המשיבה היא חברה ציבורית בעירבון מוגבל שמטרותיה מתן שירותים, ייזום פרויקטים ושירותי תחבורה. הכנסותיה עומדות על 54,312,000 ₪ לפי פרסומי חברת דן-אנד-ברדסטריט (ראו נספח ו' לעיקרי טיעון העירייה). ברוב מניות המשיבה מחזיקה הממשלה, שגם מתקצבת את המשיבה.

המשיבה מופקדת, בין היתר, על תכנון ויישום מערכת רכבות עירונית להסעת המונים בגוש-דן והיא מחזיקה בנכס ברחוב יגאל אלון 53, תל-אביב המשמש כמשרדי הנהלת החברה (להלן: "הנכס").

נכס זה חויב בארנונה בשיעור מלא על פי הסיווג "בניינים שאינם משמשים למגורים". על אופן חיובה כאמור בשנים 2006 – 2007 הגישה המשיבה השגות ועררים כשעיקר טענתה כי היא מחזיקה בנכס מטעם הממשלה. משום כך זכאית היא לפטור מארנונה בהתאם לסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין שזה נוסחו:

"3. למרות כל דבר האמור לפקודת העיריות, 1934:-

(א) (1) בשל נכסים בתחומי רשויות מקומיות, שחל עליהם סעיף 3(ב) תשולם ארנונה כללית, בכל שנת כספים, בשיעור הקבוע בפסקה (3) מהארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראת סעיף 3(ב) האמור, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשות מקומית, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסי מדינה; באין סיווג מתאים – יחול הסיווג הדומה ביותר.

(2) ...

(3) שיעור הארנונה הכללית בהתאם לפסקה (1) יהיה –

(א) לגבי נכסים שמחזיקים בהם משרד הבטחון או צבא הגנה לישראל או מטעמם, לרבות יחידות הסמך שלהם – 30%.

(ב) לגבי נכסים המשמשים בתי חולים או מרפאות – 45%;

(ג) לגבי נכסים אחרים – 55%.

(ב) ארנונה כללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד מטעם הממשלה המשלם שכר-דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו..." (הדגשות אינן במקור).

לפני ועדת הערר הועמדה להכרעה השאלה המשפטית האם זכאית המשיבה לפטור החלקי מארנונה. לא היתה מחלוקת עובדתית בין הצדדים.

את החלטתה פתחה ועדת הערר בקריאה למחוקק כי יקבע ויתקן את פקודת הפיטורין כדי להתאימה למציאות המשתנה של עידן ההפרטה, נוכח העובדה כי יותר ויותר שירותים ציבוריים חיוניים מופרטים על ידי המדינה.

בנסיבות האמורות נתנה ועדת הערר פירוש להוראות פקודת הפיטורין על פי המבחנים והכלים שהותוו בפסיקה, ובכלל זה המבחן המכריע "האם הפעילות היא פעילות מסחרית פרטית... או שמא היא פעילות שלטונית מובהקת שבסמכות הריבון – הממשלה" (ראו סעיף 10 להחלטת ועדת הערר מיום 8.10.07, נספח א' להודעת הערעור).

על פי ההנחות שהוצגו ובמצג פעילות המשיבה כיום, כאשר היא נמצאת בשלב של ההקמה (ולא ההפעלה) של פרויקט ציבורי גדול וחיוני לציבור הרחב, אותו הטילה עליה המדינה, קבעה ועדת הערר כי היא עומדת במבחנים שנקבעו בפרשת מקורות (ע"א 8558/01 המועצה המקורית עילבון נ' מקורות, פ"ד נז(4) 769 (2003) להלן: "פרשת מקורות"), ומחזיקה בנכס מטעם הממשלה באופן המזכה אותה בפטור חלקי מארנונה.

מכאן ערעורה של העירייה.

הנטל להוכיח את הפטור החלקי שבסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין מוטל על הטוען לו, המשיבה. זו לא הניחה תשתית עובדתית ראויה על אופי פעילותה שממנה עשויה להתגבש המסקנה כי ב'מחזיק מטעם הממשלה' עסקינן, על היקף ההכנסות המיועדות, שלבי העבודה, המכרזים וכיוצ"ב.

המשיבה טוענת כי סממני פעילותה הינם סממנים שלטוניים מובהקים; כך, החובה לספק פתרון לבעיית התחבורה בגוש דן מוטלת על השלטון והממשלה, כך, היא הגוף היחיד שמונה על ידי הממשלה לתכנן את הפרויקט, פעילותה נטולת אופי פרטי-מסחרי וממומנת על ידי הממשלה אשר קובעת את תקציבה, ממנה את מנהליה, וככלל בידי הממשלה סמכויות פיקוח ובקרה על פעילותה. כן טוענת המשיבה כי היא גוף מבוקר כמשמעותו בחוק מבקר המדינה [נוסח משולב], התשי"ח – 1958. לתימוכין בעמדתה מפנה המשיבה, בין היתר, להחלטת הממשלה הקובעת:

"הסמכת חברת נת"ע לפעול בשם המדינה

להסמיך את החברה הממשלתית נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ, ולרבות הזכיין שייבחר על ידי המדינה להקמה והפעלה של קו הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב, כגוף הפועל מטעם המדינה לעניין סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, בפעילותם להתוויה ולסלילה של מסילות לצורך פרויקט קו הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב, על פי תוכניות מפורטות שהוכנו מכח תוכנית המתאר הארצית 23א'" (ראו החלטת הממשלה מיום 26.10.05, נספח ב' לעיקרי המטיעון של המשיבה. הדגשות אינן במקור).

בפרשת מקורות נקבעו מבחני עזר לקביעה האם נישום זכאי לפטור המבוקש; כך, תיבדק מטרתו המרכזית של מבקש הפטור, טיבה ומהותה של הפעילות המתבצעת בפועל, האם נהנית מפעילות מבקש הפטור קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שמא תרומתה כללית ובלתי מסוימת; האם הממשלה תומכת באותו גוף – בין באופן כספי ובין באופן אחר; האם יש לממשלה סמכות להנחות או לבקר את אופן פעילותו של מבקש הפטור; האם מבקש הפטור מבצע את הפעילות לשם עשיית רווחים או שמא מדובר במלכ"ר; האם יש לממשלה סמכות למנות את מנהלי מבקש הפטור; וכן יש ליתן משקל "לא מבוטל" לעמדת הממשלה עצמה בשאלה האם מחזיק הנכס פועל מטעמה לצרכיה (מקורות, בעמ' 785; ראו גם פסק דיני בעת"מ (ת"א) 2538/05 רכבת ישראל בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, ([פורסם בנבו] 10.9.07).

אמנם, פעילותה של המשיבה מאופיינת בסממנים ציבוריים שנועדו לשרת צרכים ציבוריים שגם לממשלה יש עניין בהם היות שהיא מחזיקה במרבית מניותיה של המשיבה. אך בכך אין די כדי לראות במשיבה כ'מחזיק מטעם הממשלה' בנכס המשמש אותה וחברה נוספת בשם מסילות (חברה המשמשת מנהלת הפרויקט) שאיננה מחזיק מטעם הממשלה ואף לא נטען כך לגביה. חובת הסדרת התחבורה בתחומי גוש דן איננה חובתה הבלעדית של הממשלה. לכך אחראיות גם הרשויות המקומיות שמתקציב הארנונה הנגבית על ידם, בין היתר, ממונות עבודות אלה.

ודוק; ענייננו במשרדים ולא בתחנת הרכבת (שאף היא איננה מצדיקה פטור) או בנכסים דומים. בוודאי שאין עניינו בנכס חריג וייחודי (השוו: המוביל הארצי בפרשות מקורות).

בהיות המשיבה חברה ציבורית בערבון מוגבל, הרי היא גוף משפטי העומד בפני עצמו, נפרד מהמשרד הממשלתי הממונה, וככזה אין לראותו דווקא בגדר "מחזיק מטעם הממשלה". לעניין זה ראוי להפנות לע"ש (חיפה) 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון ([פורסם בנבו] 17.9.95, בפסקה 6), שם נקבע, והדברים יפים אף לכאן:

"נראה לי כי לא ניתן לומר שהמדינה מחזיק בנכסים, עקרון האישיות המשפטית הנפרדת של תאגיד, ותהא זו אפילו חברה ממשלתית, חל במקרה זה... אינני סבור, כי המצב במקרה שלפנינו דומה למצב של החזקת דירות שרד. עצם העובדה שהמדינה בחרה ליצור תאגיד נפרד שיעסוק במתן שירותים בהקשר לנפט מראה שהיא רצתה ליצור "ריחוק" או "חיץ" בינה לבין העיסוק בנושא, בעיקר מטעמים מדיניים... בעוד שההפרדה בין המדינה לשוטריה היא הפרדה "טבעית" הנובעת ממהות הדברים שהרי המדינה היא גוף משפטי והשוטרים אנשים בשר ודם, הרי בענייננו בחרה המדינה שהיא תאגיד, לא לנהל בעצמה את עסקי הנפט אלא למסרם לידי תאגיד אחר שהיא יצרה ביוזמתה. לא ניתן לדעתי להתעלם ממעשים אלה שנעשו בכוונה מכוונת. אין להחזיר הגלגל אחורנית ולאמר שהמדינה ולא הגוף שהיא יצרה היא המחזיקה במקרקעין" (הדגשה איננה במקור).

גם אין מקום להבחין בתפקידיה ובפעילותה של המשיבה בין שלב התכנון של הרכבת הקלה לבין שלב ההפעלה. המדובר בגוף בעל מגוון תפקידים, ולא ראוי להבחין בין שלבי הביצוע של אותם תפקידים לצורך ארנונה. זאת ועוד, תפקידה של המשיבה הוא תכנון והספקה של שירותי תחבורה המצומצמים לאזור גוש-דן. פעילותה זו של המשיבה יכולה היתה להיעשות ונעשית במקרים אחרים על ידי גופים פרטיים מסחריים הממומנים על ידי המדינה באופן כזה או אחר. השירותים הניתנים על ידה אינם בלעדיים ומחויבים להתקיים רק על ידי המדינה. ובמלים אחרות, אין לפנינו פעילות לאומית שרק הממשלה או מי מטעמה יכול לעשותה.

זאת ועוד, הסמכתה של המשיבה בידי הממשלה, כגוף הפועל מטעם המדינה, נעשתה לצורך ספציפי – סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התו"ב"). סעיף זה מתיר למדינה או לגוף הפועל מטעמה לאחר שהוסמך לכך בהחלטת ממשלה, להתוות, לסלול ולסגור דרך (על סמך תוכניות מאושרות כמפורט שם). זאת למרות הוראת סעיף 145 לחוק התכנון והבניה הדורשת כי לביצוע האמור יינתן היתר מהוועדה המקומית הרלוונטית. לא זו בלבד שלא ניתן ללמוד מהסמכה זו על הסמכה גורפת וכללית של המשיבה כמחזיק מטעם הממשלה לעניינים אחרים, לדידי מכלל ההן דווקא נשמע הלאו, וההסמכה הינה נקודתית בלבד.

מתן הפטור למשיבה בגין היותה חברה ממשלתית המסייעת בתכנון תחבורה ציבורית יחייב מתן פטור לחברות ממשלתיות אחרות המקיימות שירותים כמו הספקת דלק, חשמל, תעשיה צבאית, תעשיה אווירית, רפאל, וכיוצ"ב. כפי שמצינו בפרשת מקורות, "לא בכל גוף הקשור בהסכם עם הממשלה ומבצע במסגרתו פעילות עבורה יש לראות כמי שפועל מטעם הממשלה... גם לעובדה שמניותיו של תאגיד מסוים מוחזקות בידי הממשלה, אין משקל מכריע לעניין השאלה אם אותו תאגיד פועל כזרועה הארוכה של הממשלה" (מקורות, בעמ' 785-786).

לפני ועדת הערר לא באה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה לעניין התייחסות המדינה למשיבה. בבקשה שבאה לפני ביקשה המשיבה לצרף לתיק בית המשפט את מכתבו של מר יצחק זוכמן, סמנכ"ל פיתוח ותשתיות במשרד התחבורה בעניין מעמדה. העירייה התנגדה לכך. הבקשה נדחית על ידי; אין בית משפט זה מקבל ראיות, מקום שלא היו לפני ועדת הערר ואין המשיבה יכולה להוסיף ראיות בערכאת הערעור במסגרת "בקשה לצירוף אסמכתא" התומכת עובדה שהיה צריך להביאה לפני מנהל השומה ולפני ועדת הערר. יתרה מכך, עמדת המדינה צריך שתבוא באמצעות היועץ המשפטי לממשלה ולא באמצעות פקיד בכיר במשרד הממונה.

אשר על כן ולאור האמור לעיל, ראיתי לקבל את הערעור ולבטל את החלטת ועדת הערר. המשיבה תישא בהוצאות העירייה ובשכר טרחת עורך דינה בסכום של 50,000 ₪ בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מיום מתן פסק הדין ועד התשלום בפועל.

הערבות הבנקאית שהופקדה על ידי העירייה תוחזר לה על ידי המזכירות.

המזכירות תעביר העתק מפסק הדין לבאי כוח הצדדים.

ניתן היום, כ' שבט תש"ע, 4 פברואר 2010, בהעדר הצדדים.

אסתר קובו