עתירה להצהיר כי על המשיבה (להלן: "העירייה") לכבד את פסק הדין שניתן בהליך שהתקיים בין הצדדים ולהורות על ביטול שומת הארנונה לשנת 2007 בגין נכסי העותרת שבתחום שיפוטה ולהוציא שומה מתוקנת המתאימה לסכומים שבפסק הדין.

לחילופין, להצהיר כי נכסי העותרת יסווגו בהתאם לתעריף הנמוך למבנה או לשירותים שבצו הארנונה או בתעריף "מוסדות ציבור", אשר הופיע בעבר בצו הארנונה של העירייה והושמט, וכן להצהיר כי השמטתו נעשתה שלא כדין.

כמו כן, להורות לעירייה למסור את כל הבקשות שהוגשו לשר הפנים בשנים 2007-1985 בעניין שינויים/תוספות לצו המיסים ואישורים שניתנו לעירייה וכן את כל החלטות מועצת העירייה לביצוע העלאות תעריפי הארנונה הנוגעים לסיווג מוסדות ציבור בשנים 1994-1984 כמפורט בצווי המיסים לארנונה של העירייה.

1. עניינה של העתירה בשומת הארנונה של העותרת בשנת 2007.

העותרת- שירותי בריאות כללית, אשר הוכרה כמלכ"ר למטרות פעילות רפואית, מחזיקה בתחום השיפוט של עיריית נתניה מרפאות ציבוריות ונכסים המשמשים לפעילותה הרפואית ציבורית המסווגים בתעריפים שונים בהתאם לגודלם ולמיקומם (להלן: "הנכסים").

בהתאם לסעיף 5(ז) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: "פקודת הפיטורין") העותרת היא מוסד פטור מארנונה. בעבר אכן פטרה העירייה את העותרת ממסי ארנונה אך חייבה אותה באגרת אשפה.

בשנת 2000 קבע בית המשפט העליון כי תשלומי אגרת האשפה הם במהותם ארנונה ולפיכך אין לגבותם ממי שפטור מתשלומי ארנונה (רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד(2) 16 (2000) ודנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 332

(2002)).

בשנת 2002 עתרה העותרת כנגד העירייה בתביעה להשיב לה סכומי כסף ששילמה בגין "אגרת אשפה" וכן לעניין תעריפי הארנונה שעל פיהם יש לחייבה (עת"מ 1615/02).

בעוד זו תלויה ועומדת, פורסם ברשומות ביום 1.1.2003 חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), תשס"ג-2002 (להלן:"חוק ההסדרים 2003"). החוק תיקן את פקודת הפיטורין והוסיף את סעיף 5ג, אשר קבע הסדר ולפיו הגופים שהיו פטורים כליל מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת הפיטורין, כדוגמת העותרת, יחויבו בתשלום ארנונה בשיעור מדורג עד לשיעור של 33% מגובה הארנונה שהייתה מוטלת עליהם אלמלא הפטור, משנת 2006 ואילך.

במסגרת העתירה ולאור התיקון בפקודת הפיטורין הגיעו העותרת והעירייה ביום 19.4.2004 להסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, ולפיו נקבעו בין היתר תעריפי הארנונה המופחתים שתשלם העותרת על נכסיה בנתניה לשנים 2006-2004 . בהסכם נקבע כי בשנת 2004 תשלם העותרת סך של 12 ₪ למ"ר מבנה, בשנת 2005 סך של 18 ₪ למ"ר ובשנת 2006 סך של 24 ₪ למ"ר (להלן: "ההסכם"-נספח ד' לעתירה). וכך היה.

בתחילת שנת 2007 סווגו נכסי העותרת בתעריף "משרדים שירותים ומסחר" ולפיכך הועלו תעריפי הארנונה לעותרת בהשוואה לתעריפים שבהסכם ובכלל (נספחים ב'1-ב'5 לעתירה).

בתשובה להשגה שהגישה העותרת על התעריפים החדשים, השיב מנהל הארנונה כי פסק הדין בין הצדדים אינו עוד בתוקף עם סיום שנת 2006.

העותרת הגישה ערר לוועדת הערר לארנונה. בדיון שהתקיים בערר ביום 17.12.2007 הודיעה העירייה כי היא כופרת בסמכות וועדת הערר לדון בטענות העותרת והצדדים הסכימו להעביר את המחלוקת לדיון בפני ביהמ"ש המנהלי ומכאן עתירה זו.

2. א. לטענת העותרת במשך 3 שנים כיבדה העירייה את ההסכם שביניהן וחייבה את נכסיה בארנונה בהתאם למפורט בו. בשנת 2007 קבעה העירייה שומת ארנונה לנכסים הסותרת את ההסכם הן לעניין תעריפי הארנונה והן לעניין סיווגם של הנכסים. לטענת העותרת ההסכם בין הצדדים שריר קיים ותקף גם בשנת 2007 ולכן על העירייה לכבדו ככתבו וכלשונו ולהחילו גם בשנה זו ואילך. השנים שפורטו בהסכם נועדו להמחשה בלבד ולא על מנת לתחום את ההסכם. לפיכך שילמה העותרת לעירייה עבור שנת 2007 את החלק בשומת הארנונה שלגביו אין מחלוקת.

ב. עוד טוענת העותרת לעניין ההסכם בין הצדדים שקיבל תוקף של פסק-דין כי הסכם זה נועד לסיים באופן סופי את המחלוקת ביניהן סביב סוגיית הארנונה בגין הנכסים. בתמורה להפחתת תעריף הארנונה ויתרה העותרת מצידה על סכום נכבד שנגבה ממנה שלא כדין בגין "אגרת אשפה" וכן על טענות נוספות שהיו לה כנגד צו הארנונה של העירייה. בכל חישוביה הסתמכה העותרת על הסכם סופי זה ועל ההסדר הכספי לעניין הארנונה וההבטחה השלטונית שנתנה הרשות. אין בידי העירייה לשנות הסכם זה באופן חד צדדי באשר לא אירע כל שינוי משפטי או עובדתי מאז פסק הדין המשליך על סוגיית תעריף נכסי העותרת.

ג. בעת קביעת תעריפי הארנונה לנכסי העותרת לשנת 2007 בשיעור של כ-100% בהשוואה לשנת 2006, לא נימקה העירייה בנימוקי השומה מדוע החליטה לחזור בה מההסכמות שבהסכם ולא פירטה את העילות והסיבות לקביעת שומה חדשה זו.

ד. לחילופין טוענת העותרת כי סעיף 2 לחוק ההסדרים 2003 וסעיף 5ג לפקודת הפיטורין שהוסף בהוראתו קובעים כי החל משנת 2003 יהיו מוסדות הפטורים מארנונה, כדוגמת המערערת, חייבים בתשלום ארנונה חלקית לרשויות בהתאם לסכומים ולסיווג הנוהג באותה רשות מקומית. בהיעדר סיווג מתאים, יחול הסיווג הדומה ביותר כמפורט בסעיף. בהיעדר סיווג דומה, תוטל ארנונה כללית בשיעורים המפורטים בסעיף המחושבים כאחוז מהסיווג הנמוך ביותר לבנין או לקרקע באותה רשות מקומית. לפיכך, בהיעדר סיווג מתאים וסיווג דומה לנכסי העותרת, יש לסווג את נכסיה בהתאם לתעריף הנמוך למבנה שבצו המיסים לארנונה ולשיעורים הנגזרים הימנו. ניסיונה של העיריה לשנות את צו המסים בשנים 2006-2005 על-ידי הוספת סיווג מיוחד לקופות החולים (בתעריף של 130₪ למ"ר לשנה-נספח ה' לעתירה) לא צלח בשל סירוב משרד הפנים לאשר את הסיווג החדש ולפיכך אין בצו הארנונה סיווג ההולם את נכסי העותרת.

ה. לטענת העותרת, בניגוד לעמדת העירייה כי היא עסק לכל דבר, הרי שגם חוק ביטוח בריאות ממלכתי מכוחו היא פועלת וגם סעיפים 5ג ו-5(ז) לפקודת הפיטורין העוסקים בפטורים מארנונה ובקריטריונים המגדירים את הזכאים להם, קריטריונים שהוחמרו לאור ההחלטה בבג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים ואח' [לא פורסם](21.12.2003) וששר הפנים אישרר שהעותרת עומדת בהם (נספח ג'1 לעתירה), אינם עוסקים במבחן הרווח והכנסה הכספית מהפעילות הרפואית אלא דנים בראש ובראשונה במטרת הגוף נותן השירותים ובשימוש שנעשה בנכס המוחזק על-ידי בעל הפטור. גם בחוק ההסדרים 2003 ששינה את הפטור המוחלט לעותרת ולגופים אחרים כדוגמתה והקטין את היקפו, מבחן התמורה בעד השירות אינו קיים ואינו רלוונטי לעניין הפטור הסיווג והתעריף של הנכסים .

ו. מעבר לאמור טוענת העותרת כנגד שינוי סיווג נכסיה ושומת הארנונה שהושתה עליהם בשנת 2007. בסעיפים 4 ו-9 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) 1994 ואילך נקבע כי העירייה לא תשנה סיווג נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה שיוטל עליו אלא אם השתנה השימוש בו וכן כי על שינוי סיווג נכס יש להודיע למחזיק. שינוי סיווג הוא בסמכות מועצת העירייה ובאישור שר הפנים או שר האוצר או מי שהסמיכו לכך. לטענת העותרת ביצעה המשיבה חריגות שלא כדין מחוקי ההקפאה במשק, בארנונה החל משנת 1985. היא שינתה ו/או הוסיפה סיווגים בצווי המסים ואף השמיטה במתכוון משנת 2003 את סיווג 501 "מוסדות ציבור" המתאים לפעילות העותרת ולפיו סווגה בעבר, תחת זאת שינתה את סיווגה לסמל 311 "משרדים שירותים ומסחר" באופן שהעלה משמעותית את תעריף הארנונה לנכסיה וזאת מבלי ליידעה. כמו כן העלתה העירייה תעריפים בשיעורים העולים על המותר בחוק וכן שינתה הגדרות לקטגוריה ראשית ומשנית בצווי הארנונה (לקטגוריה "מסחר תעשיה וחקלאות" הוסף "משרדים ושירותים") וזאת מבלי שניתנה הודעה מוקדמת למחזיק ומבלי לקבל את אישור מועצת העירייה והשרים. לפיכך שינויי הסיווג לעותרת חסר תוקף חוקי ומשפטי.

מבהירה העותרת כי פנתה ודרשה מהמשיבה מספר פעמים כי תמציא לה את החלטות מועצת העיר בדבר השינויים שנעשו בצווי המסים במהלך השנים 1985-2006 לרבות השמטת סיווג "מוסדות ציבור" ואולם דרישתה לא נענתה והמסמכים לא הומצאו .

ז. הפסיקה קבעה לא אחת את מעמדה של העותרת כמוסד ציבורי. העותרת סבורה כי היא מהווה גוף המעניק עזרה וטיפול רפואי ממלכתי ל-כ 4 מיליון אזרחים כאשר כ- 95% מתקציבה מקורו במס בריאות המשולם על-ידי המבוטחים בהתאם לחוק בריאות ממלכתי ומטרת פעילותה אינו הפקת רווח כלכלי כי אם מתן שירות חיוני לתועלת הציבור. העותרת אינה גוף עסקי למטרות רווח ולפיכך סיווג נכסיה בתעריף עסקי גבוה הנקוב בצווי הארנונה הוא בלתי תקין ובלתי סביר. יש לסווג את נכסיה בתעריף הנמוך לשירותים כדוגמת סיווגם של בתי אבות. מושכלות יסוד בדיני הארנונה הוא כי מרכיב חשוב ומרכזי בקביעת תעריף ארנונה ראוי לנכס הוא מבחן הניצול והרווח הכלכלי המופק מהנכס וכן מיקומו ושטחו. מעצם טיבה העותרת היא מלכ"ר ציבורי הפועל למתן שירותי רפואה ציבוריים מגוונים באמצעות הפעלת מרפאות, בתי חולים ומתקנים סיעודיים ציבוריים. זהו המאפיין המרכזי והעיקרי בפעילותה של העותרת ובשימושה בנכסיה. המחוקק קבע ולא בכדי כי מוסד הפטור מארנונה בהתאם לסעיף 5 (ז) לפקודת הפיטורין יחויב על-פי סוג השימוש בפועל בכל מבנה ולא על-פי קטגוריה ראשית או בתעריף אחיד לכלל השטחים. לפיכך, משקבעה העירייה את השומה שקבעה לנכסי העותרת לשנת 2007 בתעריף של משתמש עסקי בקטגוריה ראשית של "שירותים עסקים ומסחר", פעלה היא בחוסר סבירות קיצוני תוך הפעלת שיקול דעת לקוי והפלייתה ביחס לעסקים ושירותים אחרים הפועלים בנתניה בתחומים הדומים לפעילותה של העותרת כמו בתי אבות, או להפלייתה ביחס למלכ"רים רפואיים ונכסים של העותרת עצמה המצויים בשטחי רשויות מקומיות אחרות (נספחים ו' לעתירה).

א. הסכם הפשרה בין הצדדים שקיבל תוקף של פסק דין, קבע את שיעור תשלומי הארנונה של העותרת בגין נכסיה לשנים 2006-2004 בלבד. אין בהסכם כל הסכמה או התייחסות לגבי השנים שלאחר 2006. במשך שנות ההסכם היתה צריכה העותרת לשלם סכומי ארנונה גבוהים בהרבה מאלו שנקבעו בהסכם ואולם עיריית נתניה כיבדה את ההסכם ככתבו וכלשונו וחייבה את העותרת בהתאם לתעריפים הנמוכים שנקבעו בו.

לפיכך, עם תום ההסכם בסוף שנת 2006 היתה רשאית העירייה לסווג את העותרת מחדש ובהתאם לשנות את תעריפי הארנונה לנכסיה וכך אכן עשתה.

ב. לטענת העירייה, הסעיף החוקי המתאים לעניינה של העותרת הוא סעיף 5ג(א) לפקודת הפיטורין וזאת מאחר שקיים בצו הארנונה העירוני סיווג מתאים או דומה לשימוש שעושה העותרת בנכסיה. בהתאם להוראות סעיף זה סווגו נכסי העותרת בסיווג של "משרדים שירותים ומסחר", סיווג בו מסווגים גם נכסי יתר קופות החולים בנתניה.

השימוש שעושה העותרת בנכסיה אינו שונה מן השימוש שעושים משתמשים בנכסים המשמשים למשרדים שירותים ומסחר. גם במרפאות העותרת ישנם אולמות המתנה, חדרי רופאים, משרדים וכדומה. העובדה כי מדובר בשירות שאינו למטרת רווח אינה רלוונטית לשאלת הסיווג שהרי ממילא המחוקק הפחית משמעותית את הארנונה לשירותים שאינם למטרות רווח כדוגמת העותרת ואין מקום להנחה כפולה (כפי שנקבע ביחס למד"א בעמ"נ 318/06 מגן דוד אדום לישראל נ' מנהל הארנונה של עיריית חדרה [לא פורסם] (15.6.2006)).

בית המשפט גם קבע כי לעניין אפיון נכס לשם סיווגו לצורך קביעת ארנונה, אין משמעות לשאלת זהות המחזיק בנכס ומיהות המשתמש בו ולפיכך אין משמעות לעובדה היות העותרת קופת חולים (המשיבים נסמכים על פסקי דין של ביהמ"ש העליון ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ [לא פורסם] (2003) (להלן:"פרשת עיריית עפולה") ו-ע"א 4335/01 עיריית צפת נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ פ"ד נח (2) 17 (2003) וכן על פסק דיני בעת"מ (ת"א) 1905/05 החברה להגנת הטבע נ' עיריית תל אביב [לא פורסם] (6.8.2006).

מטרת התיקון שעשה חוק ההסדרים 2003 בפקודת הפיטורין בדמות סעיף 5ג(א), לא היתה להפחית את שיעורי הארנונה המוטלים על מוסדות פטורים אלא דווקא לצמצם את מתן הפטורים למוסדות ציבוריים. בהתאם להוראות הסעיף, מרפאה של קופת חולים המסווגת בסיווג "משרדים שירותים ומסחר" נהנית מהנחה של 66% במסי הארנונה ביחס לתעריף בו מחויבת מרפאה פרטית והנחה זו מייתרת את הצורך ביצירת סיווג ייחודי התפור למידותיה של העותרת.

ג. טענת העותרת לפיה "מרכיב מרכזי וחשוב בקביעת תעריף ארנונה ראוי לנכס הוא מבחן הניצול והרווח הכלכלי המופק מהנכס" אין לו כל בסיס בחוק ובפסיקה.

ד. עד שנת 2002 הופיע בצו הארנונה של עיריית נתניה סיווג שמספרו 501 שהתייחס למוסדות פטורים מארנונה על-פי חוק וקבע שאלה יחויבו באגרת אשפה. לאור קביעת בית המשפט העליון כי חיוב מוסדות פטורים מארנונה באגרת אשפה אינו חוקי (רע"א 1816/97 ו-דנ"א 2687/00 בעניין עיריית חיפה לעיל), ביטלה העירייה את הסיווג הנ"ל.

ה. באופן גלוי וידוע הן לעותרת והן ליתר קופות החולים בעיר, פנתה העירייה בשנת 2006 לשר הפנים בניסיון ליצור סיווג מיוחד לנכסי קופות החולים. השר סירב בטענה כי בסעיף 5ג(א) נקבע מפורשות כי "לא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים". לפיכך סווגו הנכסים בסיווג של "משרדים, שירותים ומסחר", סיווג שבו מסווגים כל המוסדות הפטורים מארנונה הנמצאים בנתניה לרבות קופות החולים, סיווג הנמצא מתאים גם לעותרת. מדובר בסיווג הקיים גם בחוק המסמיך וגם בצו הארנונה העירוני ולפיכך אין בו משום חריגה מחוקי ההקפאה. העותרת לא הוכיחה חוסר סבירות לעניין הסיווג והתעריפים בהם חויבה החל משנת 2007.

אין מחלוקת בין הצדדים כי על העותרת חל סעיף 5(ז) לפקודת הפיטורין הפוטר אותה מתשלום ארנונה בגין מרפאותיה וכי העותרת שבה ואשררה את הפטור שלה לאור הקריטריונים החדשים שנקבעו.

סלע המחלוקת בין הצדדים הוא יישומו של הפטור לאור סעיף 5ג לפקודת הפיטורין ושאלת סיווג נכסי העותרת.

סעיפים 4 ו-5 לפקודת הפיטורין עוסקים בנכסים הפטורים מתשלום ארנונה כללית. אלא שהפטור אינו מוחלט וגם "הגופים הפטורים" מחויבים בתשלום ארנונה. כך קובע סעיף 5ג. לפקודת הפיטורין:

"5ג. (א) על אף הוראות סעיפים 4 ו-5, והאמור בכל דין, תוטל ארנונה כללית על הנכסים המפורטים בסעיפים 4 ו-5, בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים 4 ו-5, ובהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר (להלן - נכסים פטורים חלקית):

בשנת 2003 - 6%;

בשנת 2004 - 15%;

בשנת 2005 - 24%;

בשנת 2006 ואילך - 33%.

(ב) לא קיים ברשות המקומית סיווג מתאים או סיווג דומה כאמור בסעיף קטן (א) - תוטל ארנונה כללית על הנכסים האמורים, בשיעורים המפורטים להלן, שיחושבו מתעריף הארנונה הנמוך ביותר ברשות המקומית בשל בנין או קרקע, לפי הענין:

בשנת 2003 - 12%;

בשנת 2004 - 30%;

בשנת 2005 - 48%;

בשנת 2006 - 66%...".

בשל חשיבותו של ההסכם בין הצדדים, אביא את הוראותיו הרלוונטיות-

בסעיף 3 להסכם נקבע כי:

"הצדדים מסכימים כי החל משנת 2004 תחויב הכללית באופן מדרגי כקבוע בחוק ההסדרים ובפקודת הפיטורין 1938, באופן ששיעור הארנונה שיוטל על התובעת (העותרת בענייננו-א.ק.) בשנים 2004-2006 (כולל) יהיה בהתאם לתעריפים המפורטים בסעיף 4 להלן, תעריפים אשר נקבעו בהסכמה ע"י הצדדים".

בסעיף 4 להסכם נקבעו התעריפים לתשלום:

"החל משנת 2004 תשלם הכללית לעיריה ארנונה בגין הנכסים שבתחום העירייה את סכומי הארנונה המפורטים להלן:

4.1 בשנת 2004 תשלם התובעת ארנונה בתעריף של 12 ₪ לשנה לכל מ"ר מבנה.

4.2 בשנת 2005 תשלם התובעת ארנונה בתעריף של 18 ₪ לשנה לכל מ"ר מבנה.

4.3 בשנת 2006 תשלם התובעת ארנונה בתעריף של 24 ₪ לשנה לכל מ"ר מבנה."

בסעיף 6.2 להסכם נקבע כי:

"הצדדים מאשרים, כי לעניין ארנונה הסכם זה מבוסס על הדין שלפיו הכללית מחויבת בארנונה בהתאם לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003) התשס"ג-2002) ולסעיף 5 ג' לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין)-1938".

הסכם זה כלשונו קובע כי ההסדר לעניין סכומי הארנונה המופחתים שתשלם העותרת בגין נכסיה שבנתניה נקבע לתקופה מוגבלת ותחומה על פני שלוש שנים. ההסדר מסתיים על-פי לשונו המפורשת בתום שנת 2006 שם צוין במפורש "כולל" להדגיש ששנת 2006 כולה בתוך ההסכם. אין בהסכם כל התייחסות לתקופה שלאחר תום שנת 2006 ובשום מקום לא מצוין הצירוף 2006 ואילך. לא מצאתי גם כל עדות או ראיות חיצוניות להסכם התומכים בטענת העותרת לפיה משתמע מההסכם כי הוא חל אף מעבר לשנים הנקובות בו. ההסכמה שבין הצדדים לעניין הארנונה מהוה חלק מהסכם כולל בין הצדדים לפיו העירייה אמורה להחזיר את שגבתה שלא כדין מהעותרת בגין אגרת אשפה כאשר חציו של הסכום הוחזר לעותרת במזומן וחציו השני, כאמור בסעיף 3 להסכם, יוחזר "החל משנת 2004 בדרך של קיזוז מסכומי הארנונה שיגיעו כדין לעירייה בהתאם לפקודת הפיטורין 1938 החל משנת 2004, כמפורט בסעיף 4 להלן בהסכם זה" לאמור הסכומים הקבועים בסעיף 4 מהווים גמר חשבון בין הצדדים ולפיכך מדובר בסכום קבוע לתקופה מוגדרת.

מהאמור עולה כי לא היה על העירייה להחיל את ההסכם גם על השנים 2007 ואילך ו/או להודיע לעותרת על סיומו. אין בפעולת העירייה שבסיווג העותרת וקביעת תעריף הארנונה שבו תחויב לשנת 2007 משום הפרת הסכם התכחשות לו או התנערות ממנו כפי שטוענת העותרת ולא היה על העירייה לנקוט הליך השתחררות מהסכם. בשנים בו חל ההסכם מילאה העירייה, גם לשיטת העותרת, את ההסכם ככתבו וכלשונו ויצאה ידי חובתה. (בהערת סוגריים אציין כי ההסכמה באה לפרק זמן קצוב וספק לי אם יכולה ומוסמכת היתה המשיבה להגביל את גביית הארנונה מאת העותרת לכל השנים הבאות עד אין קץ. הגבלה כזו חוקיותה בספק).

על-פי סעיף 6.2 להסכם ידוע לצדדים כי חיוב העותרת במסי ארנונה יתבצע בהתאם לקבוע בסעיף 5ג לפקודת הפיטורין. לפיכך, משתמה תקופת ההסכם יש לחייב את העותרת לפיו. מסעיף 5ג לפקודת הפיטורין עולה כי על הרשות לפעול בשני שלבים בבואה להטיל ארנונה על נכסים פטורים: בשלב הראשון עליה לבדוק האם קיים בצו המסים הנוהג באותה רשות מקומית סיווג מתאים או דומה לנכסים הרלוונטיים ואז ייקבע התעריף כאחוז ממנו כקבוע בסעיף 5ג(א) ורק משלא נמצא סיווג מתאים או דומה מגיע השלב השני בו על הרשות לחייב את הנכסים באחוז מהתעריף הנמוך ביותר לבניין או קרקע בהתאם לסעיף 5ג(ב) .

לאור האמור עולה כי המחלוקת בין הצדדים מתמקדת כעת בשאלה האם יש בצו הארנונה של עיריית נתניה סיווג מתאים או דומה ההולם את נכסי העותרת. אם כן, כפי שטוענת העירייה, יש לחייב את העותרת בהתאם לאמור בסעיף 5ג(א) לפקודת הפיטורין קרי ב-33% מאותו תעריף מתאים או דומה. אם לאו, כפי שטוענת העותרת, יש לחייבה בהתאם לסעיף 5ג(ב) לפקודת הפיטורין קרי ב-66% מתעריף הארנונה הנמוך ביותר ברשות המקומית בשל בנין או קרקע.

סמכות רשויות מקומיות להטיל תשלומי חובה שונים לרבות מסי ארנונה קבועה בפקודת העיריות [נוסח חדש].בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992 (להלן:"חוק ההסדרים") שהחליף את ההסדר הנורמטיבי שבפקודת העיריות לעניין הטלת ארנונה. בחוק ההסדרים צומצם שיקול הדעת הרחב שהיה נתון לעירייה בסיווג נכסים לצרכי ארנונה. בסעיף 8(א) נקבע כי המועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה בהתאם לשלושה מדדים-סוג הנכס שימושו ומיקומו, כאשר שרי האוצר והפנים מוסמכים לקבוע את סוגי הנכסים וסכומי התעריפים לחיוב ברשימה המופיעה בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997) התשמ"ז-1996 המותקנות מכוח סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים והמתעדכנות כמעט מדי שנה (להלן:"תקנות ההסדרים"). אלה ישמשו את הרשות המקומית לקביעת סיווגי הנכסים. ואולם, לא חוק ההסדרים ולא תקנות ההסדרים מגדרים את שלושת המדדים לסיווג. מלשון התקנות עולה כי סוג הנכס נקבע בהתאם לשימוש בו ולפיכך הקריטריון החשוב בין המדדים הוא "השימוש" בנכס כאשר במונח "שימוש" הכוונה אינה רק לפעילות פיזית בנכס כי אם גם לפעילות הכלכלית הנעשית בו. קרי, מדובר בקריטריון רחב הכולל על-פי הפסיקה את תכונות המשתמש, מיהות המשתמש, שיקולי רווחיות, מהות הפעילות המבוצעת בנכס וכיוצא באלה, זאת על אף שבית המשפט העליון הסתייג מהשימוש במדד הרווחיות לעניין סיווג נכסים לצרכי ארנונה (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805 (1992)) (להלן:"פרשת דשנים").

שינוי זה וההיצמדות לקריטריונים שבחוק ההסדרים, אינם שוללים את סמכות הרשות המקומית להפעיל את שיקול דעתה אם לעניין יישום הקריטריונים ויציקת תוכן מפורט ההולם כל מקרה ומקרה, לסיווג נכסים בתחום שיפוטה. ביהמ"ש ימעט להתערב בשיקול דעתה של הרשות המקומית על בסיס החזקה כי זו מיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה ליתן לתושבים וכיצד יש לחלק את נטל מסי הארנונה בין מחזיקי הנכסים השונים (עע"מ 3874/02 עיריית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח (5) 877, 885 (2004); ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז (3) 337, 349-348 (2003); פרשת דשנים בעמ' 803); בג"צ 245/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל אביב, פ"ד לג (1) 113, 121 (1978); וראו גם הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין, נורית לב ארנונה עירונית, (כרך א') התשס"א-2001 487-484)).

משניתנה הנחה לנכס או משנקבע תעריף מיוחד לזמן מוגבל כמו בענייננו לאור ההסכם בין הצדדים, רשאית הרשות בתום תקופת התעריף המיוחד לקבוע סיווג אחר לנכס שיתאים לשימוש שנעשה בו, גם אם יביא הדבר להעלאת תעריף הארנונה.

בהקשר זה ראוי להזכיר את דבריו של כבוד השופט זמיר: "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכותו של נכס אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העליה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך הרשות מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה. אולם הרשות המקומית אינה מנועה מלהעלות את סכום הארנונה של נכס מסוים אם הסכום שנקבע בשנה הקודמת מבטא הפחתה מסכום הארנונה שהגיע כדין" (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן,פ"ד נ (3) 876, 878 (1996)).

בסעיף 5(2) לתקנות ההסדרים נקבע הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר". מכלל סיווג זה הוצאו בנקים וחברות ביטוח שלגביהם ראה מתקין התקנות לנכון ליצור סיווג נפרד.

מתוקף סמכותה על-פי חוק ההסדרים מוציאה העירייה מדי שנה צו מסים הקובע את תעריפי הארנונה לנכסים השונים שבתחום שיפוטה המסווגים לפי שימושם ומיקומם.

צו הארנונה של העירייה במקרה דנן מחלק את הבניינים לצורך סיווגם לשתי קבוצות: "מבני מגורים" ו-"מבנים שאינם משמשים למגורים". בין המבנים שאינם משמשים למגורים מופיע בפרק ג' הסיווג "משרדים, שירותים, מסחר, תעשיה, חקלאות".

לאור טענות הצדדים יש לבחון האם סיווג נכסי העותרת כ"משרדים שירותים ומסחר" הוא בגדר סיווג מתאים או דומה לנכסי העותרת כפי שקבעה העירייה אם לאו.

לשון חוק ההסדרים ותקנותיו אינם מסייעים בפרשנות הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר". המדובר בסיווגים כלליים המאפשרים לרשות גמישות בסיווג הנכסים לצורכי ארנונה וכבר קבעתי בעניין החברה להגנת הטבע לעיל כי אין מקום להבחנה בסיווג בין מי שפועלים בנכסיהם בפעילות עסקית במטרה להשיג רווח כלכלי לבין מי שאינם עושים כן. לפיכך על-פי לשון חוק ההסדרים ותקנותיו ניתן להחיל סיווג זה גם על נכסי העותרת ועל השימוש שהיא עושה בנכסיה ובכלל זה מתן שירותים רפואיים חיוניים לציבור.

לא רק לשון החוק היא המקור לפרשנותו. הפרשנות נגזרת לא אחת מתכלית החקיקה קרי החוק כמגשים את כוונת המחוקק. תכלית הוראות החוק שהגבילו את סמכויות הרשויות המקומיות לעניין קביעת תעריפי הארנונה הקרויות "דיני ההקפאה" וכן תכלית חוק ההסדרים ותקנותיו היתה פיקוח על הרשויות המקומיות וצמצום שיקול דעתן בתחום גביית מסי הארנונה והצבת קריטריונים אחידים וברורים לפיהם על הרשות לפעול למניעת שרירות, חוסר בהירות וחוסר אחדות (פרשת עיריית עפולה עמ' 346). מתקין התקנות, ביודעין, בחר שלא ליצור סיווג נפרד לקופות החולים ושירותי הבריאות. גם לאחר שהעירייה פנתה לשר הפנים לקראת אישור צו המיסים לשנת 2006 בבקשה לאשר סיווג ספציפי למוסדות קופ"ח ומד"א- הבקשה נענתה בשלילה. שר הפנים הפנה את העירייה לסעיף 5ג(א) לפקודת הפיטורין לפיו "לא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים". מכאן אנו למדים ששר הפנים סבר שיש בסיווגים הקיימים סיווג המתאים לנכסי העותרת ויש להחילו עליה.

הביקורת השיפוטית על החלטת רשות מתמצה בבדיקת חוקיות ותקינות המעשה המנהלי קרי האם החלטת הרשות נתקבלה ללא משוא פנים, בלא הפלייה, בלא ניגוד עניינים, בתום לב, כשהיא מושתתת על טעמים ענייניים וללא שיקולים זרים ובעיקר אם היא מצויה בתחום הסבירות. אין נפקא מינה אם בית המשפט היה מגיע להחלטה שונה (בג"צ 4769/95 רון נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 268-269 (2002); בג"צ 2324/91 התנועה לאיכות השלטון נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד מה(3) 678 ,688 (1991); בג"צ 1/81 שירן נ' רשות השידור, פ"ד לה(3) 365, 378 (1981) ; בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור,פ"ד לה (1) 421, 422 (1980); בג"צ 127/80 משה אודם נ' ראש עיריית תל-אביב יפו ואח', פ"ד לה(2)118, 118 (1980);בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת,פ"ד לו(2) 449, 453-454 (1980); יצחק זמיר הסמכות המינהלית 763-771(כרך ב',תשנ"ו)).

כל עוד רשות מקומית בבואה לקבוע סיווג נכסים לצורכי ארנונה נצמדת לקריטריונים לסיווג שנקבעו בחוק ההסדרים ותקנותיו דהיינו לסיווג על-פי סוג שימוש ומקום, לרשותה יריעה רחבה להפעלת שיקול דעת שבסמכותה. כל עוד לא נפל פגם מהותי בהפעלתו, במיוחד כאשר מדובר בצו ארנונה קרי, בדבר חקיקה שיצא לפניהן, לא יתערב בית המשפט בקביעתה. "כלל הוא כי הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעירייה היא סמכות שבשיקול- דעת. שיקול-דעת זה לעולם אינו מוחלט. זהו שיקול-דעת מוגבל... לשיטתי, משחוקק חוק ההסדרים הקובע בסעיף 8 כי הארנונה תוטל בהתאם לסוג הנכס, שימושו ומקומו, מוטלת על הרשות המקומית חובה לפעול בהתאם להוראת המחוקק ולסווג את הנכסים בהתאם לסוגם, שימושם ומקומם" (פרשת עיריית עפולה עמוד 348).

העירייה כאמור סווגה את נכסי העותרת בהתאם לסוג הנכסים, השימוש שנעשה בהם ומיקומם בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר" ואין חולק כי העותרת נותנת שירותים ומקיימת משרדים בנכסיה. לפיכך לא מצאתי כי נפל פגם מנהלי בהחלטת העירייה ומדובר בהחלטה סבירה.

יתרה מכך, רק לאחרונה קבע בית המשפט העליון בעניין נכסי העותרת ברמת השרון כי "הסיווג שנקבע למרפאות הוא 'משרדים שירותים ומסחר' ונראה כי אין חולק כי זהו סיווג מתאים למרפאות, היות והשימוש העיקרי שנעשה בהן הוא מתן שירותים רפואיים...סעיף זה (סעיף 5ג(ב) לפקודת הפיטורין-א.ק.) נועד לפתור מקרים בהם אין בצו הארנונה סיווג מתאים או דומה, וכאמור, בענייננו הוסכם כי הסיווג 'משרדים, שירותים ומסחר' בו סווגו נכסיה הולם את פעילותה של המבקשת" (בר"ם 1375/09 שירותי בריאות כללית נ' עיריית רמת השרון ([לא פורסם] (22.6.2009)).

לא אחת נקבע כי דרך המלך להוכחת חוסר סבירות קיצוני בהחלטת רשות מקומית לעניין סיווג ותעריפים בקשר עם מסי ארנונה היא באמצעות השוואת תעריפי הארנונה הנדונים לתעריפי ארנונה הנהוגים בקשר עם נכסים דומים בערים אחרות (ראה לדוגמה פרשת דשנים עמ' 803). גם אם ימצאו הבדלים נקבע כי "אין חובה לקיים זהות בארנונה ברשויות השונות, ואין חובה לקיים זהות בארנונה בין בנקים לבין עסקים אחרים. אך בית המשפט יראה מקום להתערב, אם, מבחינת המידה, מגיעה החלטה של הרשות לידי אי-סבירות קיצונית, אשר נושאת עימה תכונה של אי-צדק בולט הגורם עוול בולט" (בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים פ"ד לט (2) 13, 21 (1985)).

אין במסמכים אותם צירפה העותרת כדי להרים את נטל הראיה הנדרש. העותרת לא הציגה בפני בית המשפט נתונים מסודרים בצורת צווי ארנונה של העיריות השונות מהם ניתן ללמוד ולערוך השוואה מדויקת לגבי סיווג ותעריפי הארנונה המתייחסים לקופות חולים ושירותי בריאות בערים אחרות. הנתונים מעידים על שונות גדולה בתעריפים שבין העיריות השונות ולא ברור מהמסמכים שהוצגו מה מקור השונות ואין מקום בעתירה זו לעמוד על כך.

בענייננו, בחלוף תקופת ההסכם קבעה המשיבה כי החל משנת 2007 יסווגו נכסי העותרת בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר". האם מדובר בשינוי סיווג לעניין סעיף 4(א) לתקנות ההסדרים כפי שטוענת העותרת?

אקדים ואומר כי התשובה לשאלה זו היא שלילית.

על-פי חיובי הארנונה שהציגה העותרת נמצא כי בעבר סווגה העירייה את נכסי העותרת בקוד נכס 501 תחת הכותרת "מוסדות" או בשמו המלא בצו המסים "מוסדות הפטורים מארנונה". קוד זה שנועד לגביית אגרת אשפה ממוסדות פטורים מארנונה, בוטל לאור החלטת בג"ץ כי תשלומי אגרת האשפה הם במהותם ארנונה ולפיכך אין לגבותם ממי שפטור מתשלומי ארנונה.

חוק ההסדרים 2003 הוסיף את סעיף 5ג לפקודת הפיטורין אשר קבע הסדר ולפיו הגופים שהיו פטורים כליל מארנונה לפי סעיפים 4 ו-5 לפקודת הפיטורין, כדוגמת העותרת, יחויבו בתשלום ארנונה בשיעור מדורג.

בשנים 2004-2006 שילמה העותרת ארנונה על-פי הקבוע בהסכם בינה לבין העירייה הסכם שהיה הסכם סכומי בעיקרו ללא שצוין בו סיווג. מכאן שבשנת 2007 היה על העירייה לסווג את נכסי העותרת על-פי מערכת הסיווגים הקיימת והמאושרת על-ידי השרים בצו הארנונה. לאור האמור ניתן לראות בסיווג העותרת בקוד נכס 311 "משרדים שירותים ומסחר" משנת 2007 ואילך "סיווג ראשוני" ההולם את נכסיה, סיווג שאינו מהווה "שינוי סיווג" כמשמעותו בסעיף 4(א) לתקנות ההסדרים.

זאת ועוד תקנה 4(א) רישא לתקנות ההסדרים אוסרת על הרשויות לשנות סיווג בצווי הארנונה ללא אישור השרים. "השינוי שתקנה 4(א) עוסקת בו הינו שינוי סוג, סיווג או תת-סיווג הנעשה בצו הארנונה עצמו. הכוונה היא שחיובי הארנונה המתאימים מכוח הדין לא יועלו אלא בהתאם לאמור בתקנות. תכליתה של תקנה 4(א) אינה למנוע הטלת ארנונת אמת על-פי צו הארנונה כפי שהיה בתוקף גם שנה קודם לכן. אין תכליתה לשמר טעויות, אם היו כאלה, במדידת שטחי דירות או לקבוע חיובי ארנונה מוטעים בשיעור פחות מן המגיע על-פי צו ארנונה תקף ומחייב" עע"מ 104/03 אביבה קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(2) 769, 773 (2004)).

העירייה לא שינתה סוג או סיווג או תת-סיווג בצו הארנונה אלא התאימה את נכסי העותרת לסיווג המתאים המצוי בצו הארנונה. העירייה גם לא חרגה ממסגרת התעריף שנקבע בתקנות ההסדרים לסיווג זה ולא חייבה מעבר לסכום המירבי המותר.

במקרה דנן פעלה העירייה בגדר סמכותה הרחבה בקביעת הארנונה שתטיל על תושביה ואין לבית המשפט עילות להתערב בהפעלת סמכותה.

בין הסעדים שנתבקשו טענה העותרת לעניין המצאת החלטות מועצת העירייה בדבר השינויים/תוספות לצו הארנונה שעשתה העירייה בשנים עברו ואישורי השרים לשינויים אלה. לא מצאתי כי העותרת הניחה בפני ראייה לפיה פנתה לעירייה בעניין הנדרש, מתי נעשתה הפנייה ובאיזה אופן ומה היתה תגובת העירייה לפנייה זו. לפיכך אינני רואה לדון בסעד זה שנתבקש אגב אורחא.

משהתקבלה טענת המשיבה לגופם של דברים לא מצאתי לדון גם בטענת השיהוי אותה העלתה. על פני הדברים העתירה הוגשה בשיהוי לאחר שהעותרת בחרה לנקוט בהליכים לא נכונים כהשגה וערר מקום בו היה עליה לנקוט בהליך אחר.

לאור האמור העתירה נדחית.

בנסיבות העניין, תשא העותרת בהוצאות המשיבה ובשכר טרחת עורך דין בסכום של 30,000 ₪ בצירוף מע"מ ריבית והפרשי הצמדה כדין מיום מתן פסק הדין ועד יום התשלום בפועל.

המזכירות תשלח העתק מפסק הדין לבאי כוח הצדדים.

ניתן היום 28/10/2009