על החלטת הוועדה לשנת 2007 לא הוגש ערעור על ידי מי מהצדדים ועל כן נקודת המוצא לכל הדיון הינה כי השטחים והסיווגים שנקבעו על פי החלטת הוועדה משקפים את המצב לאשורו בשנת 2007.

7. בעקבות החלטת וועדת הערר הוצאה לעותרת שומת ארנונה חדשה לשנת 2007. הואיל ואין מחלוקת כי ב- 31.7.07 הועברה החזקה במחצבה למחזיק אחר, החיוב שהוצג התייחס רק לחלק היחסי מהשנה. עלפי השומה החדשה לשנת 2007 נדרשה העותרת לשלם 504,745 ₪.

8. הצדדים חלוקים במספר סוגיות; לגבי שומת 2006 הוגש ערעור על ידי המועצה, הסבורה כי וועדת הערר לא היתה מוסמכת לדון בתוקפו של מכתב הסיכום ולא היתה מוסמכת לקבוע כי מכתב הסיכום מחייב את המועצה ומונע ממנה לשלוח את השומה המתוקנת לשנת 2006.

העותרת תומכת בהחלטת וועדת הערר לשנת 2006. כמו כן טוענת העותרת כי גם אלמלא החלטת וועדת הערר בדבר תוקפו של ההסכם העולה ממכתב הסיכום, לא היתה המועצה רשאית להוציא את השומות המתוקנות. העותרת טוענת כי מדובר בשומות רטרואקטיביות שהוצאו שלא כדין. עוד טוענת העותרת כי בשומות החדשות נקבעו סיווגים חדשים ועל כן לא רשאית המועצה לדרוש תשלום ארנונה באופן רטרואקטיבי ולכל היותר רשאית היתה לתקן את השומות רק מיום משלוח השומות המתוקנות ואילך. לבסוף טוענת העותרת כי יש לבטל את החיובים בגין הפרשי הצמדה וריבית שנכללו בשומות ששלחה המועצה.

בשים לב למחלוקות אלו אדון תחילה בתוקפה של החלטת וועדת הערר ביחס לשומת שנת 2006 וככל שיידרש הדבר אדון במשמעותו של מכתב הסיכום. לאחר מכן אבחן את טענות העותרת בנוגע לחיוב הרטרואקטיבי, לשינוי הסיווג ולחיוב בהפרשי הצמדה וריבית.

9. השאלה הראשונה הנוגעת להחלטת וועדת הערר הינה שאלת סמכותה של הוועדה לדון בתוקפו של הסכם בעניין חוב ארנונה.

סמכותה של ועדת הערר לדון בעניינים השונים קבוע בהוראות סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו- 1976 (להלן: חוק הערר). סעיף זה קובע את הטענות שבהן ידון מנהל הארנונה בהשגה ורק על החלטתו בטענות אלו ניתן להגיש ערר. וכך נקבע בסעיף 3 לחוק הערר:

(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.

(ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א).

דומני כי לא יכול להיות כל ספק בכך שטענות בדבר תוקפו של הסכם לסילוק חוב ארנונה וסמכותו של מנהל המיסים במועצה להתחייב בשמה, אינן בגדר העניינים בהם מוסמכת ועדת הערר לדון.

כך בעע"מ 3518/02 רג'בי נ' יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196, 214 (2002) אומר השופט גרוניס:

10. אוסיף כי הנני סבור שוועדת הערר טעתה גם בפרשנות מכתב הסיכום, שכן אין במכתב הסיכום כל התחייבות של המועצה או מי מטעמה שלא לבחון מחדש את השומה ולערוך מדידה מחודשת. ככל שניתן להבין מטיעוני הצדדים, הפגישה בין נציגי העותרת למר חדד נערכה על מנת להגיע לסיכום ביחס ליתרת חוב הארנונה לשנת 2006 כפי שנדרשה על פי השומה המקורית ולאחר שהמועצה החלה בהליכי גבייה. אין במכתב כל רמז כי המועצה התחייבה שלא לבחון את נכונות החיובים על פי השומה המקורית. מצבה של המועצה לאחר מכתב הסיכום אינו אמור להיות שונה ממצבו של כל נישום אחר אשר שילם את הארנונה שנדרשה ממנו במועד. המכתב מתייחס לסגירת החוב הקיים ותו לו, ולא ניתן להסיק ממנו הסכמה של המועצה להימנע מהפעלת סמכויותיה כדין. המקרה שבפנינו שונה ממקרים אחרים בהם נדונה סמכותו של מנהל ארנונה להגיע להסכם עם נישום. כך ברי כי מקום שבו נטושה מחלוקת בין נישום למועצה, ומחלוקת זו מוצאת פתרון בהסכם, תתעורר במלוא עוזה שאלת תוקפו של ההסכם ותוקפה של ההבטחה השלטונית שניתנה (ראה למשל את הדיון הנרחב של כב' השופטת מיכל אגמון-גונן בעת"מ (ת"א) 1021/08 ישיר איי.די.איי. חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית פתח תקווה [פורסם בנבו] (ניתן ביום 8.6.09)).

הואיל ובענייננו המחלוקת שנדונה בין העותרת למועצה לא נגעה לשומת הארנונה כלל ועיקר אלא להסדר החוב שבגינו ננקטו הליכי גבייה, ברי שאין במכתב הסיכום משום הבטחה שלטונית או התחייבות של המועצה שלא לנקוט בהליכים חוקיים לפתיחת השומה. לאור מסקנה זו איני נדרש לדון בסמכותו של מר חדד לחייב את המועצה. אין גם צורך לדון בשאלה האם המועצה רשאית להשתחרר מההסכם.

לפיכך יש לקבל את הערר שהגישה המועצה על החלטת הוועדה (עמ"נ 215/08) ולבטל את ההחלטה בעניין שומת 2006. הואיל והעותרת העלתה טענות נוספות לעניין שומת 2006 אדון בהן כעת.

11. אין כל חולק כי השומה המתוקנת לשנת 2006 הוצאה לאחר תום השנה ואילו לגבי שנת 2007 הוצאה השומה המתוקנת במהלכה. טוענת העותרת כי מדובר בשומות רטרואקטיביות ועל כן דינן להתבטל. לעומתה טוענת המועצה כי בשטחי מחצבה לא ניתן לערוך שומה אחת קבועה שכן מטבע הדברים השימושים בשטח המחצבה משתנים במהלך השנה. לפיכך נערכות שומות למחצבות בהליך דו- שלבי, דהיינו בתחילת שנה נערכת מדידה, או נעשית הערכת השטח המשמש לכל אחד מהשימושים השונים, ולפי מדידה ראשונית זו מוצאת השומה הראשונית, ובסוף השנה נערכת מדידה חדשה. עוד נטען כי לא מדובר בשומה רטרואקטיבית אלא בתיקון טעות בהערכת השטחים.

בטרם אתייחס לטענות אעיר כי לאמיתו של דבר לעמדת המועצה אין מדובר בתיקון טעות במדידה אלא בשינוי טבעי של מידות המחצבה במהלך שנת הפעילות.

12. דומני כי אין כל ספק שמקום ובו מחזיק משנה את היקף הנכסים המוחזקים על ידו במהלך שנת מס, או משנה את השימוש בהם, רשאית הרשות לשנות את השומות שהוצאו לו בתחילת השנה ולהתאימן להיקף הנכסים או לשימושים החדשים (ראה לעניין מחצבות גם פסק הדין בה"פ (י-ם) 587/98 שפיר מחצבות 1991 בע"מ נ' המועצה האזורית מטה יהודה, [פורסם בנבו] (ניתן ביום 25.8.02)). על מחזיק המשנה את היקף ההחזקה או משנה את השימושים להודיע על כך לרשות ובעקבות הודעתו ישונה החיוב. מאידך אם המחזיק לא עשה כן, אך טבעי הוא כי הרשות תבקש לערוך בדיקות מיזמתה ותתקן את השומות בהתאם לשינויים שבוצעו בפועל (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש, פ"ד לז(1) 337 (1983); רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3)661 (1992); ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 782 (2002); ובע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769 (2003)).

עם זאת הכרה באפשרות של תיקון שומה למפרע כפופה גם לחובה לאזן בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס של הנישום שהסתמך על השומה שהוצאה לו וכלכל צעדיו בהתאם. כך בע"א 4452/00 הנ"ל אומר בית המשפט:

רשות מקומית השוקלת לשנות באופן רטרואקטיבי את חיובי הארנונה חייבת להביא בחשבון, לצד האינטרס הציבורי בגביית מס אמת, גם את האינטרס של הפרט. עם השיקולים שיבואו בחשבון בקבלת ההחלטה ניתן למנות את משך הזמן שלגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית, מידת ההסתמכות מצד האזרח ומידת היעילות והצדק שבחיוב למפרע. חשיבות לא מבוטלת נודעת גם לשאלה אם קיימת כיום אפשרות לברר את העובדות לאשורן ואם הטעות נגרמה בשל הטעיה מצד האזרח. לדעתי, ככלל, רק במקרים מיוחדים יש הצדקה לערוך שינוי רטרואקטיבי של חיוב ארנונה. מן הראוי ששומת הארנונה תהיה קבועה ויציבה בהקדם האפשרי. עיון בפסיקה מלמד כי כל מקרה נבחן לפי נסיבותיו, ואין איסור גורף חל על תיקון למפרע של חיובי ארנונה. כך, למשל, בנסיבות שנדונו בפרשת מקורות [7] נתן בית-המשפט משקל מכריע לאינטרס ההסתמכות של חברת מקורות, אשר במשך עשרות שנים הניחה כי אינה חייבת בתשלום ארנונה. ואילו במקרה אחר התיר בית-המשפט לעיריית ירושלים לתקן למפרע רישום של זהות המחזיק בנכס לאחר שהתברר כי לא נגרם עיוות וכי הרישום המתוקן תואם את המצב העובדתי האמיתי ששרר במהלך השנים. ראה רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים [9].

בהתאם נפסק כי כל מקרה ומקרה יבחן על פי כלל נסיבותיו וקשה לקבוע קווי פעולה ברורים בשאלה מתי ניתן לתקן בדיעבד שומת ארנונה.

12. כאמור במקרה הנוכחי מטבעה של פעילות המחצבה שהיא נתונה לשינויים וכי שטחי החציבה אינם קבועים. הואיל ושטחי חציבה מסווגים באופן שונה משטחים תפוסים אחרים ברי כי הרשות נדרשת לערוך מדידה והשוואה של השטחים המשמשים לכל פעילות והכפופים לסיווגים השונים גם במהלך השנה ולא ניתן להסתפק במדידה בתחילת השנה. שינוי השומה במקרים אלו אינו מהווה תיקון למפרע של טעות או שינוי מדיניות אלא התאמה של השומה לשימושים בפועל ושטחים המשתנים. בכך אין כל פסול ועל כן אין מניעה כי הרשות תשלח תיקון של השומה בעקבות המדידה שערכה. יש לזכור כי הנישום- בענייננו העותרת- מודע לשינויים, יודע בדיוק מהם השטחים המשמשים אותו לכל פעילות ויודע מתי נעשה כל שינוי. נישום שאינו מעדכן את הרשות בשינויים שבוצעו על ידו לא יכול לטעון כי הסתמך על השומה שהוצאה לו בתחילת השנה, ועל כן יש להעדיף את האינטרס הציבורי בהתאמת השומות להחזקה ולשימושים בפועל.

13. עם זאת לא כל שינוי ותיקון נכנס לאותה קטגוריה. כך שינוי בשיטת מדידה עשוי להיחשב כשינוי רטרואקטיבי הנדחה מפני אינטרס ההסתמכות. כך גם שינוי בסיווג או הטלת ארנונה לראשונה על נכסים שעקב טעות או שיקול דעת שונה, היו פטורים בעבר מתשלום ארנונה.

בעניין זה נזכיר גם את "דיני ההקפאה", דהיינו את הוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 והתקנות שהותקנו על פיו במשך השנים, ואשר הגבילו את הרשויות בהעלאת שיעורי הארנונה. שינוי שיטת חישוב עלול להפוך לדרך עוקפת לדיני ההקפאה (ראה ע"א 6501/98 עיריית הרצליה נ' חרל"פ [פורסם בנבו] (ניתן ביום 30.1.00)).

14. ויודגש, לא כל שינוי מהווה עקיפה של הדינים. תכליתם של דיני ההקפאה הינו להגביל את הרשויות המקומיות ולפקח עליהן, לבל יעשו שימוש לרעה בכוחן לחוקק צווי ארנונה. כן מבקשים דיני ההקפאה לשמור על קריטריונים אחידים ברשויות השונות (ראה רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה [פורסם בנבו] (ניתן ביום 28.12.05)). תכלית זו מחייבת שמירה על הרשויות לבל יעשו שימוש בדרכים עוקפות כדי להגדיל את שיעורי הארנונה שלא כדין, כגון בדרך של שינויי סיווג, שינויי שיטות מדידה ושינויי שיטות חישוב. מאידך יש לזכור כי דיני ההקפאה לא נועדו להנציח ולשמר טעויות, בין טעויות חישוביות, בין טעות בשיטת מדידה ובין טעויות בדרך החישוב. לפיכך, כפי שניתן לתקן טעות במדידת שטח נכס, הגם שזו נמשכה במשך שנים רבות, אין כל מניעה לתקן טעות בשיטת המדידה. משמע, העובדה כי במשך מספר שנים לא פעלה המועצה בדרך המדידה הדו- שלבית אינה שוללת את סמכותה לעשות כן, ואין כל מניעה כי תערוך מדידה מחודשת מעת לעת כדי לעדכן את השטחים והסיווגים בשטח המחצבה על פי השינויים שנוצרו בפועל.

15. מעיון בשומות המתוקנות ובשומה האחרונה שהוצאה לאחר החלטת וועדת הערר עולה, כי השינויים בשומות נובעים מתיקון בשטחים בהתאם לשינויים בשטח ומשינוי ההתייחסות לשטחים התפוסים. בשינויים הראשונים- דהיינו שינויי המדידה- אין כל קושי והמועצה היתה רשאית לתקן את השומות בהתאם.

שונה המצב לגבי השינויים ביחס לשטחים התפוסים. בשומה המקורית לשנת 2006 (בעקבות השומות בשנים קודמות), לא נדרשה העותרת לשלם ארנונה עבור השטחים המהווים קרקע תפוסה שאינה משמשת לחציבה, כרייה או גריסה. רק בשומות המתוקנות נדרשה העותרת לשלם עבור שטחים אלו. בשומות המתוקנות שהוציאה המועצה סווגו המקרקעין התפוסים כקרקע תפוסה המשמשת לאחסון חומרים כרויים או נחצבים או גרוסים. לאחר החלטת וועדת הערר בוטל סיווג זה ובמקומו נקבע סיווג חדש של קרקע תפוסה לכל מטרה.

דומני כי העותרת היתה רשאית לסמוך על השומות שהוצאו לה בשנים 2004- 2006 ולהניח כי הקרקע התפוסה לא תחויב בארנונה. העותרת יכלה להניח כי המועצה סבורה, כמוה, כי שטחי קרקע אלו אינם נכסים שבגינם עליה לשלם ארנונה, בין מאחר שאינם נופלים לסיווג המתאים, ובין מאחר שהעירייה מכירה בכך שהעותרת אינה מחזיקה בהם מאחר ואינם מגודרים ומשמשים גם כדרכי מעבר וכדומה. משהחליטה המועצה לשנות את התייחסותה ולראות במקרקעין האמורים כקרקע תפוסה המחוייבת בארנונה, אין מקום לאפשר לה להטיל חיוב רטרואקטיבי לגבי שנות מס שכבר הסתיימו.

16. דברים אלו נכונים לגבי שנת 2006 אשר לגביה הוצאה השומה המתוקנת רק לאחר שהסתיימה, אולם אינם נכונים לגבי שומת 2007. שומת 2007 נשלחה לעותרת מיד לאחר המדידה בחודש 3/07. לגבי שנת 2007 לא מדובר בתיקון שומה למפרע אלא בתיקון במהלך אותה שנת מס ועוד בטרם הסתיימה. כבר בחודש ינואר נערכה המדידה ומאותו מועד ידעה העותרת, או היתה צריכה לדעת, כי יחושבו גם השטחים התפוסים.

17. מן האמור עולה כי המועצה היתה רשאית לתקן את שומת 2006 רק בנוגע לשטחים המשמשים לחציבה, כרייה או גריסה (לרבות משרדים ומתקנים) אך לא בנוגע להטלת ארנונה עבור הקרקע התפוסה. לגבי שנת 2007 אין להתערב בקביעת וועדת הערר ובשומה שהוצאה בעקבותיה.

ביחס לשנת 2006 מבקשת המועצה לאמץ את הקביעות של וועדת הערר ואילו העותרת סוברת כי יש להחזיר את הדיון לוועדת הערר לקבוע ממצאים עובדתיים. דומני כי בעניין זה הדין עם העותרת, שכן המדידה בתחילת שנת 2007 אינה משקפת בהכרח את המצב בכל שנת 2006 ועל כן על הוועדה יהיה לקבוע את השטחים עבור כל אחד מהסיווגים- ללא החיוב בקרקע תפוסה.

18. העותרת טוענת כי אין לחייבה לשלם הפרשי הצמדה וריבית עבור תוספת המס שנדרשה ממנה בעקבות התיקון הרטרואקטיבי של השומות. לאור האמור לעיל הרי שעסקינן רק בתוספת המס שתידרש העותרת לשלם לשנת המס 2006 בגין תיקון השטחים, שהרי חישוב השטחים לשנת 2006 לא נדון על ידי וועדת הערר ועל כן יש להחזיר את הדיון לוועדת הערר בעניין זה. למרות זאת אעיר כי אין כל הצדקה שלא לחייב את העותרת בתשלום הפרשי הצמדה וריבית כחוק. כפי ציינתי כל השינויים הנדרשים לגבי שנת 2006 נובעים משינויים בפועל בהחזקה ובשימוש. כידוע שיעור החיוב המוטל על הנישום נובע מצו הארנונה ולא מהודעת החיוב אשר נועדה לעשותו בר ביצוע (כדברי בית המשפט בבר"מ 4991/04 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' שילוח חברה לביטוח בע"מ [פורסם בנבו] (ניתן ביום 3.5.07)), ועל כן היה על העותרת לשלם את המס במועדים על פי דין. מאידך אין מקום לחייב את העותרת בריבית פיגורים בגין התקופה הקודמת לקביעת וועדת הערר. את הפרשי ההצמדה והריבית יש לחשב בהתאם למועדי השינויים כפי שייקבעו על ידי וועדת הערר.

ביחס לשנת 2007 על העותרת לשלם את מלוא הסכום הנדרש לפי השומה האחרונה שהוצאה לאחר החלטת וועדת הערר בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כנדרש על פי חוק הרשויות מקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980.

19. לאור כל האמור הנני מקבל את הערעור על החלטת וועדת הערר לגבי שנת 2006 (עמ"נ 215/08) ומורה על החזרת הדיון לוועדת הערר על מנת שתקבע את קבועי המס והשטחים המחויבים בשנת 2006 לכל השטחים למעט עבור הקרקע התפוסה. העתירה שהגישה העותרת בעת"מ 4287/07 נדחית כפוף לתיקון האמור ביחס לשומת 2006.

בנסיבות העניין ומאחר ולא קיבלתי במלואה את עמדת מי מהצדדים, אין צו להוצאות.