ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 12/10/2019
גרסת הדפסה

ת"מ 105/06 בש"א 30858/06 - מנהלי, ארנונה

אהרן פלדמן ואח' נגד איגוד ערים (אזור דן)(ביוב) ואח'


30/8/2009

ת"מ 105/06

בש"א 30858/06

1. פלדמן אהרן

2. רחל שייבץ

3. שמואל פריד

4. צוקר ענבר

5. מזרחי משה

6. יצחק קצבורג

7. שייניוק עוזי

נגד

1. איגוד ערים (אזור דן) (ביוב)

2. עיריית תל אביב יפו

3. עיריית פתח-תקוה

3א. מיתב - מים תיעול וביוב בע"מ

4. עיריית רמת גן

5. עיריית חולון

6. עיריית בני ברק

7. עיריית בת ים

8. עיריית גבעתיים

בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים

בפני: כב' השופט דר' עמירם בנימיני

בקשה לאישור תובענה מינהלית ייצוגית

[30.8.2009]

החלטה

א. רקע עובדתי ותיאור ההליך

1. המבקשים, תושבי העיריות המשיבות 2-8, הגישו תובענה מינהלית ייצוגית נגד המשיבים, ובגדרה בקשה לאשר את התובענה כייצוגית. טענת המבקשים היא כי המשיבות 2-8 (להלן: "העיריות") גובות מן התושבים שבתחומן אגרת ביוב הכוללת מרכיב המיועד לאיגוד ערים (אזור דן) (ביוב), המאגד תחת כנפיו את המשיבות 2-8 (המשיב 1 - להלן: "האיגוד"), אך הן מעבירות לאיגוד במשך שנים רק חלק מאגרת הביוב שגבו עבורו (להלן: "אגרת הביוב האיגודית", "אגרת הביוב" או "האגרה"). התובענה שהוגשה נגד העיריות והאיגוד (להלן: "המשיבים") היא להשבת עודפי אגרת הביוב שלא הועברו לאיגוד, ואשר על-פי הנטען ניגבו ממחזיקי הנכסים שבתחומי העיריות בשנתיים שקדמו להגשת התביעה. כמו כן מבוקש ליתן צו הקובע כי התעריף ששימש לגביית אגרת הביוב האיגודית בטל, ולחלופין להצהיר כי הותרת כספי האגרה העודפים בקופת העיריות מאז שנת 1999 נעשתה שלא כדין ויש להפסיקה.

2. האיגוד הוקם מכוח חוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 (להלן: "חוק איגודי ערים") אשר על-פיו פורסם בשנת 1957 צו איגודי ערים (אזור דן) (ביוב), תשט"ז-1956 (להלן: "צו איגוד ערים דן ביוב"). תפקידי האיגוד הם לטפל בענייני הביוב שבתחום ערי האיגוד, והוקנו לו סמכויות ומעמד של רשות מקומית לשם ביצוע תפקידיו (סעיפים 4-5 לצו הנ"ל וסעיף 10 לחוק איגודי ערים). במסגרת זו מסמיך סעיף 14 לחוק איגודי ערים את האיגוד להתקין חוקי עזר לביצוע תפקידיו, ואף להטיל אגרות והיטלים, ובלבד שהטלתם נעשית "לכיסוי הוצאות הקמתו של מפעל שהקמתו היא מתפקידי האיגוד, או לשם החזקתו של מפעל כאמור כל עוד ובמידה שהאיגוד מחזיק בו". האיגוד מתנהל על-ידי מועצה המורכבת מנציגי העיריות המרכיבות אותו, כך שבפועל הוא נשלט בידי עיריות אלו (ראה סעיף 13 לסיכומי האיגוד, וכן א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, כרך ב' עמ' 703-712).

3. סעיף 12 לצו איגוד ערים דן ביוב קובע את המקורות התקציביים של האיגוד, לשם מימון פעילותו: האיגוד רשאי "להטיל על הרשויות שבתחומו תשלומי כסף למימון תקציבו לפי מכסות שיקבע". כך מממנים איגודי הביוב את תקציבם הן באמצעות הטלת מכסות על הרשויות המקומיות המרכיבות אותם, והן באמצעות אגרת ביוב המוטלת מכוח הסמכות שהוקנתה להם בסעיף 14 לחוק איגוד ערים. לפי סעיף 11 לחוק זה חייב האיגוד לערוך אומדן הכנסות והוצאות לפני ביצוע מפעל מסוים, ולהגיש אומדן זה לאישור שר הפנים. כך גם מחייב סעיף 11 את האיגוד לערוך בכל שנה הצעת תקציב הכוללת אומדן הכנסות והוצאות, והצעת תקציב זו מוגשת לאישור שר הפנים. הצעת תקציב זו מהווה את מסגרת הפעילות של האיגוד לאותה שנה, והאיגוד איננו רשאי לחרוג ממנה (סעיף 11(ד) לחוק).

4. מכוח הוראות החוק דלעיל, התקינה מועצת איגוד ערים אזור דן את חוק העזר לאיגוד ערים דן (ביוב), תשכ"ז-1967 (להלן: "חוק העזר"). חוק העזר אושר על-ידי שר הפנים (פורסם בק"ת 2022 תשכ"ז). בשנת 1989 הותקנה תוספת לחוק העזר, הקובעת את תעריפי אגרת הביוב האיגודית: 0.43 ש"ח לכל מטר מעוקב של מים המסופקים למחזיק לצריכה ביתית, ו- 1.10 ש"ח למחזיקים לצריכה אחרת.

5. לאור האמור לעיל מצב הדברים הוא שמחזיקי הנכסים בתחומי העיריות המשיבות משלמים בחשבון המים אגרת ביוב הכוללת שני מרכיבים שונים: אגרת ביוב עירונית - המיועדת להתקנת מערכת הביוב העירונית והחזקתה, ואגרת ביוב איגודית - המיועדת להתקנת מערכת הביוב של האיגוד והחזקתה. מערכת הביוב העירונית מחוברת למערכת הביוב הבינעירונית של האיגוד (הכוללת את מתקן השפד"ן בראשל"צ ותחנות שאיבה המפוזרות לאורך קווי ההולכה הראשיים של הביוב). כל העיריות המשיבות, זולת העיר פתח-תקווה, מטפלות בעצמן בענייני הביוב, ואילו עירית פתח-תקווה עושה זאת מתחילת שנת 2004 באמצעות חברת מיתב - מים תיעול וביוב בע"מ, בהתאם לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001. החברה נמצאת בשליטת העירייה, ולכן העירייה היא בעל דין ראוי בשלב זה, כל עוד לא נתבררו מהות וטיב היחסים בין העירייה לאיגוד. ממילא, אם תתקבל התביעה, יחויב בהשבה רק אותו גוף שגבה את כספי אגרת הביוב ולא העבירם לאיגוד.

6. אין מחלוקת שהאיגוד זכאי לגבות אגרת ביוב "לכיסוי הוצאות החזקת הביוב ובכללן הוצאות התקנתו או קנייתו", כאמור בסעיף 2 לחוק העזר של האיגוד. אגרה זו נגבית ממחזיקי הנכסים על-ידי הרשויות המרכיבות את האיגוד, אשר מספקות את שירותי המים והביוב לאותם מחזיקים ("הספק" בלשון חוק העזר), והן גובות את אגרת הביוב האיגודית "לטובת האיגוד" (סעיף 6 לחוק העזר). סעיף 7 לחוק העזר קובע כי "הספק ישלם את סכומי האגרות שגבה לפי חוק עזר זה לידי הגזבר בסוף כל חודש", והגזבר הוא גזבר האיגוד (ראה ההגדרות בסעיף 1). על-פי סעיף 8 לחוק העזר "כל סכום ששולם לאיגוד בהתאם לסעיף 7 על-ידי ספק המספק מים בתחום רשות מקומית, ייזקף לזכותה של אותה רשות מקומית למימון המכסה שנקבעה לה בתקציב האיגוד". כך גם קובע סעיף 32(ב) לצו איגוד ערים דן ביוב כי "כל הכספים השייכים לקופת האיגוד או המתקבלים למענו או לחשבונו ישולמו מיד לחשבון האיגוד בבנק שהמועצה תקבע לכך", וסעיף 31(א) קובע כי "כל הכספים המתקבלים על-ידי האיגוד או בשמו הם קופת האיגוד". אך מסתבר כי לא כך התנהלו הדברים בפועל.

7. על הרקע הנורמטיבי המפורט לעיל, לפיו אגרת הביוב האיגודית נגבית ממחזיקי הנכסים בתחומי העיריות לטובת האיגוד ואמורה להיות מועברת אליו מדי חודש - בדקו המבקשים באמצעות מומחה חשבונאי, רו"ח רונן אשכנזי (להלן: "רו"ח אשכנזי"), את דו"חות התקציב של העיריות המשיבות. בדיקה זו העלתה כי העיריות יצרו במשך שנים מצב לא חוקי, לפיו סכומי אגרת הביוב האיגודית הנגבים מהמחזיקים עולים בעשרות מיליוני ₪ על הסכומים שהעיריות מעבירות לאיגוד. בחוות-דעתו של רו"ח אשכנזי שצורפה לבקשה לאישור התובענה (נספח ה'), מופיע פירוט לגבי כל אחת מהעיריות המשיבות בשנים 1999-2006, ממנו עולה כי הן הותירו בקופתן חלק נכבד מן הסכום שגבו כאגרת ביוב איגודית, ומדובר במיליוני ש"ח בכל שנה בכל אחת מן העיריות. אין טעם לפרט את ממצאי חוות-דעתו של רו"ח אשכנזי, שכן בסיכומיהם מעדיפים המבקשים להסתמך דווקא על חוות-הדעת שהגיש המומחה החשבונאי מטעם העיריות, רו"ח אופיר בוכניק (להלן: "בוכניק"). חוות&"8209;דעתו המתייחסת לכל עירייה בנפרד צורפה כנספח א1-א7 לתגובת העיריות, ולאחריה הוגשה חוות-דעת משלימה של בוכניק.

8. רו"ח בוכניק ניתח את נתוני העיריות, ובדק את סכומי אגרת הביוב האיגודית שנצברה בקופתה של כל אחת מן העיריות לעומת הסכומים שהועברו על ידה לקופת האיגוד, וזאת בתקופה הרלוונטית לתביעה (אפריל 2004 - מרץ 2006). הוא אכן מצא בכל אחת מן העיריות הפרש בין הסכומים שניגבו לבין הסכומים שהועברו לאיגוד, וזאת לאחר שהפחית מהפרש זה סכומים בגין חיובי ביוב לגופים עירוניים ועלויות גביה של אגרת האיגוד. לאחר כל אלו מצא רו"ח בוכניק את מה שהוא מכנה "ההפרש האמיתי" בין הסכומים שנגבו בתקופה הרלבנטית כאגרת ביוב איגודית לבין אלו שהועברו לאיגוד, כדלקמן: 45.8 מיליון ש"ח בעירית תל אביב; 6.2 מיליון ש"ח בבת-ים; 8.8 מיליון ש"ח בחולון; 2 מיליון ש"ח בבני-ברק; 8.7 מיליון ש"ח ברמת-גן; 2.8 מיליון ש"ח בגבעתיים ו-6.1 מיליון ש"ח בפתח-תקווה. מכאן שבתקופה הרלוונטית - גם לדעת המומחה מטעם העיריות - לא הועבר לאיגוד סך כולל של כ- 80.5 מיליון ₪, שנגבה כאגרת ביוב עבור האיגוד. ההפחתה בגין האגרות ששילמו הגופים העירוניים נסמכת על הטענה שהם אינם יכולים להיכלל בקבוצה התובעת, הואיל ומדובר בגופים עירוניים. ההפחתה של עלויות גביה ותקורות בהיקף של 8% מסכום הגביה של אגרת האיגוד, מקובלת על היועץ המשפטי לממשלה, בהודעה שהגיש בתיק זה (ראה סעיף 16 לקמן).

אולם, רו"ח בוכניק איננו מסיים את חוות-דעתו בממצאים אלו, אשר כמובן תומכים בטענת המבקשים. הוא טוען בחוות-דעתו שתי טענות. הטענה הראשונה היא כי היקף ההשקעות העתידיות בשנים הקרובות בתשתית הביוב הדרוש לאיגוד, כפי שנמסר לבוכניק על-ידי האיגוד, עולה בהרבה על סכומי היתרות שנותרו בקופת העיריות; "על כן ניתן לייחס את העודפים בקופות העירייה שלא הועברו לאיגוד בבחינת אחזקה זמנית בכספים אלו כאשר העיריות משמשות כנאמן על כספים אלו". רו"ח בוכניק מפרט בתצהירו את ההשקעות הגדולות שיידרשו לאיגוד בשנים הבאות (כ-182 מיליון ש"ח בממוצע לשנה), ואת הסכום שכל אחת מהעיריות תצטרך לשאת בו במשך שנתיים לאור חלקה באיגוד (תל אביב 139.4 מיליון ש"ח; בת-ים 26.2 מיליון ש"ח; חולון 38.6 מיליון ש"ח; בני-ברק 37.8 מיליון ש"ח; רמת&"8209;גן 33.85 מיליון ש"ח; גבעתיים 10.55 מיליון ש"ח; פתח-תקווה 51.7 מיליון ש"ח). סכומים אלה עולים על היתרות שנותרו בקופת העיריות בתקופה הרלוונטית לתביעה.

הטענה השניה של רו"ח בוכניק נסמכת על בדיקת ההתחשבנות בין העיריות לבין האיגוד לאורך שנים (לגבי כל עירייה נבדקה תקופה שונה). הטענה היא כי אין לבודד שנה מסוימת לצורך בדיקת הפרשי האגרה שלא הועברו לאיגוד, אלא יש לבחון את התמונה בכללותה, הואיל והשקעות האיגוד הן לטווח ארוך. ישנן שנים בהן העיריות מעבירות לאיגוד סכום נמוך מסכומי האגרה שגבו, אך בחישוב כללי לאחור מתבקשת המסקנה כי העיריות כולן העבירו לאיגוד במהלך השנים 2006-1964 סכום עודף משוערך של כ- 465מיליון ש"ח (ראה חוות-הדעת המשלימה של רו"ח בוכניק, וחוות-הדעת הפרטניות). אך יש לציין, ראשית, כי הפרש חיובי זה לטובת העיריות איננו כולל את הערים תל-אביב ובני-ברק, שלגביהן לא נעשתה בדיקה על-ידי רו"ח בוכניק, כך שבעניינן אין בסיס ראייתי לטענה בדבר הפרש כספים חיובי לטובת העירייה בהתחשבנותה עם האיגוד. בעדותו טען בוכניק כי התחשבנות העבר לגבי עירית תל אביב מראה על יתרה חיובית לטובתה, מול האיגוד, בסך של כ-20 מיליון ש"ח (עמ' 34); לא ברור היכן בחוות דעתו מופיע ממצא זה. שנית, מבדיקת חוות-דעתו של רו"ח בוכניק עולה כי ב- 10-15 שנים האחרונות נמנעו כל העיריות המשיבות, שנה אחר שנה, מלהעביר לאיגוד את מלוא כספי האגרה שגבו. לגבי עיריית בת-ים, מסתבר כי משנת 1991 היא מעבירה לאיגוד, שנה אחר שנה, פחות כספים ממה שהיא גובה, ומדובר במיליוני שקלים מדי שנה (נספח א2 לחוות-דעת בוכניק, עמ' 15-14). עיריות חולון ורמת-גן מעבירות לאיגוד פחות כספים מאגרת הביוב האיגודית שהן גובות החל משנת 1993. עיריית גבעתיים נמצאת בגירעון מן הסוג האמור משנת 1990, ועיריית פתח-תקווה משנת 1997.

9. טענה נוספת של המבקשים, הנסמכת על טענתם העיקרית בדבר אי-העברת כספי האגרה לאיגוד, נוגעת לחוסר סבירותו של תעריף אגרת הביוב האיגודית. המבקשים טוענים, כי הואיל והסתבר שהעיריות אינן מעבירות לאיגוד במשך שנים את מלוא אגרת הביוב האיגודית שהן גובות עבורו - המסקנה הנובעת מכך היא שהסכומים שלא הועברו לאיגוד - וגם לא נדרשו על ידו - אינם נחוצים לצורך הקמת מתקנים של האיגוד או החזקתם. אם כך הוא הדבר, היה צריך לעדכן זה מכבר את תעריף אגרת הביוב האיגודית ולהפחיתו, על מנת להתאימו לסכום שבאמת דרוש לאיגוד. על-פי החוק, אסור לאיגוד להטיל אגרות והיטלים אלא לכיסוי הוצאות הקמתו של מפעל ביוב או החזקתו. האיגוד חייב על-פי החוק להכין תקציב שנתי מעודכן, המוגש לאישור שר הפנים, והוא לא עשה כן.

10. על יסוד הטענות דלעיל של המבקשים, הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית נגד המשיבים, כשהסעד העיקרי המבוקש הוא השבה של הסכום שהוערך בבקשה בכ&"8209; 350 מיליון ש"ח, כמו גם הצהרה בדבר אי-חוקיות דרך פעולתם של המשיבים כמתואר לעיל וצו המורה על הפסקת דרך פעולה זו. כמו כן התבקשה הצהרה כי התעריף ששימש לגביית אגרת הביוב לאיגוד מאז שנת 1999 איננו חוקי. הבקשה נתמכה בתצהירו של המבקש 1, אהרן פלדמן (להלן: "פלדמן"), ובחוות-דעתו של רו"ח אשכנזי.

11. בתשובת האיגוד נטען כי סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, מאפשר הגשת תביעה נגד רשות "להשבת סכומים שגבתה שלא כדין...". במקרה דנא, אין מחלוקת שאגרת הביוב האיגודית נגבתה כדין על-פי חוק העזר, ולכן לא ניתן להגיש תובענה מינהלית ייצוגית זו. האיגוד מפרש בדרך מצומצמת את המילה "דין", כמתייחסת אך ורק למקרים של גבייה שנעשית שלא על-פי חיקוק. ככל שהמבקשים מנסים לתקוף את סבירות חוק העזר, ובפרט את סבירות תעריף האגרה, טוען האיגוד כי טענה מסוג זה יכולה לעלות בתקיפה ישירה על-ידי פנייה לבג"צ - לא בתובענה ייצוגית מינהלית, ואפילו לא בעתירה מינהלית בפני בית משפט זה.

לגופן של טענות המבקשים, טוען האיגוד כי אין בסיס לטענה בדבר היווצרות "כספים עודפים" שלא הועברו לאיגוד על-ידי העיריות, וזאת בהתחשב בפרויקטים אשר אמורים להתבצע על-ידי האיגוד בשנים הקרובות. פרויקטים אלו מפורטים בתשובת האיגוד, והם מסתכמים בסך העולה על 2.5 מיליארד ש"ח לשנים הבאות. מה שבולט בתגובת האיגוד הוא, היעדרה של הכחשת טענת המבקשים כי במשך שנים נמנעו העיריות מלהעביר לאיגוד את מלוא אגרת הביוב שגבו עבורו. טענת האיגוד נוגעת אך ורק לצרכיו בעתיד, והיא נתמכת בתצהיר מהנדס האיגוד, מר יובל סלע (להלן: "המהנדס סלע"), ובתצהיר מעודכן שהגיש בהמשך. גם בעדותו אמר סלע כי ההשקעות של האיגוד בחמש השנים הקרובות יהיו בסדר גודל של מיליארדי שקלים (עמ' 32). תגובת האיגוד איננה נתמכת בתצהיר של גזבר האיגוד, וגם אינה עוסקת כלל בהתחשבנות העבר שבין האיגוד לעיריות. כך גם אין בתגובת האיגוד טענה כי העיריות נדרשו בעבר, או כי הן נדרשות לכל הפחות כיום, להעביר לאיגוד את כספי האגרה האיגודית שלא הועברו אליו במשך שנים. עמדת האיגוד בהליך זה הינה "צל חיוור" של טענות העיריות השולטות בו.

האיגוד מעלה טענות נוספות לגבי התנאים לאישור תובענה ייצוגית. לטענתו קיימות שונוּת בין חברי הקבוצה, המחזיקים בנכסים שונים ובפרקי זמן שונים, באופן הפוגע בהומוגניות הנדרשת לצורך אישור תובענה ייצוגית. לכן, תובענה ייצוגית איננה הדרך היעילה לבירור הסכסוך. כך גם נטען כי המבקשים לא מיצו את ההליכים נגד האיגוד, בטרם הגישו את התובענה הייצוגית, דבר המצביע על העדר תום לב. טענות נוספות של האיגוד הן כי לא ניתן לבקש סעד הצהרתי בתובענה ייצוגית, כי היה צורך לצרף את שר הפנים נוכח הטענה לבטל את תעריף האגרה שאושר על-ידי משרד הפנים, וכן מסתמך האיגוד על חזקת תקינות המעשה המינהלי.

12. העיריות מעלות בתשובתן לבקשה לאישור התובענה טענות סף שונות. ראשית, לא ניתן לעתור למתן סעד הצהרתי נגד רשות בתובענה מינהלית, אלא רק לסעד של השבה. שנית, אין בידי המבקשים עילה לתבוע השבה של כספי אגרת הביוב האיגודית, ואין יריבות בינם לבין העיריות. אם נכונה טענת המבקשים כי העיריות לא העבירו לאיגוד את כספי האגרה - האיגוד הוא היחיד שלו הזכות לתבוע כספים אלו, שהרי הם ניגבו כדין ומכוח חוק עבור האיגוד. האיגוד, כעולה מתשובתו לבקשה, אינו טוען כי העיריות לא העבירו לו כספים כלשהם. העיריות העבירו לאיגוד "כספי אגרת ביוב דן בהתאם לדרישות שהעביר אליהן איגוד ערים דן בכל שנה". רוצה לומר, העיריות העבירו לאיגוד כספים בהתאם לדרישותיו, מדי שנה, בלא כל קשר לשאלה האם היו אלה כל כספי אגרת הביוב האיגודית שניגבו על-ידי העיריות. אלו מוסיפות וטוענות כי גם אם תוכח הטענה שלא הועברו לאיגוד מלוא כספי האגרה - אין מקום להשיב כספים אלו לתושבים, שהרי מדובר בכספים ש"ממילא אמורים לעבור לאיגוד ערים דן מכוח הוראת חוק".

כמו האיגוד, גם העיריות מעלות טענות הנוגעות לתנאים לאישור תובענה ייצוגית: השונוּת בין חברי הקבוצה לגבי סכומי האגרה ששילמו, המתבטאת בתקופת החזקה שונה בנכס; השוני בתעריף בין צרכן ביתי לבין צרכן למטרה אחרת; והשוני בסכומי האגרה לפי כמות צריכת המים. קיימים תושבים שכלל לא שילמו את האגרה, ולגבי כל אחד מהם צריך לבדוק את הנסיבות הנוגעות לטענת המניעוּת והשיהוי שמעלות העיריות. כך גם טוענות העיריות כי המבקשים לא עמדו בנטל ההוכחה בדבר ייצוג הולם, הן לגבי כישורי המבקשים והן לגבי כישורי בא-כוחם לנהל את התובענה. בנוסף, המבקשים נעדרים תום לב, משום שכוונתם היא להתעשר על חשבון הקופה הציבורית, והם אינם יודעים בעצמם את העובדות הנוגעות לבקשה. בנוסף, המבקשים לא טרחו לפנות לעיריות לפני הגשת התובענה. כך גם מעלות העיריות טענה של שיהוי, שכן מתצהירו של פלדמן עולה שהנושא נבדק על-ידי המבקשים כשנתיים לפני הגשת התביעה (ראה עדותו בעמ' 10). תעריף האגרה, אותו תוקפים המבקשים, נקבע לפני 17 שנים וגם המעשים המתוארים בבקשה נמשכו שנים.

עוד טוענות העיריות, כי אישור התובענה עלול לפגוע באינטרסים של תושבי הרשויות המקומיות, אשר מכלכלות את ענייניהן בהתאם לתקציב השנתי הקיים, דבר שמביא להקפדת יתר עם מי שמשתהה בהגשת תביעת השבה נגד רשות מקומית. כמו כן מעלות הרשויות את "חזקת כשרות המעשה המינהלי", ומדגישות כי חוק העזר, כולל התעריף, אושרו על-ידי שר הפנים. כך גם טוענות הרשויות כי אין לבית משפט זה סמכות לבטל את התעריף של אגרת הביוב האיגודית, שנקבע בחוק העזר שאושר על-ידי שר הפנים. לגבי עיריית פתח-תקווה, נטען כי מכוח סעיף 10 לחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001, הועברו כל זכויות וחובות העירייה לתאגיד המים, מיתב מים תיעול וביוב בע"מ, ולכן יש למחוק את העירייה מהתובענה.

13. לאחר 30 עמודים של טענות מקדמיות שונות "מן הגורן ומן היקב", בכתב התשובה שהגישו העיריות, הן פונות להשיב לטענות המבקשים לגופו של עניין. טענתן, הנסמכת כאמור לעיל על חוות-דעתו של רו"ח בוכניק, כפולה: האחת נוגעת להעברת הכספים בשנים עברו בשיעורים גבוהים מכספי אגרת הביוב האיגודית שניגבו; והשנייה נוגעת לכספים שעתידים להיות מועברים על-ידי העיריות לאיגוד למימון פרויקטים בהיקף של מאות מיליוני שקלים (ראה סעיף 8 לעיל). גם כאן אין צורך להיכנס לפירוט הטענות בעניין חישוב כספי האגרה שניגבו על-ידי העיריות, למול הכספים שהועברו לאיגוד, הואיל והמבקשים מסתמכים אף הם בסיכומיהם על נתוניו של המומחה מטעם העיריות, רו"ח בוכניק.

טענתן העיקרית של העיריות, הינה כי המבקשים מתרכזים בבדיקת הנתונים בשנים האחרונות, בעוד שלדעת העיריות יש לערוך בדיקה לאחור לאורך שנים רבות. בדיקה כזאת, כאמור בחוות-דעתו של רו"ח בוכניק, מראה כי העיריות העבירו לאיגוד סכומים עודפים על אלו שגבו בגין אגרת הביוב האיגודית. בנוסף, כל עודף שנצבר לזכות האיגוד אינו אלא עודף זמני, שיועבר לאיגוד בשנים הקרובות לצורך ביצוע הפרויקטים המתוכננים. לטענת העיריות, אם קיימים כספים עודפים, הרי הם כספים "שהופקדו פיזית וזמנית בקופות הרשויות" (סעיף 109 לתגובה). אליבא דגירסת העיריות, הן משמשות "כנאמן על כספי האיגוד" המוחזקים בקופתן לטובת האיגוד, בהסכמתו המלאה (סעיף 119 לתגובה). לכן, אין כל בסיס לדרישה להשיב לתושבים את כספי האגרה שניגבו עבור האיגוד, גם אם חלק מהם נותרו בקופת העיריות, שהרי כספים אלו יועברו לאיגוד בהתאם לדרישתו. העיריות מכחישות את טענת המבקשים כי כספי האגרה האיגודית שימשו לצורך העשרת קופתן (סעיף 147).

לאור האמור לעיל, טוענות העיריות בכתב התשובה, כי גם אם תתקבל הטענה לפיה הן חרגו מסמכותן בהחזיקן חלק מכספי אגרת הביוב עבור האיגוד - אין לקבוע כי חיוב התושבים בתשלום זה היה בטל, שהרי כספי האגרה ניגבו מכוח סמכות הקבועה בחוק, והם אמורים להיות מועברים לאיגוד. לכן, יש להחיל בעניין זה את דוקטרינת "הבטלות היחסית", ולקבוע כי לכל היותר מדובר ב"חריגה פורמלית ושולית" של העיריות מסמכותן.

14. בתשובת המבקשים לתגובת האיגוד, נטען כי האיגוד פועל תוך ניגוד עניינים, כאשר הוא מגבה את פעולת העיריות שבמשך 7 שנים גזלו ממנו כספים בהיקף של כמיליארד ש"ח, ומאפשר להן להשתמש בכספים אלו למטרות שאינן קשורות לביוב האיגודי. המבקשים טוענים כי בדו"חות הכספיים של האיגוד אין כל ביטוי לכספים עודפים המגיעים לו, שכן ברור שהאיגוד החליט לוותר על כספים אלו. לכן, אין ממש בטענה כי מדובר בכספים המיועדים לפרויקטים בעתיד. כך גם מועלית בכתב התשובה טענה שלא הופיעה בבקשה, לפיה בידי האיגוד הצטבר עודף תקציבי ענק, ומכאן שחלק מכספי האגרה שהוזרמו לאיגוד עלו על הוצאותיו. לתגובת המבקשים לתשובת האיגוד צורפה חוות-דעת משלימה של רו"ח אשכנזי, המתייחסת לדו"חות הכספיים של האיגוד ולהצעת התקציב לשנת 2007. תקופה זו איננה רלוונטית לכתב התביעה, וממילא המבקשים מסתמכים בסיכומיהם על רו"ח בוכניק, ולא על רו"ח אשכנזי.

כמו כן נטען בתגובת המבקשים לתשובת האיגוד, כי האיגוד נמנע מלפרט בתגובתו את המכסות השנתיות שדרש מן העיריות בכל שנה. לוּ היה עושה כן, היה מסתבר כי תעריף אגרת הביוב היה חריג בצורה קיצונית, וכי האיגוד ויתר לעיריות על גביית הכספים העודפים שניגבו על ידן. אשר לטענת האיגוד בדבר פרויקטים עתידיים, טוענים המבקשים כי מדובר ב"תוכניות על הנייר", שכלל לא אושרו על-ידי שר הפנים. מכל מקום, אין רלוונטיות לפרויקטים בעתיד, כאשר טענת המבקשים מתייחסת לכספי אגרה שלא הועברו לאיגוד בעבר.

המבקשים טוענים כי חברי מועצת האיגוד לא פעלו לטובת האיגוד, אלא לטובת העיריות שמינו אותם למועצת האיגוד, תוך הפרת חובת הנאמנות שלהם לאיגוד. לוּ פעלו כדין, היה עליהם לעשות אחת משתיים: לעדכן את אגרת הביוב האיגודית ולהפחיתה, או לתבוע מן העיריות את כספי האגרה שניגבו על ידן. אם האיגוד איננו דורש כספים אלו, וטוען בתשובתו כי לא הצטברו לזכותו כספים עודפים, יש להשיב כספים אלו לתושבים ששילמו אותם.

15. בתשובת המבקשים לתגובת העיריות נטען כי חוות-דעתו של רו"ח בוכניק מאשרת את טענת המבקשים, לפיה העיריות גבו כספי אגרת ביוב איגודית שלא הועברו לאיגוד, כאשר הסכום המדויק בו מדובר יתברר בתובענה עצמה. המבקשים טוענים כי מתגובת העיריות עולה שהן השתמשו בכספי אגרת הביוב האיגודית לצורכיהן, ולכן אין מופיעה רזרבה כספית במסמכי הנהלת החשבונות שלהן, או בחשבון בנק מיוחד המוחזק בנאמנות עבור האיגוד. כך גם טוענים המבקשים, לאחר שנמסרו להם הדו"חות הכספיים של האיגוד לשנים 2005-2003, כי דו"חות אלו מראים שבידי האיגוד הצטברו מאות מיליוני ש"ח, מה שחִייב את הפחתת תעריף האגרה. גם לגבי העיריות מתייחסים המבקשים להצעת תקציב 2007 של עירית תל-אביב, שאיננה חלק מן התובענה (נספח ג' לתשובה). אך ניתן ללמוד ממנה, למשל, כי סכום אגרת הביוב האיגודית שגובה העירייה הוא 70 מיליון ש"ח, בעוד שהסכום שהיא אמורה להעביר לאיגוד בגין "השתתפות לאיגוד ערים דן ביוב" הינו בשיעור של 48.5 מיליון ש"ח בלבד, בלא שהעירייה מספקת הסבר או אסמכתא חוקית לכך.

16. היועץ המשפטי לממשלה בחן את כתבי הטענות בתיק זה, וקִיים מספר דיונים בראשות הגב' שרית דנה, המשנה ליועמ"ש לעניינים אזרחיים, ובהשתתפות נציגי משרד הפנים, האיגוד והעיריות המשיבות. היועמ"ש הגיע למסקנה כי אין מקום להתייצבותו בהליך. הוא מבהיר בהודעתו, כי כספי אגרת הביוב ניגבו על-ידי העיריות כדין, מכוח חוק העזר של האיגוד. עם זאת, "עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי אכן, כטענת המבקשים, עפ"י הדין היה על הרשויות להעביר את הכספים שנגבו על ידיהן כאגרת ביוב עבור האיגוד, בניכוי הוצאות גביה סבירות, לאיגוד" (סעיף 7 להודעה). עוד נאמר בהודעת היועמ"ש (בסעיף 8) כי:

"מן הבירור שנערך כמפורט לעיל התברר, כי אכן במהלך השנים לא העבירו הרשויות באופן שוטף ומסודר לאיגוד את הכספים שגבו עבורו כאגרת ביוב. הובהר לאיגוד ולרשויות כי התנהלות זו אינה תקינה, והן נדרשו לקבוע כללים שיסדירו את ההתנהלות הכספית בין האיגוד לרשויות מכאן ולהבא."

היועמ"ש מציין בהודעתו כי החל מיום 1.1.2008 תפעלנה העיריות בהתאם לאמור לעיל, ולפיכך באה על פתרונה הסוגיה העקרונית העומדת בבסיס התביעה, ונותרה במחלוקת ההתחשבנות הכספית בין האיגוד לבין העיריות לגבי הכספים שלא הועברו עד לשנת 2007. מכל מקום, מדגיש היועמ"ש (בסעיף 12):

"יוער, עם זאת, כי גם אם יתברר כי אכן קיימות יתרות כספים אשר הרשויות המקומיות החברות באיגוד גבו כאגרות ולא העבירו לאיגוד, החובה המוטלת על הרשויות עשויה להיות אך ורק להעביר אותם כספים לאיגוד, הזכאי לקבלם על פי הדין. בכל מקרה, הכספים שנגבו כאגרות מן התושבים, נגבו מהם כדין, על פי חוק העזר שהותקן על ידי האיגוד ואושר ע"י שר הפנים, ולפיכך אין כל עילה להורות על השבת כספים כלשהם לידי התושבים.

עוד נציין, כי מהחומר שהוצג בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עולה, כי הכספים עתידים לשמש את האיגוד לפרוייקטים שונים שבתחום פעילותו, המצויים בשלב תכנון וביצוע מתקדמים".

17. לאחר שהתקיים דיון מוקדם בבקשה לאישור התובענה הייצוגית, נשמעו גם עדויותיהם של פלדמן, רו"ח אשכנזי, רו"ח בוכניק, המהנדס סלע ויצחק וידבסקי שהוא גזבר עירית חולון, ונתן תצהיר בשם כל העיריות הנתבעות (להלן: "וידבסקי"). בעקבות חקירות אלו הגישו הצדדים את סיכומיהם בבקשה לאישור התביעה. לצורך הדיון בשאלה של חוקיות גביית אגרת הביוב האיגודית אין צורך להסתמך על חוות דעתו של רו"ח אשכנזי, שכן לצורך הדיון בבקשת האישור מסתמכים המבקשים על נתונים שבחוות דעתו של מומחה העיריות, רו"ח בוכניק. ממילא, בשלב זה אין חשיבות של ממש להיקף סכומי האגרה שלא הועברו לאיגוד, שכן הדיון מתמקד בשאלה העקרונית האם נמנעו העיריות בצורה עיקבית להעביר את מלוא כספי האגרה לאיגוד. כך גם אין רלוונטיות רבה לעדותו של פלדמן (המבקש 1) בעניין זה, שכן מדובר בעניין מקצועי וברור שהוא מסתמך על חוות דעת משפטית וחוות דעת חשבונאית בכל הנוגע לקיומה של עילת תביעה.

ב. חוקיות גביית אגרת הביוב האיגודית

18. כפי שעולה מחוות דעתו של רו"ח בוכניק, שהוא כאמור המומחה מטעם העיריות, ושגם ב"כ המבקשים סומך על ממצאיו - לא העבירו העיריות בתקופה הרלוונטית לתביעה (אפריל 2004 - מרץ 2006) חלק משמעותי מן הסכומים שגבו מן התושבים כאגרת ביוב איגודית (ראה הפירוט בסעיף 8 לעיל). מדובר בסך של כ- 80.5 מיליון ש"ח בכל שבע העיריות הנתבעות. כך גם מציין היועץ המשפטי לממשלה בהודעתו, בעקבות בירור שערך עם המשיבים, כי העיריות לא העבירו לאיגוד "באופן שוטף ומסודר" את הכספים שגבו עבורו. לטענת העיריות התחשבנות הנעשית לשנים עברו מראה דווקא יתרת עודף לזכותן. התחשבנות זו, כך מסתבר, נעשתה רק בעקבות הגשת התובענה דנא. וידבסקי הסביר זאת בכך שהעיריות לא התכוונו לדרוש מהאיגוד כספים אלו, "כי זה היה לפי מכסות שקבעו הרשויות" (עמ' 26). וידבסקי מתכוון למכסות שמוסמך האיגוד להטיל על העיריות, מכוח סעיף 14 לחוק איגודי ערים. הוא אמר: "כל הרשויות החברות מעבירות לפי מכסות, פעם יותר ופעם פחות ממה שהן גובות", והבהיר: "את המכסות קובע איגוד ערים דן" (עמ' 28, 30-31). אולם בסיכומי העיריות והאיגוד נטען כי האיגוד מעולם לא קבע מכסות לעיריות. קשה לדעת, אם כן, מהי האמת ומהי הטענה של המשיבים. יש גם לציין כי למרות שרו"ח בוכניק הגיש חוו"ד מטעם עירית חולון, וקבע בצורה ברורה כי היא לא העבירה לאיגוד בתקופה נשוא התביעה סך של 14.8 מיליון ש"ח, התקשה וידבסקי לאשר בעדותו ממצא זה, ולמעשה חלק על ממצאיו של רו"ח בוכניק (עמ' 27-28).

19. נקודה תמוהה נוספת בקו ההגנה של המשיבים, המתבטאת אף היא בהעדר קוהרנטיות בטיעוניהם, נובעת מכך שטענת העיריות כי הן נמצאות ביתרת זכות גדולה בהתחשבנות מול האיגוד - איננה נתמכת, לפחות לא במפורש, בטיעוני האיגוד. האיגוד גם לא סבר שעליו להגיש תצהיר של גזבר האיגוד. הוא גם איננו טוען כי כספים המגיעים לו בשנים האחרונות, ובתקופה נשוא התביעה, מוחזקים עבורו בנאמנות בידי העיריות. יתר על כן, הטענה בדבר החזקת הכספים בנאמנות עבור האיגוד אינה מוצאת ביטויה במאזנים של העיריות או האיגוד. לנוכח טענת העיריות בדבר קיומה של יתרה לזכותן בהתחשבנות ארוכת השנים עם האיגוד, וכאשר התחשבנות זו לא נעשתה אלא לצורך תובענה זו, נשאלו עדי העיריות האם עודפי כספים אלו מופיעים במאזן של העיריות או של האיגוד. כך גם עלתה השאלה האם מופיעים במאזנים אותם כספים שהעיריות טענו כי הן מחזיקות בנאמנות עבור האיגוד, מתוך ידיעה שידרשו להעבירם בעתיד לאיגוד. רו"ח אשכנזי, המומחה מטעם המבקשים, העיד כי בחן את מאזני העיריות ולא מצא שם כל רישום בדבר קיומם של עודפי כספים המוחזקים בידי העיריות עבור האיגוד, ורישום כזה היה צריך להופיע במאזן, גם לנוכח העובדה שהעיריות עובדות לפי שיטה חשבונאית מעורבת (עמ' 23). וידבסקי אישר בעדותו כי לא ניתן למצוא במאזן רישום המעיד על עודף כספי שמגיע לעיריות מן האיגוד, לאור התחשבנות העבר; הוא אמר: "הוא לא נמצא במאזן, זה ידוע לנוגעים בדבר" (עמ' 25). ניתן רק להעלות תמיהה כיצד גזבר עירייה יכול להשלים עם מצב שבו מאזני העירייה אינם משקפים נתון זה, אף שגם רו"ח בוכניק טען בעדותו כי רישום עודפים אלו איננו צריך להופיע במאזן של העיריות או של האיגוד, והוא אכן איננו מופיע שם (עמ' 34-35).

20. חוסר הקוהרנטיות של טיעוני המשיבים באה לידי ביטוי גם בהעלאת שתי טענות הגנה מרכזיות שאינן מתיישבות לגמרי זו עם זו. העיריות טוענות כי התחשבנות כוללת, לאורך השנים, בינן לבין האיגוד מגלה יתרה לזכותן בסך כולל של כ-465 מליון ש"ח. אך לנוכח ממצאיו של רו"ח בוכניק, המצביעים על כך שהעיריות אינן מעבירות לאיגוד ב- 10-15 שנים האחרונות את מלוא כספי אגרת הביוב האיגודית, שנה אחר שנה, טוענות העיריות כי הן מחזיקות את כספי האגרה הנ"ל בנאמנות עבור האיגוד, והן יעבירו לאיגוד כספים אלו כאשר ידרשו על ידו לעשות כן. מתקשה אני להבין לוליינות משפטית זו: אם העיריות מחזיקות בידן כספים המגיעים לאיגוד, כיצד יתכן שהן נמצאות ביתרת זכות בהתחשבנות מולו?

21. משהוכח, לכאורה, מחוות דעתו של מומחה העיריות, רו"ח בוכניק, כי העיריות נמנעו מלהעביר לאיגוד בתקופה נשוא התביעה חלק מהותי מכספי אגרת הביוב שגבו עבורו, מתמקדת הגנת המשיבים בטענה כי יש לבחון את מכלול ההתחשבנות שבין העיריות לאיגוד לאורך שנים. התחשבנות שכזו, לטענת העיריות, מצביעה על יתרת זכות של העיריות כלפי האיגוד. טענה זו מעלה קושי של ממש, לכאורה - הן משום שהיא מנוגדת להוראות החוק, והן משום שהיא מבוססת על מה שנראה, לכאורה, כ"מניפולציה חשבונאית".

ככל שמדובר במישור החוקי, הרי שסעיף 7 לחוק העזר של האיגוד מחייב את העברת סכומי האגרות שגבתה הרשות המקומית לידי גזבר האיגוד "בסוף כל חודש". סעיף 31(א) לצו איגוד ערים דן ביוב קובע כי הכספים המתקבלים עבור האיגוד הם חלק מ"קופת האיגוד", וסעיף 32(ב) קובע כי כספים אלו "ישולמו מיד לחשבון האיגוד בבנק" (הדגשה שלי - ע.ב.). מכאן עולה כי המצב המתואר בכתב התשובה של העיריות, לפיו הן מחזיקות בנאמנות עבור האיגוד במשך שנים כספי אגרת ביוב שגבו עבורו - איננו תואם את דרישות החוק. כך גם מציין בצדק היועץ המשפטי לממשלה בהודעתו. יתר על כן, לא הובאה ראיה כי מצב דברים זה נתמך ברישומים המופיעים בתקציב האיגוד או בתקציבי העיריות: תקציבים אלו אינם כוללים התייחסות כלשהי לעודפי כספים המוחזקים בידי העיריות עבור האיגוד. העיריות אכן מחזיקות את הכספים שהן גובות עבור האיגוד בנאמנות, אך על-פי החוק, עליהן להעביר את הכספים מדי חודש. למצער, אם אינן עושות כן - הן צריכות לקיים רישומים מסודרים בדבר כספים אלו, המוחזקים בידן בנאמנות, ולהחזיקן בנפרד. כך גם צריכות העיריות להראות כי הן אינן משתמשות בכספי הנאמנות לצרכים אחרים שאינם נוגעים לביוב האיגודי. העובדה שבמאזני העיריות אין כל זכר לכספי האגרה האיגודית המוחזקים בידיהן, תומכת לכאורה בטענת המבקשים כי העיריות השתמשו בכספי האגרה לצרכיהן השוטפים. תמוהה היא טענת העיריות בסעיף 138 לכתב התשובה, כי גם אם צודקים המבקשים בטענתם - אין הצדקה להשיב להם את כספי האגרה שהוצאו על ידי העיריות מתוך הנחה שקבלתם היא כדין. אם הכספים מוחזקים בנאמנות עבור האיגוד, כיצד זה הוציאו העיריות כספים אלו לצרכים אחרים? זאת ועוד: הבדיקה לאחור שביצעו העיריות, המראה, לטענתן, על יתרת זכות, נתגלתה גם להן רק לאחרונה, שכן היא נעשתה לצורך תובענה זו. אם כך הוא הדבר, על יסוד איזו טענה נמנעו העיריות מלהעביר חלק מאגרת הביוב לאיגוד שנה אחר שנה מאז שנת 1993?

22. העיריות טוענות לתחולת חוק הנאמנות, התשל"ט&"8209;1979. בהנחה שהן צודקות, ואם נתעלם לרגע מכך שהוראות החוק אוסרות את החזקת כספי האגרה של האיגוד בנאמנות לתקופה העולה על חודש ימים - הרי שסעיף 3(ג) לחוק הנאמנות קובע: "הנאמן חייב להחזיק את נכסי הנאמנות בנפרד מנכסים אחרים או בדרך המאפשרת להבחין ביניהם". סעיף 6 לחוק קובע, כי הנאמן צריך להשקיע את הכספים "לשמירת הקרן ולעשיית פירות". סעיף 7 לחוק קובע כי הנאמן חייב לנהל חשבונות בכל ענייני הנאמנות, וליתן לנהנה דין וחשבון על ענייני הנאמנות אחת לשנה. אם כך הוא הדבר, כיצד נוצר מצב שהאיגוד (הנהנה) איננו יכול לפרט בבית המשפט מהם הכספים המוחזקים עבורו בנאמנות, והוא אפילו לא טוען כי קיימים כספים כאלה?! סעיף 13 לחוק אוסר על נאמן להפיק לעצמו טובת הנאה מכספי הנאמנות, ופירוש הדבר שעיריות אינן זכאיות להשתמש בכספים אלו לצרכים אחרים. אין די בטענה של העיריות, כי אם וככל שתידרשנה בעתיד על-ידי האיגוד להעביר את כספי האגרה - הן תעשינה כך.

זאת ועוד, האיגוד והעיריות טוענים כי עומדים כיום על הפרק כמה פרוייקטים של האיגוד, בהיקף של מאות מיליוני שקלים, ואף למעלה מכך. לנוכח טענה זו קשה להבין מדוע האיגוד איננו דורש מן העיריות – גם כיום לאחר הגשת התובענה והבעת עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה - להעביר אליו, לכל הפחות, את כספי האגרה שניגבו עבורו בשנתיים האחרונות ולא הועברו אליו, שהרי מדובר בסכום לא-קטן (80.5 מיליון ש"ח לפי חוות&"8209;דעתו של רו"ח בוכניק). העיריות טוענות בכתב התשובה כי חלק מכספי האגרה האיגודית נותר בידן "במשמורת", וזאת "כחלק מהסכמה בינן לבין האיגוד" (סעיף 123). אם כך הוא הדבר, תמוהה היא העובדה שהסכמה זו איננה מוצאת את ביטויה בתגובת האיגוד. העיריות משוות את עניינן למקרה בו מעביד ניכה מעובד מס במקור ולא העביר את הכסף למס הכנסה, והן טוענות כי במקרה זה, איש לא יעלה על דעתו להשיב את הכסף לעובד. אלא שבמקרה דנא, בניגוד למס הכנסה שכידוע דורש לקבל כל סכום המגיע לו - אין האיגוד דורש מן העיריות להעביר לו את הכספים המגיעים לו, כנראה משום שהוא נשלט בידי העיריות. כאשר נשאל וידבסקי שאלה פשוטה, לאמור: "האם הכסף שנשאר בקופה מיועד להשקעות עתידיות", הוא השיב בצורה מתחמקת, שאינה תומכת בהכרח בטענת העיריות בתשובתן, באומרו: "בהתאם למכסות העתידיות נעביר גם יותר ממה שנגבה, כל דבר בהתאם להוראות איגוד דן" (עמ' 30). אלא שהתברר כי האיגוד, הנשלט לחלוטין בידי העיריות, איננו דורש מהן מזה שנים את העברת כספי האגרה במלואן. על כך, אולי, סומך וידבסקי וסומכות העיריות: "הוראות" מהאיגוד לא תתקבלנה שלא על דעת העיריות.

23. סעיף 8(ד) לחוק איגודי ערים, קובע: "חובת האמון שחבים חברי המועצה לאיגוד הערים, תהיה עדיפה על חובתם כלפי הרשות המקומית שמינתה אותם". מן הראיות לכאורה שהובאו בשלב זה, עולה האפשרות הממשית שחברי מועצת האיגוד לא פעלו לפי סעיף זה, כאשר נמנעו במשך שנים מלדרוש מן העיריות לפעול על-פי החוק, ולהעביר לאיגוד מדי חודש בחודשו את כספי אגרת הביוב שניגבו עבור האיגוד לשם מימוש מטרותיו. לא נראה כי אנשי האיגוד ידעו כלל מה גובהם של אותם סכומים המגיעים להם, עד שסוגיה זו התבררה עקב הגשת תובענה זו, שכן הדו"חות הכספיים של האיגוד אינם כוללים סכומים אלו.

העיריות טוענות בכתב התשובה כי השבת כספי האגרה לתושבים, כמבוקש בתובענה, תפגע בתקציבו של האיגוד, וכי רשויות "גרעוניות" כדוגמת עיריית בת-ים ועיריית בני&"8209;ברק, לא תוכלנה לעמוד במצב של השבת כספים לתושבים (סעיף 143). גם טענה זו נשמעת תמוהה. ככל שמדובר באיגוד - אם יש חשש לפגיעה בתקציבו, מדוע אין העיריות מעבירות לאיגוד את הכספים נשוא התביעה? ככל שמדובר בעיריות - הרי שלטענתן מדובר בכספים המוחזקים בידן בנאמנות עבור האיגוד, ולכן השבתם לתושבים לא אמורה לפגוע כלל בתקציבן. דומה שהעיריות מבלבלות לכל אורך הדרך בין כספים השייכים להן, לבין כספים המוחזקים בידן בנאמנות עבור האיגוד.

24. מן האמור לעיל, עולה כי המשיבים התעלמו, לכאורה, מהוראות החוק הנוגעות לטיפול באגרת הביוב האיגודית. העיריות אינן רשאיות להותיר בידן חלק מכספי אגרה זו. די בכך כדי לבסס את טענת המבקשים בדבר אי-החוקיות המאפיינת את התנהגות המשיבים לאורך שנים. אולם על מנת שלא יתקבל הרושם - אותו מנסים המשיבים להעלות - כאילו מדובר במחדל טכני בלבד, יש להוסיף ולומר כי התנהגות המשיבים עולה, לכאורה, כדי פגיעה מהותית בתפקידי האיגוד, והיא רחוקה מלהיות עניין טכני.

מחוות-דעתו של רו"ח בוכניק עולה לכאורה דפוס פעולה עקבי של כל העיריות המשיבות. לגבי עיריית תל-אביב ועיריית בני-ברק אין בחוות דעתו של בוכניק פירוט חשבונאי המראה העברת כספים עודפים לאיגוד. לגבי העיריות האחרות - עולה מחוות הדעת של בוכניק כי לפחות משנת 1993 הן מעבירות לאיגוד פחות כספים ממה שגבו (למעט עיריית פתח-תקווה שהחלה לנהוג כך בשנת 1997). בנסיבות אלו נשאלת השאלה, האם אין הטעייה בדרך הצגת הדברים על-ידי העיריות והאיגוד, כאשר הם טוענים כי בחינת ההתחשבנות ביניהן לבין האיגוד צריכה להיעשות על בסיס רב-שנתי, וכי התחשבנות לאחור מצביעה על כך שהן העבירו לאיגוד יותר כספים ממה שגבו. המבקשים לא "שלפו מתוך רצף שנים", כטענת המשיבים, שנתיים בודדות, אלא שהם אולצו להגביל את תביעת ההשבה לשנתיים שקדמו להגשת התביעה, וזאת לאור תקופת ההתיישנות שנקבעה בחוק תובענות ייצוגיות. העיריות, לעומת זאת, ערכו חשבון ל- 30-40 השנים האחרונות. לא ברור מדוע צריכים אנו לבחון מה עשו העיריות לפני למעלה מ-15 שנים, כאשר מסתבר, לפי נתוני המומחה מטעם העיריות, שב- 10-15 השנים האחרונות הן נמנעו מלהעביר לאיגוד, שנה אחר שנה, חלק משמעותי מכספי אגרת הביוב שגבו עבורו. העיריות טוענות כי הן יעבירו לאיגוד את כספי האגרה העודפים שנותרו בידיהם, והאיגוד טוען כי הוא מעולם לא ויתר על כספים אלו. אך לנוכח התנהגות העיריות והאיגוד במשך 10-15 השנים האחרונות ספק עד כמה ניתן לתת אמון בהצהרה זו. הטענה לפיה אין לערוך התחשבנות לגבי שנה ספציפית, וכי יש לבחון גם את ההשקעות הצפויות בעתיד - נראית תמוהה, לכאורה, כאשר מסתבר שבמשך מעלה מעשור שנים, העבירו הרשויות, שנה אחרי שנה, רק חלק מכספי אגרת הביוב שגבו עבור האיגוד. האם בשנים אלו לא נדרשו השקעות נוספות בביוב האיגודי?

כך גם קשה להסביר את טענת העיריות, כי הכספים מוחזקים בנאמנות עבור האיגוד - טענה העומדת לכאורה בניגוד להוראות החוק - כאשר זה איננו דורש את הכספים במשך תקופה ארוכה מאוד. כלום נפתרו כל בעיות הביוב של אזור גוש דן, באופן שהאיגוד יכול לוותר על מאות מיליוני שקלים בתקופה מצטברת זו? לנוכח מצב דברים זה נשאל רו"ח בוכניק על ידי בית המשפט כיצד הוא יכול לטעון כי צפויות השקעות גדולות לאיגוד בשנים הבאות, ומאידך מסתבר שבמשך שנים רבות אין מעבירים לאיגוד את כל כספי אגרת הביוב האיגודית. בוכניק טען כי ההשקעות של האיגוד בנויות "בצורה של גלים - בשנים מסוימות יש השקעות שהן לטווח של 10-20-30 שנים, לאחר מכן יש צרכים חדשים, שגם אמורים לשמש לתקופה ארוכה... במשך 14 שנים ההשקעות היו קטנות יותר" (עמ' 38). תיאוריה זו איננה מתיישבת עם הוראות החוק, כאמור לעיל, אך היא גם נשמעת בלתי סבירה, לכאורה, כאשר מסתבר שבמשך 15 שנים לא הועברו לאיגוד מלוא כספי האגרה, וקשה להאמין שלא היה צורך בהם.

25. חוק איגודי ערים בהחלט מכיר במצב שבו הרשויות המקומיות יידרשו להעביר לאיגוד סכומים העולים על אלו שגבו עבורו כאגרת ביוב איגודית. סעיף 12 לחוק מאפשר לאיגוד להטיל בתקציבו מכסות השתתפות על הרשויות המקומיות, כאשר סעיף 8 לחוק העזר קובע כי סכומי האגרות שגבו הרשויות עבור האיגוד ושהועברו אליו מדי חודש, ייזקפו לזכות אותן רשויות מקומיות למימון המכסה שנקבעה להן בתקציב האיגוד. לכן, אין כל רבותא בטענה לפיה במשך שנים העבירו הרשויות לאיגוד סכומים העולים על אלו שגבו באמצעות אגרת הביוב האיגודית. מתשובת המשיבים אין זה ברור כלל מהן המכסות שהטיל האיגוד על העיריות בכל השנים בהן נעשתה הבדיקה של רו"ח בוכניק. מחוות-דעתו עולה, כי בשנים עברו העבירו חלק מן העיריות לאיגוד סכומים העולים על סכומי אגרת הביוב האיגודית שגבו. אך אין בפי המשיבים טענה כי סכומים אלה עולים על המכסות שקבע האיגוד. לכן צריך להניח בשלב זה, כי העיריות העבירו לאיגוד את המכסות שנדרשו להעביר, כי כך מורה החוק. מנגד, לא ברורה האסמכתא החוקית לטענה ההפוכה, לפיה רשאיות הרשויות המקומיות להימנע במשך שנים מהעברת אותם כספי אגרה שהן גבו עבור האיגוד.

בסיכומיו טוען האיגוד כי על-פי חוק איגודי ערים, הוא רשאי לתקצב עצמו או באמצעות הטלת מכסות לפי סעיף 12 לחוק, או באמצעות הטלת אגרות לפי סעיף 14 לחוק. לטענת האיגוד, הוא בחר לפעול באמצעות הטלת אגרת ביוב, ונמנע מלקבוע מכסות לעיריות אשר גם דורשות אישור של שר הפנים. כך גם טוענות העיריות בסיכומיהן, כי "השתררה פרקטיקה לפיה העבירו הרשויות המקומיות לאיגוד ערים דן כספים לפי צרכיו ללא צורך בהטלת מכסות". טענה זו לא הופיעה בכתב התשובה של העיריות והאיגוד, והיא עומדת בסתירה לדברים הברורים שאמר בעדותו וידבסקי, שהוא נציג עירית חולון באיגוד, ונתן את תצהירו בשם כל העיריות (ראה סעיף 18 לעיל). אך גם אם יש אמת בטענה זו - היא עשויה להסביר העברת כספים לאיגוד מעבר לכספי האגרה שניגבו, כפי שאירע בשנים מסוימות בעבר הרחוק. אין היא יכולה, לכאורה, להסביר או להצדיק הימנעות מהעברת כספי האגרה לאיגוד בעשׂור האחרון, ואף מעבר לתקופה זו.

26. מכל שלל הטענות שהעלו המשיבים נראה לי כי קיימת רק טענה אחת אשר עשויה למנוע את אישור התובענה הייצוגית, וטענה זו נתמכת בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, כפי שפורטה לעיל. הטענה היא כי גם אם צודקים המבקשים בטענתם בדבר אי-חוקיות התנהלותם של העיריות והאיגוד, הרי שאין עומדת להם עילה להשבת כספי אגרת הביוב שנגבו על ידי העיריות ולא הועברו לאיגוד. הטעם לכך הוא שהאגרה נגבתה מכוח סמכות שבדין עבור האיגוד, ולכן צריכים כספי האגרה להיות מועברים לאיגוד, כך שאין סיבה להשיבם לתושבים מהם נגבתה האגרה.

המבקשים טוענים כי כספי האגרה שלא הועברו לאיגוד לא ניגבו כדין. עצם העובדה שהעיריות לא העבירו כספים אלו לאיגוד, והאיגוד לא דרש לקבלם - מעידה על כך שלא היתה הצדקה לגבייתם. המבקשים מדגישים כי האיגוד איננו רשאי לגבות את האגרה אלא לצורך התקנת ביוב של האיגוד והחזקתו. משהוכח כי לאיגוד לא היה צורך באותם כספים, יש להשיבם למחזיקים מהם נגבו הכספים. המבקשים עורכים בענין זה אנלוגיה להלכה שנפסקה בבג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, בה נפסק כי משהופקעה קרקע לצורכי ציבור, ולא נעשה בה שימוש לצורך הציבורי המתוכנן, יש להשיבה לבעליה.

27. סעיף 14 לחוק איגודי ערים מאפשר לאיגוד להטיל אגרות, "ובלבד שלא יטיל האיגוד אגרות והיטלים אלא לכיסוי הוצאות הקמתו של מפעל שהקמתו היא מתפקידי האיגוד, או לשם החזקתו של מפעל כאמור כל עוד ובמידה שהאיגוד מחזיק בו". מכאן שהחוק אוסר על האיגוד להטיל אגרות שלא לצורך התקנת הביוב האיגודי והחזקתו. כאשר מסתבר כי במשך שנים הוטלה האגרה ונגבתה בלא שהועברה לאיגוד במלואה, והיא גם לא נדרשה על ידו במלואה - מתעוררת מאליה השאלה האם האגרה נגבתה כדין, בהתאם להוראת סעיף 14 לחוק, או שמא לא היה כלל צורך לגבותה במלואה.

עסקינן באגרת ביוב, והמונח "אגרה", להבדיל ממס או ארנונה, משמעו "תשלום עבור שרות או טובת הנאה שהמשלם מקבל מהעירייה הגובה את האגרה" (ראה: ע"א 620/82 מועצת עירית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57, פסקה 6 והאסמכתאות שצוטטו שם; ע"א 7316/97 עירית ראשון לציון נ' חברת לוינשטיין משולם הנדסה בע"מ, [פורסם בנבו], פסקה 6). כך הבהיר כב' השופט ח' כהן בע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה מקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 765 - לגבי היטל ביוב: "חייבת להיות זיקה בין ההוצאות להתקנת ביוב... לבין ההיטל שהרשות רשאית להטיל, כי באין הוצאות כאלו אין בסיס להטלת היטל". בבג"צ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עירית ראשון לציון, פ"ד נד(5), 547 פסקה 12, פסק המשנה לנשיא ש' לוין:

"הרשות אינה רשאית איפוא לגבות מהתושבים אלא היטל ביוב שיכסה את הוצאותיה שכבר הוצאו או את ההוצאות הצפויות, לא יותר אך גם לא פחות: ע"א 263/78 פ"ד לג(1) 765 ,757; והיא חייבת מפעם לפעם, לפי הענין, לעדכן את הנתונים החזויים שעל פיהם היא פעלה לפי ההתפתחויות, לפי ההוצאות שכבר הוצאו בפועל בהתאמה לתחזיות שבעבר ולפי התחזיות בעתיד".

בע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1), 340 הובהרו ההלכות דלעיל, וכב' השופט י' אנגלרד צטט בפסקה 14 מן הדברים שאמר בהקשר זה כב' השופט מ' שמגר, כתוארו אז, בבג"ץ 198/75 מנהל עזבון המנוח פייביש מושקוביץ נ' ראש עיריית בת-ים, פ"ד ל(1) 291, 281:

"לשון אחרת, המס האמור [מס השבחה] איננו בחינת מקור הכנסה רגיל נוסף של הרשות המקומית, המזרים משאבים כספיים לקופתה, כדי שתיעזר בהם לכיסוי תקציבה לפי שיקוליה הכלליים וליעדים ככל העולה על רוחה ואינו גם בגדר מס רווחי הון גרידא. אפיו של המס, בדומה לאגרות ולתשלומים הנגבים על-ידי רשויות מקומיות עבור פעולות פיתוח (כבישים, ביוב וכו'), הוא כפי ששמו מעיד עליו - היינו תשלום הבא לכסות חלק של הוצאות מוגדרות. הקשר הוא קשר של סיבה ומסובב: ראשית, באין הוצאות עקב התכנית גם לא ניתן לגבות מס השבחה מעיקרו. שנית, אין לגבות את המס אלא-אם-כן מוכחת הסיבתיות הישירה בין התכנית לעליית ערכו של הנכס. שלישית, ההכנסות, הנובעות מן המס בו אנו עוסקים, יכולות להיות מיועדות רק לכיסוי הוצאות הנובעות מתכנית בנין עיר כאמור, ולא למטרותיה הכלליות של הרשות המקומית".

בעניינו, קובע במפורש סעיף 14 לחוק איגודי ערים כי האיגוד רשאי להטיל אגרות והיטלים אך ורק לצורך כיסוי הוצאות הקמתו של מפעל של האיגוד והחזקתו (ראה הציטוט בסעיף 2 לעיל). גם סעיף 2(א) לחוק העזר קובע כי אגרת הביוב האיגודית מוטלת "לכיסוי הוצאות החזקת הביוב, ובכללן הוצאות התקנתו או קנייתו". לכן, אין לגבות את האגרה לצרכים אחרים, ולאחר שנגבתה אין לעשות בה שימוש אלא למטרה לה יועדה.

28. לאור האמור לעיל, מותנית חוקיות גביית האגרה בכך שהיא נגבית ואף משמשת בפועל לצורכי הביוב של האיגוד. אם מסתבר כי שנה אחר שנה גובות העיריות את האגרה ואינן מעבירות אותה לאיגוד במלואה, והאיגוד עצמו איננו דורש את מלוא כספי האגרה שנגבתה עבורו - המסקנה היא, לכאורה, שהכספים אינם נגבים עוד במלואם למטרה שלשמה הוסמכה הרשות לגבותם. אם כך הם פני הדברים, אין כל סיבה שהכספים לא יוחזרו למשלמי האגרות, ונוצרת יריבות בינם לבין העיריות שגבו את האגרה ונמנעו מלהעבירה לאיגוד. בפרשת קרסיק הנ"ל סמך כב' השופט מ' חשין את פסק דינו על "דוקטרינת הזיקה הנמשכת", שנועדה להגן על זכות הקנין של הפרט, המעוגנת היום בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. זיקה זו מחייבת את החזרת הקניין לבעליו, משהסתבר כי הופקע ממנו למטרה ציבורית שאין בה צורך (עמ' 640-653). כב' הנשיא ברק (עמ' 707-710) וכב' השופט י' זמיר (עמ' 695-701) השתיתו את פסק דינם על כך שהסמכות המינהלית הינה "צמודת מטרה", דהיינו:

"קיימות סמכויות מינהליות שניתן לקרוא להם סמכויות צמודות מטרה, שבהן מטרת הסמכות צריכה להתקיים לא רק בעת הפעלת הסמכות, אלא גם לאחר הפעלת הסמכות... כאשר התנאי חדל להתקיים, המצב המשפטי שנוצר עם הפעלת הסמכות צריך להשתנות".

פרשנות זו נשענת אף היא על מעמדה החוקתי של זכות הקניין של הפרט. בענייננו, משהסתבר כי אגרת הביוב נגבית על ידי העיריות עבור האיגוד במשך שנים בסכום העולה משמעותית על הסכומים שהועברו לאיגוד, וכי האיגוד לא דרש לקבל את מלוא כספי הביוב - יש בסיס משפטי לטענה כי המטרה הציבורית שעמדה בבסיס גביית האגרה נשמטה, באופן שהמשך הגבייה הפך לבלתי חוקי. בנסיבות אלו עולה יותר מאשר חשש ממשי כי כספי אגרת הביוב האיגודית שימשו בחלקם למטרות שונות של העיריות, שאינן קשורות לביוב איגודי. אם יוכח כי מדובר בפרקטיקה שנהגה במשך שנים, כפי שעולה לכאורה מן הראיות שהובאו, תהא המסקנה העולה מכך שהעיריות ידעו מלכתחילה, כבר בעת שגבו את האגרה בתקופה נשוא התביעה, כי אין בדעתן להעבירה במלואה לאיגוד. כך הסתבר, למשל, שבהצעת התקציב של עירית תל אביב לשנת 2007 מניחה העירייה כי תגבה מן התושבים 70 מיליון ש"ח בעבור אגרת ביוב איגודית, אך תעביר לאיגוד רק סך של 48.5 מיליון ש"ח מתוכם. אם הדבר ידוע מלכתחילה, הרי שאי-החוקיות נעוצה לא רק בדרך שהעיריות נוהגות בכספים שגבו כאגרת ביוב, אלא בגבייה עצמה. בנסיבות אלו, ובהתאם לרעיון העומד בבסיס הילכת קרסיק, יהיה ניתן לטעון כי יש להשיב את כספי האגרה לתושבים - אם יסתבר שהם אינם נחוצים לאיגוד ושהוא איננו דורש אותם, כפי שהיה ב-15 שנים אחרונות. במקרה כזה, תקום לכאורה עילת תביעה להשבת כספי אגרת הביוב האיגודית שנגבו בשנתיים שקדמו להגשת התביעה (תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק לתביעת השבה נגד רשות).

29. בעיקרון, צודק היועץ המשפטי לממשלה בטענתו כי אין בידי משלמי אגרת ביוב איגודית עילה להשבת כספי האגרה לידיהם, שכן כספים אלו מגיעים לאיגוד. זו גם טענתם העיקרית של המשיבים, שהמבקשים אינם זכאים לתבוע להשיב להם כספים שהם קניינו של האיגוד. אכן, לו היו הדברים מתנהלים בצורה תקינה, לא היו המבקשים זכאים לריב את ריבו של האיגוד, ולהעלות טענה שהעיריות אינן מעבירות לו את כספי אגרת הביוב. לכל היותר, היו הם זכאים להגיש עתירה מינהלית להורות לעיריות להעביר את הכספים לאיגוד ולחדול ממנהגן להימנע מלהעביר את מלוא כספי האגרה לאיגוד. היתה זו מעין "תביעה נגזרת" המוגשת בשם האיגוד נגד העיריות, משהסתבר כי האיגוד איננו מבצע את חובתו על פי חוק, ומוותר לעיריות על כספי האגרה. כל משלם אגרה רשאי היה להגיש עתירה מינהלית שכזו, שכן למשלמי האגרה יש אינטרס ברור שהכספים הנגבים מהם ישמשו למטרה הציבורית לה נועדו. העובדה שהעיריות אינן מעבירות לאיגוד את מלוא כספי האגרות פוגעת בציבור משלמי האגרות ובציבור כולו.

אך התובענה שבפני היא תביעת השבה ייצוגית, ולא עתירה מינהלית נגד העיריות והאיגוד. תביעה שכזו אין המבקשים רשאים להגיש ככל שמדובר בכספים אשר אמורים להגיע לידי האיגוד. זה איננו טוען כי ויתר על כספי אגרת הביוב שלא הועברו אליו - נהפוך הוא; האיגוד גם אינו מוסמך לוותר עליהם. כפי שמציין היועץ המשפטי בהודעתו, ועל פי הראיות שהובאו בפני, עומדים על הפרק פרוייקטים עתירי ממון שעתידים להתבצע על ידי האיגוד בשנים הבאות, כך שבהחלט יהיה צורך בעודפי כספי האגרה שלא הועברו לאיגוד. כפי שמציינים המשיבים, אגרת הביוב איננה מכסה את מימון כל תוכניות הפיתוח של האיגוד, וסביר להניח שהאיגוד אכן יזקק לשם כך לעודפי הכספים שהעיריות נמנעו מלהעביר לו. במצב דברים זה, לא תהיה עילה להורות על השבת כספים אלו למבקשים ולחברי הקבוצה.

אולם, מצב הדברים יהיה שונה אם יסתבר שגם לאחר הגשת תובענה זו ומתן החלטה זו, וגם לאחר התערבות היועץ המשפטי לממשלה שהביע את עמדתו בהליך זה, אין העיריות מעבירות לאיגוד את כספי האגרה שנגבו עבורו במלואם, והאיגוד מצדו איננו דורש אותם. במקרה זה, תהא למבקשים, לכאורה, עילה לדרוש את השבת הכספים בשל פקיעת המטרה הציבורית שלשמה ניגבו מהם. העיריות אינן רשאיות לטעון כי הן מחזיקות כספים אלו בנאמנות עבור האיגוד, ולהימנע במשך שנים מלהעבירן לאיגוד. עמדת היועץ המשפטי לממשלה מבוססת על כך שהכספים שייכים לאיגוד. אך אם יסתבר שהאיגוד איננו זקוק לכספים אלו ואיננו דורש אותם - יהיה מקום לדון בתביעת ההשבה שהגישו המבקשים. לפיכך התובענה הייצוגית בתיק זה תאושר בכפוף לכך שתינתן למשיבים ארכה להשבת כל סכומי האגרה שלא הועברו לאיגוד בהתאם לחוות דעתו של רו"ח בוכניק בתקופה נשוא התביעה, שאם לא כן יימשך הדיון בתובענה. מטבע הדברים, לנוכח התנהלות המשיבים ב-15 השנים האחרונות, קיימת חשדנות וחוסר אמון כלפי טענתם כי כספי האגרה שנותרו בידי העיריות עתידים לשמש פרויקטים עתידיים של האיגוד בסדרי גודל של מיליארדי שקלים. בכל מקרה, כאמור לעיל, על פי הדין מקומם של כספים אלו בקופת האיגוד, ולא בקופתן של העיריות. הגיעה העת למעשים, ואין די בהצהרת כוונות.

ג. סמכות עניינית לדון בחוקיות תעריף אגרת הביוב האיגודית

30. אחת מטענות המבקשים נוגעת לחוקיות תעריף אגרת הביוב האיגודית, שנקבעה בתוספת לחוק העזר של האיגוד בשנת 1989. הטענה היא שהתעריף שנקבע מופרז ובלתי חוקי, וכי היה על האיגוד לעדכנו במשך 20 שנים מאז שנקבע – בפרט לאור העובדה שהוכח כי הוא אינו נזקק למלוא כספי האגרה הנגבים עבורו, והא ראיה: הוא אינו דורש אותן מהעיריות. המבקשים אך טוענים כי הם לא קיבלו מהאיגוד נתונים שיאפשרו לברר את אופן חישוב האגרה. המשיבים טוענים כי בית משפט זה אינו מוסמך לדון בטענה זו.

המשיבים סומכים טענתם להעדר סמכות עניינית על סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס- 2000, אשר קובע את גדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים כדלקמן:

"(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה עניינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן –עתירה מנהלית);

(2) ...

(3) תובענה המנויה בתוספת השלישית (להלן – תובענה מנהלית".

אמנם האיגוד נחשב כ"רשות מקומית", כאמור בסעיף 5 לצו איגוד ערים דן ביוב. אך סעיף 1 לתוספת הראשונה, בה מנויים העניינים בהם ידון בית המשפט לעניינים מנהליים, כאמור בסעיף 5(1) הנ"ל, קובע את סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון ב"ענייני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד". סעיף 8(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים מסמיך בית משפט זה לדון ב"החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה בה, למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים...". כך גם שולל סעיף 5(1) לחוק מבית משפט זה את הסמכות לדון בעתירה, שהסעד העיקרי המבוקש בה עניינו התקנת תקנות או הכרזה על בטלותן ("תקנה" מוגדרת בסעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] ככוללת חוק-עזר או צו, ובסעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, מוגדרת "תקנה": "הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פעל תחיקתי").

לאור הוראות החוק דלעיל, טוענים המשיבים כי הסמכות העניינית לדון בטענות התוקפות את התעריף שנקבע בחוק העזר, ואשר אושר על ידי שר הפנים, אינן בסמכות בית משפט זה, אלא בסמכות בג"צ. המבקשים, לעומת זאת, טוענים כי בית משפט זה מוסמך לדון בטענה נגד סבירות תעריף חוק העזר בשל "סמכות שבגררא", הואיל ומדובר ב"תקיפה עקיפה" של חוק העזר, לצורך ההכרעה בתביעת ההשבה שהגישו המבקשים.

31. טענה דומה בדבר העדר סמכות עניינית נדחתה על ידי לאחרונה בעניין סריגי שלום ומלכה הנ"ל (פרק ג(1) שם). הבהרתי שם כי סעיף 5(1) לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים וסעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק זה מתייחסים לעתירה נגד החלטה של רשות בענייני ארנונה, למעט החלטות שרים. אולם, התובענה דנא איננה עתירה שהוגשה מכוח סעיף 5(1) לחוק הנ"ל, אלא תובענה ייצוגית מנהלית שהוגשה מכוח סעיף 5(3) לחוק זה. סעיף 2 לתוספת השלישית לחוק מאפשר הגשת תובענה מנהלית ייצוגית לפי סעיף 5 (ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, קרי: "בקשה לאישור נגד רשות שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר"; סעיף 5(ב)(2) הנ"ל קובע כי תובענה ייצוגית שכזו תוגש לבית משפט לעניינים מנהליים. סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות מאפשר הגשת תובענה ייצוגית בכל עניין שבתוספת השנייה, כאשר סעיף 11 לתוספת השנייה מתייחס ל"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". בתובענה השבה ייצוגית מעין זו, המוגשת נגד "רשות" שגבתה תשלום חובה שלא כדין, אין קיימת ההגבלה שבסעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, או זו שבסעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק זה, המונעת מבית המשפט לדון בהחלטות שרים בענייני ארנונה. המונח "רשות" הנזכר בסעיף 5(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, כולל כל רשות מרשויות המדינה וכן גופים ואנשים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, ואין היא מוגבלת להחלטת רשות מקומית (ראה ההגדרה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים). לכן, כאשר בתביעת השבה ייצוגית עסקינן, אין כל מניעה לדון בשאלת החוקיות של מס או תשלום חובה אחר שהוטל, גם אם מקורו בהחלטת שר.

32. המסקנה אליה הגעתי דלעיל, נובעת גם מכך שהדיון בתוקפו של התעריף שבחוק העזר נעשה על דרך של "תקיפה עקיפה", ולא באמצעות "תקיפה ישירה". בבג"צ 4381/97 מייזליק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח תקוה, פ"ד נא (5) 385, נדונה שאלת תוקפה של תוכנית מתאר מקומית, אשר אושרה על ידי שר הפנים. העותרים טענו כי בשל אישור התוכנית על ידי שר הפנים, הסמכות לדון בעתירה הינה לבג"צ. כבוד השופט י' זמיר דחה את הטענה ופסק כי דרך המלך במקרה מעין זה היא לפנות לבית המשפט המחוזי. השופט זמיר השווה בין המקרה שלפניו לבין מצב בו תוקף אדם חוק עזר שנחקק על ידי מועצת עירייה, והטעון אישור של שר הפנים. עתירה המכוונת לבטל את חוק העזר, בעילה של חריגה מסמכות עקב שיקולים זרים, הינה בדרך כלל עתירה נגד מועצת העירייה ולא עתירה נגד ההחלטה של השר. לכן פסק כבוד השופט זמיר כי: "המשיב העיקרי לעתירה כזאת היא העיריה, ולא שר הפנים, והעילה העיקרית היא פגם בהחלטת העיריה ולא פגם בהחלטת השר". לפיכך, הוא קבע, אין מקום להגיש העתירה לבית המשפט הגבוה לצדק (פסקה 13 לפסק הדין).

כבוד השופט זמיר מתייחס אף לאפשרות שגם החלטת הועדה המקומית פגומה בשל חריגה מסמכות, וגם החלטת השר המאשרת את החלטת הועדה המקומית פגומה, שכן השר אינו מוסמך לאשר החלטה החורגת מסמכות. במקרה כזה, פסק כבוד השופט זמיר, הסמכות היא לבית המשפט המחוזי. כבוד השופט זמיר הבהיר (פסקה 14):

"כדי להוציא עתירה מגדר הסמכות של בית המשפט המחוזי צריך שהטענה העיקרית בעתירה תהיה מופנית נגד החלטת השר. לשון אחרת, צריך שהטענה הדומיננטית בעתירה, או העילה הדומיננטית בעתירה, תתייחס לפגם שנפל בהחלטת השר, להבדיל מפגם שנפל בהחלטת הוועדה".

לעניין הסעד העיקרי כקובע את מסגרת הסמכות, הן בטרם נחקק חוק בתי משפט מנהליים והן לאחר מכן, ראה גם: רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל אגף המכס והבלו, פ"ד מד(3) 812, פסקאות 7-6 לפסק דינו של כבוד השופט ש' לוין, הנוגע לסמכות בית-המשפט המחוזי לדון בתביעה להשבת מס קנייה שנגבה מתוך שיקולים זרים; רע"א 7852/05 חברת פרטנר תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד התקשורת, [פורסם בנבו], פסקה 11 לפסק דינו של כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין.

33. בענייננו, הבקשה לאישור התובענה הייצוגית תוקפת את החלטת העיריות והאיגוד להימנע מעדכון האגרה, ולהמשיך לגבות את האגרה בתעריף שנקבע לפני כעשרים שנה, אף שמסתבר כי חלק משמעותי מסכומי האגרה אינם מגיעים לאיגוד במשך שנים, ואינם משמשים אותו למטרה שלשמה נגבו מהתושבים. הסעד העיקרי המבוקש הוא השבת הסכומים שנגבו שלא כדין, בלא כוונה להעבירם לאיגוד. הטענה היא כי בשנים שלאחר אישור התעריף התברר כי אין צורך בתשלום מלוא הסכום שנקבע בתעריף, שכן העיריות אינן מעבירות את מלוא האגרה לאיגוד. מכאן שאין בפנינו תקיפה ישירה של התעריף שבחוק העזר, ולמעשה אף לא תקיפה עקיפה, של החלטת השר לאשר את התעריף שבחוק העזר בשנת 1989. לכן לא היה צורך לצרף את שר הפנים כמשיב, ותביעה זו נופלת לגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. בעע"מ 8635/05 עירית יבנה נ' ארנפרויד-כהן ואח', [פורסם בנבו], נדחתה הטענה כי בית המשפט לעניינים מנהליים איננו מוסמך לדון בחוקיות התעריף שנקבע בצו ארנונה, הואיל ואושר על-ידי שר הפנים ושר האוצר. כבוד השופטת א' חיות פסקה, בהפנותה להלכת מייזליק הנ"ל (פסקה 9):

"ההליכים שבכאן עניינם בהחלטת המערערת בנושא ארנונה ולא בהחלטות עצמאיות של שר הפנים ושר האוצר בנושא זה אשר הן אלה שעל פי הוראת פרט 1 סיפא (לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים - ע.ב.) הוצאו מגדר סמכותו של בית-המשפט לעניינים מנהליים... טענות המשיבים מכוונת כנגד מעשיה או מחדליה של המערערת ואינן תוקפות את מעשי השרים".

כך גם בענייננו, מדובר בשאלה המתעוררת אגב הדיון בחובתן של העיריות להשיב כספים שגבו שלא כדין, שהיא היא השאלה העיקרית בדיון. בג"צ איננו יכול לדון בתובענה ייצוגית נגד רשות. מכאן, שאם נקבל טענת המשיבים, לפיה הסמכות לדון בטענות נגד החלטת רשות שאושרו על ידי השרים הינה לבג"צ בלבד, יצא כי למעשה אין שום בית משפט המוסמך לדון בתביעת השבה ייצוגית נגד רשות מקומית בגין גביית מס או אגרה שלא כדין, בכל מקרה בו האגרה או המס זכו לאישור השרים. תוצאה שכזו עומדת בניגוד ברור לקביעת המחוקק שבסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות ובסעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים.

34. ברע"א 6567/97 בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' עזבון המנוח אליהו גת ז"ל, פ"ד נב(2) 713, פסקה 4, פסקה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן, כי אין מניעה עקרונית להגיש תובענה ייצוגית התוקפת ב"תקיפה עקיפה" את התעריף של "בזק", שאושר בתקנות, במטרה לחייב את "בזק" להשיב למנוייה כספים שנגבו שלא כדין על סמך תעריף בלתי סביר זה. אלא שלצורך כך יש להניח תשתית ראייתית להוכחת הטענה של חוסר סבירות קיצונית, מה שלא נעשה באותו עניין, והביא לדחיית התובענה (פסקה 5).

גם בענייננו לא הונחה תשתית ראייתית כלשהי לטענה בדבר חוסר סבירותו של התעריף שנקבע לפני כעשרים שנה, מה גם שהטענה מועלית בשיהוי רב. אמנם מטרידה היא העובדה שהוכחה לכאורה, שהאיגוד מסתפק במשך שנים בחלק מכספי אגרת הביוב שנגבית עבורו. כך גם אין זה ברור מדוע אין האיגוד מעדכן את האגרה במשך 20 שנה. אך כל אלו אינם מעידים, בהכרח, על כך שתעריף האגרה שנקבע בחוק העזר גבוה מדי בצורה קיצונית. הם עשויים גם להעיד על כך שהאיגוד איננו ממלא את תפקידו על-פי דין בדרך ראויה, ואיננו מנצל את מלוא כספי האגרה העומדים לרשותו, למרות שאלו נדרשים לפעילותו. האיגוד נכנע לעיריות, השולטות בו, ומתיר להן להשתמש בחלק מכספי האגרה לצרכים זרים. זו תופעה בהחלט חמורה מבחינה ציבורית, אם תוכח, אך היא איננה אומרת בהכרח שהתעריף שנקבע במקור איננו סביר. עובדה שהוכחה לכאורה היא שבפני האיגוד עומדות עתה השקעות בהיקף של מליארדי שקלים, והפחתת התעריף תסכל השקעות אלו.

35. טענת המבקשים בדבר אי-חוקיות התעריף איננה נשענת על חוות דעת הבוחנת את הנתונים העומדים בבסיס חישוב התעריף, ואף אינה מציגה תחשיב נגדי שיאפשר לפסול את התעריף שבחוק העזר. מדובר בעניין סבוך ביותר (ראה הדיון והאסמכתאות בביטול תעריף בפסק דינה של כב' השופטת א' חיות בע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון, [פורסם בנבו]). ההלכה בעניין זה סוכמה מפי כב' השופטת מ' נאור בבר"מ 8499/06 עו"ד גדעון אליאב נ' עיריית הרצליה, [פורסם בנבו], כדלקמן:

"אשר לטענתו של המבקש בנוגע לאי סבירות העלאת תעריף היטל הביוב. חזקה על רשות שהיא פועלת כדין, והטוען כי פעולה מסוימת נעשתה שלא כדין, עליו הראיה. וכן, הלכה היא כי לשם הרמת נטל ראייתי זה לא די בקיומה של תחושה בעלמא, המבוססת על השערות והנחות בלבד, אלא יש להניח תשתית עובדתית לטענה (בג"צ 4566/90 דוד דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה (1) 28, עמ' 35-36). עוד נקבע ביחס להטלת חיובי ארנונה - אך הדברים יפים גם לעניינו - כי לעירייה שיקול דעת רחב בבואה לקבוע את אמות המידה להטלתם, וממילא מצומצמת התערבות בית המשפט בשיקול דעתה בנימוק של אי סבירות. וכן, כי על המבקש להשיג על תקפותה של ההחלטה המנהלית בעילת חוסר סבירות, להראות כי ההחלטה לוקה באי סבירות רבתי (ע"א 565/00 עיריית קרית אתא נ' אדוארד חרס, פ"ד נו(3) 784, עמ' 786-787 והאסמכתאות שם). במקרה שלפניי המבקש לא ביסס את טענתו בדבר חוסר סבירות העלאת תעריף היטל הביוב על תחשיבים, חוות דעת מומחה, השוואה לתעריפי היטלים של רשויות אחרות או על כל ראיה אחרת אשר היה בה כדי לעורר ספק מהותי בדבר כשרותה המנהלית של פעולת העירייה".

דברים אלו יפים אף לענייננו. בית המשפט איננו מחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו. המבקשים היו יכולים (כפוף לסוגיית השיהוי) להגיש עתירה הדורשת את ביטול התעריף או עדכונו, ואז היה מוסמך בית המשפט לדון בעניין. ביטול תעריף קיים למפרע, איננו הצעד הנכון. צעד זה גם אינו דרוש למבקשים בתובענה הייצוגית שהם רוצים להגיש. אם תתקבל טענתם כי העיריות חייבות להשיב להם את כספי האגרה שלא הועברו לאיגוד, משום שלא נדרשו לאיגוד ועל ידי האיגוד - יבואו הם על מסופקם בתובענה זו בדרך זו. אם רצונם הוא להביא לביטול התעריף שבחוק העזר בלא כל קשר לתביעת ההשבה - יתכבדו ויגישו עתירה מנהלית נפרדת בעניין זה. כריכת סוגיית חוקיות התעריף עם תביעת ההשבה הייצוגית תסבך שלא לצורך את התובענה הייצוגית. לכן, אין מקום להיעתר לסעד הנוגע לביטול התעריף שבחוק העזר, גם אם תאושר התביעה הייצוגית.

36. המשיבים מעלים טענה מקדמית נוספת הנוגעת לסמכות העניינית, לפיה לא ניתן לעתור בתובענה ייצוגית מנהלית נגד רשות לסעד הצהרתי. זו טענת סרק, שנדחתה על ידי גם בפרשת סריגי שלום ומלכה הנ"ל (פסקה 9). אמנם סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות מגביל את התובענות הייצוגיות שניתן להגיש לאלו המפורטות בתוספת השניה (או בהוראת חוק מפורשת), ופרט 11 לתוספת השניה מתייחס ל"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין...". אך המבקשים אינם עותרים לקבלת סעד הצהרתי ערטילאי העומד בפני עצמו, אלא דורשים השבת סכומי האגרה שנגבו שלא כדין, ולצורך כך יש להכריע תחילה בשאלת החוקיות של גבייתה. הכרעה זו כוללת בחובה בהכרח הצהרה על אי-חוקיות הגביה (והשווה: ת.מ. (ת"א) 109/06 בן ישי נ' עיריית לוד, [פורסם בנבו], בו פסקה כב' השופטת וסגנית הנשיא ד"ר ד' פלפל כי לא ניתן לעתור לסעד הצהרתי בלבד בתובענה מנהלית נגד רשות, שמטרתו להגיש בעתיד תובענות כספיות להשבת היטלים לא-חוקיים שגבתה העירייה שבע שנים לאחור, תוך עקיפת הוראת סעיף 21 לחוק המגבילה השבה נגד רשות בתובענה ייצוגית לשנתיים).

ד. בחינת התנאים לאישורה של התובענה הייצוגית

1. התנאים לאישור תובענה ייצוגית לאור חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006

37. על תובענה זו חל חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות"). לצורך פירושו ניתן להסתייע בהלכות שנפסקו לפני כניסתו לתוקף, ככל שהן עדיין ישימות. מטרת החוק מובהרת בסעיף 1 לאמור:

"מטרתו של חוק זה לקבוע כללים אחידים לענין הגשה וניהול של תובענות ייצוגיות, לשם שיפור ההגנה על זכויות, ובכך לקדם בפרט את אלה:

(1) מימוש זכות הגישה לבית המשפט, לרבות לסוגי אוכלוסיה המתקשים לפנות לבית המשפט כיחידים;

(2) אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו;

(3) מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין;

(4) ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות;"

בטרם נחקק חוק תובענות ייצוגיות, הבהיר בית המשפט העליון כי תובענה ייצוגית נועדה להגן על אינטרס היחיד שנפגע, דווקא באותם המקרים בהם הוא איננו טורח להגיש תביעה, אך קיים אינטרס ציבורי לאכיפת הוראות החוק שבגדרו באה התובענה הייצוגית, על מנת להרתיע מפני הפרת החוק, ולמנוע שימוש לרעה בכוח הנתון בידי גופים בעלי עוצמה כלכלית מרובה (ראה: רע"א 8332/96 משה שמש נ' דן רייכרט, פ"ד נה(5) 276, פסקה 8; רע"א 4556/94 טצת ואח' נ' זילברשץ ואח', פ"ד מט(5) 774, פסקה 7).

התכליות העומדות בבסיס התובענה הייצוגית הובהרו לאחר כניסתו לתוקף של החוק על ידי כב' הנשיאה ד' ביניש בע"א 345/03 רייכרט נ' יורשי המנוח משה שמש ז"ל, [פורסם בנבו], פסקה 8, תוך הדגשת שני השיקולים המרכזיים: הגנה על אינטרס הפרט והגנה על אינטרס הציבור. אינטרס הפרט מחייב מתן סעד יעיל. סעיף 1(3) לחוק מבהיר כי אחת ממטרות החוק "מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין". כך גם מאפשרת התובענה הייצוגית מימוש זכות הגישה לבית המשפט לנפגעים שהיו מתקשים, או לא היו טורחים כלל, להתמודד עם גוף ציבורי גדול - בעיקר כאשר מדובר בנזק קטן יחסית. לכן מציין סעיף 1(1) לחוק, כמטרה נוספת של החוק, "מימוש זכות הגישה לבית המשפט, לרבות לסוגי אוכלוסיה המתקשים לפנות לבית המשפט כיחידים".

האינטרס הציבורי העומד בבסיס התובענה הייצוגית, בא לידי ביטוי בחוק בשתי דרכים. ראשית, מכשיר דיוני זה מאפשר ניהול יעיל וחסכוני של מספר רב של תביעות בהליך אחד. סעיף 1(4) לחוק מציין זאת כאחת ממטרות החוק, קרי: "ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות". שנית, וחשוב מכך: לתובענה הייצוגית ערך מרתיע, המשרת את המטרה של פיקוח ואכיפה של נורמות התנהגות הקבועות בחוק (ראה: דנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק, פ"ד נז(6) 385, דברי כב' השופט א. מצא בפסקה 3; ע"א 1338/97 תנובה נ' ראבי, פ"ד נז(4), 673, פסקה 2 לפסק דינה של כבוד השופטת א' פרוקצ'יה, והאסמכתאות המצוטטות שם). כך קובע סעיף 1(3) לחוק, כי אחת ממטרות החוק היא "אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו". במבוא להצעת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ה-2005, נאמר כי: "מכשיר התובענה הייצוגית משרת לא רק את האינטרס הפרטי של הנפגעים, אלא גם את האינטרס הציבורי בכך שהוא מרתיע מזיקים פוטנציאליים מפני הפרת הוראות החוק, גם כאשר מדובר בהפרות חוק קטנות" (ה"ח 93 תשס"ה עמ' 232).

תכלית דואלית זו של התובענה הייצוגית - הגנה על אינטרס הפרט והגנה על אינטרס הציבור - הובהרה בפסיקת בית המשפט העליון עוד לפני חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות, וקיבלה עתה תוקף בסעיף 1 לחוק, ובפסק הדין בעניין רייכרט הנ"ל (לפסיקה הקודמת ראה: רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 744, 783; ע"א 8430/99 אנליסט נ' ערד השקעות, פ"ד נו(2) 247, 257; ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2) 312, 324). אשר ליחס בין אינטרס הפרט בתובענה ייצוגית בקבלת תרופה לנזקו, לבין אינטרס הציבור באכיפת נורמות חוקיות, הבהירה כב' הנשיאה ד' ביניש בעניין רייכרט הנ"ל (פסקה 9):

"התובענה הייצוגית נועדה לשרת את אינטרס הפרט על-ידי מתן תרופה לנזקו. היא נועדה להקנות סעד לחברי הקבוצה התובעת. הפיצוי הכספי נועד, בין השאר, למנוע התעשרות בלתי מוצדקת של גופים כלכליים גדולים על חשבון היחידים, שאלמלא מכשיר התובענה הייצוגית אינם טורחים לתבוע את זכויותיהם. יחד עם זאת, יש לזכור כי כלי התובענה הייצוגית נועד בראש ובראשונה לאותם מקרים בהם הנזק שנגרם לפרט אינו מצדיק מבחינה כלכלית פניה לבית המשפט בהליך אינדיבידואלי לשם קבלת סעד (י' גרוס, חוק החברות החדש (מהדורה שלישית, 2003) 256; להלן - גרוס). מדובר לרוב במצב שבו נזקו של כל תובע יחיד קטן יחסית, ולכן ככלל לא הייתה כדאיות בהגשת תביעה אינדיבידואלית, בשל הטרחה וההוצאות הכרוכות בכך. במצבים אלה, מנקודת מבטו של התובע היחיד המיוצג בהליך, הסעד אינו משמעותי בהכרח. במצב דברים זה, משקלו של אינטרס הפרט בפיצוי על נזקו עשוי להיות נמוך בהשוואה למשקלו של אינטרס זה בתביעות אינדיבידואליות. מרכז הכובד הוא באינטרס הציבורי החותר להרתיע גופים כלכליים מפני הפרת החוק והמבקש לקדם אכיפתן של נורמות התנהגות ראויות."

בדברים אלו באה לידי ביטוי מטרה שלישית ונוספת של התובענה הייצוגית - לצד מטרות הפיצוי וההרתעה – והיא מודגשת היטב בפסיקת בתי המשפט בארה"ב: נטילת הרווחים הלא-חוקיים מידיו של הנתבע (disgorgement of ill-gotten gains) ומניעת התעשרות שלא כדין (ראה ס. דויטש, "עשור לתובענה הייצוגית הצרכנית – סיכום ביניים ומבט לעתיד", שערי משפט ד(1) התשס"ה 9, 21, 32). פרופ' דויטש מדגיש במאמרו הנ"ל, כי המטרות של הרתעה והשבת הרווח הבלתי-חוקי הן העיקר בתובענות ייצוגיות, ולא הפיצוי האישי. דברים דומים נאמרו במאמרו של:

S. Goldstein, Class Actions in Israel, 13 Int. Cong. Law 45, 65 (1990).

וצוטטו בהסכמה על ידי כב' הנשיא א' ברק בפרשת טצת הנ"ל (פסקה 7) (ראה גם: ס' גולדשטיין, י' עפרון, "התפתחות התובענה הייצוגית בישראל", עלי משפט א' תש"ס 27, 31; ת.א. (ת"א) 2019/01 בש"א 14205/01 אבירם ואח' נ. טפחות בנק למשכנתאות לישראל בע"מ, [פורסם בנבו], פסקה 4; ת.א. (ב"ש) 3273/97 הלוי נ. בזק בינלאומי בע"מ, [פורסם בנבו]; ת.א. (ת"א) 1613/03 בש"א 10489/03 אביב שירותים משפטיים בע"מ נ. בנק הפועלים בע"מ, [פורסם בנבו]; ת.א. (ת"א) 2563/99 בש"א 58066/99 שלומוביץ נ. סקאל דיוטי פרי בע"מ, [פורסם בנבו], פסקה 9).

תכליותיו של חוק תובענות ייצוגיות, כפי שבוארו בסעיף 1 לחוק ובפסיקה דלעיל, ידריכו אותנו בפרשנות הוראות החוק וביישומן.

38. תכליות אלו של התובענה הייצוגית באות לידי ביטוי גם, ואולי ביתר שאת, ביחסי האזרח עם רשות הגובה תשלומי חובה. האזרח מניח - ובוודאי רשאי לצפות - שגביית תשלום החובה נעשית בדרך חוקית, והוא נאלץ לשלם את המס הנדרש ממנו, פן יהא צפוי לסנקציות אזרחיות, ולעיתים גם פליליות. מסתבר, למרבה הצער, ששימוש לרעה בכוח השלטון, ביחסיו עם האזרח, מתגלה מדי פעם אצל רשויות ציבוריות. המחוקק הכיר בכך בחוק החדש, כאשר התיר (אמנם במגבלות מסויימות, ותוך קיצור תקופת ההתיישנות לשנתיים) הגשת תובענה ייצוגית מנהלית נגד רשות, להשבת תשלומי חובה שנגבו שלא כדין (ראה פרק ג' לעיל). גם כאן מתקיימת התכלית הנוגעת לצורך לאפשר מימוש זכות הגישה וקבלת סעד יעיל לאזרחים רבים שנפגעו ממעשה הרשות, ולא היו טורחים או מעיזים להתמודד עם הרשות בגין נזק שאיננו גדול יחסית, אלמלא קיומו של מכשיר התובענה הייצוגית. כך גם מתקיימת בתביעה ייצוגית נגד רשות התכלית הנוגעת לפיקוח ואכיפה של נורמות התנהגות ראויות של הרשות ביחסיה עם האזרחים, והצורך בניהול יעיל וחסכוני של מספר רב של תביעות בהליך אחד. על אחת כמה וכמה רלבנטית לענייננו התכלית הנוגעת להשבת רווח לא-חוקי שעשתה רשות על חשבון האזרח, כאשר גבתה ממנו תשלום חובה שלא כדין.

39. "תובענה ייצוגית" מוגדרת בסעיף 2 לחוק כ"תובענה המנוהלת בשם קבוצת בני אדם, שלא ייפו את כוחו של התובע המייצג לכך, ואשר מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה". על פי סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, ניתן להגיש תובענה ייצוגית "בעניין כאמור בסעיף 3(א) לחוק", אשר קובע כי: "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית; ...". אשר לתובענה ייצוגית מינהלית, קובע סעיף 11 לתוספת השניה כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית "נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". סעיף 5(ב)(2) לחוק קובע כי: "בקשה לאישור נגד רשות שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר תוגש לבית משפט לעניינים מנהליים" .

המשיבים טוענים כי יש לפרש בצמצום את צמד המילים "שלא כדין" בסעיף 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות, כך שניתן יהיה להגיש תביעת השבה נגד רשות רק מקום שזו פעלה שלא על-פי חקיקה מפורשת או בניגוד לחוק. לא ירדתי לעומקה של טענה זו, שאין לה כל ביסוס בלשון החוק או בתכליתו, כמבואר לעיל. המונח "שלא כדין" בסעיף 11 כולל לא רק פעולת גביה של רשות שנעשתה בניגוד לחוק, או שלא מכוח חוק, אך גם כזו שנעשתה תוך הפרה של אחת מן החובות המוטלות על הרשות במשפט המינהלי מכוח ההלכה הפסוקה, כמו, למשל, גביית מס מתוך מניעים פסולים או זרים, או באופן המהווה אפליה פסולה. מכל מקום, בעניינו נטען, ואף הוכח לכאורה, כי גביית אגרת הביוב האיגודית נעשתה בניגוד לחוק, שכן במשך שנים רבות נעשה הדבר מראש וביודעין בלא כוונה להעביר לאיגוד את מלוא כספי האגרה, אלא מתוך כוונה שהכספים ישמשו מטרות שונות של העיריות שאינן קשורות לביוב האיגודי. דבר זה מנוגד לכאורה להוראות חוק איגודי ערים, חוק העזר של האיגוד וצו איגוד ערים דן ביוב (ראה סעיף 21 לעיל).

40. התנאים לאישור תובענה ייצוגית קבועים בסעיף 4 ובסעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות (לניתוח התנאים בחוק החדש, לאור הפסיקה שקדמה לו, בכל הנוגע לתובענה ייצוגית מנהלית ראה ת.מ. (ת"א) 113/06, בש"א 31032/06 סריגי שלום ומלכה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, [פורסם בנבו]; לגבי התנאים לאישור תובענות ייצוגיות רגילות לפי החוק החדש ראה החלטותיי בבש"א (תל-אביב-יפו) 1895/05 אמיר שהי שאול נ' תדיראן מוצרי צריכה בע"מ [פורסם בנבו], וכן בת.א. (ת"א) 2537/06, בש"א 24655/06 פרחן נ' מולטילוק בע"מ, [פורסם בנבו]). סעיף 4 לחוק קובע כדלקמן:

"(א) אלה רשאים להגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן:

(1) אדם שיש לו עילה בתביעה או בענין כאמור בסעיף 3(א), המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם – בשם אותה קבוצה;

(2)-(3) ...

(ב) לענין סעיף זה, כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק –

(1) בבקשה לאישור שהוגשה על-ידי אדם כאמור בסעיף קטן (א)(1) – די בכך שהמבקש יראה כי לכאורה נגרם לו נזק;

(2) ...".

סעיף 8 לחוק קובע כדלקמן:

"(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בעניין זה;

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב.

(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א) –

(1) הוגשה בקשה לאישור נגד המדינה, רשות מרשויותיה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם על פי דין ושוכנע בית המשפט כי עצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית צפוי לגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מניהולו בדרך זו לחברי הקבוצה ולציבור, ולא ניתן למנוע את הנזק בדרך של אישור בשינויים כאמור בסעיף 13, רשאי בית המשפט להתחשב בכך בבואו להחליט אם לאשר תובענה ייצוגית;

(ג) (1) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית אף אם לא התקיימו התנאים האמורים בסעיף קטן (א)(3) או (4), אם מצא כי ניתן להבטיח את קיומם של תנאים אלה בדרך של צירוף תובע מייצג או בא כוח מייצג או החלפתם, או בדרך אחרת;...

(2) מצא בית המשפט כי התקיימו כל התנאים האמורים בסעיף קטן (א), ואולם לא מתקיימים לגבי המבקש התנאים שבסעיף (4)(א)(1) עד (3), לפי הענין, יאשר בית המשפט את התובענה הייצוגית אך יורה בהחלטתו על החלפת התובע המייצג.

(ד) ...".

41. חוק תובענות ייצוגיות כולל שורה של הוראות אשר מעניקות לבית המשפט שיקול דעת רחב בעניין אופן אישור תובענה ייצוגית, כמו גם דרך ניהולה, ומנחות את בית המשפט בשורה של עניינים. סעיף 13 לחוק קובע:

"בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית בכל שינוי שיחליט עליו ביחס לבקשה לאישור, והכל כפי שייראה לו ראוי לשם הבטחת ניהול הוגן ויעיל של התובענה הייצוגית".

סעיף 14 לחוק קובע:

"(א) אישר בית המשפט את התובענה הייצוגית, יפרט בהחלטתו, בין השאר, את כל אלה:

(1) הגדרת הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה הייצוגית, והגדרת תת&"8209;קבוצה, אם ישנה;

(2) זהות התובע המייצג ובא הכוח המייצג;

(3) עילות התובענה והשאלות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה;

(4) הסעדים הנתבעים.

(ב) הודעה על החלטת בית משפט בדבר אישור תובענה ייצוגית או בדבר דחיה של בקשה לאישור תימסר למנהל בתי המשפט בצירוף העתק ההחלטה, לשם רישומה בפנקס."

סעיף 25(א)(1) לחוק מורה על פרסום החלטת בית המשפט בדבר אישור תובענה ייצוגית, כך שתכלול את הענינים המפורטים בסעיף 14(א) לחוק.

42. לסיכום האמור לעיל, התנאים לאישורה של תובענה ייצוגית לפי חוק תובענות ייצוגיות הם כדלקמן:

(1) למבקש עילת תביעה אישית באחד מן הענינים הכלולים בתוספת השניה לחוק, או בהוראת חוק מפורשת;

(2) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה;

(3) יש אפשרות סבירה שהשאלות המשותפות דלעיל תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה;

(4) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין;

(5) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת;

(6) קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב.

(7) בתובענה ייצוגית מינהלית - עצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית לא צפוי לגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע, או לציבור בכללותו, לעומת התועלת הצפויה מניהולו בדרך זו לחברי הקבוצה ולציבור.

תובע ייצוגי חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה כי הוא ממלא לכאורה אחר דרישות סעיפי החוק הנוגעים לאישור התובענה הייצוגית (ראה: ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ ואח' נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ ואח', פ"ד נא(2) 312, בעמ' 329). המבקש להגיש תובענה ייצוגית נדרש להוכיח את טענותיו רק באופן לכאורי, ועל בית המשפט להשתכנע כי קיים סיכוי סביר כי במהלך המשפט יוכיח התובע הייצוגי את כל התנאים הדרושים לשם קבלת התביעה הייצוגית (רע"א 8332/96 הנ"ל בעניין רייכרט, פסקה 11; ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ ואח' נ' טוביה אבן ואח', פ"ד נג(1) 115, בעמ' 118; רע"א 6567/97 בזק נ' עיזבון המנוח אליהו גת ז"ל, פ"ד נב(2), 713 פסקה 5).

2. עילת תביעה אישית

(א) כללי

43. לפי סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית רק מי "שיש לו עילה בתביעה" באחד העניינים המפורטים בתוספת השניה לחוק. אך בניגוד לדין הישן, מורה סעיף 8(ג)(2) לחוק, כי בית המשפט יאשר תובענה ייצוגית גם כאשר לא הוכחה עילה אישית לכאורה של המבקש; אלא שבמקרה זה יורה בית המשפט על החלפת התובע המייצג. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר לגבי סעיף זה כי הוא מבטא את התפיסה שהתובענה הייצוגית היא כלי לקידום אינטרסים ציבוריים.

כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק, "די בכך שהמבקש יראה כי לכאורה נגרם לו נזק" (סעיף 4(ב)(1) לחוק). מנוסח סעיף 7(א)(1) להצעת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ה-2005 (ה"ח 93 תשס"ה עמ' 232), עולה כי הכוונה היתה שבשלב אישור התובענה לא ידרש המבקש להוכיח אלא את נזקו הוא ("מקום שיסוד מיסודות העילה הוא נזק, די בכך שהתובע יראה לכאורה, לענין הנזק, את נזקו הוא"). אך נזק לתובע איננו אחד מיסודות עילת ההשבה בשל עשיית עושר ולא במשפט, שהיא העילה העיקרית בתביעת השבה ייצוגית מינהלית (ראה סעיף 46 לקמן); נקודת הכובד בעילה זו היא טובת ההנאה שהפיק הנתבע, שלא כדין, על חשבון התובע (ד' פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט, מהדורה שנייה, תשנ"ח-1998, כרך א', עמ' 88-87).

44. המבקש להגיש תובענה ייצוגית נדרש להוכיח את עילת תביעתו באופן לכאורי (רע"א 8332/96 הנ"ל בעניין רייכרט, פסקה 11; ע"א 6343/95 הנ"ל בענין אבנר נפט וגז, בעמ' 118; רע"א 6567/97 הנ"ל בענין בזק, פסקה 5). דרישה זו מעוגנת כיום בסעיף 8(א) (2) לחוק, הדורש מן המבקש להוכיח כי "יש אפשרות סבירה" שאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה, תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה, וברור כי הדבר כולל, בראש ובראשונה, את עילת התביעה האישית. הוכחת סיכויי התביעה להתקבל היא התנאי הראשון שבודק בית המשפט, בטרם יפנה לבירור התנאים האחרים. בת.א. (ת"א) 2170/01 דוד עובדיה נ' סלקום ישראל בע"מ, [פורסם בנבו], פסקה כב' השופט א' חיות (פסקה 7):

"על המבקש להראות כי טובים סיכוייה של התביעה להצליח... על המבקש לשמש תובע ייצוגי מוטל הנטל לשכנע במידת הסבירות הראויה שיש לו עילת תביעה מבוססת לכאורה... בדיקה זו מתבצעת בשני מישורים מצטברים, המישור הטיעוני והמישור הראייתי, ובמהלכה בוחן בית-המשפט, אם כי ברמה הלכאורית, לא רק את האמור בכתב התביעה אלא גם את חומר הראיות שבאמתחתו של התובע-המבקש, וכן הוא בוחן את טענות ההגנה המועלות מטעם הנתבע-המשיב. אם בתום בדיקה זו, ונוכח מה שהוצג בפניו, מגיע בית-המשפט למסקנה כי סיכוייה של התביעה האישית להתקבל מוטלים בספק ואינם גבוהים, כי אז דין הבקשה לאישורה כתובענה ייצוגית להידחות...".

הצורך לשקול את סיכויי התביעה להצליח נקבע בפסיקה לאור החשיבות הציבורית של מכשיר התובענה הייצוגית – מחד, והסכנות שהשימוש במכשיר זה מעורר - מאידך (דברי המשנה לנשיא כב' השופט ש. לוין ברע"א 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק, פ"ד נו(2) 876, פסקה 4). בית המשפט העליון הדגיש לא פעם את הסכנות הטמונות במכשיר התובענה הייצוגית, שהוא כלי רב עוצמה, המנוצל לעתים לרעה (ראה: רע"א 4556/94 בענין טצת, בעמ' 785; ע"א 2967/95 בענין מגן וקשת, עמ' 323; ודברי כב' השופט מ. חשין בדנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק, פ"ד נז(6) 385). עם זאת, בית המשפט העליון הדגיש כי אין להעמיד דרישות מחמירות מדי לענין מידת השכנוע בקיומה של עילה לכאורה, על מנת שלא לגרום להתמשכות השלב המקדמי, וכדי לא להרתיע תובעים ייצוגיים פוטנציאליים (ע"א 2967/95 הנ"ל בענין מגן וקשת, בעמ' 329-330 לפסק דינה של כב' השופטת שטרסברג-כהן). אכן, סעיף 8(א)(2) לחוק מסתפק בכך שבית המשפט ישתכנע כי "יש אפשרות סבירה" שאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה, תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה.

(ב) עילת התביעה של המבקשים: גביה "שלא כדין" של אגרת הביוב האיגודית

45. מן האמור בפרק ב' לעיל עולה כי בידי המבקשים עילת תביעה מבוססת לכאורה, שטובים סיכוייה להתקבל, וזאת בכל הנוגע להשבת עודפי אגרת הביוב האיגודית שנגבו מהם ולא הועברו לאיגוד בניגוד לדין, מיום 23.4.04 ועד ליום 23.4.06 (שנתיים לפני הגשת התביעה, כמתחייב מתקופת ההתיישנות הקבועה בסעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות). המבקשים, שכל אחד מהם מתגורר בעיר אחרת מבין שבע הערים הנתבעות כאן, מצהירים כי הם מתגוררים בערים אלו ומשלמים כסדרה את אגרת הביוב האיגודית (סעיף 4 לתצהיר המבקש 1 ונספחים א1-א7). טענה זו לא נסתרה. כך גם הוכח לכאורה כי בתקופה זו נדרשו המבקשים על ידי העיריות לשלם אגרת ביוב איגודית שרק חלקה הועבר לאיגוד. אם יסתבר כי עודפי הכספים שגבו העיריות כאגרת ביוב איגודית לא הועברו לאיגוד, אלא נותרו בקופתן או שימשו לצרכים זרים, וכי העיריות אינן מעבירות סכומים עודפים אלו לאיגוד חרף הגשת תובענה זו והתערבות היועץ המשפטי לממשלה, וגם לאחר הארכה הניתנת להן בהחלטה זו - טובים סיכויי המבקשים לזכות בהשבת סכומים אלו. סכום ההשבה לשנתיים אלו הוא בסך של כ- 80.5 מליון ₪, לפי חוות דעתו של רו"ח בוכניק, והוא יושב למבקשים אם תוכח תביעתם, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות (הפרשי הצמדה וריבית על תשלומי חובה), התש"ם-1980, או בדרך אחרת שיקבע בית המשפט. לנוכח מה שהוכח בשלב זה, נסתרה, לכאורה, "חזקת תקינות המעשה המנהלי" עליה סומכים המשיבים (לחזקה זו וסתירתה ראה: ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, פסקה 9 לפסק דינו של כב' הנשיא א' ברק, והאסמכתאות שצוטטו שם).

46. עילת התביעה של המבקשת מבוססת על חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979. אין כל בסיס לטענת האיגוד בסיכומיו, כי עילה זו אינה נכללת בחוק תובענות ייצוגיות. החוק מאפשר הגשת תביעת השבה נגד רשות שגבתה מס או אגרה שלא כדין (ראה סעיף 15 לעיל), בלא הגבלה של עילת התביעה. לא ברור איזו עילה, רלבנטית יותר מעשיית עושר, קיימת במקרה זה. הכלל הוא שרשות ציבורית מחויבת להשיב תשלומי חובה שגבתה שלא כדין מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט (ראה: ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' נ' עירית חולון, פ"ד נו(4) 117, פסקה 8 ופסקי הדין שצוטטו שם; ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4), 545 פסקאות 26-35 לפסק דינו של כב' השופט מ' חשין). כלל זה נובע מתחולת דיני עשיית עושר במשפט הציבורי, כאשר גביית מס או אגרה שלא כדין נחשבת כקבלת דבר "שלא על פי זכות שבדין", המקימה בעיקרון חובת השבה. חובת ההשבה נובעת גם מן העילות של טעות וכפיה: מי ששילם מס אואגרה שנגבו ממנו שלא כדין, עשה כן בדרך כלל מתוך טעות שבדין, מבלי לדעת שהאגרה נגבתה שלא כדין, וכן עשה זאת מתוך אילוץ וכפיה, משום שנזקק לשירותי הרשות (פרשת רשות העתיקות, סעיפים 36-41).

47. לכלל ההשבה בתחום הציבורי קיים אמנם חריג של שיהוי, אשר בנסיבות המתאימות עשוי למנוע את ההשבה (ראה הדיון הנרחב בסוגיה זו בפסק הדין שניתן על-ידי בראה פסק דיני בת.א. 1664/00 מולטיליין סרוויס אינטרנשיונל בע"מ נ' המועצה המקומית גבעת שמואל, [פורסם בנבו]). אולם בפרשת רשות העתיקות הנ"ל, הבהיר כב' השופט מ' חשין (פסקה 68):

"הלכה היא כי טענת שיהוי אין בה, כשהיא לעצמה, כדי להוות הגנה בפני תביעת השבה. ראו: פרידמן, 1199-1198. אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן במקום שהמדובר הוא בהשבת כספים שנגבו על ידי רשות שלא כדין. וכפי שנאמר בפרשת אסולין, שם, 695: "[]אין זה ראוי לאפשר לרשות שלטונית לגבות מס ללא הרשאה בחוק אך בשל טענת שיהוי".

בע"א 10977/03 דור אנרגיה בע"מ נ' עירית בני-ברק, [פורסם בנבו], נפסק כי אין לאפשר לעיריה שגבתה ארנונה שלא כדין להתנער מתביעת השבה בטענת שיהוי, כאשר הייתה ערה לאי-החוקיות הכרוכה בגביית ארנונה. כבוד השופט א' רובינשטיין אימץ את ההלכה שנפסקה בבג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, עמ' 685-684, 696-695.

במקרה דנא, ולנוכח תקופת ההתיישנות הקצרה של שנתיים והצורך בבדיקת טענות המבקשים, אין בסיס לטענת השיהוי שמעלים המשיבים, כעילה לדחיית הבקשה לאישור התובענה. יש להניח בשלב זה כי המשיבים היו ערים לאי-החוקיות, לכאורה, הכרוכה באי-העברת מלוא כספי האגרה לאיגוד במשך שנים, כאשר הדבר מנוגד להוראות חוק מפורשות. מנגד, אין כל אינדיקציה לכך שהמבקשים היו ערים לאי-החוקיות הנטענת הכרוכה באי-העברת כספי אגרת הביוב לאיגוד, ומשנתגלה עניין זה נדרש זמן כדי לבדוק את הסוגיה ולגבש תובענה ראויה. אי אפשר לטעון נגד תובעים ייצוגיים ובאי-כוחם - מחד - כי נחפזו להגיש תובענה שהיא בבחינת "תפוח אדמה אפוי למחצה" (כך אכן טוענים המשיבים), ומאידך להעלות טענת שיהוי כאשר חלפה כשנה וחצי עד להגשת התובענה (כמו במקרה דנא). בנוסף, לא ברור מהו הנזק שהשיהוי הנטען גרם למשיבים. ממילא טוענות העיריות כי הן מחזיקות את הכספים, שהמבקשים דורשים להשיב להם, בנאמנות עבור האיגוד, והאיגוד לא דרש את הכספים עד עצם היום הזה.

48. מיותר לציין: אם וכאשר תתברר התביעה, יוכלו המשיבים להעלות את טענת ההגנה הקבועה בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, ולטעון כי על בית המשפט לפטור אותם מחובת ההשבה, כולה או מקצתה, משום ש"הזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת" (לדיון נרחב בטענה זו בהקשר לאגרה שנגבתה שלא כדין ראה פרשת מפעלי תחנות, סעיפים 45 ואילך). המשיבים טוענים בהקשר זה לפגיעה אפשרית חמורה בהם ובציבור אם יזכו חברי הקבוצה בסעד של השבה, וכי אין זה צודק להעביר את הכספים לחברי הקבוצה, כאשר מדובר בכספים השייכים לאיגוד. אין מקום בשלב זה להיכנס לכל אותן טענות הגנה של המשיבים בדבר הנזק שיגרם להן ולציבור, שכן טענות אלו דורשות שמיעת ראיות ופריסת מכלול השיקולים הנדרש להכרעה בהן. כך גם יוכלו המשיבים להעלות את הטענה החלופית שהם מעלים בתשובתם לבקשת האישור, תוך הסתמכות על תורת ה"בטלות היחסית", דהיינו: על בית המשפט להסתפק בקביעה כי גביית אגרת הביוב מבלי להעבירה לאיגוד היתה פגומה מבחינה מנהלתית, אך אין בכך כדי להביא לבטלות החיוב מעיקרו ולהשבת האגרות שנותרו בקופת העיריות לחברי הקבוצה. בשלב זה, לא שוכנעתי כי יש בטענות המשיבים כדי למנוע את אישור התביעה, מה גם שכפי שיובהר בהמשך יש בדעתי לסייג את אישור התביעה, ולהעניק למשיבים הזדמנות להימנע מאישורה על ידי העברה לאיגוד, בפרק זמן קצוב, של סכומי האגרה שגבו בתקופה נשוא התביעה ולא הועברו לאיגוד.

49. המבקשים סומכים את הבקשה לאישור התובענה גם על עילות אחרות, ובהן תרמית והטעיה, טעות, אילוץ, הפרת חובת תום הלב, עוולת הפרת חובה חקוקה ועוולת גזל. כפי שכבר הערתי בתביעות ייצוגיות קודמות, גיבוב טענות ועילות איננו מוסיף לבקשת האישור – נהפוך הוא. יש למקד את התובענה הייצוגית בעילה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט, שהיא העילה הטבעית בנסיבות מקרה זה, ומהווה את "דרך המלך" בתביעות להשבת תשלומי חובה שגבתה רשות שלא כדין. זו גם העילה היחידה הנזכרת בסעיף 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות ("תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין..."), שמכוחו הוגשה התובענה שבפני. ממילא, העילה מכוח דיני עשיית עושר כוללת בחובה את עילת ההשבה בגין תשלום שנעשה מתוך אילוץ והטעיה (כפי שנפסק בפרשת מפעלי תחנות הנ"ל). זאת ועוד, במסגרת הדיון ביסודות העילה לפי סעיף 1 לחוק עשיית עושר, וכך גם לצורך הדיון בהגנה הקבועה בסעיף 2 לחוק זה, יובאו בחשבון טענות חברי הקבוצה בדבר העדר תום לב מצד המשיבים. הפרת החובות החקוקות המיוחסת למשיבים תבחן במסגרת הוכחת היסוד השלילי "שלא על פי זכות שבדין".

3. שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה

50. לאחר שהשתכנעתי כי בידי המבקשים עילת תביעה אישית, לכאורה, באחד מן העניינים בהם ניתן להגיש תובענה ייצוגית, יש צורך לבחון את התנאי השני לאישורה של תובענה ייצוגית, דהיינו: האם התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה (סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות). כלל זה, הנוגע להומוגניות של הקבוצה התובעת, מרוכך בסעיף 10 לחוק הקובע:

"(א) אישר בית המשפט תובענה ייצוגית, יגדיר בהחלטתו את הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה;...

(ב) ...

(ג) בית המשפט רשאי להגדיר תת-קבוצה, אם מצא שלגבי חלק מחברי הקבוצה מתעוררות שאלות של עובדה או משפט, אשר אינן משותפות לכלל חברי הקבוצה;...".

בעניין הדרישה שהתובענה תעורר שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, הבהיר כב' הנשיא א. ברק, לפני החוק החדש, ברע"א 4556/94 הנ"ל בעניין טצת, בעמ' 789, כי: "אין כל צורך שכל השאלות המתעוררות ביחס לקבוצה תהיינה משותפות. די בכך שהיסוד המשותף מהווה מרכיב מהותי בהתדיינות" (ראה גם דברי כב' השופטת ט' שטרסברג&"8209;כהן ברע"א 8332/96 הנ"ל בעניין רייכרט, פסקה 15).

51. התנאי הנוגע להוכחת קיומן של שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה כרוך בשאלה כיצד יש להגדיר את הקבוצה התובעת ומהן הפלוגתות העובדתיות והמשפטיות העומדות להכרעה בתובענה שאישורה מבוקש. הגדרת הקבוצה צריכה לכלול רק את מי שלכאורה יש לו עילת תביעה טובה דומה לזו של המבקשים. במקרה דנא, השאלות שמעוררת התובענה הייצוגית שאישורה מבוקש הינן האם העבירו העיריות לאיגוד בתקופה נשוא התביעה (23.4.04 – 23.4.06) את מלוא אגרת הביוב שגבו עבורו, ואם לא – האם היו רשאיות להימנע מכך בשל התחשבנות העבר או כהחזקת פיקדון לעתיד. במידה והתשובה על שאלה זו שלילית, תתעורר גם השאלה האם היו העיריות רשאיות להמשיך ולגבות מצרכני המים המחזיקים בנכסים בתחומי שיפוטן אגרת ביוב איגודית בשיעור העולה על זה שהעבירו לאיגוד בתקופה נשוא התביעה. כמו כן, אם יסתבר, כטענת המבקשים, כי העיריות גבו מחברי הקבוצה אגרת ביוב איגודית בשיעור העולה על זה שהעבירו לאיגוד, וכי הדבר נעשה שלא כדין, יהא צורך לדון גם בסעד המתבקש, קרי: האם מוצדק להורות לעיריות להשיב למחזיקים הנ"ל את סכומי האגרה שנגבו שלא כדין בתקופה הנ"ל, וזאת בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (הפרשי הצמדה וריבית על תשלומי חובה), התש"ם-1980, או לפי כל שיעור אחר של הפרשי הצמדה וריבית שיפסק. בנוסף, תבחן שאלת זכאותם של חברי הקבוצה לקבלת סעד הצהרתי או צו שיורה למשיבים לנהוג על-פי החוק, ולהעביר לאיגוד את מלוא כספי אגרת הביוב שנגבתה מדי חודש בחודשו. אלו הן שאלות של עובדה ומשפט המשותפות למבקשים ולכל חברי הקבוצה, קרי: כלל משלמי אגרת הביוב האיגודית שהחזיקו בנכסים בתחומי שיפוטן של העיריות בתקופה הנ"ל. הכוונה למחזיקי הנכסים שהם צרכני המים, שכן אגרת הביוב נגבית לפי צריכת המים - בין לצריכה אישית ובין למטרה אחרת.

52. המשיבים טוענים כי השונות בין חברי הקבוצה גבוהה, באופן שלא ניתן לומר כי מתקיימים התנאים שבסעיף 8(א)(1) ו-8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות. אף זו טענת סרק. תעריף אגרת הביוב האיגודית אחיד בכל הרשויות (בניגוד לאגרת הביוב העירונית). אך הסכום ששילם כל מחזיק שונה, כמובן, שכן הוא נקבע בהתאם לצריכת המים שלו, ולסוג הצריכה (תעריף אחד לצריכה ביתית ואחר לצריכה למטרות אחרות). אין בכך כדי לפגוע בהומוגניות של הקבוצה, או באפשרות לפסוק לחברי הקבוצה את הסעד המבוקש, אם תוכח תביעתם. סכום ההשבה יקבע באופן יחסי לסכום אגרת הביוב שלא הועבר לאיגוד בתקופה הרלבנטית על ידי כל רשות ורשות. כך, למשל, עירייה שהעבירה לאיגוד בתקופה נשוא התביעה רק 60% מאגרת הביוב שגבתה עבורו, תשיב לכל אחד ממחזיקי הנכסים וצרכני מים בתחומה 40% מן האגרה שגבתה ממנו בתקופה הנ"ל. מדובר, אם כן, במפתח אחיד להשבה בכל אחת מן העיריות המשיבות, אם כי סכום ההשבה משתנה ממחזיק למחזיק בהתאם לסכום האגרה ששילם בתקופה הקובעת (המשתנה לפי צריכת המים שלו).

אמנם מדובר בכמה מאות אלפי מחזיקים. אך חישוב סכום ההשבה לכל אחד מחברי הקבוצה אינו דורש אלא פעולה אריתמטית פשוטה, על יסוד בסיס הנתונים המצוי בידי העירייה, כגון: מועדי תשלום האגרה בתקופה נשוא התביעה, סוג הצריכה (ביתית או אחרת) ותקופת ההחזקה בנכס לפי רישומי העירייה. ההשבה עצמה יכולה להתבצע דרך חשבון המים של כל חבר בקבוצה התובעת, בדיוק כפי שהאגרה נגבית. מכל מקום, הקושי במתן הסעד, אם יש קושי, לא צריך לסכל את אישורה של תובענה ייצוגית מוצדקת. בפני בית המשפט עומדות דרכים מגוונת להתגבר על קשיים טכניים, כולל מתן סעד לטובת הקבוצה או תת-קבוצה מכוח סעיף 20(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, כמו למשל: הפחתת אגרת הביוב האיגודית בשיעור שיקבע בשנת מס עתידית (ראה הדיון הנרחב בסוגיה זו בפסק הדין שניתן על ידי בת.א. 1372/95 ראבי נ' תנובה, [פורסם בנבו]).

53. הואיל והתובענה הוגשה נגד שבע עיריות שונות בגוש דן, ניתן לחלק את הקבוצה התובעת לשבע תת-קבוצות לצרכי חישוב ההשבה, כאשר כל אחד משבעת המבקשים מייצג את חברי תת-הקבוצה התובעת את העירייה בה הם מתגוררים (מבקש 1 מגבעתיים, מבקש 2 מתל אביב, מבקש 3 מפתח תקוה, מבקש 4 מרמת גן, מבקש 5 מחולון, מבקש 6 מבני ברק ומבקש 7 מבת ים).

עם זאת, אין לכלול בקבוצה הזכאית לסעד של השבה מחזיקי נכסים וצרכני מים שלא שילמו כלל את אגרת הביוב האיגודית בתקופה נשוא התביעה בשל סיבה כלשהי. מי שלא שילם בפועל אגרה זו, אינו זכאי כמובן לדרוש השבה. מי ששילם אגרה זו באופן חלקי, יהא זכאי להשבה רק במידה והסכום ששילם בתקופת התביעה עלה על סכום זכאותו להשבה, ובשיעור ההפרש בין השניים. אך גם מי שלא שילמו את האגרה, אך הם נדרשו או עשויים להדרש לשלמה, זכאים לסעד הצהרתי הקובע כי העירייה אינה רשאית לדרוש מהם תשלום אגרה בשיעור העולה על הסכום שיקבע בהתאם ליחס בין הסכומים שנגבו על ידי העירייה לסכומים שהעבירה לאיגוד בתקופה הקובעת. כל זאת – אם תוכח התביעה.

4. אפשרות סבירה שהשאלות המשותפות תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה

54. סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות דורש כי בית המשפט ישתכנע כי "יש אפשרות סבירה" שאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה, תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה. תנאי זה דורש כי גם אם הוכיח המבקש עילת תביעה אישית לכאורה, על בית המשפט לבחון האם אין מדובר בנסיבות מיוחדות המבססות את העילה האישית, ואשר אינן מתקיימות בהכרח לגבי כלל חברי הקבוצה שהמבקש מעוניין לייצג. הוכחת תנאי זה נגזרת מהוכחה מצטברת של שני התנאים הקודמים: עילה אישית לכאורה של המבקש וההומגניות של הקבוצה, קרי: קיומן של שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה. משהוכחה לכאורה עילת תביעה אישית של המבקשים, ומשהוכח כי התובענה שהם מבקשים להגיש מבססת לכאורה עילת תביעה משותפת לכל חברי הקבוצה, נסללה הדרך להוכחת התנאי בדבר קיומה של אפשרות סבירה ששאלות אלה תוכרענה לטובת הקבוצה.

5. תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה בעניינם של חברי הקבוצה

55. סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות דורש כי בית המשפט ישתכנע, שתובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת, בנסיבות העניין, להכרעה במחלוקת העולה מאותן שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה. הרעיון העומד מאחורי מכשיר התובענה הייצוגית הוא כי לאור שיעור הנזק הנמוך יחסית שנגרם לכל אחד מחברי הקבוצה - מחד, ולאור העלויות והטרחה הכרוכות בניהול תובענה נגד גוף גדול במשק - מאידך, קיים חשש שהנפגעים לא יטרחו כלל להגיש תובענה. בכך ייפגעו הן זכותם האישית לפיצוי, והן האינטרס הציבורי הכרוך בהרתעת גופים גדולים מפגיעה בזכויות הצרכנים (ראה: רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז (3) 220, 278; ע"א 3613/97 אזוב נ' עיריית ירושלים, פ"ד נו(2) 787, 801; ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2) 312, 323-322).

בענייננו, סביר להניח שרוב חברי הקבוצה לא יגלו כלל את אי-החוקיות הנטענת הנוגעת לאגרת הביוב האיגודית שנגבתה מהם, וגם אם מקצתם יגלו זאת - עדיין מדובר בסכום אשר סביר להניח שרובם לא יטרחו ולא יעזו להתמודד עם גוף גדול וחזק כמו העירייה בתביעה להשבתו. לכן קיימת הצדקה לאשר לתבוע סכום זה בתובענה ייצוגית. בנוסף, יש להביא בחשבון את הטענה, שהוכחה לכאורה, שרשות ציבורית גבתה סכומים שאסור היה לה לגבות - אם לא התכוונה להעבירם לאיגוד. מדובר בקבוצת תובעים הכוללת מאות אלפי מחזיקי נכסים, וגודלה של הקבוצה מצדיק את ניהולה כתובענה ייצוגית. כך גם רצוי למנוע ריבוי התדיינויות בסוגייה העקרונית שמעלה תובענה זו, ואת החשש למתן פסקי דין סותרים. זאת ועוד, התובענה מעלה סוגיה עקרונית בתחום המינהל הציבורי, הנוגעת לגביית אגרה ושימוש בכספיה, לכאורה, למטרות זרות. היועץ המשפטי לממשלה התייחס בהודעתו ל"חוסר התקינות" שבפעילות המשיבים. בנסיבות אלו, האינטרס הציבורי מצדיק את אישור התובענה הייצוגית (כפוף לסייג המעניק למשיבים הזדמנות נוספת למנעה), על מנת להבטיח שכל חברי הקבוצה התובעת יזכו בסעד הולם - אם תוכח התביעה - ותושגנה גם המטרות של אכיפת הדין, הרתעה מפני הפרתו ונטילת הרווח הבלתי-חוקי מידי מי שקיבלו שלא כדין. אלו הן התכליות העומדות בבסיס התובענה הייצוגית, כמבואר לעיל.

6. יסוד סביר להניח שעניינם של חברי הקבוצה ינוהל בדרך הולמת ובתום לב

56. איני רואה סיבה לפקפק ביכולתם של המבקשים ובא-כוחם לנהל את תובענה זו בדרך הולמת ובתום-לב, לטובת כלל חברי הקבוצה. אינני מקבל את הטענות כי ב"כ המבקשים והמומחה החשבונאי מטעמם גילו חוסר בקיאות בחומר. המבקש 1 אמנם אישר בעדותו כי הוא נסמך על ייעוץ של בא-כוחו והמומחה החשבונאי מטעמו (עמ' 11-12 לעדות המבקש). ב"כ המבקשים והמומחה נאלצו לעבוד כשאין בפניהם את כל הנתונים המונחים בפני המשיבים. גם אם המומחה החשבונאי עשה טעות זו או אחרת בחוות דעתו, כטענת המשיבים (ראה עדותו בעמ' 19-23), הרי שבסופו של דבר הצליחו המבקשים, המומחה מטעמם ובא-כוחם להוכיח כדבעי את כל היסודות הדרושים לאישור התובענה כייצוגית, ובוודאי אין לראות בכך הוכחה להעדר כישורים לנהל את התובענה. הסוגיה שהעלו בתובענה, הנראית לכאורה מוצדקת, היא בעלת חשיבות ציבורית של ממש.

57. אשר לטענת המשיבים, כי המבקשים לא מיצו את ההליכים ולא פנו אליהם טרם הגשת התביעה (המבקש בעמ' 10, 13 לעדותו) - כבר הבעתי דעתי לא אחת כי אין לייחס משקל של ממש לטענה זו, כאשר ברור כי פניה לנתבע הייצוגי לא היתה מביאה לקבלת הסעד המבוקש בתביעה לגבי כלל חברי הקבוצה (ראה עניין שהי שאול נ' תדיראן הנ"ל, סעיף 69). הלכה זו מקבלת משנה תוקף כאשר עסקינן ברשות ציבורית, שחוק תובענות ייצוגיות הקנה לה זכות יתר משמעותית בסעיף 9: היא רשאית להודיע תוך 90 יום על הפסקת הגביה הבלתי-חוקית שבשלה הוגשה התביעה, ובמקרה כזה לא תאושר הגשת התביעה. העיריות, במקרה דנא, בחרו שלא לעשות כן, ומכאן ברור שפניה אליהן לא היתה מועילה.

7. החשש לנזק חמור לציבור אם תאושר התביעה

58. סעיף 8(ב)(1) לחוק תובענות ייצוגיות מסמיך את בית המשפט לדחות בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות, כולל רשות מקומית, אם שוכנע כי ניהולה בדרך זו יגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותי הרשות או לציבור בכללותו, ולא ניתן למנוע נזק זה באמצעות קביעת תנאים מכוח סעיף 13 לחוק. בענייננו, סכום התביעה הצטמצם לכ- 80.5 מליון ₪, המתחלק בין שבע רשויות מקומיות לפי החישוב שבחוות דעתו של רו"ח בוכניק (כמחצית מן הסכום הוא של עיריית תל אביב: ראה הפירוט בסעיף 8 לעיל). אין סיבה לסבור כי השבת סכום בסדר גודל מעין זה תגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותי העיריות, או לציבור בכללותו. זאת ועוד, המשיבים יכולים למנוע את אישור התביעה אם ידאגו להעברת עודפי הכספים שנגבו כאגרת ביוב ולא הועברו לאיגוד. הם הרי טוענים כי הכספים מוחזקים בנאמנות עבור האיגוד. אם יבחרו שלא לעשות כן - אות היא לכך שסכום זה איננו נחוץ למטרה שלשמה נגבה, ולכן השבתו לתושבים לא תגרום נזק מן הסוג אליו התכוון החוק.

ה. סיכום

59. לסיכום כל האמור לעיל, הבקשה להגשת תובענה ייצוגית מאושרת בהתאם לעילות והסעדים המפורטים בהחלטה זו, ובכפוף לתנאי שבסעיף 60 לקמן. על-פי דרישת סעיף 14 לחוק תובענות ייצוגיות, נקבע כי:

א. הגדרת הקבוצה התובעת היא כמפורט בסעיפים 51-53 לעיל.

ב. זהות התובעים המייצגים ובאי-כוחם הם כמפורט בכותרת להחלטה זו.

ג. עילת התובענה היא כמפורט בסעיפים 46 ו- 49 לעיל.

ד. השאלות של עובדה ומשפט המשותפות לחברי הקבוצה הן כמפורט בסעיף 51 לעיל.

ה. הסעד הנתבע הוא הצהרה והשבה, כמפורט בסעיפים 36, 45, 51-53 לעיל.

60. לאור האמור בסעיפים 28-29 לעיל, הנני מאשר את התובענה הייצוגית בכפוף לכך שתינתן למשיבים ארכה עד ליום 1.4.10 להשבת כל סכומי האגרה שלא הועברו לאיגוד בתקופה שבין חודש אפריל 2004 וחודש מרץ 2006 בהתאם לחוות דעתו של רו"ח בוכניק (כ- 80.5 מיליון ₪: ראה הפירוט בסעיף 8 לעיל), שאם לא כן תאושר התובענה. המשיבים יגישו לבית המשפט עד למועד האמור תצהירים של גיזברי שבע העיריות המשיבות וגיזבר האיגוד המאשרים את העברת מלוא הסכומים לאיגוד. כמו כן יודיעו המשיבים לבית המשפט עד יום 30.9.09 כי יש בדעתם לנהוג בהתאם לאמור לעיל, שאם לא כן לא תהיה סיבה להמשך עיכוב אישור התובענה הייצוגית.

61. הנני מעכב בשלב זה את פרסום אישור התובענה הנדרש לפי סעיף 25 לחוק תובענות ייצוגיות, ואת הגשת כתב ההגנה של המשיבים.

אם יבחרו המשיבים שלא לנהוג בהתאם לאמור בסעיף 60 לעיל, תאושר התובענה הייצוגית, וב"כ המבקשים ידאג לפרסום הודעה לפי סעיף 25 לחוק, הכוללת את הפרטים הנדרשים על פי סעיף 14(א) לחוק, בהתאם להחלטה זו. טיוטת ההודעה תוגש לבית המשפט לאישור בתוך 14 יום (כנדרש על פי סעיף 25(ד) לחוק). ההודעה תפורסם בעיתונים "ידיעות אחרונות", "מעריב" ו"הארץ", והמשיבה תישא בהוצאות הפרסום. עותק של ההודעה, לאחר פרסומה, יישלח למנהל בתי המשפט לשם רישומה בפנקס (סעיף 25(ז) לחוק). במקרה האמור לעיל, יגישו המשיבים כתב הגנה עד ליום 15.5.10.

62. כל אחד מן המשיבים ישלם לב"כ המבקשים הוצאות משפט בסך 3,000 ₪ וכן שכ"ט עו"ד בגין הבקשה לאישור התובענה הייצוגית בסך 15,000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק (המשיבות 3 ו- 3א. נחשבות לצורך כך כמשיבה אחת).

63. המזכירות תשלח העתק החלטה זו למנהל בתי המשפט לשם רישומה בפנקס תובענות ייצוגיות, וכן ליועץ המשפטי לממשלה, וב"כ המבקשים יוודא כי הם קיבלו את ההחלטה.

64. המזכירות תעלה את התיק לתזכורת פנימית כדי לבדוק אם ניתנה הודעה על-פי סעיף 60 לעיל, וזאת ביום 12.10.09.

ניתנה היום, י' באלול, תשס"ט (30 באוגוסט 2009), במעמד הצדדים.

ד"ר עמירם בנימיני, שופט


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן