשיעור של 3.4%.

בשלב השלישי והאחרון פנה בית המשפט לניתוח החלטתה השנייה של המועצה, ועמד על מגבלת ה-10% שנקבעה בסעיף 3(א) להחלטה. בעניין זה קבע בית המשפט כי המגבלה האמורה כובלת את יכולתה של המערערת להעלות את שיעור הארנונה לנכס ספציפי לכדי 10% משיעור התוספת החריגה המותרת. במסגרת זו, קבע בית המשפט כי היות שהתוספת החריגה שאושרה למערערת עומדת על 2.12%, מוגבלת העירייה להעלאה של עד 10% מתוספת זו, קרי 0.21%, מעבר להעלאה בגובה 1.25% שאושרה בחוק ההסדרים 2001, ובסך הכל 1.46%. במספרים, תוך הנחת סכום מוצא של 100:

את ניתוחו זה השתית בית המשפט על השקפתו באשר לתכליתם של דיני ההקפאה שעמדו ברקע האישור, לפיה אין זה סביר כי אושרה העלאה של היטלי הארנונה "בשיעור הגבוה פי 10 (1000%)" מזה שהמחוקק מצא כי משקף הגנה מספקת למדיניות האינפלאציה של הממשלה.

4. כדי שרשות מקומית תוכל לבצע את חובותיה ולממש את הסמכויות והתפקידים המוטלים עליה, היא זקוקה למימון. מימון זה בא לרשות באמצעות הטלת תשלומי חובה שונים, ובכלל זה ארנונות, אגרות והיטלים, כמו גם ממענקים הניתנים לה על-ידי אוצר המדינה (ראו אליהו וינגורד דיני רשויות מקומיות 537 (1998) (להלן: וינוגרד)). אין חולק בדבר ההצדקה שבהטלת ארנונה, שיסודה בשירותים המסופקים לתושבים החיים ברשות, כדוגמת פינוי אשפה, ניקיון, תאורה וכיו"ב, אשר לאור אופיים כמוצר ציבורי, נדרשת יד ציבורית לצורך ביצועם (ראו עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, סעיף 6 לפסק הדין (לא פורסם, [פורסם בנבו], 1.9.05) (להלן: עניין חבל יבנה); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, [פורסם בנבו], סעיף 11 לפסק דיני (להלן: עניין חבס)). עם זאת, עקרון חוקיות המינהל מורה כי רשות מקומית רשאית להטיל אך את אותם תשלומי חובה אשר ניתנה לה סמכות מפורשת להטילם בחוק או בהסדרים שנקבעו לפיו (ראו בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מט(5) 582 (1996); וינוגרד, בעמ' 537).

5. המקור הכללי של סמכות הטלת הארנונה בענייננו מצוי בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים 1992), הקובע את סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין. סעיפים 8(ב) ו-9(א) לחוק ההסדרים 1992 מקנים לשרים סמכות לקבוע כללים לגבי, בין היתר, סוגים וסיווגים של נכסים לעניין הטלת ארנונה, וכן לגבי סכומי ארנונה מזעריים ומרביים שהרשות המקומית מוסמכת להטיל. בכך, מוכפפת סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה לכללים שייקבעו על-ידי השרים. סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים 1992 קובע את שיעור הארנונה הכללית על נכסים כסכום שהגיע כדין בשנת הכספים הקודמת בלא הנחות (אם ניתנו) בתוספת שיעור העדכון שנקבע לגבי אותה שנה, ובלבד שהסכום אינו עולה על הסכום המרבי או נופל מן הסכום המזערי שנקבע בתקנות. שיעור העדכון בשנת 2001 עמד כאמור על 1.25% (סעיף 2(א) לחוק ההסדרים 2001). סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים 1992 מתיר לרשות המקומית להטיל ארנונה שלא בהתאם לכלל זה, אם קיבלה על כך אישור מאת השרים. ואמנם, בהתאם לסמכות זו הותקנה, ביןהשאר, תקנה 9(א)(2) לתקנות הארנונה, הדנה באפשרות מתן אישור חריג למועצה מטעם השרים, וקובעת את סמכות המועצה להטיל ארנונה בשיעור שונה מזה שנקבע בתקנות "באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, בנכס שאינו מבנה מגורים".

המגבלות השונות שהוטלו על הרשות המקומית בקביעת תעריפי הארנונה והקריטריונים שנקבעו להם, נובעים ממדיניות שהתוותה על-ידי המחוקק במה שזכה לכינוי "דיני ההקפאה". מדיניות זו נועדה להגביל את נוהגן של רשויות מקומיות להקטין את גירעונן התקציבי באמצעות העלאה מאסיבית של שיעורי הארנונה שהן גובות, ובה בעת לתת הנחות משמעותיות בחיובי הארנונה, כל זאת בלא ששיקול דעתן הונחה על-ידי אי-אלו קריטריונים (עניין חבס, סעיף 11 לפסק דיני; עניין חבל יבנה, סעיף 8 לפסק הדין; ע"א 8838/00 גולדהמר נ' עירית חיפה, סעיף 9 לפסק דיני (20.9.06) (להלן: עניין גולדהמר); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז (2) 481, 490-488; רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, [פורסם בנבו], סעיף 10 לפסק הדין 28.12.05)). ביסוד דיני ההקפאה עמדו איפוא שתי תכליות מרכזיות: האחת, ייצוב המשק על-ידי מניעת העלאת תעריפים שיש בה כדי להשפיע באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן; השנייה, מניעת הפחתת ארנונה בלתי מבוקרת שעלולה להביא לגירעון בתקציב הרשות (ראו עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עירית טבריה, סעיף 14 לפסק דינה של השופטת נאור (לא פורסם, [פורסם בנבו], 18.11.08)). את תכליתם של דיני ההקפאה יש לראות כתכלית כללית הניצבת מאחורי כל חיקוק שעניינו גביית ארנונה.

בהתאם לדין זה הוגשה בקשת המערערת מן השרים לאישור הרפורמה והתוספת החריגה לשנת 2001. בין הצדדים בענייננו נפלה מחלוקת פרשנית שנגעה לפרשנות ההיתר החריג שניתן למערערת על-ידי השרים והיקף פריסתו. למערערת היו טרוניות גם נגד הפרשנות שנתן בית המשפט להחלטת המועצה בעניין זה. נעבור עתה, איפוא, לבחינתן של שתי החלטות אלה.

6. כיצד יש לפרש את החלטת המועצה והאישור החריג? האם דינן של החלטות אלה כדין חוק וראוי לפרשן על-פי מאפייני פרשנות החקיקה? או שמא תחולתן המצומצמת, במישור הזמן ובמישור הגיאוגרפיה, מקרבים אותן יותר לטקסטים שהם פרי הרצון הפרטי כדוגמת חוזה וצוואה? ככלל, כללי היסוד בפרשנות של טקסט משפטי, אחידים הם לכל טקסט הטומן בחובו נורמה משפטית. כשם שמסביר פרופ' ברק:

"בעיות היסוד בפרשנות משותפות לכל טקסט משפטי. תורת הפרשנות אחת היא, והיא חלה הן על טקסט משפטי חקוק (חוקה, חוק ותקנה) הן על טקסט משפטי הלכתי (פסק-דין) והן על טקסט משפטי "פרטי" (חוזה וצוואה) (...) הנורמה המשפטית מבוטאת בלשון בני אדם, והבנת משמעותה הלשונית מחייבת את חשיפת האופציות הלשוניות הטמונות בה. מעשה חשיפה זה – קביעת המתחם הלשוני של הטקסט המשפטי- אינו מיוחד לסוג זה או אחר של טקסט משפטי, כי אם משותף לכל הטקסטים המשפטיים (...) דעתי היא, כי מרכיב "התכלית" בפרשנות משותף לכל טקסט משפטי. אכן, כל נורמה משפטית היא נורמה תכליתית ועל כן טעון הטקסט המעגן אותה פירוש על-פי תכליתה (...) גם קיומו של שיקול דעת שיפוטי במעשה הפרשנות משותף לכל הטקסטים המשפטיים" (אהרון ברק פרשנות במשפט- חלק ראשון: תורת הפרשנות הכללית 128-127 (להלן: ברק).

ואמנם, כשלעיונו של בית המשפט הגיעו הוראות שניתנו על ידי רשויות המינהל, נקט הוא פעמים רבות בגישת הפרשנות התכליתית והם פורשו לא רק לאור לשונם, אלא גם לאור מטרותיהם (ראו למשל בג"צ 215/81 שטרית נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481, 487 (1983); בג"צ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742, 746 (1978); ראו גם יואב דותן הנחיות מינהליות 162 (1996) (להלן: דותן)).

חרף כך, מן האמור לעיל אין להסיק כי קיימת אחידות פרשנית מלאה בין כלל הנורמות המשפטיות. לצד בעיות ופתרונות היסוד המשותפים ניצבות הבחנות הטמונות בהבדל בין פרטי הדינים, במעמדם החוקתי ובאופיו של הטקסט. הבדלים אלה מובילים לשוני ביחסיים הפנימיים בין השיקולים השונים שבהם יש להתחשב בפרשנות הטקסט, במשקל הניתן לכל אחד מהם ובאיזון ביניהם. ממשיך פרופ' ברק ומסביר-

"לא רק שקיים הבדל מהותי בין טקסט חקוק לבין טקסט "פרטי", אלא שבמסגרתה של כל קבוצה קיימים הבדלים חשובים. אכן, לא הרי פירושה של חוקה כהרי פירושו של חוק, ולא הרי פירושו של חוק ספציפי כהרי פירושה של הקודיפיקציה האזרחית כולה, ולא הרי פירושו של חוזה כהרי פירושה של צוואה. בצד אחידות שיטת הפרשנות עומד הייחוד של כל טקסט מתפרש" (ברק, בעמ' 129).

המשקל הניתן לשיקולים הנוגדים בהקשרים טקסטואליים משתנים איפוא על-פי טיבה, טבעה ומהותה של הנורמה המתפרשת.

כשמדובר בטקסט שהסמכות ליתן את ההוראה הקבועה בו הינה מכוח מקור נורמטיבי גבוה יותר כדוגמת חוק, לא יסתפק הפרשן אך באמור בטקסט עצמו כי אם יפרש את הטקסט במדרגה הנורמטיבית הנמוכה יותר גם לפי תכליותיו ועקרונותיו של המקור המסמיך (בג"צ 142/89 תנועת לאו"ר-לב אחד ורוח חדשה נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מד (3) 529, 551-550 (1990)).

7. מהם העקרונות שיעמדו ביסוד פרשנות ההחלטות שלפנינו? ראשית החלטת המועצה. זה מכבר עמדתי על כך שבקביעת תעריפים בצו ארנונה נוהגת הרשות המקומית כמחוקקת (עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, סעיף 14 (לא פורסם, [פורסם בנבו], 17.7.2006) (להלן: עניין סלע); ראו גם בר"ם 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, סעיף 9 (לא פורסם, [פורסם בנבו], 17.2.2008)). ואמנם, אף שקיים קושי למתוח קווים ברורים בין סוגי ההחלטות השונות המתקבלות על-ידי הרשות המינהלית (ע"פ 74/58 היועץ המשפטי נ' הורנשטיין, פ"ד יד(1) 365, 372-371 (1960), ניתן עדיין לומר, כי החלטת המועצה בעניין ארנונה כוללת במהותה מאפיינים ברורים של החלטות בנות פועל תחיקתי (ראו בכלליות ע"פ 213/86 היועץ המשפטי נ' אלכסנדרוביץ' פ"ד 695 (1957); ברוך ברכה משפט מינהלי כרך ראשון 61 (1997) (להלן: ברכה)). כך, החלטת המועצה על שני חלקיה, משנה, לאחר שהיא זוכה לאישור, את הדין הקיים בנוגע לסיווגי נכסים לצורך ארנונה ולגובה הארנונה הנגבית, ולו במסגרת המקומית. בנוסף, החלטת המועצה היא בעלת תחולה כללית ואינה מוגבלת לאינדיבידואל ספציפי ברשות המקומית. שני מאפיינים אלה מקרבים את החלטת המועצה לגדרי כללי הפרשנות הנהוגים בעניינה של חקיקת משנה, אשר תפורש כידוע על פי כללי פרשנות החקיקה הנהוגים בשיטתנו (ראו: אהרון ברק פרשנות במשפט- חלק שני: פרשנות החקיקה 79 (1994); רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז (3) 220, 241 (2003)), ותוך התאמה והרמוניה עם פרשנותו של החוק המסמיך. עם זאת, בפרשנות ההחלטה יינתן משקל להנחה שהרשות המקומית היא המיטיבה להכיר לאשורם את צרכי העיר, לדעת מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים החיים בתחומה ולחלק את נטל הארנונה בין החייבים שהרי "מי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?" (דברי מ"מ הנשיא, השופט לנדוי בבג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל-אביב – יפו, פ"ד לג (1) 113, 121 (1978); עניין גולדהמר, סעיף 9).

8. באשר לאישור החריג אשר ניתן על-ידי השרים, פרשנותו של זה כרוכה במידת מה בפרשנות שיש ליתן להחלטת המועצה. אכן, התנאים שנקבעו בסעיף 3 לאישור החריג חולקים דמיון עם אלו שנקבעו על-ידי המועצה בסעיף 3(א) להחלטת המועצה. יש להניח כי לו רצתה העירייה לקבוע תנאים בעלי אופי שונה היה מצוין הדבר במפורש בהחלטתה ולא מותר לחסדי הפרשנות. כך או כך, על פי ההבחנה המסורתית בין סוגי הסמכויות המוקנות לרשות, מהווה החלטה על מתן אישור חריג המגשימה את סמכות השרים לפקח על החלטות הרשות המקומית, סמכות בעלת אופי ביצועי (ראו ברכה, בעמ' 72-71). בפרשנות החלטה מעין זו יינתן משקל לשיקול הדעת של מפעילי הסמכות, כמי שנהנים מניסיון מעשי בהפעלת הסמכות, מודעים למסגרת המשאבים העומדת לרשותם, בקיאים בתוצאותיה והשפעותיה של ההחלטה ולעיתים אף מחזיקים במומחיות מיוחדת הנוגעת לה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 145 (1996) (להלן: זמיר)).

9. כשם שטענו המערערת והיועץ המשפטי לממשלה, דרך הפרשנות שבה הילך בית המשפט המחוזי נושאת עמה מספר קשיים. הקושי הראשון טמון בכך שבפרשנותו נמנע בית המשפט לחלוטין מלהתייחס לנדבך הראשון בהחלטת המועצה, הוא הרפורמה בסיווגי הנכסים שנועדה לפשט ולייעל את צו הארנונה העירוני, והשליך את כל יהבו על החלטתה השנייה של המועצה הדנה בהעלאת הארנונה הרוחבית. כך עשה בית המשפט הן בפרשו את החלטת המועצה, הן בפרשו את האישור החריג שניתן למערערת על-ידי השרים. לפיכך, לפי קביעת בית המשפט בנוגע להחלטת המועצה, מגבלת ה-10% שנקבעה בסעיף 3 להחלטת המועצה נוגעת להעלאה הרוחבית החריגה שנקבעה בהחלטה השנייה, כך ש-2.12% מתוכה אשר אושרו באישור החריג, ייושמו בשיעורים של 10% לכל היותר בכל שנה.

10. נדמה שצודקים המערערת והיועץ המשפטי לממשלה בטענתם כי קביעה זו אינה עולה בקנה אחד עם לשון ההחלטה ולא עם תכליתה. ראשית הלשון. סעיף 3 להחלטת המועצה קובע כי מגבלת ה-10% נוגעת ל"העלאה חריגה של תעריפי הארנונה בגין השינויים המבניים בצו הארנונה לשנת 2001" (ההדגשה הוספה). התיבה "השינויים המבניים" מצטיירת כמי שמתייחסת לרפורמה, שהרי זו מתאפיינת בשינוי מבני בסיווג תעריפי הארנונה תוך ביטול ומיזוג הגדרות וקטגוריות שונות, זאת לעומת החלטתה השנייה של המועצה, שעניינה העלאה רוחבית של הארנונה לכל סוגי הנכסים במטרה להתגבר על גירעון נקודתי בתקציב הרשות. מסקנה זו נתמכת גם על-ידי מקורות חיצוניים שונים כדוגמת חוברת דברי ההסבר שניתנה למשתתפי הדיון במועצה, במסגרתה הועמדה מגבלת ה-10% בזיקה ובסמיכות להחלטות הנוגעות לרפורמה; והבקשה לאישור חריג שהוגשה לשרים, אשר תיארה את החלטת המועצה "לבצע את השינויים המופיעים בצו הארנונה באופן הדרגתי ולפיכך עליה /הפחתה של החיוב הוגבלה ללא יותר מ-10% ריאלית בכל שנה" בזיקה לכך ש"מועצת העיר תל אביב-יפו אישרה רפורמה בצו הארנונה לשנת 2001 כשלב נוסף לרפורמה בה התחלנו בשנת 2000".

גם אם בגדר מתחם האפשרויות הלשוניות ניתן היה לכלול את האפשרות שייחס להחלטת המועצה בית המשפט המחוזי, קרי שמגבלת ה-10% מתייחסת להעלאה הרוחבית בת ה-2.12%, פרשנות זו אינה נתמכת על-ידי התכלית הסובייקטיבית שעמדה ביסוד הוספתה של מגבלה זו. תכלית זו הוסברה במסגרת טענות המערערת בהליך קודם (ראו בג"צ 7712/04 וינברג נ' עיריית תל-אביב – יפו (לא פורסם, [פורסם בנבו], 13.7.06) (להלן: עניין וינברג)), כמי שנועדה "למנוע שינוי קיצוני בתעריפים" כתוצאה מן הרפורמה (סעיף 6 לפסק הדין). מתכלית זו מתחייב הקישור שבין מגבלת ה-10% לבין הרפורמה, שהרי כשם שהסבירו המערערת והיועץ המשפטי לממשלה, ואף עולה מחוברת דברי ההסבר שהוגשה לחברי המועצה בטרם קבלת ההחלטה, במסגרת הרפורמה יועלו תעריפי הארנונה של כמה מן הנכסים המצויים ברשות המקומית בעשרות אחוזים (כך למשל ביחס ל-7695 נכסים תחול העלאה בשיעור שבין 30% ל-40%). כשלצדו של שיעור זה עומדים 2.12% אשר יועלו במסגרת החלטתה השנייה של המועצה, מתבהר חוסר ההיגיון שבייחוס המגבלה דווקא להחלטה זו.

11. זאת ועוד. בחינה רחבה יותר של התכלית אשר עמדה ביסוד הרפורמה כולה מוסיפה קורטוב נוסף של ביסוס לטענה כי מגבלת ה-10% כוונה לרפורמה. בטענותיה בערעור הסבירה המערערת את תכליתה של הרפורמה כ- "פישוטו של צו הארנונה, צמצום מספר וסוגי הנכסים, תיקון עיוותים שהשתרשו במהלך השנים, וחלוקת נטל הארנונה בצורה שוויונית יותר". ברי כי כדי שרפורמה זו, אשר נועדה להיות רק שלב ראשון מתוך רפורמה רחבה יותר, תהיה אפקטיבית, יש להשלימה בתוך פרק זמן מתקבל על הדעת. העלאה של 0.21% בכל שנה, כקביעתו של בית המשפט המחוזי, תביא לכך שהשלמת שלב זה של הרפורמה תיעשה כעבור עשרות רבות של שנים, דבר שיהיה בו כדי לעקר מתוכן את החלטת המועצה ולסכל את מימוש תכליתה. הפרשנות האמורה מאפשרת הגשמתה של הרפורמה אשר תשפר את השירות לאזרח ובכך מהווה היא תכלית ראויה, ויישומה ההדרגתי מאזן באופן מידתי בין הצורך בשינוי לרצון שלא להסב נזק כבד לנישומים בעיר תל-אביב.

הנה כי-כן, הפרשנות שניתנה להחלטת המועצה על-ידי בית המשפט אינה מתיישבת עם לשון ההחלטה ולא עם תכליתה ועל-כן שגויה היא.

12. מהחלטת המועצה נעבור לאישור החריג. השרים התנו את האישור החריג שנתנו למערערת בכך ש"בשנת 2001 לא תוטל ארנונה כללית על נכס בשיעור העולה על 10% מעל הסכום שרשאית הייתה העירייה להעלות או להפחית ללא היתר זה", ובכך ש"משנת הכספים 2002 ואילך לא תוטל ולא תופחת ארנונה כללית על נכס כעולה מהיתר זה, אלא בשיעור שאינו עולה ואינו פוחת על 10% בכל שנה מעל הסכום שרשאית תהיה העירייה להעלות באותה שנה ללא היתר זה". כבר בתחילה ניתן לקבוע כי האפשרות שנקבעה על-ידי בית המשפט אינה יכולה להתקבל, שכן זו מתייחסת אך לרכיב השני בהחלטת המועצה אשר לו נתבקש אישור, ומתעלמת מרכיב הרפורמה. כפי שהוסבר, בקשת המערערת לאישור חריג התייחסה מפורשות לרכיב הרפורמה ומכאן שהאפשרות לפרש את האישור החריג כך שלא יכלול כל התייחסות לנקודה זו, מוקשה היא. יתרה מכך, פרשנות כזו שבה נקט בית המשפט, לפיה את המגבלה שנקבעה באישור החריג יש לראות כחלה על הסך הכולל של העלאות והפחתות של ארנונה ולא על העלאה או הפחתה של ארנונה לגבי נכס ספציפי, עשויה להסב נזק בלתי מידתי לנישומים מסוימים אשר מלוא גובה העלאת הארנונה יוטל עליהם בשנה אחת. בכך, יעמוד האישור בניגוד לתכלית שעמדה ביסוד החלטת המועצה שהביא לבקשת האישור, להעלות את גובה הארנונה באופן מתון והדרגתי.

13. נותרנו עם פרשנות המערערת והיועץ המשפטי לממשלה לאישור החריג מחד גיסא, ופרשנות המשיבה מאידך גיסא. הצדדים נחלקו בין האפשרות לראות ב"סכום שרשאית העירייה להעלות או להפחית ללא היתר זה" את שיעור ההעלאה לבדו (1.25%) לבין האפשרות לראות בו את צירוף שיעור סכום הבסיס (משנת 2000 אשר יוגדר כ-"100") ושיעור ההעלאה. כשם שהוסבר, הציעו המערערת ונציגת היועץ המשפטי לממשלה כי נקרא את התיבה האמורה כמכוונת לסכום הארנונה המעודכן שרשאית הייתה העירייה לגבות ללא ההיתר, הכולל בתוכו את התוספת בת ה-1.25%, ואילו המשיבה טענה (בטרם הסכמתה) כי "הסכום שרשאית הייתה העירייה להעלות או להפחית" מתייחס לסכום ההעלאה ותו לא, הוא ה-1.25% שאושרו במסגרת התוספת הסטאטוטורית.

נדמה כי שתי ההצעות אינן תואמות באופן מלא את לשון הטקסט: מן הצד האחד, התוספת הסטאטוטורית שנקבעה בחוק ההסדרים אינה משום העלאה של הארנונה העירונית, כאמור באישור ("להעלות או להפחית"), כי אם עדכון שנתי של סכום הארנונה. בנוסף, הלשון מתייחסת ל"סכום" ההעלאה, ואילו הצעת המשיבה עניינה בשיעורה. מן הצד השני, השימוש במילים "להעלות או להפחית" שעניינם עצם השינוי בסכום הארנונה אינו בהכרח מרמז על השלב הסופי, קרי על הסכום המעודכן הכולל את התוספת, כשם שהציעה המערערת (101.25%), כי אם על שלב העדכון עצמו, כהצעת המשיבה (1.25%). עם זאת, נראה כי לשתי ההצעות קיים עיגון בלשון ההיתר, במיוחד על רקע נוסחו העמום והבלתי ממוקד. משכך, כדי להכריע בין האפשרויות יש לעמוד על התכלית שעמדה בבסיס מתן ההיתר ובבסיס קביעת המגבלה בתוכו.

14. ראשית יש לחזור ולומר, כי היות שהאישור החריג ניתן במענה לבקשה שהוגשה מטעם המערערת, על יסוד החלטת המועצה, לא ניתן לנתק בין פרשנותן של שתי ההחלטות ותכליותיהן, אלא אם קיימת אינדיקציה לכך שהצדדים הבינו את מהות בקשת המערערת באופן שונה. במילים אחרות, במקרה שבו ניתן אישור לבקשת המערערת שנועדה לאשר עריכת רפורמה בסיווגי הנכסים שעל בסיסם נקבעת הארנונה העירונית, חזקה כי האישור נועד להתיר למערערת להגשים את המטרה שבה חפצה בהגשת הבקשה. פרשנות שמשמעותה שהמערערת לא תוכל להגשים את המטרה שרצתה להגשים, תידחה איפוא. כזו היא הפרשנות שהוצעה על ידי המשיבה, לפיה בשנת 2001 רשאית הייתה המערערת להעלות את חיוב הארנונה בשיעור של 1.37% אשר כמו פרשנותו של בית המשפט, מוציאה את העוקץ מן היכולת לממש רפורמה משמעותית תוך פרק זמן סביר. לצד זה, כדי לעמוד על התכלית הסובייקטיבית לה נועדה החלטת השרים ליתן את האישור החריג, ניתן להתבסס על דבריהם של גורמים ברשות עצמה. כזה הוא תצהירו של מר שי וינר, ששימש בתקופה הרלוונטית רכז רשויות מקומיות באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן: וינר), במסגרתו הסביר כי על סמך "עצה משפטית" שקיבל, המגבלה שנקבעה באישור המיוחד אישרה "העלאה בארנונה בשיעור של עד 10% מעל הסכום שרשאית הייתה העירייה לגבות ללא היתר זה" (ההדגשה הוספה). לאחר מכן חישב וינר את שיעור ההעלאה המקסימאלי בהתאם לפרשנות האמורה, והגיע לכדי ההעלאה מקסימאלית של 11.37%, כזו שלה טענה המערערת. בתצהיר האמור יש כדי להצביע על התכלית הסובייקטיבית שהדריכה את השרים במתן האישור, מה גם שכפי שהוסבר, מן הראוי לייחס משקל לדרך בה פירשה רשות מינהלית את הסמכות שניתנה לה. לצד זה ייאמר כי אף שוינר לא הבהיר מהו מקור "העצה המשפטית" לה זכה, אם, כשם שניתן להניח, הייעוץ לו זכה ניתן על-ידי היועץ המשפטי הפועל במשרדו, הרי שהוא בעל מעמד מחייב כלפי הגורמים המוסמכים (זמיר, בעמ' 144), דבר שיש בו כדי להוסיף למשקל שייחס בית המשפט לדרך הפעולה שנבחרה על-ידי הרשות.

15. פרשנות הצדדים להיתר, כמו גם זו שננקטה על-ידי בית המשפט, התבססה גם על פרשנות תכליתו של המקור הנורמטיבי המסמיך המצוי בסעיף 9 לחוק ההסדרים 1992 ובסעיף 2(א) לחוק ההסדרים 2001 המהווים נדבך מתוך דיני ההקפאה. בית המשפט קמא מצא כי פרשנות המערערת לאישור החריג אינה אפשרית לאור משמעויותיה האינפלציוניות הנרחבות, עימן נועדו דיני ההקפאה להתמודד. המשיבה סברה כי מטרת דיני ההקפאה הייתה הימנעות מהטלת נטלים כבדים על הציבור הרחב בדרך של העלאות בלתי מבוקרות בתעריפי הארנונה. לאור זאת, הסיקה המשיבה, עומד הנטל הכבד שיוטל על הנישומים בתל-אביב עקב הרפורמה בניגוד לתכלית מקור הסמכות.

16. אינני סבורה כי פרשנות המערערת למגבלה שנקבעה באישור החריג אינה עולה בקנה אחד עם דיני ההקפאה. כשם שהוסבר, בניגוד להחלטתה השנייה של המועצה, הרפורמה לא נועדה לכיסוי גירעון אלא לשם ביצוע שינוי מבני בסיווג הנכסים בעיר. חרף כך, ברי שעלייה מאסיבית בשיעור הארנונה לא הייתה מתאפשרת לפי דינים אלה גם אם תכליתה לא הייתה כיסוי הגירעון, שהרי מה לי תכלית זו, מה לי תכלית אחרת, בין כך ובין כך מוטל עול כבד על ציבור הנישומים ולא נשמר ריסון אינפלציוני. ברם, עובדות המקרה דנן מצביעות על תמונה שונה: כשם שהראתה המערערת בטיעוניה, סך השינויים בעקבות הרפורמה הביא בשנת 2001 להפחתת בסיס החיוב ב-27.3 מיליון ₪ (ולתוספת של 13.8 מיליון ש"ח עם גמר יישום הרפורמה). בכל הנוגע לשנת 2001, איפוא, לא הביאה הרפורמה לפגיעה ביעדי האינפלאציה. באשר לפגיעה בנישומים בתל-אביב, הרי שאף שזו יכולה להיות משמעותית באופן יחסי בעבור נישומים מסוימים, מוגבלת היא בכל זאת לפי פרשנות המערערת והיועץ המשפטי לממשלה לכדי העלאה מקסימאלית של 11.37% ביחס לארנונה שנגבתה בשנת 2000. לאור התכלית הראויה הטמונה ברפורמה, נראה כי מדובר בפגיעה שאינה עולה על הנדרש.

זאת ועוד. אפשרות נתינתו של אישור חריג זכתה כאמור לעיגון בחוק ההסדרים ובתקנות הארנונה. כפי שהוסבר, דיני ההקפאה נועדו למנוע העלאה או הורדה בלתי מרוסנת ובלתי מבוקרת של הארנונה על-ידי הרשות המקומית. העלאת ארנונה שזכתה לאישור חריג של השרים, בנסיבות חריגות של ביצוע רפורמה, ואשר הוגבלה על ידם באופן שיישומה ייעשה בהדרגה, אינה מתירה, לטעמי, את הרסן שהוטל על הרשות מכוח דיני ההקפאה ואינה מעלה חשש לפריקת כל עול מוניטארי או לפגיעה יתרה בציבור הנישומים. פרשנות המתירה למערערת העלאה מקסימאלית של 11.37% בשנת 2001 מגשימה, איפוא, את התכלית שבדיני ההקפאה ויש בה כדי לאזן כראוי בין הצורך ברפורמה לבין הצורך בריסון.

17. המהלך הפרשני שהוצג הובילנו למסקנה כי יש לקבל את הערעור, ובהמלצתנו חזרה בה המשיבה מהתנגדותה. לפיכך קובעים אנחנו כי התנאי שנקבע בסעיף 3(א) לאישור החריג מתיר לעירייה העלאה של עד 10% מעבר לסכום שרשאית הייתה לגבות ללא היתר זה, משמע לסכום שנקבע בשנת 2000 בתוספת העדכון הסטאטוטורי בן ה-1.25%. לפי חישוב זה, תתאפשר בשנת 2001 העלאה מקסימאלית בת 11.37%.

באופן כללי יותר, וכשם שהסבירה באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, על מנת לחשב את חיוב הארנונה של נכס מסוים בשנת 2001 יש לפעול לפי השלבים הבאים: בתחילה יש להוסיף את ההעלאה הרוחבית בגובה 2.12% לסכום שהגיע כדין בשנה הקודמת + התוספת הסטאטוטורית בת ה-1.25%. לסכום זה יש להתאים את השינוי בתעריף הארנונה בעקבות הרפורמה. במידה והסכום המתקבל גבוה בשיעור העולה על 10% ביחס לתעריף המעודכן לשנת 2001 (הכולל את ההעלאה הסטאטוטורית) תיקבע הארנונה לשנה זו על תעריף הגבוה ב-10% לכל היותר כשיתרת הסכום תשולם בשנים הבאות, בשיעור של 10% לכל היותר בכל שנה.

18. השגגה שנפלה מתחת ידו של בית המשפט לא נבעה ממסקנה אחרת מזו אליה הגענו אנו על בסיס בחינת אותם נתונים כי אם כתוצאה מאי עמידתו על ההבחנה שבין שתי ההחלטות השונות שנתקבלו על ידי המועצה וביסוס החלטתו על בסיס תמונה חסרה של מצב הדברים. אין לתמוה על טעות זו. כשם שציין השופט א' רובינשטיין בעניין אחר-

"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם" (ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם, [פורסם בנבו], 30.8.06); ראו גם עע"מ 9530/05 ריבוע כחול-ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (לא פורסם, [פורסם בנבו], 16.1.08)).

תקוותי שפסיקתנו זו, המאשרת רפורמה אפקטיבית בסיווגי הנכסים לצורך חישוב הארנונה, תהווה צעד ראשון לקראת פישוטו של תחום זה והתאמתו ליכולותיהם של אנשים מן היישוב. מכך ייצאו הכל נשכרים.

אני מסכימה.

מסכים אני לחוות דעתה המקיפה של חברתי השופטת ארבל. הניתוח בפסק הדין - שאדם מן היישוב, גם הניחן באינטליגנציה סבירה, צריך להתעמק בו שוב ושוב, ולא חלילה בשל הכתוב, אלא בשל מורכבות המאטריה - מוכיח כמאה עדים את הקושי הבסיסי והחמור בנושאי הארנונה. האם יאמין אדם מן היישוב למראה עיניו בקראו כי היו בעת הרלבנטית 29,000 - כן, עשרים ותשעה אלף - תעריפי ארנונה בצו בתל-אביב, והרפורמה משנת 2000 עשתה מעשה רב וביטלה 6,000, כך שנותרו בחשבון פשוט 23,000 תעריפים. שומו שמים על זאת, והנה שטוחה בקשה לפני הממשלה - חדשה בימים אלה - לפשט ולצמצם, עד שהאדם ההגון והמבקש להבין יוכל למצוא בנושא, אם ירצה בכך, את ידיו ואת רגליו. כאמור, מצטרף אני לפסק דינה של חברתי.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.

ניתן היום, י"ד בניסן תשס"ט (8.4.09).