1. עד לשנת המס 1992 קבע צו הארנונה של עיריית ירושלים, בסעיף ז', כך: "בניינים המוחזקים ע"י בתי ספר, גני ילדים ציבוריים, ישיבות, כוללים, הקדשות, מוזיאונים, מרפאות ובתי חולים, קונסוליות ושגרירויות ישלמו ארנונה לפי התעריף המפורט בטבלה להלן: אזור - כל העיר; חיוב 1992 - 33. 36". זהו תעריף נמוך.

צו הארנונה של שנת 1993 נוסח מחדש. סעיף ז' הנ"ל חולק לסעיפים אחדים. בנוסח החדש, בסעיף ז', תחת הכותרת "בתי ספר וגני ילדים" נקבע כך: "בנינים המוחזקים על ידי בתי ספר ציבוריים, גני ילדים ציבוריים, מעונות יום ציבוריים, ישיבות, כוללים, הקדשות, יחוייבו בתשלום ארנונה כפי המפורט להלן: אזור - כל העיר; חיוב 1993 - 36. 03 ₪ למ"ר". סעיף ח', תחת הכותרת "מרפאות, קופות חולים ובתי חולים" קבע: "שטח מבנה המשמש כמרפאה של קופת חולים או כבית חולים ציבורי יחויב בתשלום ארנונה כפי המפורט להלן: אזור - כל העיר; חיוב 1993 - 36. 03 ₪ למ"ר". בצו הארנונה של שנת 2008 נותר הנוסח הזה, אלא שמִספּור הסעיפים הוחלף, וסעיף ח' היה לסעיף 19.

2. מה בין הנוסח הישן לחדש? הנוסח החדש של צו הארנונה מבהיר 'ברחל בתך הקטנה' כי התעריף הנמוך חל רק לגבי מרפאות של קופות חולים או בתי חולים ציבוריים. הנוסח הקודם, לכאורה, על-פי טענת העותרות, לא עשה כל הבחנה בין בתי חולים ומרפאות ציבוריים לבין בתי חולים ומרפאות פרטיים.

3. העותרות הן מרפאות פרטיות. העותרת 1 מעניקה טיפול רפואי בעת שמרפאות קופות החולים סגורות, ומקיימת בדיקות רפואיות ספציפיות על-פי הפניית קופות החולים. העותרת 2 משמשת מרפאה לחולים הזקוקים לטיפולי דיאליזה, על-פי רוב בהפניית קופות חולים. העותרת 3 משמשת מרפאה לחולים הזקוקים לשירותי רפואה גרעינית, על-פי הפניות קופות חולים. העותרת 4 מבצעת טיפולים אסתטיים, על-פי רוב בהפניית קופות החולים.

בהתאם לצו הארנונה בנוסחו החדש, מחוייבות העותרות בתשלום ארנונה בתעריף רגיל, ככל בית עסק.

4. הוראות ההקפאה שנחקקו בחוקי ההסדרים בשנות השמונים של המאה העשרים אוסרות על הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה על נכסים שבתחומן, מעל לשיעור הקבוע בחוק. כדי למנוע מן הרשויות להעלות את התעריף בדרך עקיפה, אוסרות ההוראות גם את שינוי הסיווג של הנכסים, אם לא היה שינוי בשימוש בפועל. כמו כן אוסרות ההוראות יצירת סיווג חדש. שינוי הסיווג או יצירת סיווג חדש מותרים רק לאחר קבלת אישור חריג מוועדת שרים, שבה חברים שר האוצר ושר הפנים (בר"ם 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל (ניתן ביום 17. 2. 2008)).

5. טענתן העיקרית של העותרות היא כי שינוי נוסחו של צו הארנונה לעניין המרפאות כנ"ל, ויצירת ההבחנה בין מרפאות פרטיות לציבוריות, הריהו שינוי סיווג של נכסים ויצירת סיווג חדש; ומשום שנעשה ללא אישור ועדת השרים הריהו בטל.

עוד טוענות העותרות כי ההבחנה בין מרפאות פרטיות לציבוריות איננה אלא סיווג על-פי מיהות המשתמש ולא על-פי מהות השימוש, ולפיכך היא פסולה.

לחלופין טוענות העותרות כי יש לסווגן כ'מרפאה של בית חולים', משום ששירותיהן ניתנים לחולים המופנים אליהן על-ידי קופות החולים ובתי החולים, וכמוהן כזרוען הארוכה של קופות החולים.

6. יש להבחין בין שינוי סיווג או יצירת סיווג חדש לבין הבהרת סיווג קיים. שינוי סיווג או יצירת סיווג חדש יש בהם חידוש על פני המצב הקודם. לפיכך הם סותרים את הוראות ההקפאה ואת תכליתן, וברור שאין לעשותם אלא באישור ועדת השרים. לעומתם, תיקון נוסח לשם הבהרת סיווג קיים איננו משנה את המצב המשפטי, אלא רק תורם להבהרתו

לציבור הנישומים, כדי למנוע הבנות מוטעות ולחסוך בהתדיינויות שאין בהן חפץ. ההבחנה הזו הוכרה בפסיקה פעמים אחדות כמפתח ללגיטימיות של תיקוני נוסח בצווי ארנונה (ע"ש (ב"ש) 28/90 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עירית דימונה (ניתן ביום 15. 11. 92); עת"ם (ב"ש) 346/05 מקורות חברת המים בע"מ נ' עיריית אשדוד (ניתן ביום 23. 7. 06)), כפי שבאופן כללי נקבע בפסיקה כי ייתכן שתיקון נוסחו של חוק נועד רק להבהיר את המצב הקיים ולא לשנותו (עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה (ניתן ביום 18. 11. 08)).

7. עובר לשינוי הנוסח בשנת 1993 היתה לשונו של סעיף ז' בצו כך: "בניינים המוחזקים ע"י בתי ספר, גני ילדים ציבוריים, ישיבות, כוללים, הקדשות, מוזיאונים, מרפאות ובתי חולים, קונסוליות ושגרירויות ישלמו ארנונה לפי התעריף המפורט בטבלה להלן...". ניכר כי רק לגבי גני ילדים טרחו מנסחי הצו להוסיף את ההגדרה 'ציבוריים'. על-פי לשונו של הסעיף קשה להכריע אם היוצא מן הכלל ללמד על עצמו יצא או ללמד על הכלל כולו יצא. על-פי תכליתו של הסעיף, מסתברת יותר הפרשנות כי הוא נועד להקל על מוסדות ציבוריים, ולא על עסקים פרטיים. ניתן עוד להפליג בדיונים על פירושו הנכון של סעיף זה ועל טיבו של היוצא מן הכלל, על-פי לשונו ועל-פי תכליתו, על-פי הקשרו ועל-פי סממנים נוספים, כיד הלמדנות הטובה, אולם דומה שאין צורך בכך. השאלה הטעונה הכרעה איננה מה היה פירושו הנכון של הסעיף, אלא האם בשינוי נוסחו בשנת 1993 היה משום שינוי סיווג ויצירת סיווג חדש, או שמא נמשך המצב המשפטי כפי שהיה. לשם כך, די לנו להתחקות אחר יישומו של הצו בפועל בתקופה ההיא.

8. העירייה הוכיחה כדבעי, בראיות מינהליות משכנעות בהחלט, כי בשנים שקדמו לשנת 1992 חויבו מרפאות פרטיות בארנונה ככל בית עסק, בעוד מרפאות ציבוריות, של קופת חולים, חויבו בארנונה מופחתת בהתאם לתעריף הנמוך של מוסדות ציבוריים. לשם כך הציגה העירייה דפי חיוב של מרפאות אחדות מן התקופה ההיא. העירייה גם טענה, ולא נטען ההיפך, כי אין ולוּ נכס אחד בתחומיה, המשמש מרפאה או בית חולים, שסיווגו שוּנה בעקבות שינוי נוסח הצו בשנת 1993. יתר על כן, עדות ברורה לגירסתה של העירייה ניתן למצוא בפסק דין שניתן בבית משפט זה ביום 21. 2. 1993 על-ידי כב' השופט ש' ברנר (ע"ש 71/92 טיפול שורש - ניהול ושירותים למרפאות שיניים (רשת ארצית) בע"מ נ' מנהל הארנונה עיריית ירושלים). בפסק הדין נתקבלה עמדתה הפרשנית של העירייה כי אין הסעיף חל על מרפאות פרטיות: "הפרוש המוצע על ידי העותרות מוביל לתוצאה בלתי סבירה, בלתי צודקת ואף אבסורדית. דהיינו, למתן הנחה ניכרת ביותר בארנונה העירונית הכללית לרופא או רופאים המפעילים מרפאות פרטיות על בסיס מסחרי למטרות רווח". לפיכך אין ספק כי ניסוחו החדש של הסעיף, פריטתו לארבעה סעיפים והדגשה מפורשת כי עניינו במוסדות ציבוריים בלבד, לא שינה דבר אלא רק הבהיר את המצב המשפטי שהיה גם קודם לכן.

9. המסקנה היא אפוא כי אין מדובר בשינוי סיווג, ולא היה כל צורך באישורה של ועדת השרים.

10. אין ממש גם בטענתן של העותרות, שנטענה בשפה רפה, כי הנוסח החדש של הסעיף מסתמך על מבחן 'מיהות המשתמש'. סיווג ארנונה על-פי מיהות המשתמש יהיה פסול כאשר הוא נועד להבחין באופן לא שיוויוני בין שני גופים המבצעים פעילות זהה, וששימושם בנכס הוא זהה. הבחנה בין מרפאה פרטית לציבורית היא הבחנה לגיטימית לגבי טיב השימוש, כי לא הרי שימוש בנכס לצרכי הפקת רווח, כהרי שימוש בו שלא לצרכי רווח, ולא הרי רפואה פרטית שמטרתה כלכלית כהרי רפואה ציבורית המשמשת זרועה של המדינה לרווחת הציבור. אופיין של קופות החולים כמוסדות ציבוריים הפועלים לא למטרות רווח התחדד עוד יותר לאחר חקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994. אופי זה, וכפיפות לחוק האמור, מטיל עליהן כמובן גם חובות שאינם חלים על העותרות. קריטריון ה'ציבוריות' כמגדיר את טיב השימוש בנכס הוא קריטריון סביר וראוי אפוא, משום שה'ציבוריות' היא מאפיין משמעותי לפעילות הכלכלית שנעשית בו. סיווג מוסדות בהתאם לפעילות הכלכלית שנעשית בהם הוא בוודאי סיווג חוקי (עע"ם 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פיסקה יט (ניתן ביום 16. 1. 08)).

11. טענה נוספת טענו העותרות, גם כן בחצי פה, ולפיה יש לסווגן כמרפאה של קופת חולים משום שרבים מלקוחותיהן הופנו אליהן על-ידי קופות החולים. גם זו טענה שאין בה ממש, כי לא כל קבלן שמספק שירותים לקופת חולים או לבתי חולים, בין אם שירותי רפואה ובין אם שירותים אחרים, הופך לחלק ממערכת הבריאות הציבורית. עיסוקן של העותרות הוא עיסוק רפואי למטרות רווח, וככל שיש ביניהן לבין קופות החולים חוזים להתקשרות - מדובר בהתקשרות עסקית לכל דבר. אין בקיומן של התקשרויות כאלה כדי להצדיק את החלת התעריף המופחת גם עליהן.

העתירה נדחית אפוא בזאת.

כל אחת מארבע העותרות תשלם לעירייה הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 10,000 ₪ (ובסך הכל 40,000 ₪).

ניתן היום, ד' בתמוז התש"ע (16/06/2010), בהעדר הצדדים.