1. בפנינו ערעור על פסק דין של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כבוד סגן הנשיאה ג' גינת). הקביעה המרכזית בפסק הדין הייתה כי רשויות המינהל אינן רשאיות לנקוט על דרך השיגרה הליכי גבייה מינהליים, שכן הליכים אלה פגומים מבחינה חוקתית ומינהלית והשימוש בהם חורג ממתחם הסבירות. דעתנו היא כי אין מקום להותיר את פסק הדין על כנו.

2. בתחום שיפוטה של המערערת (להלן - העירייה) מצויות שתי תחנות רכבת של המשיבה 1 (להלן – הרכבת). הרכבת משלמת לעירייה תשלומי ארנונה בגין התחנות. בעבר נתגלעו מחלוקות בין העירייה לבין הרכבת באשר לארנונה ושיעורה. ביום 16.7.03 נעשה בין השתיים הסכם שהסדיר את חילוקי הדעות לגבי העבר וכן קבע הסדר שתחולתו מיום 1.1.03 ואילך. ביום 23.11.05 הוציאה העירייה תיקון שומת ארנונה לגבי השנים 2005-1997. העירייה דרשה מן הרכבת הפרשים בסכום של כארבעה וחצי מיליון ש"ח. העירייה הסבירה כי בעבר יצאה היא מנקודת הנחה מוטעית, לפיה זכאית הרכבת להנחה בשיעור של 45% מתעריפי הארנונה הרגילים. על פי הנטען, בשנת 1997 בוטל סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, התשכ"א-1961. בסעיף נקבע, בין היתר, כי לעניין תשלומי ארנונה דינה של רשות הנמלים והרכבות כדין המדינה. המדינה הייתה זכאית להנחה של 45% מן הארנונה לפי סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן – פקודת הפיטורין). לטענת העירייה, משבוטל סעיף 61 לא הייתה זכאית עוד הרכבת להנחה ומכאן תיקון השומה האמור.

3. ביום 21.2.2006 הגישה הרכבת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה. בעתירה השיגה הרכבת נגד ההחלטה לבטל את ההנחה שניתנה לה בעבר על פי פקודת הפיטורין ועל ההחלטה לחייבה בסכום נוסף של כארבעה וחצי מיליון ש"ח לגבי השנים 1997-2005. הסעד שנתבקש היה ביטולו של החיוב הנזכר וקביעה שהרכבת זכאית להנחה. בתחילת שנת 2006 הוציאה העירייה שומת ארנונה לגבי אותה שנה בסכום של כ-740,000 ש"ח. משהרכבת נמנעה מלפרוע את החוב לשנת 2006, פתחה העירייה בהליכי גבייה מינהליים. מדובר בהליכים לפי פקודת המסים (גביה) ופקודת העיריות [נוסח חדש]. הרכבת הגישה לבית המשפט המחוזי בחיפה בקשה למתן סעד זמני שיאסור על העירייה לפעול נגד הרכבת בגדר הליכי גבייה מינהליים. בית המשפט (כבוד השופט ר' סוקול) דחה את בקשת הרכבת ביום 19.12.06. הרכבת הגישה בקשת רשות ערעור לבית משפט זה. הבקשה נדחתה (על ידי חברתנו השופטת מ' נאור) ביום 7.5.07 (בר"מ 225/07).

4. פסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן ביום 19.9.07. מסקנתו העיקרית של בית המשפט הייתה שבדרך כלל הליכי גבייה מינהליים, הנעשים בלא שניתן תחילה פסק דין, אינם מוצדקים, אינם סבירים, ואינם מידתיים. עוד נקבע על ידי בית המשפט, כי אין לקבל את טענת השיהוי של העירייה לגבי המועד המאוחר של הגשת העתירה וכי ככל שקיים שיהוי מוארך המועד להגשת העתירה. בית משפט קמא אף דחה את טענת העירייה כי הרכבת הייתה אמורה לפנות בהשגה בפני מנהל הארנונה על תיקון השומה מיום 23.11.05. עוד קבע בית המשפט לעניינים מינהליים, כי תיקון השומה פגום משום שהדרישה שבו חורגת לאחור מעבר לתקופה של שבע שנים. קביעה נוספת של בית המשפט בפסק דינו, אליה נתייחס בהמשך, הייתה כי על העירייה מוטלת חובה לנקוט הליך משפטי אם מעוניינת היא להשתחרר מן ההסכם שנעשה עם הרכבת ביום 16.7.03.

5. הפגם העיקרי בפסק הדין מצוי בכך שהסוגיה של תוקף הליכי גבייה מינהליים לא הועלתה כלל על שולחן הדיונים על ידי העותרת, היא הרכבת. הסוגיה הועלתה על ידי בית המשפט מיוזמתו שלו, חרף ההחלטה שניתנה בבית משפט זה על ידי השופטת מ' נאור.

6. כפי שראינו, העתירה שהגישה הרכבת הופנתה נגד תיקון השומה שהוציאה העירייה ביום 23.11.05. שומה זו עסקה בארנונה לגבי השנים 2005-1997. העירייה לא נקטה כלל הליכי גבייה מינהליים ככל שמדובר בתיקון השומה. אותם הליכי גבייה ננקטו לגבי שנת 2006. על כן, ספק אם כלל היה מקום לבקשה לסעד זמני שעניינה הליכי גבייה מינהליים בכל הנוגע לשנת 2006, כאשר העתירה עצמה כלל לא עסקה בחיוב בארנונה לגבי אותה שנה. זאת ועוד, שומת הארנונה לשנת 2006 נעשתה בהתחשב בהסכם מיום 16.7.03. עמדת הרכבת לאורך כל ההליכים הייתה כי ההסכם עומד בעינו. על כן, אין זה ברור כלל כיצד זה נמנעה הרכבת מלפרוע את חוב הארנונה לשנת 2006. כפי שנאמר על ידי חברתנו השופטת נאור בהחלטתה (פיסקה 11):

"... הרכבת מבקשת לאחוז את החבל משני קצותיו וזאת אין לאפשר. במילים אחרות, הרכבת אינה יכולה לטעון בעתירה כי יש לקבוע שהיא חייבת במס בשיעור מסויים בלבד – כפי שנקבע בהסכם הפשרה – ובאותה נשימה לטעון בבקשה לסעד זמני כי אותו שיעור מסוים גם הוא שנוי במחלוקת".

עוד יצוין, כי בהחלטתה של השופטת נאור נאמר שהרכבת ביקשה הכרעה בכל הנוגע להליכי גבייה מינהליים נוכח העובדה שהיא מנהלת הליכים משפטיים דומים מול רשויות מקומיות אחרות. השופטת נאור חזרה על הכלל שבית המשפט לא ידון בשאלות אקדמיות, אפילו מדובר בשאלות משפטיות חשובות. וכן היא הוסיפה "כי יש להותיר את ההכרעה בשאלה לאותו מקרה בו ההכרעה תהיה מבוססת על רקע עובדתי קונקרטי ולא 'תרחף באוויר' ..." (פיסקה 13 להחלטה).

7. רואים אנו, אם כן, שהסוגיה בדבר תוקפם של הליכי גבייה מינהליים לא עלתה כלל בעתירה שהובאה בפני בית המשפט המחוזי ואף לא היה מקום להעלותה מיוזמת בית המשפט. ראשית, הסוגיה עלתה רק בהקשר לשומה לגבי שנת 2006 בעוד שהחיוב לגבי שנת מס זו לא נכלל כלל בעתירה. שנית, הגבייה המינהלית נעשתה לגבי שנת 2006 ומדובר היה בחיוב מכוח ההסכם, אשר עליו דווקא סמכה הרכבת. מדובר, בחוב שלפחות חלקו אינו שנוי במחלוקת. דומה, שאף על פי גישתו של בית משפט קמא בפסק דינו, כאשר חוב ארנונה אינו שנוי במחלוקת אין מניעה לנקוט הליכי גבייה מינהליים. שלישית, בית משפט קמא התעלם מהחלטתה של חברתנו השופטת נאור לפיה הסוגיה של הליכי גבייה מינהליים הייתה אקדמית, מאחר שלא התבססה על רקע עובדתי קונקרטי.

8. עניין נוסף שראוי להתייחס אליו נוגע לקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, כי לאור ההסכם מיום 16.7.03 מוטלת הייתה החובה על העירייה לפנות לבית המשפט אם רצונה היה להשתחרר מאותו הסכם. לא אחת מתעוררת שאלה כיצד צריך לפעול החייב בארנונה אם מקבל הוא שומה המתעלמת מהסכם שנעשה עימו. בית משפט זה קבע במספר הזדמנויות כי הנישום הוא זה שאמור לפנות לבית המשפט המוסמך, ונראה כי מדובר בבית המשפט לעניינים מינהליים (עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (לא פורסם, 5.9.05); בר"מ 8312/07 הסוכנות היהודית נ' עיריית טבריה (לא פורסם, 21.5.09); בר"מ 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עזבון אלוא שוילי (לא פורסם, 30.12.09), פיסקה 34).

9. הסוגיה בדבר תוקפם של הליכי גבייה מינהליים הינה סוגיה חשובה. קיימות בדין הוראות שונות המאפשרות לרשויות המינהל לנקוט הליכי גבייה מינהליים בלא שיש לבססם על פסק דין שניתן בהליך רגיל. במסגרת הערעור שבפנינו התייצב היועץ המשפטי לממשלה, נוכח העובדה שמדובר בסוגיה נכבדה. היועץ הצביע על טעמים שונים המצדיקים שימוש בהליכי גבייה כאמור. מדובר בטעמים רבי משקל ועוצמה, שבית משפט קמא התעלם מחלקם. מכל מקום, בנסיבות המקרה שהובא בפני בית המשפט המחוזי לא היה מקום להכריע בסוגיה.

10. אשר על כן, הננו מחליטים לקבל את הערעור ולבטל את פסק הדין מיום 19.9.07. העניין יחזור לבית המשפט לעניינים מינהליים לשם הכרעה בעתירה ויובא בפני שופט אחר. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות.

ניתן היום, ב' באדר התש"ע (16.2.2010).