1. העותרת הינה חברה בע"מ המחזיקה מזה שנים בנכס המצוי בתחום שטח שיפוטה של עיריית טבריה (להלן: "הנכס").

2. המשיבה הינה עיריית טבריה (להלן: "המשיבה" או "העירייה").

3. לטענת העותרת, החל מיום ההחזקה בנכס, היא חויבה בתשלום ארנונה בגין הנכס לפי שטח של 1,200 מ"ר בתעריף הקבוע ל"רשת שיווק". בנוסף חויבה העותרת בתשלום ארנונה בגין שטח קרקע של 1,265 מ"ר, לפי התעריף הקבוע בצו המיסים לסיווג "חניון פתוח", העומד על תעריף של 6.40 ₪ למ"ר.

4. בראשית שנת 2006 הגישה העותרת השגה על החיוב בארנונה לשנת הכספים 2006 ומשזו נדחתה, הוגש ערר לועדת הערר לעניין קביעת ארנונה כללית שליד עיריית טבריה, בהתאם לחוק רשויות מקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976.

5. ביום 20/11/06 עוד בטרם ניתנה החלטה בערר, התקבלה אצל העותרת הודעה על תיקון שומת הארנונה, לשנות הכספים 1999 - 2006, כך שהחיוב עבור השטח הבנוי יחושב על בסיס שטח של 1,438 מ"ר (במקום 1,200 מ"ר) וסיווג הקרקע יהא לפי סיווג "קרקע תפוסה לרשת שיווק", העומד על תעריף של 13.03 ₪ למ"ר, נכון לשנת 2006, במקום הסיווג הקודם - "חניון פתוח". כתוצאה מן השינוי נדרשה העותרת לשלם יתרת חוב בסכום של 588,833.69 ₪.

6. ביום 23/12/07 החליטה ועדת הערר לקבל את טענות העותרת כנגד החיוב הרטרואקטיבי שהוטל עליה. טענות העותרת בדבר אי חוקיות הסיווג "רשת שיווק" והשינוי בסיווג הקרקע נדחו על ידי ועדת הערר מחמת חוסר סמכות.

7. לאור החלטת ועדת הערר פנתה העותרת לבית משפט זה בעתירה כי ביהמ"ש יצהיר ויקבע כי סיווג העותרת כ"רשת שיווק" ושינוי הסיווג של הקרקע מ- "חניון" לסיווג "קרקע תפוסה לרשתות שיווק", בטלים בהיותם מנוגדים לחקיקת ההקפאה החלה על הרשויות בענייני ארנונה.

8. העותרת מעלה בעתירתה דנן שתי טענות מרכזיות; הטענה האחת נוגעת להוספת הסיווג "רשת שיווק" לצו הארנונה של העירייה בשנת 1986, וזאת ללא קבלת אישורי השרים כנדרש עפ"י הדין. הטענה השנייה מתייחסת לשינוי סיווג שטח הקרקע בשנת 2006 מסיווג של "חניון פתוח" לסיווג של "קרקע תפוסה לרשת שיווק" מבלי שחל כל שינוי במצב העובדתי בשטח, ומבלי שהתקבלו אישורי השרים.

9. לטענת העותרת הסיווג "רשת שיווק" הוכנס לראשונה לצו הארנונה בשנת 1986, קרי בתקופת ההקפאה, בה כל הוספה ו/או השמטת סיווג מצריכה את אישור השרים.

10. היות והנכס נשוא העתירה משמש כחנות, מהווה הוספת הסיווג העלאה חריגה וקיצונית בחיובי הארנונה המושתים על העותרת, וכאשר הוספת הסיווג בוצעה ללא אישור השרים המדובר בסיווג בלתי חוקי ובטל מעיקרו.

11. העותרת ביקשה לדחות את הטענה שהעלתה המשיבה במסגרת ההליכים בפני ועדת הערר, לפיה לא מדובר בהוספת סיווג, כי אם בהבהרה או שינוי ניסוח של הגדרה אשר הייתה קיימת בשנת 1985 (בסעיף 6), שכותרתה: "לגבי חופי רחצה, בריכות שחיה, מסעדות בחופי רחצה, אולמי שמחות, סופרמרקטים, חנויות כל בו, חנות שקם, היפרשוק המשביר לצרכן". לטענת העותרת סיווג זה לא יכול היה לחול עליה היות ואינה עולה על הגדרת הנכסים המפורטים בו.

העותרת טוענת, כי מקום בו היה קיים בצו הארנונה סווג "חנויות", על פיו ניתן היה לחייב את הנכס, הוספת סיווג "רשת שיווק" או אף שינוי ההגדרה שהייתה קיימת בשנת 1985, מחייב את אישור השרים. לתמיכה בטענתה מפנה העותרת לפסק הדין בבר"ם 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עיריית כרמיאל.

12. בכל הנוגע לשינוי סיווג שטח הקרקע, מציינת העותרת בעתירתה כי הסיווג "קרקע תפוסה לרשתות שיווק" הוסף לראשונה בשנת 1986, לפני כן, בשנת 1985 היו מס' סיווגים המתאימים לחיוב שטחי קרקע תפוסה ואף היה סעיף שיורי. הוספת הסיווג הגדילה את הארנונה פי 2 מהחיוב הקודם ולשם כך נדרש אישור השרים.

מעבר לכך טוענת העותרת כנגד שינוי המדיניות של המשיבה, שכן עד שנת 2006 חויב הנכס עפ"י סיווג "חניון פתוח" ורק בשנת 2006 שונה הסיווג.

13. לטענת העותרת, שני השינויים שערכה המשיבה, הן בנוגע לשינוי סיווג הקרקע, מבלי שחל כל שינוי עובדתי ביחס לשימוש הנעשה בה והן ביחס להוספת הסיווגים "רשת שיווק" ו"קרקע תפוסה לרשת שיווק" בשנת 1986, ללא קבלת אישור מטעם השרים, מנוגדים לחקיקת ההקפאה ומשום כך בטלים מעיקרם והצו החוקי על פיו יש לחייבה הינו הצו משנת 1985.

14. לטענת המשיבה, העותרת מחזיקה ומפעילה חנות כל בו גדולת מימדים, בה נמכרים מגוון גדול ורחב של מוצרים: פרטי אופנה, הלבשה תחתונה, הנעלה, אביזרי אופנה נלווים, תכשיטים, קוסמטיקה ובישום, טקסטיל לבית.

חיוב העותרת בתשלום ארנונה בגין השטחים הבנויים המצויים בנכס דנן נעשה לפי סיווג 318 לצו המיסים של העירייה, החל לגבי "רשתות שווק, סופרמרקט, חנויות כלבו".

15. בנוסף, חויבה העותרת בתשלום ארנונה בגין שטחי הקרקע המשמשים את פעילותה בנכס. חיוב שטחי הקרקע נקבע החל משנת 2006 לפי סיווג 717 שהינו הסיווג הצמוד לסיווג 318 ונוסחו: "קרקע תפוסה לנ"ל".

המשיבה הודתה כי אכן, עד לשנת 2006 חיוב שטחי הקרקע בנכס נעשה לפי סיווג "חניון פתוח", אולם בעקבות בדיקה ומדידה שערכה בנכס בשנה זו, תוקנו נתוני השטחים בנכס וכן תוקן אופן סיווגם של שטחי הקרקע לסיווג הנכון והמתאים, עפ"י צו הארנונה של העירייה.

16. בכל הנוגע לטענה כי חיוב העותרת בתשלום ארנונה לפי סיווג "רשתות שיווק" הינו בלתי חוקי והוסף בשנת 1986 ללא אישור השרים, טוענת המשיבה כי הסיווג המצוי בסעיף 318 לצו הארנונה, לפיו מחויבת העותרת הוא רחב וכולל הגדרות נוספות, פרט ל"רשתות שיווק". נוסחו המלא של הסיווג הינו: "רשתות שיווק, סופרמרקטים, חנויות כל בו". סיווג זה הינו הסיווג הנכון והמתאים ביותר לנכס נשוא העתירה, שהינו חנות כל- בו גדולת מימדים.

לטענת המשיבה, גם בלעדי צמד המילים "רשתות שיווק", עדיין הסיווג הנכון והמתאים ביותר לעותרת, הינו בגדר סעיף 318 בהיותה "חנות כלבו". מדובר בסיווג המתייחס לחנויות הענק שלהן מאפיינים פיזיים- כלכליים- מסחריים שונים נבדלים מאשר חנות רגילה מן המניין.

17. עוד טוענת המשיבה כי גם אם נלך לשיטת העותרת ונפנה לצו המיסים לשנת 1985, הרי שבצו מיסים לשנה זו היו קיימים שני סיווגים "מתחרים" ביחס לנכס נשוא העתירה: האחד, סיווג המצוי בסעיף 6 לצו המיסים "חופי רחצה, בריכות שחיה, מסעדות בחופי רחצה, אולמי שמחות, סופרמרקטים, חנויות כל- בו, חנות שקם, היפרשוק, המשביר לצרכן" והשני, סיווג המצוי בסעיף 2 לצו המיסים "בתי עסק, חנויות, בתי מלאכה ותעשייה, מוסכים". בתחרות בין שני סיווגים אלו, הכף נוטה בבירור לסיווג הנכס כ"חנות כל- בו". סיווג זה מתאים והולם הרבה יותר את הנכס נשוא העתירה, אשר הינו חנות כל בו עצומה בגודלה ובה נמכר מגוון רחב ביותר של מוצרים מאשר סיווג הנכס כ"חנות" רגילה בטבריה.

המשיבה מדגישה בתגובתה כי בניגוד גמור לטענת העותרת ולאופן הצגת הדברים בעתירה, סיווגו של הנכס לפי סיווג 318 לצו המיסים "רשתות שיווק, סופרמרקטים, חנויות כל בו", אינו "קם ונופל" על צמד המילים "רשתות שיווק" וגם בלעדיהן, זהו הסיווג הנכון והמתאים ביותר לנכס נשוא העתירה.

18. בכל הנוגע לפסק הדין אליו הפנתה העותרת, בר"ם 1966/06, טוענת המשיבה כי הנסיבות שנדונו בפסק הדין שם שונות לגמרי מאלו הנדונות בענייננו. בפרשת כרמיאל הורחב הסיווג מסיווג של "סופרמרקטים בכל רחבי העיר" ל"סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל בו, רשתות שיווק לשירות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר", בשל הרחבה זו עלתה השאלה האם המונח סופרמרקטים כולל בחובו גם את המונח חנויות כל בו. אולם, בעניינינו דיון זה אינו נדרש, שכן בצווי המיסים של עיריית טבריה היו קיימים מאז ומתמיד שני המונחים הנ"ל "סופרמרקטים" ו"חנויות כל בו" זה לצד זה, ולשניהם יחד קבע מחוקק צו המיסים סיווג ארנונה נפרד, חוקי ותקף לכל דבר ועניין.

19.לעניין טענתה השנייה של העותרת, לפיה העירייה מנועה מלשנות את אופן סיווג שטח הקרקע מסיווג "חניון פתוח" לסיווג "קרקע תפוסה לרשתות שיווק, סופרמרקט, חנויות כל בו" טוענת המשיבה כי גם במקרה זה הציגה העותרת את הסיווג באופן חלקי כ"קרקע תפוסה לרשתות שיווק" בעוד שנוסח הסיווג הינו "קרקע תפוסה לנ"ל", קרי- קרקע תפוסה לרשתות שיווק, סופרמרקטים, חנויות כל בו.

כפי שבצו המיסים לשנת 1985 היה קיים סיווג "חנויות כל בו", כאשר בין הסיווגים הקיימים בצו המיסים לשנה זו, הוא הסיווג המתאים והנכון לנכס נשוא העתירה, הרי שלסיווג זה היה קיים סיווג מתאים ומקביל ביחס לשטחי הקרקע. ומכאן, שכפי שחיוב השטח הבנוי לא הושפע מהוספת המילים "רשתות שיווק", הרי שכך הוא הדבר בדיוק גם ביחס לסיווג שטחי הקרקע, ומקורם של שני אלה גם יחד בסעיף 6 לצו המיסים לשנת 1985.

20. לטענת המשיבה, נקבע, לא אחת, ע"י ביהמ"ש העליון כי שינוי אופן סיווגו של נכס והתאמתו לסיווג הנכון והמתאים עפ"י צו המיסים, אינו מהווה הפרה של חקיקת ההקפאה, ואינו מצריך את אישור השרים. חוקי ההקפאה נועדו למנוע שינוי אסור בגוף צו הארנונה, אולם הם לא נועדו למנוע תיקון של סיווג שגוי ביחס לנכס ספציפי.

יתירה מזו, טוענת המשיבה כי ביום 23/12/07, טרם הגשת העתירה, ניתנה החלטת ועדת הערר אשר קבעה כי סיווגו הנכון של שטח הקרקע המצוי בנכס הינו לפי "קרקע תפוסה לרשתות שיווק, סופרמרקטים, חנויות כל בו" ודחתה את טענות העותרת לסיווג כ"חניון פתוח". העותרת לא הגישה ערעור על החלטה זו.

לטענת המשיבה, גרסת העותרת, אינה הגיונית ואינה מעשית, שכן משמעותה הנצחת טעויות באופן חיוב הארנונה תוך אפלייתם של נכסים דומים המחויבים בארנונה כהלכה. בנוסף, משמעות אימוצה של טענת העותרת הינה הטלת עומס בלתי סביר ובלתי מעשי על השרים.

21. המשיבה הפנתה לתקנה 4(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: "תקנות ההסדרים"), האוסרת על מועצת הרשות לשנות סיווג או תת סיווג בצו הארנונה. לטענתה, הוראה זו אינה דנה באופן יישום הוראות הדין ע"י מחלקת הגבייה. לטענת המשיבה לא התכוון מתקין התקנות שכל תיקון טעות או שינוי חיוב של נכס ספציפי ע"י מחלקת הגבייה ברשות יחייב קבלת אישור מאת השרים. מהאמור עולה, כך לעמדת המשיבה, כי רשות מקומית רשאית ואף חייבת לשנות את אופן חיובו של נכס בארנונה כללית, כאשר הסתבר לרשות כי נפלה טעות בהטלת הארנונה וכי אופן החיוב בשנה החולפת, אינו תואם את הוראות הדין, דהיינו, את אופן הסיווג שנקבע לגבי הנכס בתקנות ההסדרים ובצו הארנונה של העירייה.

22. בישיבה שהתקיימה ביום 6.10.08 ובסיכומיה התנגדה העותרת לשינוי שחל בטיעוני המשיבה ביחס לסווג העותרת כ"חנות כלבו" ולא כ"רשת שיווק", ועמדה על כך שהעתירה תידון בהתאם לגדר המחלוקת, כפי שהוגדר בין הצדדים עד להגשת העתירה.

23. כאמור, במסגרת עתירה זו מתעוררות שאלות הנוגעות לחוקיות החיוב בארנונה של נכס המוחזק על ידי העותרת, בתחום המשיבה, המהווה מבנה וקרקע פנויה המשרתת אותו, על פי צוי הארנונה לשנים 2006 - 2007, וזאת לאור "דיני ההקפאה". בנוסף ולחלופין, מתעוררת שאלת חוקיות השינוי שערכה המשיבה בסיווג הקרקע הפנויה, מבלי שחל שינוי בשימוש שנעשה בה בפועל, לאחר, שלטענתה, הוברר לה כי הקרקע חויבה במהלך השנים הקודמות על פי סיווג מוטעה.

24. ההיסטוריה החקיקתית של מערכת הדינים, המכונה "דיני ההקפאה", שנחקקה מאז אמצע שנות השמונים, והרקע הנורמטיבי הרלוונטי לבחינת טענות הצדדים, תוארו בהרחבה בפסקי הדין של בית המשפט העליון. כך סוכמו הדברים בפסק הדין שניתן בבר"מ 1966/06 - המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל:

"כידוע, החל בשנת 1985 מוגבלות הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה, וזאת מכוח "הוראות ההקפאה" שנחקקו במסגרת חוקי ההסדרים בעקבות המשבר הכלכלי ששרר במדינה בראשית שנות ה-80' (לסקירת הרקע לחקיקת הוראות ההקפאה ראו ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (2003) (להלן: פרשת שקם)). ההוראות מונעות מן הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות ההוראות על שינוי הסיווג של הנכסים שבתחומן ללא שינוי בשימוש בפועל (ראו עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.06), פסקה 14 לפסק הדין). שינוי סיווג, המנוגד להוראות ההקפאה, יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.06)). עם זאת, ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים עם קבלת אישור חריג של שר הפנים ושל שר האוצר (להלן: השרים), וזאת במגבלות הדברים הקבועות בהן".

(ראה גם עע"מ 9401/06 - ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב ואח', רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481 ו עע"מ 9530/05 - ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה ואח') .

25. על יסוד חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 הותקנו, החל משנת 1993, תקנות ההסדרים לענייננו רלוונטיות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, תקנות אלו הוחלו, בשינויים מסוימים, גם על שנות הכספים 2001 - 2006 ותקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007. על פי התקנות נקבעו סכומים מזעריים ומירביים של ארנונה לסוגי הנכסים השונים ואלו עודכנו משנה לשנה.

26. התקנות אוסרות על הרשות לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם היא רשאית לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.

27. ההגבלה על שינוי הסיווג נועדה למנוע מצבים שבהם רשות מקומית תבקש לעקוף את חוקי הקפאה באמצעות יצירת סיווג חדש או סיווגו של נכס לסיווג שונה מסיווגו המקורי, ועל ידי כך להעלות את תעריפי הארנונה. שינוי כזה אפשרי על פי התקנות, בכפוף לקבלת אישור חריג מטעם שר הפנים ושר האוצר.

על כך נאמר ברע"א 11304/03 - כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה כדלקמן:

"לו היה מתאפשר לרשות מקומית ליצור סיווג חדש של נכסים, היינו מרוקנים את הוראות ההקפאה מתוכן, שהרי על-ידי סיווג מחודש היתה יכולה הרשות המקומית להתחמק מאיסור העלאת הארנונה. כך כאשר מדובר בשינוי הסיווג עבור נכס ספציפי קיים שמוסה גם בשנת הכספים הקודמת; כך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור נכסים שטרם קמו בשנת הכספים הקודמת (כמו בעניין שקם); וכך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור סוג נכסים שטרם היה קיים בשנת הכספים הקודמת, כמו בענייננו.

אין בכוונתי לומר כי כל סיווג חדש שיוצרת רשות מקומית אינו מוצדק וכל מטרתו להתחמק מהוראות ההקפאה. עם זאת, עשוי להיווצר חשש לפיו יעשה ניסיון לעשות שימוש למטרה זו בפרצה שמבקשת המשיבה להותיר פתוחה".

28. בענייננו, אין חולק כי חל שינוי בהוראות צווי הארנונה של המשיבה, בין השנים 1985/86 לשנות המס הרלבנטיות.

29. בהחלטה בדבר תוספת לארנונה כללית לשנת 1985/86 נכללו שני סיווגים, אשר יכולים היו להיות רלבנטיים לחיובה של העותרת:

א. בסעיף 2 - סווג שכותרתו: לגבי בתי עסק, חנויות, בתי מלאכה ותעשיה, מוסכים. סיווג זה כלל גם תעריף עבור קרקע תפוסה וקבע תעריף שונה לפי גודל בית העסק.

ב. הסיווג הנוסף נכלל בסעיף 6 לצו הארנונה לשנת 1985 ונוסחו כדלהלן:

"לגבי חופי רחצה, בריכות שחיה, מסעדות בחופי רחצה, אולמי שמחות, סופרמרקטים, חנויות כל בו, חנות שקם, היפרשוק המשביר לצרכן".

גם סיווג זה התייחס לקרקע הנמצאת בשימוש העסק וקבע תעריף שונה לפי גודל הנכס.

30. בצו הארנונה לשנת 1986/87 נשתנה נוסח צו הארנונה. סעיף 8 בצו התייחס לבתי עסק וחנויות ובסעיף 10, לצד חנויות הכלבו נוסף סווג לפי "רשתות שווק".

31. בשנים הרלוונטיות לעתירה זו, חוייב הנכס המוחזק על ידי העותרת בתשלום הארנונה בגין השטחים הבנויים לפי סיווג 318, שנוסחו זהה בצווי המיסים לשנים 2006 ו- 2007, והוא כדלקמן:

"רשתות שיווק, סופרמרקט, חנויות כל בו, לממכר טובין".

סיווג 717 בצווים הרלוונטיים, בא בצמידות לסיווג 318 ומתייחס ל"קרקע תפוסה לנ"ל".

32. אין חולק כי תיקון צו הארנונה לא קיבל אישור השרים, ולגישת המשיבה לא נדרש אישור כזה.

33. כאמור, טוענת העותרת כי הנכס המוחזק על ידה מחויב בארנונה לפי סיווג של "רשת שיווק", אשר הוכנס לצו הארנונה לראשונה בשנת 1986, קרי בתקופת ההקפאה. הוספת הסיווג, גרמה להעלאה חריגה בתעריפי הארנונה באופן ניכר, ללא שהתקבלו אישורי השרים כנדרש בחוק ועל כן איננה חוקית.

34. מנגד - טוענת המשיבה כי השינוי בנוסח הצווים לא שינה דבר מבחינה מהותית, לכל היותר מדובר בהבהרה, וזאת גם אם בוחנים את העניין על פי כל אחת משתי חלופות שונות הנכללות בסיווג 318: "חנויות כלבו" או "רשתות שווק". לפי טענה זו ניתן לסווג את העותרת כ- "חנות כלבו ", סיווג זה איננו חדש ולכן הוספת המילים "רשתות שיווק" איננה משנה דבר מבחינתה. לחלופין, הוספת המילים "רשתות שיווק" החליפה וריכזה את הנכסים שצוינו בצו הקודם על פי שמותיהם: שקם, היפר שוק המשביר לצרכן.

לפיכך, אם נקבל טענת המשיבה, העותרת נכנסת לגדר שתי חלופות בסיווג 318, שהיו קיימות גם בצו הקודם.

35. העותרת ראתה בתגובה זו משום שינוי לא לגיטימי בעמדת המשיבה וטענה כי היא מנועה מלטעון כיום כי העותרת היא "חנות כלבו", שכן חיוב הנכס לפי סיווג 318 היה על פי החלופה של "רשתות שיווק". לתמיכה בטענה זו הפנתה העותרת להודעות חיובי הארנונה וכן לתשובה שהגישה המשיבה להשגה.

36. על טענתה זו של העותרת הבהירה העירייה, כי סיווג 318 לצו המיסים מופיע במחשבי העירייה באופן מקוצר כ"רשתות שיווק +" תוך ציון קוד הסיווג. לטענתה, בהתאם לכך גם בתשובות שהגישה המשיבה להשגות ולערר, נעשה שימוש בטרמינולוגיה דומה, ולאו דווקא משום שהחיוב נעשה לפי חלופה של "רשתות שווק".

37. בפסק הדין שניתן בבר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, נדונה שאלה דומה, בנוגע לחוקיותו של תיקון בצו הארנונה אשר הרחיב אחד הסיווגים מ"סופרמרקטים בכל רחבי העיר" ל"סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל-בו, רשתות שיווק לשירות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר" ונשאלה השאלה האם תיקון זה מנוגד לחוקי ההקפאה. באותו עניין לא הייתה מחלוקת כי הנכס נשוא הערעור הינו "חנות כל-בו", ולכן נבחנה השאלה האם ככזה היה הנכס נכנס ממילא לגדר הסיווג הקודם. במקרה כזה התוצאה הייתה שתיקון הסיווג לא שינה מאומה אלא הבהיר סיווג קודם שהיה בתוקפו גם לפני אותה הבהרה.

38. לפיכך, אם ניתן לסווג את הנכס המוחזק על ידי העותרת על פי הסיווג כנוסחו הקודם, שהתייחס, בין היתר, ל"סופרמרקטים, חנויות כל בו, חנות שקם, היפרשוק המשביר לצרכן", הרי התיקון שהוכנס בצו הארנונה יכול להיחשב כהבהרה בלבד, כטענת המשיבה.

אין מחלוקת, כי העותרת איננה נכנסת לגדר "סופרמרקטים" והשאלה היא, האם ניתן לראות בה "חנויות כלבו" או לחייבה על פי הסיפא המתייחסת לחנויות "שקם, היפרשוק והמשביר לצרכן".

39. ראשית, לא שוכנעתי כי המשיבה מנועה מלטעון כיום כי העותרת נכנסת לגדר סיווג 318 מאחר והחיוב נעשה לפי "רשת שיווק".

העותרת חויבה בארנונה על פי סיווג 318 כאשר לצד מס' קוד הסיווג נרשם במילים: "רשתות שווק +", משמע, בהודעות החיוב צוין קוד הסיווג, הכולל גם בתי כלבו, והמילים הראשונות בכותרת שלו. התוספת (+) מבהירה כי הסיווג כולל הגדרות נוספות, מעבר לרשת שיווק. (נכון הוא, כי במסגרת ההליכים שהתנהלו בין העותרת והמשיבה ניתן היה להבין כי המשיבה עומדת על סיווג זה מאחר והיא סבורה כי העותרת היא בגדר "רשת שיווק", לעניין זה אתייחס בהמשך).

ממילא, גם אם טענת העותרת, כביכול חויבה בסיווג 318 משום היותה "רשת שיווק" בלבד היא נכונה, עדיין, השאלה העיקרית הינה, האם שינה התיקון בצו הארנונה את סיווג הנכס. לצורך כך יש לבחון האם ניתן היה לסווג את הנכס לפני התיקון כ"חנות כלבו". אם התשובה על כך היא חיובית הרי סיווג הנכס על פי סעיף 318 לא הרע את מצבה של העותרת.

40. לגופו של עניין, לא אוכל לקבל את טענת המשיבה כי ניתן לסווג את הנכס המוחזק על ידי העותרת כ"חנות כלבו", רק בשל גודלו העצום (1,200 מ"ר) ומגוון המוצרים הנמכר בו, שלטענת המשיבה מתבטא בהלבשה, הנעלה קוסמטיקה, תכשיטים, טכסטיל לבית ועוד.

בבר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, עמד בית המשפט העליון על כך שנקודת המוצא לפרשנות החוק היא לשונו ובהתייחסו להבדל בין המונחים "סופרמרקט" ו- "חנות כל-בו" קבע:

"סופרמרקט" בלשון המדוברת הינה חנות גדולה המיועדת בראש ובראשונה לממכר מוצרי מזון. יימצאו בה לעתים גם סוגי מוצרים שאינם מזון - אולם ממכר המזון הינו המאפיין העיקרי. "חנות כל-בו", לעומת זאת, היא חנות גדולה ומרובת מחלקות למימכר מוצרים וטובין מסוגים רבים ושונים, כמוצרי ביגוד, מוצרי בית, ריהוט, חשמל ועוד ועוד".

גם בהנחה שתחום עיסוקיה של העותרת הוא כמתואר על ידי המשיבה, העותרת איננה בבחינת "חנות כלבו". אמנם מדובר בחנות גדולה, על שטח החנות אין חולק, אך לא ניתן לומר כי היא עוסקת בממכר מוצרים מסוגים רבים ושונים. כשמה כן היא - חנות לממכר ביגוד ואופנה, בה נמכרים פרטי הלבשה, הנעלה ופריטים נלווים לתחום זה בלבד. אין בפי המשיבה טענה כי העותרת עוסקת בממכר מוצרים מתחומים אחרים, כגון: ריהוט, חשמל וכיוצ"ב.

אוסיף בעניין זה, כי למרות שדחיתי טענת העותרת, לפיה המשיבה מנועה מלטעון כיום כי היא נכנסת להגדרה של "חנות כלבו", הרי יש ממש בטענת העותרת, כי מאחר ועמדת המשיבה עד להגשת תשובתה לעתירה, לא הייתה ברורה דיה, העותרת לא מיקדה את השגתה, את הערר שהגישה וגם לא עתירה זו בנושא האבחנה בין "רשת שיווק" ל"חנות כל בו", מתוך הנחה שהמשיבה רואה בה "רשת שיווק" וככזו החילה עליה את סיווג 318. לקושי זה אין נפקות במקרה הנוכחי מאחר וכפי שהובהר לעיל, לטעמי, גם אם מקבלים את עמדת המשיבה, לגבי תחומי העיסוק של העותרת עדין אין היא בגדר "חנות כל בו". אולם, לו היתה מחלוקת עובדתית באשר לאופי העסק שמנהלת העותרת בנכס, יתכן והיתה משמעות לכך שהמשיבה לא הבהירה קודם לכן כי לעמדתה ניתן לסווג את העותרת כ"חנות כלבו".

41. גם טענתה החלופית של המשיבה, דינה להידחות. צו הארנונה לשנת הכספים 1985 מנה שמות של עסקים שנכללו תחת הסיווג שנקבע בסעיף 6, הכוונה "לשקם, היפרשוק והמשביר לצרכן". אצא מתוך הנחה, כי יתכן והמשיבה צודקת בטענתה, כי חנותה של העותרת דומה בגודלה ובמאפיינים העסקיים, הכלכליים והמסחריים שלה לחנויות שצוינו בסעיף 6 לצו זה, למרות זאת לא ניתן לקבל את טענות המשיבה.

בבר"מ 1966/06 - המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל שאוזכר לעיל, קיבל בית המשפט המחוזי את הטענה כי ל"סופרמרקט" ול"כל-בו" ישנם מאפיינים משותפים, חנות "כל-בו" דומה במאפייניה ל"סופרמרקט" הרבה יותר מאשר לסתם "חנות" - ובמיוחד שעה שהמדובר ברשתות שיווק, בשניהם המדובר בחנויות גדולות המציעות מגוון מוצרים, הממוקמות בדרך כלל במרכזי קניות גדולים ואשר מאפייני השימוש הצרכניים בהם דומים. על סמך קביעה זו ותוך מתן פרשנות ראויה ותכליתית לסיווגים שבצווי הארנונה, קבע בית המשפט המחוזי, כי תיקון הצו על ידי הוספת המילים "חנויות כל בו" לא הייתה אלא הבהרה. בית המשפט העליון דחה פרשנות זו בקובעו:

"איני רואה עין בעין את הדרך הפרשנית בה בחרה הערכאה קמא. מסקנתו של בית המשפט קמא אינה עולה לטעמי בקנה אחד עם הפרשנות הלשונית - הטבעית - של המונחים השונים. הנמקתו של בית המשפט בדבר המאפיינים המשותפים לנכסים משני הסוגים משתייכת למעשה לשאלת בירור התכלית של דבר החקיקה, ולא לפרשנותו הלשונית". (סעיף 8 בפסק דינו של כב' השופט י. אלון בבר"מ 1966/06 ).

42. יישום ההלכה דלעיל על המקרה שבפני מוביל למסקנה דומה. בסעיף 6 לצו לשנת 1985 נקבה המשיבה בשמות ספציפיים של עסקים, אלו נוספו על ההגדרה הכוללת של "חנויות כלבו", והתייחסו לחנויות גדולות מאד, בעלי מאפיינים הדומים למאפייני עותרת. מאז חלפו שנים רבות ויתכן כי חלו שינויים ותמורות במאפייניהם העסקיים של בתי העסק המחזיקים נכסים בתחום המשיבה ובמדינת ישראל בכלל, המחייבים עדכון ושינוי צו הארנונה, כך שישרת את המטרה הלגיטימית, שהיא גביית הארנונה מן הנישומים בצורה שוויונית והוגנת. אם סבורה המשיבה כי הגדרת הסיווג, כפי שהופיעה בסעיף 6 לצו הארנונה איננה נותנת מענה לצרכיה, בהטלת מס הוגן ושוויוני, הייתה פתוחה בפניה הדרך לבקש אישור חריג של השרים לתיקון הצו. (ראה בעניין זה את הדברים שנאמרו בבר"מ 1966/06 דלעיל). מכל מקום, תיקון הצו על ידי הוספת הגדרה כוללת, המכניסה לחובה נכסים שלא נכללו בה קודם לכן, הגם שהם בעלי מאפיינים דומים, מהווה תיקון המצריך אישור השרים.

43. אין חולק, כי העותרת החלה להחזיק בנכס בתקופה מאוחרת לצו הארנונה במתכונתו המקורית.

ברע"א 3784/00 שקם נ' עירית חיפה, (פ"ד נז(2) 481), נקבע כי דיני ההקפאה אוסרים על שינוי סיווג של נכס, אף אם הוא חדש, כל עוד היו קיימים בעבר נכסים מסוגו ברשות המקומית, אם שינוי זה יגרום להגדלת הארנונה מעבר לשיעור המותר. ברע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, (להלן: "פסק דין כרטיסי אשראי"), הוסיף בית המשפט העליון וקבע כי האיסור לסווג בסיווג חדש חל גם לגבי סוגי נכסים חדשים שלא היו בנמצא בתחום הרשות המקומית בשנת 1985, גם לגביהם חל איסור לשנות את צו הארנונה ולקבוע להם סיווג חדש. וכך נאמר שם:

"ניתן לפרש כי גם לגבי סוג נכס חדש תבחן הרשות המקומית על-פי איזה סיווג הוא היה ממוסה תיאורטית בשנת הכספים 1986 (בדרך-כלל סיווג שיורי), ואיסור העלאת הארנונה יחול על תעריף זה. כלומר, לרשות המקומית יהיה מותר להוסיף סיווג חדש בצו הטלת הארנונה עבור נכסים חדשים שטרם מוסו באותה רשות מקומית, בתנאי שהתעריף על נכסים אלה לא יעלה על תעריף הארנונה שהיה מוטל עליהם לו היו קיימים בשנה הקודמת, בתוספת שיעור ההעלאה המותר בשנה זו"

44. במקרה שלפני, מדובר בנכס שהעותרת החלה להחזיק בו לאחר שכבר הוסף הסיווג החדש, קרי, לא שונה סיווגו של אותו הנכס. בטרם שונה צו הארנונה היו נכסים בעלי מאפיינים דומים לנכס הנדון, כך לטענת המשיבה, אך הם לא זכו לקבל סיווג כולל בהתאם לאפיון שלהם אלא הצו נקב בשמותיהם הספציפיים. קביעת סיווג על פי האפיון הכללי, כך שיחול על נכסים שלא נכללו קודם באותו סיווג, איננה משום הבהרה, אלא שינוי סיווג של אותם נכסים, שלגביו נדרש היה לקבל אישור השרים.

45. בפסק הדין כרטיסי אשראי לעיל, התייחס בית המשפט העליון לטענה כי עולם העסקים הוא דינמי ועסקים מסוג חדש קמים חדשים לבקרים, אולם סבר כי הדרישה לקבל אישור השרים נותנת מענה סביר לצורך שיש לרשות לעדכן את צו המיסים בהתאם להתפתחות העסקית והכלכלית. לא מדובר בהטלת נטל בלתי סביר על השרים, כטענת המשיבה, וכך נאמר שם:

"אני סבורה כי התשובה לכך פשוטה: כל שעל הרשות המקומית לעשות על מנת להוסיף סוג נכס חדש הוא לפנות ולבקש אישור על כך משר האוצר ומשר הפנים כפי שקבוע ב"הוראות ההקפאה"...

16. כאמור, אני סבורה כי הדרישה מהרשות המקומית לבקש את אישור השרים כל אימת שהיא מעונינת לחרוג מהקבוע בתקנות היא דרישה סבירה וראויה, בייחוד כאשר מדובר בסמכותה התחיקתית של הרשות המקומית. דרישה זו מהווה בפני עצמה איזון ראוי בין הצורך לפקח על הרשויות המקומיות וליצור האחדה כלשהי במדיניות הרשויות השונות בנושא הארנונה, לבין הצורך לאפשר להן מרחב של שיקול דעת, כך שהן תוכלנה להתאים את תעריפי הארנונה למציאות העסקים הדינמית והמתחדשת, ומבלי לסרבל יתר על המידה את הליך הטלת הארנונה".

46. נוכח טיעוני הצדדים וגדר המחלוקות ביניהם, אצא מתוך הנחה, כי אין מחלוקת שהסיווג החדש, מביא להעלאת תעריפי הארנונה בהם חויב הנכס, מעבר להעלאה המותרת, ולפיכך, התוצאה היא, כי הסיווג החדש דינו להתבטל. (ראה בעניין זה רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי בע"מ נ. עיריית חיפה).

47. הקרקע הפנויה המוחזקת על ידי העותרת, חויבה מלכתחילה תחת סיווג 811 - "חניון פתוח". הסיווג שונה כמפורט לעיל, ביום 20/11/06 לסיווג 717 - "קרקע תפוסה לרשתות שיווק, סופרמרקט, חנויות כלבו".

ברי, כי סיווג 717 נשען ומותנה בכך שהקרקע התפוסה משרתת אחד מן הנכסים הנכנסים לגדר סיווג 318. משנקבע כמפורט לעיל, כי לא ניתן לסווג את הנכס המוחזק על ידי העותרת בסיווג 318, אך מובן הוא, כי סיווג הקרקע, כתפוסה לצורך רשתות שיווק, איננו תקף.

מסקנה זו מייתרת את הצורך לדון ביתר טענות העותרת כנגד ההחלטה לשנות את הסיווג מ- "חניון פתוח" ל"קרקע תפוסה" לפי סיווג 717, לאחר שנים בהן חויבה על פי הסיווג כ"חניון פתוח". ממילא, התוצאה, על פניו, היא, כי הסיווג הנכון של הקרקע, הוא הסיווג השיורי - סיווג 717.

4. לאור המפורט לעיל, אני מקבלת את העתירה וקובעת כי השינוי שהוכנס בצו הארנונה, על ידי הוספת סיווג "רשתות שיווק", נעשה שלא כדין, משהביא להעלאת הארנונה מעבר להעלאה המותרת בחוק, בדרך עקיפין, ומבלי לקבל אישור השרים, כנדרש על פי החוק. בעקבות זאת גם סיווג הקרקע תחת "קרקע תפוסה לחנויות כלבו או רשתות שיווק" הינו בניגוד ל"דיני ההקפאה" ואיננו תקף.

אני מחייבת את המשיבה לשלם לעותרת הוצאות משפט בסך 2,500 ₪. בנוסף תשלם המשיבה לעותרת שכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪ בצירוף מע"מ כדין. סכומים אלו ישאו הפרשי הצמדה וריבית כדין מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

ניתן היום, כ"ד בטבת, תש"ע (10/01/2010), בהעדר הצדדים.