רקע עובדתי

2. ביום 27.11.97 התקשרו העותר ואחיו, דניאל עמר, עם המשכיר בהסכם שכירות לגבי הנכס לתקופה של שנה אחת החל ביום 1.12.97 ועד ליום 30.11.98 (ראו, הסכם השכירות נספח ב' לעתירה).

הנכס אמור היה לשמש למחסן ולעסק לממכר מזון. בפועל, כך לטענת העותר, לא שימש הנכס לייעודו, מאחר ולא נתקבל מהעירייה רישיון לניהול עסק. עוד טען העותר, כי בחודש אוגוסט 1998, החליט יחד עם אחיו לפרק את השותפות ביניהם, ובהסכמת המשכיר חדל מלהחזיק בנכס. האח דניאל, כך המשיך וטען העותר, הוא זה שהחזיק בעצמו או באמצעות חברה מטעמו בנכס, ונטל על עצמו את מלוא האחריות לחובות הנובעים משכירותו, וזאת לכל המאוחר באוגוסט 1999 (ראו, נספח ד לעתירה, מכתב בכתב יד החתום על ידי שני האחים, המעיד, לטענת העותר, על פירוק השותפות והסרת אחריותו בכל הנוגע לנכס; וכן נספח ה' לעתירה, מכתב מטעם רוה"ח ערן חרמוני המאשר כי השותפות בין האחים הפסיקה את פעילותה החל מיום 1.8.99).

3. לטענת העותר, בסמוך למועד פירוק השותפות בשנת 1999, הגישה רעייתו, יוכבד עמר, למשרדי המשיבה את המכתב נספח ד', בו הודע לעירייה כי העותר חדל מלהחזיק בנכס. בתצהירה של הגב' עמר נאמר, כי המכתב נמסר במשרד המצוי בקומה השלישית בבנין העירייה, אליו הופנתה על ידי עובדת בשם שמחה, שישבה בחדר סמוך, ביחידת הגביה של העירייה. לטענת יוכבד עמר, השם שמחה נחקק בזיכרונה, משום שזהו שמה של אמה.

מנגד טענה המשיבה, כי לא קבלה כל הודעה על חדילת החזקה, אלא ביום 1.6.03, אז הודע לה על ידי המשכיר על שינוי שמות המחזיקים בנכס, מהעותר ואחיו דניאל, לאחד בשם חכשורי.

4. ביום 6.8.98 הגישה המשיבה כנגד העותר ואחיו תביעה אזרחית בת.א. 80788/98 (להלן: "התביעה האזרחית") לתשלום חובות הארנונה של העותר ואחיו בגין הנכס לתקופה החל בחודש דצמבר 1997 ועד חודש יוני 1998 (להלן: "תקופת החוב הראשונה") (ראו, כתב התביעה, נספח ג' לתשובת המשיבה). בית המשפט קיבל את התביעה ונתן פסק דין נגד העותר, אשר הוגש לביצוע בהוצאה לפועל.

5. בסמוך לנקיטת הליכי ההוצל"פ נגד העותר בשנת 2000, בדירה בה מתגוררת רעייתו, יוכבד עמר, ניגשה רעייתו, כך לטענת העותר, בשנית לעירייה והודיעה שוב, כי העותר אינו מחזיק בנכס. לטענת גב' עמר בתצהירה, טופלה אז על ידי פקידה בשם מזל, ובפניה חתמה על ההודעה.

6. ביום 13/12/2001, הכריז ראש הוצל"פ על העותר כ"חייב מוגבל באמצעים" כמשמעו בפרק ז'1, סעיף 69ג' לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן: "חוק ההוצל"פ"), ונתן צו לאיחוד כל תיקי ההוצל"פ התלויים ועומדים כנגדו, כאמור בפרק ז'3, סעיף 74א' לחוק ההוצל"פ, לרבות ההליכים לביצוע פסק הדין שניתן בתביעה האזרחית בגין חוב הארנונה למשיבה לתקופת החוב הראשונה. במסגרת איחוד התיקים, ניתן צו תשלומים והעותר העביר לקופת העירייה משנת 1999 ועד שנת 2009 סכום כולל של 305 ₪ בלבד (ראו, החלטת ראש ההוצל"פ מיום 13.12.01 נספח יד' לעתירה).

7. לצורך גביית יתרת החוב לגבי התקופה מחודש יוני 1998 ועד יולי 2003 (להלן: "תקופת החוב השנייה"), נקטה המשיבה בהליכי גבייה מינהלית.

ביום 18.7.00 שלחה המשיבה לעותר ולאחיו לכתובת הנכס, דרישת תשלום חוב המתייחס לתקופה שמחודש יוני 1998 ועד חודש דצמבר 1999. בהמשך, בימים 17.7.02, 11.8.02 ו-16.3.05, נשלחו דרישות תשלום נוספות.

כמו כן, נערכו בנכס, בימים 23.12.01 ו-26.5.05, מספר ביקורות על ידי פקחי המשיבה. בביקורות נמצא הנכס סגור, ובבירורים עם המשכיר ונציג מטעמו, נמסר להם כי האחים עמר עדיין מחזיקים בנכס (ראו, הודעות המשיבה בדבר דרישות התשלום והביקורות בנכס, נספח ז' לכתב התשובה מטעם המשיבה).

ביום 17.5.07, ביצעה המשיבה, במסגרת הליכי הגביה המינהלית, עיקול על דירת מגורים בגבעתיים, בכתובתו הרשומה של העותר, בה מתגוררת רעייתו של העותר, יוכבד עמר. ביום 26.11.07 נמסר לעותר מכתב התראה לפני מכירת הדירה.

8. במהלך שנת 2002 הגיש המשכיר תביעה כנגד האחים עמר בגין החובות על הנכס, לרבות בשל חובות הארנונה.

במסגרתו של ההליך, הגיעו הצדדים ביום 28.8.03 להסדר פשרה, אשר קיבל תוקף של פסק דין (ראו, הסדר הפשרה, נספח ד' לכתב התשובה מטעם המשיבה).

במסגרת ההסדר, הצהיר העותר כי עזב את הנכס ביום 1.8.99, וכי שילם את כל חובותיו על פי החוזה עד למועד זה. העותר, כך לפי הצהרתו בהסדר הפשרה, סיכם עם אחיו, כי מיום 1.8.99 ואילך, יישא האח לבדו בכל חיובי המושכר לרבות דמי השכירות. עוד סוכם במסגרת ההסדר, כי הנתבע ישלם סך של 2,500 ₪ לצורך סילוק מלא וסופי של כל התביעות ודרישות התובעת מאת העותר בנוגע לנכס.

9. עתירה זו מתייחסת ליתרת חוב הארנונה והמים לגבי התקופה שלאחר הגשת התביעה האזרחית, היא תקופת החוב השנייה.

טענות הצדדים- טענות העותר

10. לטענת העותר, נהגה המשיבה כלפיו בחוסר סבירות והגינות, מאחר ולא גילתה לו כי הנכס נמצא במבנה בלתי חוקי, וכי לא ניתן לקבל רישיון לניהול עסק במקום. עקב אי גילוי עובדה זו, כוונתם המקורית של האחים להקים עסק משותף בנכס, לא יצאה אל הפועל והשותפות ביניהם פורקה. כתוצאה מכך, סיכם העותר עם אחיו, כי האחריות על הנכס תועבר לידיו בלבד. ההודעה כי העותר חדל מלהחזיק בנכס הועברה למשרדי המשיבה על ידי רעייתו של העותר, גב' יוכבד עמר, בשתי הזדמנויות - האחת בשנת 1999 והשניה בשנת 2000 - כמתואר בתצהירה.

11. כנגד הליכי הגביה המינהלית, בהם נקטה העירייה לגביית החוב בגין תקופת החוב השנייה, העלה העותר שתי טענות מרכזיות.

האחת, כי יתרת החוב עולה על הסכום הרשום במסגרת תיק האיחוד בהוצל"פ. החוב אותו ביקשה המשיבה לגבות לפי פקודת המיסים (גבייה) (להלן: "פקודת המיסים") עומד על סכום של 451,830 ₪. החוב הרשום בלשכת הוצל"פ עומד על סכום של 56,443 ₪.

העותר טען, כי משבחרה העירייה להגיש נגדו תביעה אזרחית ולפתוח תיק הוצל"פ לביצוע פסק הדין, היה על העירייה להמשיך ולנהל את הליכי הגבייה נגדו בהתאם לצו איחוד התיקים בהוצל"פ, ללא אפשרות לנקוט בהליכי גבייה מינהלית. הליכי הגבייה המינהלית פוגעים בזכויות היסוד שלו לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועל כן יש לנקוט בהם רק במקרים חריגים וכמוצא אחרון כפי שנקבע בעת"מ 3061/06 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה (לא פורסם, ניתן ביום 19.9.07)(להלן: "פס"ד הרכבת").

הטענה השנייה שהעלה העותר, היא טענת התיישנות. לטענת העותר, החוב המתייחס לתקופה של לפני יום 19.10.00 הוא חוב שהתיישן ולא ניתן לגבותו. העותר חדל מלהחזיק בנכס לפי הודעתו ביום 1.8.99, ועל כן אין הוא חייב מאומה למשיבה. חלוף תקופת ההתיישנות כך לטענת העותר, חוסם את המשיבה מלגבות את החוב.

12. לצד הטענות המרכזיות, העלה העותר שתי טענות נוספות. האחת, כי במסגרת הליכי הגבייה המינהלית, ננקטו הליכים למימוש דירת המגורים של רעייתו בנפרד, אולם הוא עצמו אינו מתגורר במקום ואין לו כל זיקה לדירה. השנייה, כי פניותיו לעירייה, באמצעות הלשכה לסיוע משפטי לשם בירור יתרת החוב (נספחים טז' ויא' לעתירה), לא נענו על ידה.

13. בעתירה סקר ב"כ של העותר, המייצג אותו מטעם הלשכה לסיוע משפטי, את מצבו הכלכלי של העותר. כעולה מן העתירה, העותר, יליד שנת 1955, הוא אדם קשה יום שבריאותו לקויה, החי בנפרד מרעייתו, מובטל וללא מקום מגורים קבוע.

במכתב מאת האגף לשרותי רווחה בעיריית גבעתיים אל הלשכה לסיוע משפטי, מיום 27.11.07 (נספח א' לעתירה), נאמר, כי משפחת עמר מטופלת על ידי אגף הרווחה מיום 3.9.99 בעקבות משבר כלכלי שבא אחרי פירוק שותפות עסקית ושקיעה בחובות רבים. עקב ההתמוטטות הכלכלית, מתקשה המשפחה להתאושש נפשית ובעיקר כספית. עוד נכתב, כי המשפחה עומדת בפני איום של מכירת דירת המגורים על ידי עיריית ת"א כדי לגבות את חובות הארנונה. על כן, יש להעניק למשפחה סיוע משפטי בהתמודדות מול העירייה.

טיעוני המשיבה

14. תשובת המשיבה מתחלקת לשני ראשים. האחד, טענות סף שדי בהן, לטענתה, להביא לדחיית העתירה על הסף. השני, שורה של טענות במענה לטענות העותר, כי אינו מחזיק בנכס, וכנגד ההליכים המינהליים שננקטו נגדו.

15. שתי טענות סף העלתה המשיבה במסגרת תשובתה לעתירה. האחת, העדר סמכות עניינית לדיון בשאלת המחזיק במסגרת עתירה מינהלית, מאחר שהעותר לא מיצה את ההליכים העומדים לרשותו. השנייה, שיהוי ניכר בהגשת העתירה.

16. לטענת המשיבה, אין מקום לברר את שאלת המחזיק בנכס במסגרת עתירה מינהלית. המשיבה שלחה לעותר, בהיותו המחזיק בנכס לפי הרשום בספרי העירייה, לאורך כל תקופת החוב, חשבונות לתשלום, אך זה נמנע מלשלם את חובו. רק בעקבות הטלת העקול על דירת המגורים בגבעתיים, וההתראה טרם מכירתה, בשנת 2007, פנה העותר בעתירה מינהלית זו במאי 2008.

העותר, להשקפת העירייה, צריך היה לפנות בהליך של השגה וערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר") במועדים הקבועים בחוק. די בכך שלעותר עומד סעד חלופי של הגשת השגה, על מנת לדחות את העתירה על הסף.

17. העתירה נגועה בשיהוי ניכר. לפי תקנה 3(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) תשס"א-2000 (להלן: "התקנות"), על העותר להגיש עתירתו בלא שיהוי, ולא יאוחר מ - 45 ימים מיום שהעותר קיבל הודעה על ההחלטה עליה הוא עותר. העותר ידע אודות ההליכים המנוהלים נגדו כבר בשנת 1998, עת הגישה נגדו המשיבה כתב תביעה, אך נמנע מלפעול במשך כעשר שנים כנגד הטלת החיוב, עד לתקופה בה ננקטו הליכי עיקול ומכירה של דירת המגורים בגבעתיים. במשך השנים, מאז שנת 1998, נשלחו לעותר ולאחיו, דרישות תשלום בגין חובות ארנונה ומים, אך אלה נמנעו מלשלם את חובותיהם. העותר הגיש את העתירה דנן ביום 21.5.08, קרי, בחלוף כעשר שנים מאז נודע לו על השתת החיוב עליו בשנת 1998 ולאחר שלא נענה לפניות המשיבה בעניין החוב. לטענת המשיבה, די בשיהוי הניכר על מנת להביא לדחיית העתירה על הסף.

18. במענה לטענת העותר כי אינו מחזיק בנכס, השיבה המשיבה כי עד לחודש יולי 2003 היה העותר רשום כמחזיק בנכס, וכל טענותיו על המצאת הודעה בדבר הפסקת החזקתו בנכס, הן טענות בעלמא, ללא סימוכין וללא תימוכין, ואין בידיו כל מסמך התומך בטענה שרעייתו הגישה מטעמו הודעה כלשהי למשיבה בדבר עזיבתו את הנכס.

המכתב, נספח ד' לעתירה, אשר לטענת העותר הוגש למשיבה על ידי רעייתו, יוכבד עמר, הוא מכתב שאינו נושא תאריך, ללא חותמת "נתקבל" ואין בידי העותר או רעייתו כל אסמכתא המעידה על כך שהמשיבה אכן קיבלה מכתב זה במשרדיה. גם טענת העותר על הגשת הודעה נוספת על חדילת החזקה בשנת 2000, אינה נתמכת בשום מסמך או ראיה ובספרי העירייה לא נמצאה כל הודעה בענין זה.

החוק וההלכה הפסוקה מחילים על בעלי הזיקה הקרובה ביותר לנכס את החובה הבלעדית לעדכון הרשות המקומית בדבר שינוי מחזיקים. במקרה זה, נרשם העותר כמחזיק החל ביום 1.12.97, ועליו החובה לעדכן את המשיבה על שינוי בזהות המחזיק.

לטענת המשיבה, העותר לא פעל לשנות את הרשום בספריה באשר למיהות המחזיק, ולא פעל בדרכים הקבועות בדין, על מנת לשנות את הרישום בעניין זה. זאת, על אף העובדה שהחשבונות המשיכו להישלח על שם העותר ואחיו לאורך כל התקופה.

19. אשר לטענת העותר על מחדלה של המשיבה שנמנעה מלגלות לו כי הנכס נמצא במבנה בלתי חוקי, טענה המשיבה, כי אין זה מתפקידה לבדוק את טיבו ומצבו הפיזי והמשפטי של הנכס. העותר התקשר בחוזה השכירות על דעת עצמו, והאחריות לבדיקת מצבו, מוטלת על כתפיו. חוזה השכירות אשר נמסר למשיבה בהתאם לסעיפים 325 - 326 לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "פקודת העיריות"), נועד לצורך רישום המחזיקים בנכס, ואין זה מאחריותה של העירייה לבדוק את מצבו. הסירוב של המשיבה ליתן בידי האחים עמר רישיון לניהול עסק, חסר נפקות לענין חיוב הנכס בארנונה ומים ואין בו כדי לשנות את זהות המחזיקים בנכס לצורך חיובי הארנונה. הטענה של העותר כי בעקבות סירובה של העירייה פורקה השותפות בינו ובין אחיו, אינה נוגעת למישור היחסים שבין העותר ובין המשיבה, ואין המשיבה צריכה להיפגע מהחלטת האחים לפרק את השותפות ביניהם.

20. אשר לטענת העותר להתיישנות החוב בתקופת החוב השנייה, טענה המשיבה, כי פעלה באופן רציף על מנת לגבות את החוב מן העותר, החל במועד היווצרותו ועד שנת 2007, אז נשלחו לעותר ההודעה האחרונה בגין החוב ומכתב ההתראה לפני מכירת הדירה, כך שאין לומר כי החוב התיישן.

העותר הוא זה אשר נהג במהלך השנים להתעלם מדרישות התשלום שנשלחו אליו ומכתבי התביעה שהוגשו כנגדו, והמשיבה היא זו שפעלה לאורך השנים להביא לגביית החוב.

21. אשר להסתמכותו של העותר על תוכנו של הסדר הפשרה בתביעה שהגיש המשכיר (נספח ד' לכתב התביעה מטעם המשיבה), טענה המשיבה, כי אין בהסכמות אליהן הגיעו הצדדים כל נפקות לגבי הדיון בעתירה זו, ואין בהן כדי לרפא את הפגם של אי מתן הודעה על חדילת החזקה מטעם העותר.

22. אשר לטענת העותר על ההבדל בין החוב אותו ביקשה המשיבה לגבות לפי פקודת המיסים ובין החוב הרשום בלשכת ההוצל"פ, הסבירה המשיבה, כי כל אחד מן הסכומים מתייחס לתקופה אחרת. תיק ההוצל"פ נפתח לגבי התקופה שבין דצמבר 1997 ועד יוני 1998, היא תקופת החוב הראשונה. החוב שבגינו ננקטו כנגד העותר הליכי גבייה מינהלית מתייחס לתקופת השומה שבין יולי 1998 עד יוני 2003, היא תקופת החוב השנייה. העותר אינו מתכחש לחוב בגין התקופה הראשונה, שכן העתירה מתייחסת לחבות בארנונה החל מיום 1.8.97. החוב בתקופה השנייה המשיך להצטבר לחובתו, שכן באותו זמן המשיך להיות רשום כמחזיק בספרי המשיבה.

דיון

23. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשתי שאלות מרכזיות.

השאלה האחת, היא, שאלה עובדתית - מיהות המחזיק בנכס בתקופת החוב השנייה. השאלה השנייה, היא שאלה משפטית עקרונית - האם רשאית היתה העירייה לפעול במקרה זה לגביית יתרת החוב לתקופה השנייה בהליכים של גבייה מינהלית, והאם פעולותיה מצויות במתחם הסבירות.

נפנה לדיון בכל אחת מן השאלות בנפרד, אף שלא לפי סידרן.

24. בטרם אדרש לשאלות המרכזיות הנ"ל, מן הראוי להתייחס תחילה לשאלת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בשאלות אלה, דהיינו, מיהות המחזיק בנכס, וסמכות העירייה לפעול לגביית החוב בתקופת החוב השנייה על דרך של גביה מינהלית.

25. סעיף 3(א)(3) לחוק הערר, קובע, כי נישום הטוען כי אינו חייב בתשלום הארנונה מאחר ואינו "מחזיק" בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות, רשאי להגיש השגה למנהל הארנונה בהתאם לחוק הערר. על החלטתו של מנהל הארנונה, ניתן לערור בפני וועדת ערר. על החלטת ועדת הערר ניתן לערר בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. לצד תקיפת שומות ארנונה בדרך של השגה פתוחה בפני הנישומים הדרך של הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט האזרחי המוסמך. עם זאת, נקבע בפסיקה, באשר לעילות שניתן להגיש בגינן השגה, כי יש לפעול במסלול זה ולא בדרך של עתירה מינהלית, אלא ברשות בית המשפט, כאמור בסעיף 3(ג) לחוק הערר (ראו, ע"א 4452/00ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 780-778).

26. שאלת מיהות המחזיק מעוררת סוגיות טכניות ועובדתיות, ומן הראוי ששאלה זו תידון בדרך כלל על ידי ועדת הערר, לה הכלים המתאימים לבדוק טענות הצריכות ליבון עובדתי-ראייתי (עת"מ 1601/04 מפעלי תחנות ואח' נ' עיריית רחובות (לא פורסם, ניתן ביום 21.3.05).

הסביר בהקשר זה, א' גורן בספרו, בתי משפט מינהליים (סיגא, התשס"ח- 2008):

"על עותר הטוען, כי אינו חייב בתשלום מס, מאחר שלא היה מחזיק בתקופות הרלוונטיות, לנקוט הליך שהוסדר לעניין זה. יש להקפיד עמו על מצוי זכויותיו לפני המוסד בעל הכלים המתאימים ביותר לבדוק את טענותיו, ולעשות כן במגבלת הזמן הקבועה.

אולם, כאשר העותר לא נהג כך, עדיין יש לבית המשפט הסמכות לדון בנושא. לעניין השיקולים שבית המשפט ייעתר לאורם לבקשה של מי שחויב בתשלום ארנונה להעלות טענה כי אין הוא מחזיק בנכס - בקשה שהיא על דרך החריג לפי סעיף 3(ג) לחוק - נקבע כי הרשות לא תינתן על דרך השגרה בנושאים טכניים ועובדתיים. בתחומים אלה ראוי להגביל את האזרח להליכי השגה מינהלית" (שם בעמ' 41-40).

בהליך של עתירה מינהלית, מפעיל בית המשפט לעניינים מינהליים את עילות הביקורת הנהוגה במשפט המינהלי. אכן, לא מן הנמנע כי ייתכנו מקרים בהם יידרש בית המשפט המינהלי לבחון באופן עצמאי את הראיות שעמדו בפני הרשות המינהלית, לשמוע עדויות ולקבוע ממצאים לגביהן. אולם התערבות בממצאים שנקבעו על ידי הרשות, תיעשה במשורה, בנסיבות מיוחדות, ובשים לב לרציונל של מעמד הרשות המינהלית כרשות מקצועית האמונה על עניינים שבסמכותה (ראו עע"ם 1081/04 מוחמד עבדאללה סורחי ואח' נ' משרד הפנים (לא פורסם, ניתן ביום 10/12/08).

27. לאחרונה, קבע בית המשפט העליון ברע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית (טרם פורסם, ניתן ביום 20.6.10) (להלן: "פס"ד נסייר"), כי נישום אשר הרשות מפעילה כלפיו הליך גבייה מינהלי, רשאי לתוקפה בדרך של עתירה מינהלית.

העתירה דנן מתמקדת, בין היתר, בתקיפת הגביה המינהלית, ולא יכול להיות ספק , כי בית משפט מינהלי רשאי לדון בה.

תוקפם של הליכי הגבייה המינהלית

28. בפני הרשות שני מסלולים לגבייתו של חוב ארנונה שאינו משולם על ידי הנישום. המסלול האחד, הוא, הגשת תביעה אזרחית, כאמור בסעיף 317 לפקודת העיריות. המסלול השני הוא נקיטת הליכי גבייה מינהליים לפי אחד משני ההסדרים הקיימים בחקיקה. ההסדר האחד מצוי בפרק 15 לפקודת העיריות. ההסדר השני מצוי בפקודת המיסים, אשר מאז יום 24.2.00 חל על גביית ארנונה כללית מכוח הכרזתו של שר האוצר, בהתאם לצו אכרזת המיסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומית) (הוראת שעה) תש"ס2001-.

29. בפס"ד נסייר הנ"ל, בה עמדה לדיון השאלה אם ניתן להעלות טענת התיישנות בהליכים של גבייה מינהלית, עמדה כב' השופטת ברלינר על תכליתם של הסדרי הגבייה המינהלית באומרה, כי:

"תכליתם של הסדרי הגבייה המינהליים היא להעניק לרשות אמצעי אדמניסטרטיבי נוח ויעיל לגביית החוב. הא ותו לא. בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית משפט זה על כך שהסדרי הגבייה המינהליים, אינם מיועדים ליתן בידי הרשות יתרון מהותי כלשהו. אמר על כך השופט ד' לוין:

'בחקיקה הישראלית קבועים הסדרים לא מעטים, שתכליתם לסייע לרשויות בגביית תשלומי המס ובאכיפת ההוראות הפיסקליות השונות. הסדרים אלה, ברובם המכריע, נותנים בידי הרשויות הגובות אמצעי- עזר אדמיניסטרטיביים גרידא, שכל תפקידם להקל על מלאכת הגביה. בכלל אלה מצויות, דרך כלל, אותן הוראות חוק שמכוחן יכולות הרשויות להתנות השלמתן של עיסקאות במקרקעין בפרעון חוב המס... טיבם של הסדרים סטאטוטוריים אלה הוא, איפוא, אדמיניסטרטיבי- אכיפתי, ולמעשה, אין המדובר אלא בהליכים ממין מיוחד של הוצאה לפועל' (ע"א 633/91 מנהל מס רכוש ומנהל מס שבח מקרקעין ת"א נ' שמש, פ"ד מח(1) 841, 850 (1994)) (להלן: פרשת שמש).

תכלית הסדר הגבייה המינהלי היא להקל על הרשות בהיבטים שונים של הזמן והעלות הכרוכים בנקיטת הליכים אזרחיים רגילים. לצורך כך פטר המחוקק את הרשות מהחובה לאשר את זכותה בפסק דין והעמיד לעזרתה אמצעי אכיפה שונים. לכך אין דבר וחצי דבר עם שאלת ההתיישנות. ההתיישנות, על אף היותה נטועה במישור הדיוני, אינה טענה טכנית. היא מבקשת לאזן בין האינטרס של התובע והנתבע בנוגע להשפעה שיש למעבר הזמן בין מועד היווצר הזכות לבין המועד בו מימושה נתבע.היתרון שבחר המחוקק להעניק לרשות במישור האכיפה, על ידי קביעתם של הסדרי גבייה מינהליים, אינו צריך להשפיע על איזון זה" (ההדגשות שלי - ש.ב.).

30. מאפיין מרכזי של הסדרי הגבייה המינהלים, הוא הכוח הניתן לרשות לפעול לגביית החוב בדרך יעילה וללא צורך באישור החוב על ידי בית המשפט. הסדרים אלה לא נועדו ליתן בידי הרשויות יתרון מהותי כלשהו או לשלול מידי הנתבע טענות הגנה הנתונות לו כנגד החוב הנטען. היטיבה לומר זאת כב' השופטת ברלינר בפס"ד נסייר:

"כאמור, רשאית הרשות המקומית לפעול לגביית חוב ארנונה גם באמצעות הגשת תביעה בבית המשפט. ללא ספק יהיו מקרים בהם תבכר הרשות, משיקולים שונים, לפעול בדרך זו. כך, למשל, כאשר בכלים שנותן הסדר הגבייה המינהלי בידי הרשות לא יהיה די והיא תבקש ליהנות מיתרונותיו של הסדר האכיפה הקבוע בחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967. אין חולק, כי במקרים אלו יהיה הנתבע רשאי להעלות טענת התיישנות. כלומר, שאלת ההתיישנות תקום ותיפול על בחירתה של הרשות את המסלול בו תפעל למיצוי זכויותיה. תוצאה זו אינה רצויה, שכן אין כל טעם ענייני הכורך בין מסלול האכיפה בו בוחרת הרשות לפעול לבין טענת ההתיישנות. בהקשר שונה קבע בעבר בית משפט זה, כי:

'... מקום שדרך הגביה מסורה לשיקול-דעתה של הרשות, מהותו של החוב הנגבה אינה מותנית בדרך בה בחרה הרשות כדי להיפרע; טענות-ההגנה העומדות לאזרח אינן יכולות להיות תלויות בסדרי הגביה. אם יפה כוחה של טענה, ניתן להשמיעה בהליך שיפוטי, בין אם נגבה החוב בדרך זו או בדרך אחרת' (ע"א 461/69 ביטון נ' הממונה על מס בולים, פ"ד כד (1) 5350 (1970); ראו גם ע"א 714/68 זיס נ' המועצה המקומית אשדוד, פ"ד כג(2) 623, 627 (1969)).

דברים אלו יפים גם לענייננו. אין זה ראוי כי בחירתה של הרשות לפעול למיצוי תביעת הארנונה בדרך של גבייה מינהלית תכתיב את האפשרויות הפתוחות בפני הנישום להתגונן" (ההדגשות שלי - ש.ב.).

31. ב"כ העותר, מבסס טיעוניו על פסק דין הרכבת, שם נקבע, כי הרשויות אינן רשאיות לנקוט בהליכי גבייה מינהליים על דרך השגרה, אלא כמוצא אחרון וחריג, בשל היותם פגומים חוקתית ומינהלית. פסק דין הרכבת בוטל על ידי בית המשפט העליון בעע"ם 8380/07 עיריית חדרה נ' רכבת ישראל בע"מ והיעוץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם, ניתן ביום 16.2.10). כב' השופט גרוניס ציין בפסק דינו באשר להליכים המינהליים:

"הסוגיה בדבר תוקפם של הליכי גבייה מינהליים הינה סוגיה חשובה. קיימות בדין הוראות שונות המאפשרות לרשויות המינהל לנקוט הליכי גבייה מינהליים בלא שיש לבססם על פסק דין שניתן בהליך רגיל. במסגרת הערעור שבפנינו התייצב היועץ המשפטי לממשלה, נוכח העובדה שמדובר בסוגיה נכבדה. היועץ הצביע על טעמים שונים המצדיקים שימוש בהליכי גבייה כאמור. מדובר בטעמים רבי משקל ועוצמה, שבית משפט קמא התעלם מחלקם. מכל מקום, בנסיבות המקרה שהובא בפני בית המשפט המחוזי לא היה מקום להכריע בסוגיה".

32. בעת"מ 2722/07 חיימוב ז'ק יעקב נ' עיריית חולון (טרם פורסם, ניתן ביום 25.11.10), הבעתי דעתי, כי אין לראות בעצם נקיטה בהליכי גבייה מינהלית, חריגה ממתחם הסבירות והמידתיות.

עם זאת, כפי שסברתי באותה פרשה, הרשויות, בהפעילם את הכוחות הנתונים להם במסגרת הליכי הגבייה המינהלית, מחויבות בעקרונות המשפט הציבורי והמינהלי. הרשויות מחויבות בהפעלת סמכויותיהן בתום לב, ביושר, ביושרה בסבירות ובהגינות. הרשויות מחויבות לפעול בד' אמותיו של מתחם הסבירות, גם כאשר הן פועלות במסגרת הליכי גבייה מינהלית אשר חשופים הם עצמם לביקורת שיפוטית.

על אף ששני מסלולי הגביה פתוחים מלכתחילה לבחירת הרשות, הבחירה ללכת במסלול אחד ולא בשני, נתונה גם היא לביקורת שיפוטית וצריכה להיעשות בסבירות ובהגינות. בעיקר כך, כאשר הרשות מדלגת מהמסלול האחד לשני, או להיפך, ממניעיה. אז נדרשים מניעי הרשות לבחינה ובדיקה על ידי בית המשפט המינהלי.

33. במקרה דנן, החלה הרשות בגביית החוב לתקופת החוב הראשונה בדרך של פניה לבית משפט אזרחי, וקיבלה פסק דין לטובתה אשר הוגש לביצוע להוצאה לפועל. במסגרת הליכי אכיפת פסק הדין, הוכרז העותר כחייב מוגבל באמצעים, תיקי החוב התלויים ועומדים כנגדו אוחדו, ונפסק לו צו תשלומים לגבי כלל חובותיו. רק לאחר מכן, החלה בנקיטת פעולות לגביית החוב לגבי תקופת החוב השנייה בדרך מינהלית.

ודוק: מצבו של העותר כחייב מוגבל באמצעים, היתה ידועה וברורה לעירייה בעת נקיטת ההליכים בגין תקופת החוב השנייה.

מניעיה של הרשות בשינוי מסלול הגביה לאחר שהיתה מודעת לאפשרות הגביה המצומצמת מן העותר במסלול הגביה האזרחי, כפועל יוצא של מצבו הכלכלי הרעוע, מצריכים, כאמור, בחינה, בירור וביקורת.

34. המסלול המינהלי, יש לומר, פוטר את הרשות מהצורך לפנות לערכאות משפטיות הן באשר לעצם קביעת קיומו של החוב והן באשר לקביעת הדרכים בהם ניתן לגבות את החוב. הרשות היא המחליטה על גובה החוב, ועל דעת עצמה קובעת את הליכי הגבייה שיינקטו נגד החייב. התכלית, כאמור, היא, להעניק לרשות לפעול בדרך יעילה, אך אין בכך כדי להעניק לרשות יתרון מהותי (ע"א 633/91 מנהל מס רכוש ומנהל מס שבח מקרקעין ת"א נ' שמש, פ"ד מח(1) 841).

35. ברע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1) 218, הבהירה כב' השופטת ט' שטרסברג-כהן:

"פקודת המסים היא פקודה מנדטורית משנות העשרים. במהותה ובתכליתה - שהן, גביית מסים - כמוה כחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967, שתכליתו גביית חובות פסוקים... במישור העקרוני, אין הצדקה ליתן לרשות עדיפות בגביית חובות המגיעים לה, על פני נושים אחרים מובטחים ובעלי שעבודים רשומים. יש בכך פגיעה בקניינם של הנושים האחרים. במיוחד נכון הדבר לאור חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" (שם, בעמ' 228).

על כן, גרסה כב' השופטת שטרסברג-כהן, כי הגישה הפרשנית הראויה להוראות פקודת המסים היא זו המפרשת אותם פירוש דווקני על רקע עקרונותיה הכלליים של השיטה, הרלוונטיים לחקיקת מס, והם השמירה על זכות הקניין של הפרט ואי העדפת הנושה הציבורי על הנושה הפרטי, ככל שהדבר איננו מתחייב מן החוק (שם, בעמ' 227).

36. פס"ד נסייר עסק בטענת הגנה של התיישנות, אך להשקפתי, הרציונל וההיגיון שבו מתייחסים לכל טענת הגנה שניתן להעלותה בתביעה אזרחית ובהליכי האכיפה של פסקי דין, אשר אין אפשרות להעלותם בהליכי גביה מינהליים.

מכל האמור עד כה, ובמיוחד מפס"ד נסייר, עולה, כי אין זה ראוי שבחירתה של הרשות לפעול למיצוי תביעת הארנונה במסלול של גבייה מינהלית, תכתיב את האפשרויות הפתוחות בפני הנישום להתגונן.

37. הכרזתו של העותר כחייב מוגבל באמצעים מעניקה לחייב הגנה בשל מצבו הכלכלי שאינו מאפשר לו לעמוד בתשלום החוב הפסוק, זאת על מנת למנוע הפיכתו לחסר כל ולנטל על החברה (ר' ד' בר-אופיר, הוצאה לפועל הליכים והלכות, הוצאת פרלשטיין-גינוסר, 2010, עמ' 481). למעשה, מגבילה ההגנה את הדרכים הפתוחות בפני הנושה לגבות את חובו.

בשל החלטת הרשות לשנות כיוון ולפנות להליכי הגבייה המינהלית, נמנעה מהעותר ההגנה המוענקת לחייב מוגבל באמצעים, הגנה שהיתה מוענקת לו אילו נקטה נגדו הרשות באמצעים אזרחיים. משנקבע כי העותר מוגבל באמצעים, אין זה ראוי כי הרשות תשנה מסלול ותפעל לגביית החוב בדרכים של גבייה מינהלית תוך התעלמות מן המצב הסוציואקונומי של העותר ומן ההוראה האופרטיבית של ראש ההוצל"פ באשר לאיחוד התיקים.

38. איחוד תיקים נועד להקל על מצוקתו של החייב אשר נתון ללחצים נפרדים של כל אחד מנושיו. הליך גביה מחוץ למסגרת האיחוד עלול לסכל את יכולתו של החייב לעמוד בתשלומים שהתחייב בהם במסגרת תיק האיחוד. נקיטת הליכים בגבייה מינהלית, מונעת צירופו של החוב האמור לתיקים המאוחדים ומתן אפשרות לראש ההוצל"פ לחקור שוב במצבו הכלכלי של החייב ולמצוא את הדרך לפירעון כלל חובותיו, לרבות החוב הנוסף (בר-אופיר הנ"ל, עמ' 502).

בתשלום החוב מחוץ למסגרת האיחוד, יש משום העדפת הרשות על שאר נושיו של העותר.

39. זאת וגם זאת. מניעיה של הרשות בשינוי מסלול הגבייה נועדו להסיר מדרכה את המחסום שנוצר עם הכרזתו של העותר כחייב מוגבל באמצעים. מניעים מסוג זה פסולים בעיני ויש בהם להשליך על תום הלב הנדרש מן הרשות בהפעלת סמכויות הגביה ובחירת מסלול הגבייה, ועל היושרה בה מחוייבת הרשות בפעולותיה.

העותר הוכרז, אמנם, כחייב מוגבל באמצעים, במסגרת ההליך לגביית החוב בגין תקופת החוב הראשונה, בעוד הליך הגבייה המינהלי ננקט באשר לחוב בגין תקופת החוב השנייה, אך אין בכך מאומה. הרשות ידעה על היותו של העותר חייב מוגבל באמצעים, וניסיונה לעקוף את המגבלות הנובעות מכך על ידי שינוי מסלול הגבייה, אינו ראוי, עד כי ניתן לראותו כחורג ממתחם הסבירות. הפעלת אמצעי הגבייה במסלול המינהלי דווקא, כאשר מסתבר לרשות כי האזרח מוגבל באמצעיו הכלכליים ולא ניתן להיפרע ממנו באמצעים המתונים יותר העומדים לרשותה, היא פעולה לא מידתית.

40. המסקנה הנובעת מכל האמור עד כה היא, כי לא ניתן לגבות מהעותר את החוב לגבי תקופת החוב השנייה בהליכי גבייה מינהליים.

41. יש עוד להתייחס לטענת ההתיישנות שהעלה העותר.

בפס"ד נסייר, קבע כב' השופטת ברלינר, כי ניתן להעלות טענת התיישנות, על אף היותה טענת הגנה, במסגרת הליך של עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים על ידי העותר המבקש לתקוף את הליכי הגבייה. דא עקא, שאין בכך לסייע לעותר.

טענת התיישנות מונעת מן הרשות במסגרת הליך של גבייה מינהלית להוציא לראשונה דרישת תשלום לתשלום חוב ארנונה אשר נוצר לפני יותר משבע שנים ממועד הדרישה.

במקרה זה, פעלה הרשות באופן רציף, והוציאה לעותר דרישות תשלום לאורך כל התקופה ביחס לחבות המס השוטפת, ואין בפנינו חוב שהתיישן.

מיהות המחזיק בנכס בתקופת החוב השנייה

42. סעיף 325 לפקודת העיריות, מטיל את חובת ההודעה על שינויים בזהות המחזיק על בעלי הזיקה לנכס. זו לשונו של הסעיף:

"חדל אדם ביום מן הימים להיות בעלם או מחזיקם של קרקע או של בנין שהוא חב עליהם בארנונה לפי הוראות הפקודה, ימסור הוא או נציגו הודעה על כך בכתב לעיריה ולאחר מכן לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים; אין האמור גורע מחבותו בשיעורי הארנונה המגיעים מלפני מסירת ההודעה".

על תכליתו של סעיף זה נאמר בספר ארנונה עירונית (ה' רוסטוביץ, מ' וקנין, פ' גלעד, נ' לב (ספר ראשון) (המכון לחקר המיסוי המוניציפאלי, התשס"א-2001):

"חובת ההודעה על חדילת החזקה בנכס מוטלת על הנישום על מנת למנוע מקרים, שבהם המחזיק החדש בנכס לא יחויב בארנונה. ההנחה היא, כי נישום שחדל להחזיק בנכס ימהר להשתחרר מחבותו בארנונה, וימסור על-כך הודעה בכתב לרשות המקומית" (שם, בעמ' 276).

ובהמשך:

"להטלת חובת ההודעה על חדילת החזקה על הנישום שחדל להחזיק בנכס יש טעם נוסף, שלא להכביד על הרשות יתר על המידה באיתור המחזיק ולא לחייב את הרשות המקומית לבדוק בכל עת את המצב בשטח לאשורו" (שם, בעמוד 277).

43. בע"א 739/89 אהרון י' מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769 ציין בית המשפט באשר לתכלית הסעיף:

"ניכר בפקודת העיריות [נוסח חדש], כי מגמתה שלא להכביד על עירייה יתר על המידה באיתור הגורם המהווה "מחזיק" לגבי נכס מסוים לצורך תשלום הארנונה. בדרך כלל רשאית היא להסתמך על רישום ועל הודעות מתושביה בדבר שינויי מצב" (שם, בעמ' 775; ראו גם בבר"ם 1962/06 שלמה כהן נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה (לא פורסם, ניתן ביום 20.3.06; וכן בבר"ם 1008/06 יצחק טרכטינגוט נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (לא פורסם, ביום 21.11.06)).

44. עולה מן הדברים, כי האחריות למסירת ההודעה על זהות המחזיק בנכס, מוטלת בלעדית על המחזיק, והרשות רשאית להסתמך על רישומיה בענין זה. במקרה זה, טען העותר, כי מסר הודעה למשיבה על חדילת ההחזקה בשתי הזדמנויות, האחת באוגוסט 1999, בסמוך לפירוק השותפות בינו ובין אחיו, והשנייה בשנת 2000, בסמוך לתחילת נקיטת הליכי הוצל"פ בדירה השייכת לרעייתו בנפרד, גב' יוכבד עמר.

מנגד, טענה המשיבה, כי לא קיבלה כל הודעה על שינוי בזהות מחזיק הנכס מאז נרשם העותר כמחזיק, וזאת עד ליום 1.6.03, אז הודע לה כי המחזיק בנכס הוא אחד בשם חשכורי.

45. העותר, אשר לא נקט מלכתחילה בהליך של השגה המתאים לבירור טענתו על מסירת ההודעות, לא הצביע על סיבה המצדיקה לקעקע את חזקת התקינות העומדת לרשות. הפעולות של תיעוד הודעות הנישומים ושינוי הרישומים בספרים על פיהן, הן פעולות שגרתיות המבוצעות באופן יומיומי במשרדי המשיבה. חזקה על המשיבה, כרשות מקצועית האמונה על גביית הארנונה, כי אילו הייתה מקבלת הודעה מטעם העותר, הייתה זו מוצאת את ביטויה ברישום בספריה. בהיעדר ראיה הסותרת את הרישומים בספרי הרשות, מהווים הם ראיה לכאורה לתוכנם, והנטל להפריך את הרשום בהם מוטל על הטוען אחרת (ראו, סעיף 319 לפקודת העיריות, וכן בספרו הנ"ל של ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית, בעמ' 900).

46. בצדק הצביעה המשיבה על כך, כי המכתב שהוגש לטענת העותר על ידי רעייתו (נספח ד'), אינו נושא תאריך, לא מוטבעת עליו חותמת "נתקבל" ואין כל אסמכתא כי המכתב הוגש למשיבה. נקיבת שמותיהן הפרטיים של פקידות, עימן שוחחה כביכול גב' עמר, אינה משנה את התמונה.

אין גם כל נפקות להסכמות שבהסדר הפשרה אליו הגיעו הצדדים בתביעה שהוגשה על ידי המשכיר ואשר המשיבה לא היתה צד לו (נספח ד' לכתב התשובה מטעם המשיבה). בצדק טענה המשיבה, כי לא ניתן להסתמך במסגרתו של הליך זה, על הסכמות אלה.

העותר לא הסביר מדוע לא וידא את הרשום בספרי העירייה גם לאחר שהמשיך לקבל דרישות תשלום על שמו.

אינני רואה, איפוא, להתערב בקביעת המשיבה, כי העותר היה המחזיק בנכס עד ליום 1/6/03, קרי לאורך תקופת החוב השנייה, והמסקנה המתבקשת הינה, כי העירייה רשאית היתה לחייב את העותר בתשלומי ארנונה בגין תקופת החוב השנייה.

47. לנוכח התוצאה אליה הגעתי, לא מצאתי להתייחס ליתר הטענות שהעלו הצדדים.

48. אשר על כן, אני מקבלת את העתירה באופן חלקי וקובעת, כי המשיבה אינה רשאית לגבות את החוב המתייחס לתקופת החוב השנייה בהליכי גבייה מינהליים, ודוחה את יתר העתירות.

בשל חדשנותה של ההלכה בפס"ד נסייר, עליה התבסס פסק-דין זה, לא מצאתי לעשות צו להוצאות.

ניתן היום, 08/12/2010, בהעדר הצדדים.