1. הצדדים ביקשו מבית המשפט לאשר ההסדר הדיוני לפיו ינתן פסק דין חלקי, במסגרתו תוכרע שאלת סיווג הנכס, בית האבות, לצרכי גביית אגרות מים וביוב. לאחר מכן, בהתאם לפסק הדין החלקי, יכמתו הצדדים את התוצאה ויודיעו עמדתם לגבי המשך ניהול ההליך בטענות התביעה הנוספות.

2. העובדות המוסכמות בתיק בית אמריקה

התובעות 3-5 מחזיקות במבנים המשמשים כבית אבות שהינו עסק, ואילו התובעת 6 היא מלכ"ר. לתובעות רישיון עסק כדין.

בנכסים מצויים יחידות דיור בהם גרים דיירי בית האבות וכן שטחים נוספים (חלקם מחלקות סיעודיות), לשימוש דיירי בית האבות.

פעילות המחלקות הסיעודיות משתנה, כך למשל חלק מהדיירים שוהים דרך קבע במחלקות אלה, וחלקם האחר מעורב ומשולב הן מדיירי בית האבות, והן מקשישים הדרים במקומות אחרים ומגיעים לבתי התובעות באופן זמני.

התובעת 6 מפעילה גם בית אבות וגם מעונות יום לילדים ללא לינת לילה.

3. העובדות המוסכמות בתיק פאלאס

התובעת הינה חברה בע"מ המפעילה עסק מסוג בית אבות והיא נושאת רישיון עסק.

הנכס כולל 3 מבנים בהם גרים דיירי בית האבות ושטחים נוספים לשימוש הדיירים, ללא תשלום נוסף (במתחם גם קיימת מסעדה ופינת קפה - בתשלום, הפתוחים לכל). בשניים מהמבנים יחידות דיור ובשלישית, יחידות דיור סיעודיות. לכל אחת מיחידות הדיור, מוני מים נפרדים - על שם התובעת.

גם כאן פעילות המחלקה הסיעודית משתנה: חלק מהדיירים שוהים בה דרך קבע, וחלקם האחר הינו מדיירי בית האבות, וקשישים הדרים במקומות אחרים, המגיעים באופן זמני.

4. תמצית טענות התובעות

לגרסת התובעות, יש לסווג את מתחמי בתי האבות ומעונות היום בהתאם לפסיקה - בסיווג "מגורים" ,בשונה מסיווג "אחר" שמחירי המים בו גבוהים יותר. לשיטתן, מתחמים למגורי אוכלוסיה מבוגרת, אינם שונים מכל מתחם מגורים אחר ומהותם זהה. יתרה מכך, לאחרונה אף ביקשה הנתבעת לחייב את התובעות ב"מס הבצורת" החל על צרכני מים בתעריף "מגורים". בעצם העלאת דרישה זו, תומכת היא עצמה, לכאורה, בעמדת התובעות.

5. ביסוד הפסיקה המסווגת בתי אבות כ"מגורים", עומד העיקרון הסוציאלי המבקש להגן על האוכלוסיה הבוגרת, שבשל העלאת תוחלת החיים - הולכת וגדלה. בדרך של פתיחת בתי האבות מושגת גם תכלית נוספת של הפחתת העומס מגורמי הסעד והרווחה בקהילה. עם התכליות הללו, משתלבת ומוצדקת המגמה לחיוב הנכס ל"מגורים". מעברו של הקשיש מביתו לבית אבות, בין אם הינו עסק ובין אם לאו, אינו משנה את מהות צריכת המים שלו, שהיא בעיקרה שתייה, רחצה ומזון - ולפיכך מצדיקה החלתו של תעריף מופחת.

למצער, טוענת התובעת כי גם אם הנצרכים במסעדה, בפינת קפה, במרפאה ובבית הכנסת - לא יסווגו כצריכה למגורים, יתר המונים המשמשים את הדירות ואת כלל מתחם בית האבות - יסווגו כך.

התובעות טוענות כי ההגדרות המצויות בכללי המים הרלוונטיים ובחוקי העזר תומכות אף הן בעמדתן.

6. התובעות עותרות כי בית המשפט יקבע שבתי האבות שבהחזקת התובעות 3-6 בתיק בית אמריקה ובתיק פאלאס, ימוסו כ"מגורים" לעניין אגרות המים והביוב, לאור השימוש שנעשה בהם. כך מתבקש בית המשפט לקבוע גם בתיק בית אמריקה, לגבי מעונות היום של התובעת 6.

לחלופין, בית המשפט התבקש לקבוע כי שטחי המגורים לרבות שטחים נלווים להם המאפיינים מתחמי מגורים, ימוסו כ"מגורים" ורק יתר השטחים המקנים שירותים שאינם בסל הבסיסי, כגון מסעדה ובית קפה, המים הנצרכים בהם יחויבו בסיווג שאינו למגורים.

7. תמצית טענות הנתבעות

הנתבעות טוענות כי אין להסתמך בשאלה זו על פסקי דין שעסקו בחיוב בארנונה, שדינו כדין מס. כאן עסקינן באגרות מים וביוב, המהווים תשלום שעל המשתמש לשלם עבור השימוש שעשה במערכת הביוב ועבור המים שצרך ממערכת המים העירונית. כלומר, בעוד החיוב בארנונה נקבע לפי אופי השימוש בנכס וללא כל זיקה לשירות, החיוב בעבור אגרת המים והביוב נקבע לפי מיהות המשתמש, עם זיקה לשירות. ההבדל בין מס לאגרה הינו מהותי, שכן הרציונלים העומדים בבסיסם של תשלומי חובה אלה, הינם שונים.

8. בפסקי הדין אחוזת רובינשטיין ובני ברית, בית המשפט פסק בהסתמך על תקנה 9 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007. לתקנות אלו - אין מקבילות בכללי המים, המחייבים את המשיבות למסות את התובעות בשיטה אחרת. יודגש כי מתקנה 9 עולה כי בית אבות אינו מבנה מגורים שכן לו היה כזה, לא היה צורך בהתקנת תקנה זו. באשר לאגרת הביוב, תכלית אגרת הביוב הינה כיסוי הוצאות החזקת הביוב ובכללן הוצאות התקנת או קניית הביוב.

9. עוד טענו הנתבעות כי יש להבחין בין צריכה למשק בית לבין כל צריכה עסקית אחרת, בין אם לעסקים ובין אם לשירותים וכל שימוש אחר, בהתאם לכלל 4 לכללי המים המבחין בין צריכת משק בית לצריכה עסקית אחרת.

10. לשיטתן, נקבעת האגרה על פי מיהות הצרכן ועל העירייה להתאים לו את הכלל המתאים בצורה סבירה וצודקת. העסקים אותם מפעילים התובעות קרובים יותר במהותם לסיווג הקבוע בכלל 4.4.2 לכללי המים מאשר לנכס מגורים רגיל ולכן בחרה העירייה לחייבם לפי סיווג של "עסק" או "אחר". כל התובעות מנהלות בנכסים עסקים. חלק מהן מנהלות בהם בית אבות, חלק אחר בית מרפא או בית חולים או גן ילדים או מסעדות או בתי קפה וכיוצ"ב שימושים שאין ביניהם לבין משק בית במובן המקובל דבר וחצי דבר.

11. יתרה מכך, לטענת הנתבעת מקבלות כל התובעות תמורה עבור שירותיהן. השירותים שהתובעות מעניקות לאוכלוסיה הבוגרת כוללים שמירה, ניקיון, בריאות, אחזקה, אינטרנט, כבלים, טלפון, גינון, ביטוח, חשמל ומים. אילו דומים יותר לבית מלון או מלון דירות מאשר לבית משותף. השירותים שהתובעות מעניקות לאוכלוסיה הצעירה כוללים: מעונות יום לילדים הדומים יותר לגן ילדים, פעוטונים, צהרונים משפחתיים, מאשר לבית משותף. כך גם השירותים המוענקים לאוכלוסיה הכללית הכוללים השגחה רפואית, מיטות אשפוז, אינטרנט, טלוויזיה ואלה דומים יותר לבית מרפא או בית אשפוז, או בית חולים מאשר לבית משותף.

12. הנתבעת אף טוענת כי אין זה צודק ואף בלתי סביר שהעסקים אותם מנהלות התובעות יזכו לתעריף שונה - נמוך יותר - מהתעריף אותו משלמים העסקים האחרים הפועלים בעיר. כך למשל מדוע לסווג מסעדה שמפעילה התובעת בתוך המתחם בסיווג ל"מגורים" בעוד שלמסעדה אחרת באותו הרחוב, יהיה סיווג שונה ותעריף גבוה יותר? מדוע מחלקת אשפוז תשלם מחיר נמוך יותר ממחלקת אשפוז אחרת וזאת רק היות והיא מצויה בתוך המתחם?

13. לטענתן מהווה כל אחד מנכסי התובעות מכלול הומוגני המוחזק בידי מחזיק בודד המעניק בתוך הנכס שירות ללקוחותיו, ללא אפשרות להבחין בין כמויות המים המשמשות לצרכים שונים בתוך הנכס. זאת, בניגוד למצב בבית משותף בו לכל דייר צריכה נפרדת, מונה נפרד ותשלום נפרד. הואיל ולא פורטה מערכת עובדתית מפורטת למידת העצמאות המאפיינת את לקוחות בית האבות, חזקה שלא מדובר בבית מגורים לאוכלוסיה מבוגרת, אלא בנכס בו נעשה שימוש עסקי, הדומה יותר לבית מלון או למעונות המספקים שירותים רבים ומגוונים. מרבית צריכת המים והשימוש בביוב בבית אבות הם במטבחים, חדרי מכונות, חדרי גנרטורים ודודים, חדרי אוכל, חדרי קירור, מלתחות, חדרי טיפול ופיזיותרפיה, משרדים, בריכה, סאונה, מחלקת אשפוז וכו' - שימושים שאינם יכולים להיות למגורים. מעונות היום אינם משמשים ללינת לילה וברור שלא נכון לסווג אותם כדירת מגורים ולו מטעם זה בלבד.

14. שעה שמהחוקק היה מעוניין ליתן הנחות לבתי אבות, קבע זאת במפורש (כך באשר לשיעור הארנונה), שתיקת המחוקק בכללי המים מדברת בעד עצמה. גם בכללי המים החדשים מ - 2009 לא בא זכרם של בתי האבות, למרות שלבתי חולים, בתי מרחץ ומקוואות נוצר תעריף מיוחד.

15. על העירייה, כרשות מקומית, לחייב תחת הסיווג המתאים, על פי אחד מהכללים הנ"ל תוך שהיא פועלת בתוך מתחם הסבירות. בית המשפט אינו מתערב בשיקול דעת הרשות ולא מחליף שיקול דעתה, כל עוד לא נפל פגם יסודי בהחלטתה, כגון חוסר סבירות קיצונית, שיקולים זרים, אפליה וכו'.

16. למונח "בית אבות" יתכנו מובנים שונים בחוקים שונים. אין מנוס מהקביעה כי התובעות הן עסק, לאור לשונם הברורה של כללי המים. עפ"י כללים אלו יש לחייב את התובעות באגרת מים על פי הגדרת שימוש "אחר" ולפי סיווג זה יש לחייבן באגרת ביוב האזורית והאיגודית כאחד.

17. תמצית תשובת התובעות

עיון בדינים הרלוונטיים לאגרות מים וביוב ופרשנות תכליתית של החוק מלמדים אותנו שהתעריף החוקי והנכון לחיוב בית האבות, הינו זה הקבוע למגורים.

שינוי מחיר המים במעבר מבית מגורים אחד למגורים בבית אבות, ייקר את עלות המגורים בבית האבות ויפגע באוכלוסיה המבוגרת.

18. התיאור הקיצוני של הנתבעות בדבר השטחים הנוספים, אינו הולם את העובדות המוסכמות שהוצגו בפני בית המשפט שכן השטחים הללו טפלים בהיקפם. זאת ועוד, שטחים כאלה מצויים גם במתחמי מגורי יוקרה והם אינם מפקיעים את חיוב המים כמים הנצרכים למגורים. המקרה של אוכלוסיה מבוגרת הגרה בבית אבות, דומה יותר למגורים במבנה יוקרה - מאשר לבית מלון, ומכל מקום בתי מלון זכו בתעריף נפרד - נמוך ממגורים, כך גם מחלקות סיעודיות המתפקדות כבתי חולים - לפיכך השוואה לבתי מלון או לבתי חולים אינה מועילה לנתבעות.

בכל הנוגע למסעדות ולבתי הקפה, אין קושי לבודד אותן ולחייב בנפרד ממתחם המגורים. בתיק פאלאס אף צוין מפורשות כי לכל יחידה מונה משלה.

19. דרישת התובעות שלא להקיש מההכרעה בעניין הארנונה לענייננו, אינה במקומה. הפרשנות נעשתה שם לשם ההבהרה בלבד ונועדה אך למנוע מחלוקות מיותרות בין הרשות לבתי האבות.

בענייננו אין עסקינן במבחן הסבירות של שיקול הדעת המנהלי אלא בטעות בפרשנות החוק, שבית המוסמך רשאי ואף חייב לתקנה.

20. דיון

המסגרת הנורמטיבית לדיון בעניין אגרת המים, הינה ס' 4 לכללי המים (תעריפים למים ברשויות המקומיות), התשנ"ו-1994 (להלן: "כללי המים"). בסעיף מפורטים התעריפים למים, לפי הקבוצות הבאות: צריכה ביתית, תעשיה, חקלאות, שירותים ושירותים ציבוריים, צריכה משותפת וחיוב בעבור נזילה סמויה, דמי שימוש קבועים לחודש.

החלקים הרלוונטיים לתעריפי המים החודשיים, מתוך 2 הקבוצות: "מים לצריכה ביתית" ו"מים לשירותים ושירותים ציבוריים":

"(1) מים לצריכה ביתית

1.1 לצרכי בית, לכל יחידת דיור - ...

(4) לשירותים ושירותים ציבוריים

4.1 לבתי חולים, לבתי מרחץ ומקוואות...

4.2 למוסדות חינוך ממלכתיים ופרטיים, למתקני ביטחון, לבתי עלמין, למוסדות ציבור ומוסדות של הרשות המקומית. לרבות משרדים של מוסדות כאלה, למכבסות, לבריכת שחייה, לבנייה באתרי הבנייה, למלאכה ותעשיה זעירה...למתקני תחבורה, למסעדות, בתי קפה, מזנונים, אולמי חתונות, חנויות, עסקים ומשרדים, לכל כמות המים הנצרכת לכל אחד משימושים אלה וכן לכל שימוש אחר שלא פורט בכללים אלה...

4.4 לבתי מלון.

21. בהגדרות כללי המים אין הגדרה למושג "צרכן ביתי" אולם ב"כ הנתבעות טוען כי יש ליישם את ההגדרה המצויה בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009/2010 תשס"ט- 2009 (להלן "חוק ההסדרים") שם הוגדרו המונחים כדלקמן:

"צרכן בית"- כל אחד מאלה:

(1) צרכן מים שמתקימים לגביו שני אלה:

(א) הוא מתגורר ביחידת דיור וצורך בה מים.

(ב) הוא לא קיבל רשיון הפקה לשנת הרשוי 2009 שבו נקבעה כמות לצריכה ביתית לפי ס' 18(ד) לכללי הקיצוב במים, כנוסחם ערב יום התחילה, ולא חלות על צריכת המים שלו ההוראות כאמור באותו סעיף;

(2) צרכן מים שהוא קיבוץ וקיבל רשיון הפקה לשנת הרישוי 2009, שבו נקבעה כמות לצריכה בית לפי ס' 18(ד) לכללי הקיצוב במים, כנוסחם ערב יום התחילה;..."

22. ס' 118 לחוק ההסדרים קובע כי "מועצת רשות המים תתקן את כללי הרשויות המקומיות, כהוראת שעה לתקופה הראשונה ולתקופה השנייה כדי להתאימם להוראות פרק זה, כך שצריכת מים בכמות המחייבת בתשלום היטל לפי פרק זה תחויב בתשלום לפי תעריף המים הקבוע בס' 4 (1) (1.1) (3.1.1) לכללי הרשויות המקומיות כפי שהיו בתוקפן ביום התחילה; הוראות ס' 113 (א) ו124 יח (ד) לחוק המים לא יחולו על תיקון כללי הרשויות המקומיות כאמור בסעיף זה."

גם אם אקבל את הטענה כי הואיל שנקבע שכללי המים יתוקנו בהתאם לאמור בחוק ההסדרים, וכי יש לילך על פי הגדרה זו, לא יועיל הדבר לנתבעות.

23. הנתבעות טוענות כי אף אחת מהתובעות, במהותה, לא עונה ואינה יכולה לענות על הגדרה זו שכן אף אחת מהן אינה מתגוררת ביחידת הדיור ואף אינה צורכת ביחידת הדיור מים. לטעמי יש לשאול במה שונה משפחת פלוני המתגוררת בקומה א' של בית האבות, וצורכת מים בצריכתה הפרטית, במהותה ממשפחת אלמוני המגוררת בקומה א' בבית משותף? במה שונה מגדל היוקרה, שלדייריו בריכת שחיה ומקלחות מדיירי בית האבות, הנהנה מאותם שירותים?

24. הצדדים נדרשו לפרשנות ס' 4 לכללי המים. לשיטתן של התובעות הואיל ולא נקב הסעיף במפורש במילים "בית אבות" בהגדרת "השירותים הציבוריים", יש להכלילו במסגרת צריכה ביתית. מקום שרצה המחוקק להגדיר צריכה במפורש כגון, בתי חולים, מוסדות חינוך, בריכות, מקווואות וכיו"ב- עשה כן. מכלל ההן יש להסיק על הלאו. הס' המפרט ה"שירותים הציבוריים" מעלה כי אף לא אחד מהמוסדות שפורטו בו כולל מגורים כמשמעותם המקובלת וצריכה ביתית, ולא ניתן להחילו על בית אבות.

25. מנגד טען ב"כ הנתבעות כי יש להבחין בין צריכת משק בית לבין כל צריכה עסקית אחרת, בין אם לעסקים ובין אם לשירותים וכל שימוש אחר. כלל 4 לכללי המים מבחין בין צריכת משק בית לצריכה עסקית אחרת. שעה שמהחוקק היה מעוניין ליתן הנחות לבתי אבות, קבע זאת במפורש (כך באשר לשיעור הארנונה), הימנעות המחוקק מעשות כן בכללי המים מדברת בעד עצמה. גם בכללי המים החדשים מ - 2009 לא בא זכרם של בתי האבות, למרות שלבתי חולים, בתי מרחץ ומקוואות נוצר תעריף מיוחד.

26. באשר לאגרת ביוב: בס' 37 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הביוב") נקבע:

"(א) רשות מקומית תטיל, בחוק עזר, על המחזיקים בנכסים המחוברים לביוב אגרה לכיסוי הוצאות החזקת הביוב שלה (להלן - אגרת ביוב); ואם לא נקבע שיעורו של ההיטל, רשאית היא לכלול בהוצאות ההחזקה גם את ההוצאות להתקנת הביוב..."

בס' 1 לחוק העזר לתל אביב יפו (ביוב), התשס"ג-2003 (להלן: "חוק העזר לביוב - תל אביב"), מצויות ההגדרות הבאות:

"אגרת ביוב" או "אגרה" - אגרה המוטלת לכיסוי הוצאות החזקת ביוב כאמור בס' 37 לחוק הביוב.

"נכס למגורים" - נכס המיועד לשמש למגורים.

"נכס אחר" - נכס המיועד לשמש מטרה שאינה מגורים.

בחוק עזר לאיגוד ערים אזור דן (ביוב) (אגרה), התשכ"ז-1967 (להלן: "חוק העזר לביוב - איגוד ערים דן"), צוין:

"אגרת ביוב

2. (א) לכיסוי הוצאות החזקת הביוב, ובכללן הוצאות התקנתו או קנייתו, ישלם המחזיק בנכס אגרת ביוב.

(ב) האגרה תשולם בשיעור הנקוב בתוספת".

בתוספת לחוק העזר לביוב - לאיגוד ערים דן, מופיעים שני הסיווגים הבאים: מים ל"צריכה ביתית" ומים "לכל מטרת צריכה אחרת".

27. לשיטתו של ב"כ התובעות, אם בוחנים את חוק העזר לביוב - תל אביב, החלופה של "נכס למגורים" הולמת יותר את בתי האבות מאשר "נכס אחר" ואף לפי ההגדרה שבתוספת לחוק העזר לביוב - לאיגוד ערים דן, השימוש בבית האבות מתאים יותר ל"צריכה ביתית" ולא "לכל מטרת צריכה אחרת". הוסיף וטען ב"כ התובעות כי שעה שבחוקי העזר של 2 הנתבעות נקבע סיווג שונה ונפרד למגורים, יש להחיל סיווג זה על מתחמי מגורים לסוגיהם: הן בתי דירות קבע, הן בתי דירות להשכרה, הן בתי אבות והן מעונות היום.

לשיטתו, הגם שבית אבות מנוהל כעסק, אין בכך כדי לשלול את אופי המתחם למגורים - וכי יש ללמוד גזירה שווה מדיני הארנונה ודיני מס השבח לענייננו - אגרות מים וביוב.

28. מנגד, טען ב"כ הנתבעות כי תכלית אגרת הביוב הינה כיסוי הוצאות החזקת הביוב, ובכללן הוצאות התקנתו או קנייתו. תכלית זו ניתן למצוא הן בס' 37 לחוק הביוב, בס' 2 לחוק העזר לביוב - תל אביב, ובס' 2 לחוק עזר לביוב - איגוד ערים דן. הנהנה והמוטב הדומיננטי מהתקנתה של מערכת התשתית הוא בעל הזכויות בנכס, ועל כן הוא שאמור לשאת בעלות מימונה, ולא זה המחזיק בו לתקופה קצובה. בכך נבדל החיוב באגרות ובהיטלי הפיתוח מחיובים ומתשלומי חובה תקופתיים כגון ארנונה. לצורך זה מבחינות הנתבעות בין "שימוש", ההגדרה הרלבנטית לארנונה, ל"מיהות המשתמש" הרלבנטית לעניינינו.

29. עוד טען ב"כ הנתבעות כי העסקים אותם מנהלות התובעות, מזרימים מי שופכין המכילים חומרי חיטוי וטיהור, כימיקלים, דטרגנטים, בכמויות גדולות משמעותית ממשקי בית רגילים ומשפכים ביתיים - ולכן הם גם דורשים טיפול יקר ומסיבי יותר. גם מסיבה זו אין כל היגיון שישלמו התובעות לפי התעריף של "צריכה ביתית".

30. ס' 2 לחוק הפרשנות, התשמ"א -1981 קובע כי "מונח שהוגדר בחיקוק- משמעו כהגדרתו והגדרה זו תחול גם על תקנות שהותקנו לפי אותו חיקוק, וכל צורה דקדוקית הנגזרת מהמונח תתפרש לפי אותה משמעות, הכל אם אין הוראה אחרת לעניין הנדון ואם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם אותה הגדרה."

31. "פרשנותו של חוק נעשית על פי תכליתו. כך בדין הכללי וכך גם בדיני המס (אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים (כח (3) 425, 441 (1997), להלן:ברק במאמרו ; עפר גגרנות "פרשנות תכליתית בדיני המס- מהצהרות עקרונות לפרקטיקה מעשית" מיסים (יח(2) א-97, 81-83 והאסמכתאות שם (2004) להלן: גרנות). המסגרת לפרשנות התכליתית מתוחמת על ידי לשון החוק (ע"א 165/82 קבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75-76 להלן: ענין קבוץ חצור). מבין מגוון המשמעויות הלשוניות האפשריות של החוק, וחוק מס בכלל זה, תקבע המשמעות המשפטית הראויה על פי התכלית המונחת ביסוד הוראת המס. התחקות אחר תכלית זו תושפע מלשון החוק, ההסטוריה שלו, ומערכי היסוד של השיטה...התכלית נלמדת גם מתוך שיקולי מדיניות המונחים ביסוד דיני המס....

כבר נאמר באשר לפרשנות התכליתית של חקיקת מס:

"על הפרשן להניח כי המחוקק ביקש להטיל מס ולא ליצור פרצות...אך עליו להתחשב במגבלות האנוש. אין אני מוכן להניח כלל להעמיד את המחוקק כמי שעושה 'מלאכת מחשבת'...וכאשר נתקל השופט בהוראה הנראית לו לכאורה סתומה, אין עליו להתייאש, אלא עליו לעשות מאמץ אינטלקטואלי לבחון את הרקע לחקיקתה, ואת המטרה שביקש המחוקק להשיג...(ענין קבוץ חצור, בעמ' 77-78) (ע"א 1194/03פקיד שומה נ' אסתר מנו ואח', תק-על 2010(2), 1593).

32. ראינו כי לשונם של החוקים והתקנות אינה מפורשת, והמחלוקת הפרשנית נותרה בעינה.

לפיכך, ביקש ב"כ התובעות להקיש בשאלת הסיווג מע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (2003) [פורסם בנבו] (להלן: "עניין אחוזת ראשונים"):

"11. החוק, התקנות והצו אינם מכילים הגדרה למונח 'בית אבות'. הם גם אינם מכילים הגדרה של 'מבנה מגורים'. אמנם בתקנות מוגדרים 'מבני מגורים', אלא שההגדרה היא טאוטולוגית ולמעשה אינה מגדירה דבר אלא באה לרבות 'בתי אבות' על 'מבני מגורים' בקובעה "'מבני מגורים' - לרבות בתי אבות".

"כלל ידוע הוא, שכאשר ביטוי השגור בפי הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני-אדם" (ע"א 753/68 מלכה פרנסיס, ואח' נ' בנימין רוזנברג, פ"ד כג(2) 182, 187). "באין הגדרה מיוחדת בחיקוק מסויים מניחים שהמחוקק דיבר בלשון בני-אדם והתכוון למובנו המקובל של המונח" (ע"א 307/72 ברטולד מוך נ' פקיד השומה, ירושלים, פ"ד כח(1) 414, 419). כלי עזר פרשני ראוי ויעיל הוא "מבחן השכל הישר, או: ההגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות" (ע"פ 31/50 יוסף מלצקי נ' היועץ המשפטי, פ"ד ד 555 557) (וראו גם: ר"ע 530/82 עטר חברה למסחר בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(2) 337, 342; ע"א 781/86 עוזיאל נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 210, 212; בג"ץ 5145/91 מימון ואח' נ' ראש המועצה המקומית אבן יהודה ואח', פ"ד מח(1) 457, 467; ע"א 2102/93 מדינת ישראל נ' מירון מפעלי תעשיות הגליל (ממ"ת) בע"מ, פ"ד נא(5) 160, 167).

12. מבחינת הפרשנות המילולית שבה מתחילה מלאכת הפרשנות, 'בית אבות' הוא בית בו מתגוררים 'אבות', קרי: אוכלוסיה מבוגרת. חיפוש במילונים לא יסייע בידינו משום שאלה מכילים הגדרות של 'בית אבות' על-פי תפיסה ארכאית ואין הן מתאימות למציאות החיים בעת הזו. פרשנות מילולית לפיה 'בית אבות' הוא בית מגורים של אוכלוסיה קשישה, עולה בקנה אחד עם מבחן השכל הישר וההגיון הבריא והפשוט של חיי המציאות. אומרים על כך ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ונ' לב, מחברי הספר ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, ספר ראשון, תשס"א) 471 (להלן: ארנונה עירונית):

"בתקנות ההסדרים לשנת 1994 נקבע: 'מבני מגורים' - לרבות בתי אבות. הוספת בתי אבות ל'מבני מגורים' הייתה מיותרת לכאורה, משום שבתי אבות הם להלכה ולמעשה בתי מגורים של אוכלוסייה קשישה. הצורך בהוספת בתי האבות לסיווג של 'מבני מגורים' נבע מכך, שברשויות מקומיות רבות הוטלו על בתי אבות תעריפי ארנונה גבוהים מהתעריף המרבי של מבני מגורים, והיה צורך להסדיר בחקיקה סוגיה זו." (ההדגשה שלי - ט.ש.כ)

13. על-פי החוק, התקנות והפסיקה קביעת סוג הנכס נעשית על-פי השימוש בו. לפיכך יש לבחון את השימוש בנכס הנדון. בחינת התשתית העובדתית שנפרשה לעיל מעלה, כי יש לראות את הנכס כ'מתקן רב-תכליתי' בעל שימושים מגוונים, כאשר תכליתו, ייעודו והשימוש העיקרי בו, הוא למגורים של אוכלוסיה מבוגרת".

33. נכונה טענת ב"כ הנתבעות כי ארנונה ומס שונים המה מאגרה, ר' ע"א 154/83שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים אזור רמת-גן פ"ד לז(4) 403 ,עמ' 407-408:

"א. מס - "מס הנו תשלום המוטל דרך כפיה על-ידי רשות ציבורית, באין כנגדו שום תמורה ישירה הניתנת על ידי הרשות למשלם המס" (הגדרה ממצה זו לקוחה מתוך ספרם של המלומדים א' ויתקון ו-י' נאמן, דיני מיסים, מסי הכנסה, עזבון ושבח (שוקן, מהדורה 4, תשכ"ט) 4). זאת ועוד: "מס מוטל ללא כל זיקה לשירות, הניתן על-ידי הרשות המקומית. בכך טמון ההבדל הקובע והעיקרי שבין דמי השתתפות והיטל מחד גיסא לבין מס ממש מאידך גיסא" (ע"א 620/82, בעמ' 63).

לענייננו קבע המחוקק בסעיף 9 לחוק הנ"ל איסור על האיגוד להטיל ארנונה, כך שלצורך ההבחנות הדרושות למקרה דנן ניתן לראות את הארנונה על-פי מהותה ועל-פי הכללים החלים עליה כמס.

ב. אגרה - תשלום אגרה יכול שיהא כפוי על המשלם ויכול שיהא מרצון - הדבר תלוי באופיה של כל אגרה ספציפית. כמו כן, כשעוסקים בחיוב מעין זה, אין מדובר בקבלת תמורה ישירה דווקא כנגד החיוב שבאגרה, אלא אפשר שתמורה זו תהיה עקיפה, ובלבד שתמיד נדרשת זיקה בין החיוב באגרה לבין קבלת תמורה או שירות, הניתנים בגינה, ונדרש שיתקיים קשר סיבתי ביניהם:

"יש כאן קשר סיבתי בין התשלום ובין השרות, שאלמלא מתן השרות לא היית משלם את האגרה ואלמלא התשלום לא היית מקבל את השרות. אף על פי כן, גם הקשר הסיבתי ההדוק בין השרות ובין התשלום אינו עושה את האגרה לתמורה במשמעותה המסחרית של המלה... שיעור האגרה וערך השרות אינם תלויים זה בזה..." (ויתקון ונאמן, בספרם הנ"ל, בעמ' 7-6)... . ..היטל אינו מושג חד-משמעי. יש שהוא מנותק באופן ברור מכל זיקה לתמורה או לשירות, הניתנים בקשר אליו, ואז כמוהו כמס, ויש שהוא קשור לשירות ולתמורה הניתנים מכוח החוק, ואז כמוהו כאגרה".

34. המחלוקת שהונחה לפתחו של בית משפט איננה מתייחסת להיטלים, החלים על בעל הנכס, אלא לאגרות בלבד. לעניין זה ר' ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, כרך א', מהדורה שנייה, תשס"ה-2005, בעמ' 77-78:

"הנהנה והמוטב הדומיננטי מהתקנתה של מערכת התשתית הוא בעל הזכויות בנכס, ועל כן, הוא שאמור לשאת בעלות מימונה, ולא זה המחזיק בו לתקופה קצובה. בכך נבדל החיוב באגרות ובהיטלי פיתוח מחיובים ומשתלומי חובה תקופתיים כגון ארנונה כללית, אגרת ביוב, אגרת צריכת מים ואגרת פינוי אשפה, המיועדים לתחזוקתן השוטפת של מערכות מוניציפליות...שמהם נהנים במישרין מחזיקי הנכס, ולאו דווקא בעליו". (ר' גם בעמ' 679).

35. אינני מקבלת את ההבחנה הלשונית שנקבו בה הנתבעות. גם אם המשלם הישיר לרשות הינו בית האבות, "מגולגל" התשלום על דייריו. נכון כי בפסה"ד אחוזת ראשונים חלק מהתובעים היו הדיירים עצמם, בשונה מענינינו, שאין הם צד לתובענות, אלא ששם, וגם כאן, אמור בית המשפט לבחון את תכליתו של החיוב, לנהוג בשוויון, ולהקיש האחד מן האחר, במידת האפשר.

36. בה"פ (חדרה) 21465-07-09 אסיא ייזום והשקעות י.ב בע"מ נ' מי חדרה בע"מ ואח' (תק-של 2010 (3), 57396), התבקש בית המשפט ליתן פסק דין הצהרתי לעניין חיוב במים למגורים של המבקשת, המפעילה את הנכס נושא החיוב ומשכירה את הדירות בו למגורים לטווח ארוך. בית המשפט דחה את טענת הרשות המקומית שטענה כי יש ללמוד על השימוש בנכס מתוך כללי התכנון והבנייה. הגם שהטענה נטענה לפני בשפה רפה, הנני מסכימה עם האמור שם כי למבחן זה אין כל עיגון לשוני. המבחן הראוי, על פי התכלית, הינו מבחן השימוש.

37. שם, קבע בית המשפט (קביעה שאיננה מחיבת) כי לא ניתן להחיל את תעריף "הצריכה הביתית" על בניין שלם המורכב ממספר יחידות דיור שלא ברור מה מספר הדרים בהן, ומהי הצריכה בכל אחת מהן. בסיכומם של הדברים נקבע כי על פי מבחן השימוש בפועל, על מנת לחייב צריכת מים על פי תעריף 'צריכה ביתית' יש להוכיח כי כמויות המים סופקו ליחידת מגורים פלונית המשמשת למגורים ומהו מספר הנפשות בה וכי אין ליתן הצהרה גורפת כל עוד לא הוכחו הדברים. מכלל זאת, ואף מהערת הסיום, ניתן ללמוד כי היה ויותקנו מונים נפרדים לאותן דירות, ימוסו המים הנצרכים בהן- למגורים.

38. בפסה"ד אחוזת ראשונים, התייחס בית המשפט ל"מתקן רב תכליתי", האם יש לסווג בסיווג נפרד את רכיביו? המבחנים שהוזכרו שם אינם מהווים רשימה סגורה: "בחינת קיומה של זיקה בין תכליתה של יחידה אחת לתכליתה של יחידה סמוכה, אם קיימת זיקה כזו, נראה ב"מתקן הרב תכליתי" נכס אחד ואילו בהיעדר זיקה כזו, הרי שכל יחידה תסווג בנפרד...מבחן אחר הוא, האם השימוש בחלק הספציפי, הכרחי למהות הארגון העיקרי בנכס ולמימוש תכליתו..."

39. עוד נקבע שם:

"ככל שמדובר בדירות המגורים, נקבע, כי דירות אלה מותאמות לדיירים עצמאיים תפקודית, בריאותית ונפשית וכי הדיירים מנהלים בדירותיהם חיים רגילים ונוהגים בדירות מנהג דיירים. לפיכך, על-פי המבחנים הנקוטים בידינו, שהשימוש הוא העיקרי שבהם, יש לסווג את דירות המגורים והשטחים הנלווים להם באופן טבעי, שהיו נחשבים כשטחים נלווים לבנין מגורים מאותו סוג המעניק שירותים דומים לדייריו, כ'בית אבות' שהוא 'בית מגורים' המשמש למגורי אוכלוסיה מבוגרת.

המערערים לא ציינו כיצד לדעתם יש לסווג את אותם חלקים, אם אין מסווגים אותם כ'בית מגורים'. אשר לסיווג חלקים אלה, לא נתבררו בערכאה הדיונית די הצורך טיבם, שימושם, אופיים, תכליתם ומהותם; לא הוברר איזה מהם יכולים להיחשב חלקים נלווים ליחידות המגורים ואיזה לא; איזה קהל נועדו הם לשרת, האם רק את דיירי הנכס או שמא גם את הקהל הרחב ובאיזו מידה טפלים הם ושוליים למהות העיקרית של הנכס או שהם עצמאיים ומנותקי זיקה של ממש אליו. יש לציין, כי בעד חלק מן השירותים הניתנים ביחידות אלה לדיירים, עליהם לשלם בנפרד. מכל מקום, נראה לכאורה כי לא כל חלקיו של הנכס מהווים בהכרח חלקים נלווים למהות המרכזית של הנכס ולמימוש תכליתו כ'בית מגורים' ולא בהכרח קיימת זיקה תכליתית בין היחידות השונות או איזו מהן לבין יחידות המגורים המהוות את התכלית המרכזית של הנכס. מכאן, שלא נוכל לקבוע מהו הסיווג ההולם כל יחידה ויחידה בנכס, לבד מיחידות המגורים והשטחים הנלווים כאמור".

40. מצאתי לאמץ את המתווה אותו קבע בית המשפט העליון בעניין אחוזת ראשונים לגבי ארנונה, גם לענייננו - לבתי האבות - ככל הנוגע לאגרות המים והביוב. הנני קובעת כי באשר לדירות המגורים בבתי האבות בהם מותקנים, או יותקנו מדי מים ליחידות הדיור או שניתן למדוד את צריכת המים שבהן בנפרד מהצריכה הכוללת - יש לסווג אותם ואת השטחים הנלווים להם כ"בית מגורים".

באשר לבית הקפה והמסעדה שלגביהם אין מחלוקת כי הם פתוחים ומשמשים את כלל הציבור - הסיווג לא יהיה למגורים, כך גם לגבי בריכת השחייה.

בכל הנוגע למחלקה סיעודית, לטעמי נופלת היא בגדרה של הגדרת 'בית חולים' הצמודה ל'בית מרחץ' ו'מקוואות' שתעריפיהם נמוכים יותר. לפיכך חיובה של מחלקה כזו כמגורים, הינה המעט שבמעט שניתן לחייבה, אם לא בסיווג מקל עוד יותר.

באשר למעונות היום - ברי כי הם אינם משמשים למגורים והם לא יסווגו ככאלה, גם לא לצורך סיווג אגרות מים וביוב.

על מנת למנוע ספק, יש לסווג כך:

א.אגרת מים: מגורים + שטחים נלווים יסווגו לפי ס"ק 1.1

מחלקה סעודית-4.1 או 1.1

מעונות יום, מזנונים, מסעדות- 4.2

ב. אגרת ביוב: מגורים + שטחים נלווים- צריכה ביתית.

כל היתר- צריכה אחרת.

הצדדים ביקשו לבחון החלטה זו במשך 40 יום קודם שיודיעו על המשך צעדיהם. לתזכורת פנימית בעוד 45 ימים.

ניתנה היום, י"ב טבת תשע"א, 19/12/2010, בהעדר הצדדים.