במאמר זה, ננסה לעמוד על מהות הש.צ.פ. על פי תכניות מתאר בערים שונות, נציג תמצית פסיקות של בתי משפט בנושא ש.צ.פ., נביא תמצית תוצאות מחקר בשיטת "דלפי" שנערך על ידי לשכת השמאים וכן, נציג שיקולים, משמעויות ומסקנות שיסייעו להתמודד עם האתגר של הערכת שווי ש.צ.פ.

בחרנו להציג מספר דוגמאות לרשימת תכליות ושימושים בש.צ.פ., בערים שונות בארץ. הרשימה חלקית אך לדעתנו, ממצה.

גנים לרבות מועדונים לנוער, בתי קפה, קיוסקים למשקאות בלתי אלכוהוליים ולמכירת ממתקים וסיגריות.

בנינים ציבוריים השייכים לעירייה, בנינים שתכליתם כרוכה במגרשים ציבוריים פתוחים, מגרשי שעשועים וספורט, בריכות שחיה.

שטח מקסימלי מותר לבניה – 10%.

ירושלים – תכנית מתאר 62

גנים ציבוריים, מגרשי ספורט ושעשועים, בנינים הכרוכים בנ"ל, באישור הועדה המקומית ובהסכמת הועדה המחוזית.

ככרות, גנים לרבות נטיעות, מזרקות, גני נוי וכו', מתקני גן ובתי שימוש ציבוריים... בריכות ומגדלי מים, מגרשי משחקים, מתקני ספורט ונופש ציבוריים, אמפיתאטרון, מתקני ביוב ותיעול... בתי קפה וקיוסקים, שבילים להולכי רגל, אגם לשיט ודיג, בנינים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים, בהסכמת הועדה המחוזית. מקלטים ציבוריים, עיבוד קרקע חקלאית לצרכי רווחה ציבורית.

זכויות בניה – לפי תכנית החלה באזור ותכנית מפורטת הכוללת בינוי.

נופש ונוי, גנים לרבות חורשות ושדרות, מגרשי ספורט ומשחקים לרבות ככרות ורחבות ומבנים המשרתים מטרות אלה. בריכות שחיה ומתקנים הקשורים אליהם, שבילים להולכי רגל, רצועות ירק המפרידות בין שימושי קרקע סותרים, חניה לצורך השימושים המותרים באזור זה, מקלטים ציבוריים, בתי קפה, מסעדות וקיוסקים עפ"י תכנית מפורטת, בתי שימוש ציבוריים.

זכויות בניה – עפ"י תכנית מפורטת.

ככרות לרבים, גנים לרבים, נטיעות, מזרקות, מתקני גן, קיוסקים, בתי שימוש, מגרשי משחקים, מגרש ספורט, מתקני ספורט ונופש ציבוריים, מלתחות, מגרשי חניה, נופש ומרגוע, בריכות שחיה, תיעול, ביוב, ניקוז, קוי חשמל וטלפון.

גנים ציבוריים, חורשות ושדרות, מגרשי ספורט ומשחק, מתקני ספורט ובריכות שחיה, מתקנים לנופש ונוי, קיוסקים בהסכמת הועדה המחוזית, בתי שימוש ציבוריים, מתקני מים, ביוב, תיעול, ניקוז, מתקני חשמל וטלפון. מבנים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים – בהסכמת הועדה המחוזית.

זכויות בניה – לפי תשריט בינוי ובהסכמת הועדה המחוזית.

נופש ונוי, גנים לרבות חורשה ושדרה, מגרשי ספורט ושעשועים. קיוסקים, בתי קפה, מסעדות ובנינים שתכליתם כרוכה בשטחים ציבוריים פתוחים, במסגרת תכנית בינוי ופיתוח המאושרת ע"י הועדה המחוזית. תיעול, ביוב, ניקוז, קווי חשמל וטלפון.

זכויות בניה – לפי תכנית בינוי שתאושר ע"י הועדה המקומית והמחוזית לצרכי נופש ונוי בלבד.

שטח המיועד לגנים, חורשות, שדרות, מגרשי משחקים ושעשועים נושאי רווחים, ככרות ורחובות.

זכויות בניה – הבניה אסורה פרט למפורט ברשימת התכליות.

בדרך כלל לא נקבעות בתכניות זכויות בניה מוגדרות והבניה אמורה להיות על פי תכנית בינוי או תכנית מפורטת, עם או בלי אישור הועדה המחוזית.

כמו כן, אנו למדים כי בדרך כלל אין איסור בניה בש.צ.פ. והיא תתאפשר במגבלות שמירת השטח הפתוח.

פס"ד מחוזי ת"א בת.א. 748/68 (אסחייק נ. חב' החשמל) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור 40% מהשווי של אותה קרקע, כשהיא אדמת בנין.

ק. מוצקין), שאישר את פסה"ד של המחוזי הנ"ל, דהיינו, 10% משווי כאדמת בניה.

פס"ד מחוזי ת"א בה"פ 9489/73 (הצלחת משה ואח' נ. הועדה המקומית ת"א) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור של 40% מאדמת בנין.

פס"ד העליון בע"א 558/74 + 549 (הצלחת משה ואח' נ. הועדה המקומית ת"א) - אושר שווי ש.צ.פ. בשיעור של 40% משווי כאדמת בניין.

פס"ד מחוזי בה"פ 1393/82 (עזרא חממי ואח' נ. הועדה המקומית ראשל"צ) - נקבע שווי ש.צ.פ. בשיעור של 10% מערך אותה קרקע כשהיא מיועדת לבניה.

בפסקי הדין הנ"ל לא נערכה התעמקות תיאורטית או תחשיבית, בקביעת האחוז ולרוב, נקבע האחוז על סמך חוות דעת או עדויות של שמאי מקרקעין.

תמצית תוצאות המחקר בענין "שטח ציבורי פתוח" היא כלהלן:-

לשאלה מהו שוויה של קרקע ביעוד לש.צ.פ. ביחס לשווי קרקע באותו שטח ובאותה סביבה שיעודה תעשיה? התוצאה שהתקבלה היא בין 8% לבין 16%.

ניתן להבחין ששיעורי השווי הגבוהים יוחסו ע"י הנשאלים לש.צ.פ. המצוי באזורי המגורים ואילו השיעור הנמוך יוחס לש.צ.פ. באזור תעשיה.

יודגש כי הבסיס לשיטת המחקר הנ"ל הוא "כללי אצבע" שהשתרשו במהלך השנים בפרקטיקה המקצועית.

ש.צ.פ. הינו צורך ציבורי חיוני ויש צורך ואף חובה לתכננו במסגרות של תכניות מתאר ומפורטות. הש.צ.פ. תורם הנאה רבה ומגוונת לסביבתו ויש בו כדי לתרום לשווי הנכסים בקרבתו.

קיימת זיקה פחות ישירה וכמעט שולית בין הש.צ.פ. לבין אזורי תעסוקה (משרדים ותעשיה).

תיתכן כניסה מבוקרת ובתשלום הן בש.צ.פ. והן בשמורת טבע. התשלום אמור לכסות את הוצאות התיחום, ההקמה, האחזקה והטיפוח. אין להסיק מכך שקיימות הכנסות שניתן להוונן ולהסיק מסקנות ביחס לשווי.

פונקציות אלו עשויות לתפוס שטח מבונה של עד 10% משטח הש.צ.פ.

בספרות המקצועית שדנה בשווי ש.צ.פ. לא נמצאה נוסחה מדריכה או קווים מנחים חד-משמעיים, אלא הותוו מספר כיוונים אפשריים להערכה כמו: מדידת התועלת שצומחת לציבור המשתמשים, מדידת ההפרש שהציבור היה מוכן לשלם תמורת ההנאות שמפיק מה.ש.צ.פ. לעומת התמורה המשולמת בפועל, הערכת השימושים החלופיים בשטח הש.צ.פ., מדידת עליית ערך המקרקעין בסביבה וזקיפתה של עליה זו לקיומו של ש.צ.פ. ועוד. כל אלה אין בהם כדי להוות כלים שמאיים חד-משמעיים להערכת שווי הש.צ.פ.

לש.צ.פ. צריך להיות ערך כספי משל עצמו, שאינו קשור לשווי שוק דווקא, מאחר ואין "שוק" לש.צ.פ. במובן הרחב של המילה. לש.צ.פ. קיים אמנם שוק של מעונינים וקונים מצד הרשויות הציבוריות, אלא שדרך הרכישה, ההפקעה וחוסר התחרות אינם מאפשרים שוק משוכלל שישקף שווי ש.צ.פ. באורח מלא ונכון.

"כללי האצבע" הרווחים עד כה בין שמאים, בבתי משפט ובועדות ערר מראים ששווי ש.צ.פ. נע בין 10% לבין 40% משווי הסביבה.

בענין עצם התחשיב, השיעור עצמו ומשמעות "שווי הסביבה", התגלעו לא מעט מחלוקות.

לענין "עצם התחשיב והשיעור עצמו". המסקנה העיקרית העולה מהפסיקה, המחקרים שנערכו והספרות המקצועית בנדון היא שקיים קושי אמיתי במתן פתרון לסוגיית הערכת שווי ש.צ.פ. על ידי שימוש בכלי מדידה מקובלים באין כלים כאלה המתאימים לש.צ.פ.

גם במידה וניתן לחשוב על ביצוע בדיקה סטטיסטית לתרומת הש.צ.פ. לסביבה, נראה לנו שבדיקה כזו הינה בעייתית וזאת, משום חוסר היכולת לבודד משתנה אחד (למשל רווחה כתוצאה מקירבה לש.צ.פ.) מכלל המשתנים הרבים המשפיעים על שווי קרקע ומקרקעין.

יחד עם זאת, ניתן לומר שקיימת תמימות דעים באשר לתרומתו החיובית של הש.צ.פ. לסביבתו, תרומה המעלה למעשה את שווי הקרקע בסביבה.

על כן, אנו בדיעה שהערכת שווי ש.צ.פ. בדרך של שיעור מסויים משווי הסביבה בה הוא ממוקם, נראית הגיונית ולוגית, אפשר אף לקבוע שזו הדרך היחידה הקיימת והאפשרית כיום.

קביעה זו היא בהנחה שקיימת הסכמה כללית שלא תיתכן קרקע (המהווה "אמצעי ייצור") ששווייה אפס.

עפ"י נסיוננו, תרומתו של ש.צ.פ. לערכי השווי בסביבתו יכולה לנוע בשיעורים שבין 2% ועד 20%, עפ"י מידת הקירבה לש.צ.פ. והתועלת ממנו.

כשהתרומה לסביבה של ש.צ.פ. נעה בשיעורים הנ"ל, נראה הגיוני וסביר, כשנדרשים להעריך שווי של ש.צ.פ., לגזור שיעור ממוצע של 10% משווי הסביבה.

מובן ששיעור זה עשוי להשתנות בהתאם לגודל הש.צ.פ., מידת ניצולו ותדירות השימוש בו.

דוגמא תחשיבית לשווי ש.צ.פ. עם אפשרויות מסחריות היא כלהלן:- ש.צ.פ. בשטח 10 דונם מאפשר בניה מסחרית של 10%, כשהסביבה, בה מותרת בניה של 100% או 10 יח"ד לדונם נטו, היא בשווי של -.600 $ למ"ר.

לדעתנו, אפשר לחשב את שווי הש.צ.פ. כך:

לענין "שווי הסביבה", אנו בדיעה כי ראוי לפרש מונח זה ולייחסו לסביבה המיועדת או אילו יועדה למגורים או לתעסוקה או לשניהם, תלוי במיקום הש.צ.פ. ותדירות השימוש בו: ש.צ.פ. מקומי ושכונתי – ראוי שייגזר משווי הסביבה למגורים. ש.צ.פ. עירוני – ראוי שייגזר משווי הסביבה למגורים ולתעסוקה.

לדעתנו, בהערכת שווי ש.צ.פ. אין מקום לכלול בשווי הסביבה שווי קרקע חקלאית, מאחר ואין זיקה וקשר בין יעודי ש.צ.פ. לקרקע חקלאית. הש.צ.פ. אינו בא לשרת קרקעות חקלאיות, גם אם תוכנן ש.צ.פ. כזה בתחום או בשולי קרקע חקלאית. אם מתוכנן ומופקע ש.צ.פ. מתוך קרקע חקלאית, הוא נועד לשרת בראש וראשונה את התושבים העירוניים בסביבתו.

בבואנו להעריך שטח ציבורי פתוח, ראוי שנבדוק מספר אלמנטים בסיסיים.

על בסיס אלמנטים אלה נבצע תחשיב בערכים ריאליים ונבחן אותו בהשוואה ל"כללי האצבע" הנהוגים.