בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (השופט ישעיה) מיום 18.1.09 בתיק עמ"נ 144/07, בגדרו התקבל ערעור המשיבה על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב (עורכי הדין שטרייגולד ולוי ורואה החשבון מריאסין) מיום 31.12.06 בתיקים 2004-06-049 ו-2005-05-223, ונקבע כי המשיבה - שעיסוקה סַפָּרוּת - תסווג כ"כבית מלאכה" לצורך גביית תשלומי הארנונה. השאלה המתעוררת היא סיווגה של מספרה לפי צווי הארנונה של עיריית תל אביב לשנים 2005-2004 (אשר מאז שונו, כפי שיפורט בהמשך).

קודם לדיוננו אפתח בדברים שנאמרו בעע"מ 9530/05 ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (לא פורסם), ודומה שהם מדברים שוב בעדם:

"בטרם נידרש לטענות הפרטניות, נקדים ונזכיר, בחינת מבוא, כי דיני הארנונה בכללם מעלים סוגיות מסוגיות שונות בפני בתי המשפט. כך, למשל, הועלו בעבר בפני בית משפט זה שאלות כגון מהו 'בית אבות', איזהו 'מחסן', היכן מצוי ה'רחוב' ועוד כהנה וכהנה קושיות שונות ומשונות - וזאת מבלי להזכיר סוגיות שאינן קשורות בפירוש מושגים דווקא, אשר אף הן עולות בענייני ארנונה בפני בתי המשפט 'מחוט ועד שרוך נעל' (בראשית י"ד, כ"ג), מחניה ועד מבואה (לובי) בבנייני משרדים, ועד סיווג פנימי פרטני של שטחים בתחנות דלק, 'והוא רחום יכפר עוון' (תהלים, ע"ח, ל"ח)... על החקיקה הארנונית כבר הזדמן לי לומר בעבר - בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם) ולא אמנע מחזור על כך, שכן טרם באו דברים על תיקונם - כהאי לישנא:

'חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם'" (ההדגשה במקור).

אכן המחוקק דיבר על סוג הנכס, שימושו ומקומו כאמות מידה (סעיף 8 (א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1993), נראה כי אין די בהן, וגם לא באשר נעשה בתקנות, כפי שהוכח בליטיגציה הבלתי נלאית בתחום זה. בית משפט זה קרא לא אחת בעבר, והוא שב וקורא להסדרה חקיקתית אחידה, בהירה ובעיקר - פשוטה ככל הניתן, של תחום סבוך זה של ארנונה.

המשיבה מחזיקה בנכס בן שתי קומות (קומת קרקע ומרתף) ברחוב בן יהודה בתל-אביב ובו היא מנהלת מספרה. המשיבה קיבלה מהמבקש (להלן גם העיריה) הודעת חיוב לתשלום ארנונה לשנות המס 2005 -2004 בה סווגה "בניין שאינו משמש למגורים, ואין עבורו תעריף נפרד" (להלן הסיווג השיורי). כאן המקום לציין, כי בצוי הארנונה בשנים 2005-2004 הופיע המינוח - בקטגוריה אליה מבקשת המשיבה להשתייך - של "בית מלאכה לייצור"; בצו 2006 הושמטה המילה "לייצור". ליתר פירוט, סעיף 3.3 לצו הארנונה ל-2004 ו-2005 קובע שבניין שאינו משמש למגורים יסווג לפי הסיווג השיורי, למעט אלו שבעבורם נקבע סיווג ספציפי. ואכן סעיף 3.4.1 בצו הארנונה של העיריה מחריג בתי מלאכה מהסיווג השיורי, וזו כותרת הסעיף: "בתי מלאכה, מפעלי תעשיה (סמלים 399-200)", ובצידה פירוט "בתי מלאכה לייצור, מפעלי תעשיה ובתי דפוס... יחויבו לפי התעריפים [המופחתים]" (יוער כבר עתה, כי החל משנת 2006 ועד היום מופיע רק הכיתוב "בתי מלאכה, מפעלי תעשיה", דהיינו, הפירוט "בתי מלאכה לייצור" הוסר).

על סיווגה בסיווג השיורי השיגה המשיבה בפני ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב. עיקר טענתה של המשיבה היה, כי יש לסווגה כ"בית מלאכה", סיווג שבצידו תעריף הנמוך בכמחצית מהתעריף המשולם בסיווג השיורי. המשיבה טענה, כי ספר הוא אומן ובעל מלאכה; כי הפרשנות אותה החילה העיריה לפיה "מלאכה" מחייבת יצירת "יש" מוחשי שגויה; וכי היא מופלית לעומת מקצועות דומים אשר סווגו כבתי מלאכה, דוגמת סנדלריות ומתפרות. עוד נטען, כי בתשובתה לערר הודיעה העיריה שהיא מחשיבה את המשיבה בתור "נותנת שירותים", אך סיווג כזה אינו קיים בצו הארנונה ומכאן שאינו כדין. בהחלטתה מיום 31.12.06 דחתה הועדה את הערר. הועדה הסתמכה על החלטה קודמת שניתנה לגבי מספרה אחרת (תיק 2005-02-134) וקבעה, כי לצרכי צו הארנונה אין להגדיר מספרה כבית מלאכה, אלא כעיסוק המעניק שירות ללקוחותיו - ובהיעדר סיווג כאמור, להביאה בגדרי הסיווג השיורי. באשר לטענת ההפליה נאמר, כי הדיון בה אינו בסמכות הועדה. על החלטה זו הגישה המשיבה ערעור לבית המשפט המחוזי.

בערעורה בפני בית המשפט המחוזי טענה המשיבה, בין היתר, כי עִסקה הוא במלאכת כפיים, וכי העוסק במקצוע הסַפָּרוּת הוא אומן ובעל מלאכה. נטען, כי הסיווג שנקבע לה שגוי, שכן העיריה מפרשת מלאכה במובן של ייצור בלבד, ואילו מלאכה כוללת אף פעולות תיקון ופעולות נוספות (ולראיה - הכללת מוסכים בקטגוריית בתי מלאכה); עוד נאמר, כי ההבחנה בין מתפרות וסנדלריות לבין מספרות, שעיסוקן כנטען דומה - עולה כדי הפליה אסורה. מנגד טענה העיריה, כי מבחני הפסיקה (עליהם יורחב בהמשך) קובעים, שלצורך סיווג עסק כבית מלאכה עליו לעסוק בפעילות ייצורית. נטען, כי המשיבה אינה עוסקת בכך, אלא במתן שירות - ועל כן סווגה, בדומה לכל נותני השירות, בסיווג השיורי. עוד נטען, כי דיון בטענת ההפליה אינו מצוי בסמכות ועדת הערר, וכפועל יוצא גם לא בסמכות בית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה. כן נטען, כי טענת ההפליה נטענה באופן סתמי ולא נתמכה בראיות. לבסוף נאמר, כי בעסקה של המשיבה מתנהלת פעילות ענפה שאיננה תספורות בלבד (כגון מכירת תמרוקים ומתן שירותים קוסמטיים), דבר המצדיק כשלעצמו כי תבוא בגדר הסיווג השיורי, ולא בסיווג "בית מלאכה".

בהתאם להחלטת בית המשפט המחוזי (מיום 27.5.08) התייחסו בעלי הדין בסיכומיהם לפסק הדין בעניין אליה (עמ"נ (ת"א) 280/06 עיריית תל-אביב נ' מספרת אמיר אליה (לא פורסם); להלן פרשת אליה), אשר ניתן ביום 15.6.08 על ידי סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין; שם נקבע, כי מספרה תסווג בסיווג השיורי לצורך צו הארנונה. לשיטת המשיבה, נתפס בית המשפט בפסק הדין ההוא לכלל טעות, בכך שקבע כי "מלאכה" מחייבת פעילות ייצורית של יצירת "יש" מוחשי. נטען, כי בפסק הדין לא הובאו בפני בית המשפט כל העובדות הרלבנטיות - ובראשן סיווגן של מתפרות וסנדלריות כבתי מלאכה; כן נאמר, כי בעניין אליה לא התייחס בית המשפט לטענה, לפיה אין בצו הארנונה סיווג של מתן שירותים, וממילא אין בסמכות העיריה לסווג מספרות ככאלה. העיריה טענה מנגד, כי על פי המבחנים שנמנו בעניין אליה יש לסווג מספרה בסיווג השיורי, וכי אכן מתחייבת לעניין סיווג כמלאכה פעילות של יצירת "יש" מוחשי; עוד נטען, כי גם לפי "מבחן השכל הישר" נקבע בפסק הדין בעניין אליה שמספרות אינן בגדר "בתי מלאכה".

בית המשפט בנידון דידן, מפי השופט ישעיה, קיבל את הערעור וקבע, כי המשיבה תסווג כ"בית מלאכה". נקבע, כי המבחנים המקובלים לזיהוי בית מלאכה אינם רלבנטיים בהקשר של המשיבה, והם יוצרים הבחנה מלאכותית בינה לבין עסקים אחרים הדומים במהותם, שסווגו כבתי מלאכה. הוטעם, כי תיקון תספורת במספרה נעדר אלמנט של ייצור, כשם שגם תיקון בגד במתפרה נעדר אלמנט זה; כי מכירת שמפו ומוצרים נלוים במספרה כמותה כמכירת שרוכים ומוצרים נלוים בסנדלריה; וכי הטיפול האישי שניתן ללקוח במספרה דומה לשירות האישי הניתן ללקוח במתפרה. משכך, נקבע שהמשיבה תסווג כ"בית מלאכה". כלפי פסק דין זה הוגשה הבקשה הנוכחית לרשות ערעור.

דומה, כי טענותיה העיקריות של העיריה נוגעות לשני נושאים: הראשון, כיצד יש לסווג מספרות לעניין צו הארנונה; והשני, האם בסמכות בית המשפט לדון בעילת ההפליה. וביתר פירוט: נטען, כי בפרשת רעיונות (ע"א 1960/90 פקיד השומה תל-אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1) 200) דן בית המשפט העליון בשאלה מהי "פעילות ייצורית", ונקבעו - מפי השופט (כתארו אז) מ' חשין - המבחנים לזיהויה; וכי בפסיקה המחוזית שבאה בעקבותיה (ובראשה עניין אליה), פורשה קטגוריית "בתי מלאכה" לעניין ארנונה כדורשת פעילות ייצורית העומדת במבחנים אלה. נטען, כי יישום המבחנים שנקבעו בפרשת רעיונות במקרה דנן אינו תומך בשיטת המשיבה: (1) מבחן יצירת "יש" מוחשי - נטען, כי פירושה הנכון של מלאכה הוא יצירת "יש" מחומר גלם מוחשי; וכי בתספורת אין יצירת "יש" כאמור, אלא מתן שירות ללקוח בדומה לכל שירות אחר; (2) מבחן התכלית - נאמר, כי מטרת התעריף המוזל לתעשייה ולבתי מלאכה היא הקלה על עסקים אשר נדרשים להם שטחי עבודה גדולים לצורך העמדת מכשור וכדומה, ונטען כי תכלית זו אינה רלבנטית במקרה של מספרה; (3) מבחן ההנגדה - אשר הוגדר בפרשת רעיונות כמבחן אשר בו ייבחן "[ה]אם הפעילות בה מדברים אנו נמשכת אל מרכז הגרוויטציה של 'פעילות ייצורית' או אל זה של 'מתן שירותים'" (פרשת רעיונות, 208) - לגביו נטען כי מספרות מעניקות שירות אישי ומותאם ללקוחותיהן ואינן מייצרות מוצר סטנדרטי, ומשכך מרכז הכובד של פעילותן הוא מתן שירותים. בכל הנוגע לסמכות לדון בטענת ההפליה נטען, שועדת הערר ובית המשפט אינם מוסמכים להידרש לטענה כאמור, שכן בהתאם לסעיף 3(א)(2) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן חוק הערר), השגה תחומה לנושאים שפורטו בסעיף בלבד, והפליה אינה אחד מהם. משכך, נטען כי אין לועדה סמכות לדון בטענת ההפליה, והוא הדין לבית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה.

מנגד טענה המשיבה, כי פסק הדין קמא שונה מפסק הדין בעניין אליה, שכן הוא דן בסוגיית ההבחנה בין סיווג סנדלריות ומתפרות לסיווג מספרות - דבר שלא נדון בעניין אליה. נטען, כי למעשה מהוה פסק הדין השלמה לפסק הדין בעניין אליה. עוד נאמר, כי בית המשפט מוסמך לדון בטענת ההפליה, שכן סעיף 3 לחוק מסמיך את מנהל הארנונה לדון בסיווג הנכס, וממילא גם את ערכאות ההשגה והערעור. עוד נטען, כי למעשה מדובר בטענה לגבי טעות בסיווג (לעומת סיווג נכסים אחרים), ולא בטענת הפליה. נאמר, כי קיום הדיון משתלב במגמה המרחיבה את סמכויות ועדות הערר. טענה נוספת שהועלתה היא, כי בהקשרים אחרים הוגדרו מספרות כבתי מלאכה, ויש לשמור על אחידות פרשנית; הוזכר, כי ביום 22.6.80 קבע שר העבודה בצו הרחבה שהוראותיו של הסכם קיבוצי בין התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה לבין ההסתדרות הכללית יחולו על בעלי המספרות בישראל; וכי לפי סעיף 6(א) לחוק רישוי בעלי מלאכה, תשל"ז-1977, התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה היא האמונה על הקביעה מיהו בעל מלאכה עצמאי, והיא מעניקה לבעלי המספרות את האפשרות להיות חברים בה. משכך, נטען, כי גם שיקולי אחידות פרשנית מצדיקים לסווג את המספרות כבתי מלאכה.

יוער, כי ביום 3.9.09 הודיעה המשיבה, כי לאחר הגשת בקשה זו, הגישה (יחד עם שתי מספרות נוספות) תובענה מינהלית (ובצדה בקשה לאישורה כתובענה ייצוגית) בה נטען, כי אין העיריה מכבדת את פסיקת בית המשפט קמא, וממשיכה לגבות ארנונה לפי הסיווג השיורי, ונדרשה השבה למפרע (ת"מ (ת"א) 124/09 חברת מישל מרסייה בע"מ נ' עיריית תל אביב). בנוסף, ביום 11.10.10 הגישו 35 מספרות נוספות בעיר תל-אביב בקשה להצטרפות להליך דנא. בבקשת ההצטרפות נטען, כי ההחלטה בהליך זה נוגעת לכל המבקשות ויהא זה מן הדין לצרפן להליך זה. למצער, נתבקש כי בבואנו להכריע בהליך נעיין בעתירה מינהלית שהוגשה זה לא כבר לבית המשפט המחוזי בתל-אביב (עת"מ 33501-09-10) - אך נאמר כבר כאן, כי אף אם יש בעתירה זו טענות שלא הועלו על ידי הצדדים בהליך דנא, אלה לא התלבנו בערכאה הדיונית, ואין מקום לדון בהן לראשונה בהליך זה. ברי כי איננו מביעים כל דעה שהיא בנושא התובענה המינהלית ובנושא הבקשה לאישור תובענה ייצוגית.

נוכח השלכות הרוחב וקיומה של פסיקה סותרת, אציע לחברי (בהמשך להחלטת השופטת נאור מיום 19.10.09) לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה - אך לא להיעתר לערעור לגופו. שתיים הן השאלות אשר התבקשנו להכריע בהן: הראשונה, כיצד יש לסווג מספרה לצורך חיובה בארנונה על פי צו הארנונה של עיריית תל אביב - האם בסיווג השיורי או שמא בסיווג של "בית מלאכה". השניה, האם בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה של ועדת הערר, לדון בטענת הפליה הנוגעת לסיווג נכס לצורך חיובו בארנונה. אקדים ואומר, כי לדידי נוטה הכף לעבר הכרעה לפיה יש לסווג מספרות כ"בתי מלאכה" (גם לפי הנוסח המצומצם של הצו לשנים 2005-2004, קל וחומר בנוסחו היום); וכי אף שבמקרה דנן אין הכרח להכריע בשאלת ההפליה (היות ופסק הדין אינו מתבסס עליה), יש מקום לומר כי בגדרי המשפט המינהלי טענת הפליה היא ככלל טענה שיש להידרש אליה בפורומים שיפוטיים, בהיותה יורדת לשורשם של עקרונות יסוד.

אמנם, ההכרעה במקרה זה אינה פשוטה. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה (כפי שצוין בפרשת דור אנרגיה), נקבעים על ידי הרשות המקומית. בצו הארנונה של המבקש שתי קטגוריות רלבנטיות - הקטגוריה השיורית או הקטגוריה הספציפית של "בית מלאכה", אשר זה לשונה במועד הרלבנטי:

"3.3 התעריפים

הארנונה הכללית לגבי בנינים שאינם משמשים למגורים תחושב לפי תעריפים אחידים, למעט התעריפים המיוחדים כמפורט בסעיף 3.4 להלן.

...

3.4.1 בתי מלאכה, מפעלי תעשיה.

בתי מלאכה לייצור, מפעלי תעשיה ובתי דפוס..."

קרי, נדרשת על פי צו הארנונה הכרעה בינארית לגבי נכס פלוני בין שני סיווגים אלה. לדידי, נוטה הכף גם על פי השכל הישר שלעולם יש לו מקום, לעבר הגדרה פוזיטיבית וספציפית הקיימת בצו מאשר לקטגוריה שיורית שבו, שבצידה תעריף גורף שאינו מתחשב בטיבם ובמהותם הייחודית של הנכסים (העדפה פרשנית אליה נשוב ונידרש בפסקה ל"א). הדבר נכון גם ממידת ההגינות. לדידי אציין כאן, כי נכון היה שהעיריה, אשר האפשרות לקבוע את סיווגי הארנונה בידיה, תיצור קטגוריה מתאימה יותר לסיווג עִסקה של המשיבה ושל נכסים הדומים לו - בכפוף, כמובן, להוראות הדין. צורך זה משתקף בעובדה שהעיריה עצמה סבורה שיש לסווג את המשיבה כנותנת שירותים (פסקה 6 לסיכומיה בפני ועדת הערר); אלא שסיווג שכזה אינו קיים, כאמור, בצו הארנונה, ועל כן המשיבה "נופלת בין הכסאות" של סיווג שיורי, בצוותא חדא עם נכסים שאין לה עמם במשותף ולא כלום. בנסיבות כאלה, ככל שהלשון והתכלית של סיווג ספציפי מאפשרים זאת, עדיפה בעיניי הכרעה פרשנית המביאה את הנכס בגדרו של הספציפי - הכל, כאמור, בכפוף לכללי הפרשנות המקובלת ולשיקולי השכל הישר. כפי שנראה בתום המסע הפרשני, הסיווג של "בית מלאכה" עונה לדעתי על כך, יותר מאשר הסיווג השיורי. בפרשת אליה קרא בית המשפט למבקשת כי תפעל בנושא:

"בית המשפט לעניינים מינהליים נאלץ להתמודד עם מבול רב של עתירות שעניינן סווג נכס וכו' לצורכי ארנונה. נראה כי חלק משמעותי מהדילמות העולות בעתירות אלו יכול היה להיפתר לו צווי הארנונה של הרשויות המקומיות היו נוקטים הגדרות מדויקות וספציפיות יותר לסיווגי הנכסים השונים שבתחומן. רצוני להפנות את העיריה לצורך בקביעתן של הגדרות מדויקות ומפורטות כאלה" (שם).

תיטיב המבקשת לעשות אם תיתן אל ליבה את הדברים, ואין הם בשמים. ער אני למגמה של האחדת סיווגים שעליה דווח לנו, בעקבות קיומם של אלפי סיווגים בתל-אביב (ראו הערתי בעע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה נ' מנהל הארנונה בעירית תל אביב (לא פורסם)), אך זו אינה סותרת את הצורך ביצירת קטגוריות ברורות ובהירות המתייחסות לתחום שלם של נכסים שראוי לייחד לו סיווג ברור וספציפי.

כאמור, בתי מלאכה לייצור הם מאותם בתי עסק שהוחרגו מן התעריף האחיד אשר נקבע בעבור בניינים שאינם משמשים למגורים. נותרנו אם כן בגדרי המחלוקת בדבר סיווגה של מספרה, אשר בהעדר קטגוריה של נותני שירותים, הריהי למעשה תמונת ראי של השאלה "בית מלאכה" ו"בית מלאכה לייצור" מהו. ושוב נזכיר, כי סנדלריות ומתפרות סווגו לפי סיווג זה של "בתי מלאכה לייצור", וגם כיום לאחר השמטת הפירוט "בתי מלאכה לייצור" (בשנת 2006) מסווגות הן כבתי מלאכה, כפי שנאמר על ידי בא כוח העיריה בדיון לפנינו.

עם שאלת סיווגן של מספרות - בישובים שונים - התמודדו ועדות הערר, ובעקבותיהן בתי המשפט לעניינים מינהליים, במספר פסקי דין. דא עקא, נתגלעו סתירות בין ההכרעות השונות, לפחות לעניין התוצאה האופרטיבית. בעניין מהגר (עמ"נ (תל-אביב-יפו) 242/02 מנהלת הארנונה של עיריית רעננה נ' מהגר (לא פורסם)) נקבע, בדומה למקרה זה, כי אין להבחין בין מספרות לסנדלריות המסווגות כבית מלאכה. הוטעם, כי שני העסקים מספקים שירות ללקוחותיהם באמצעות פעולות שאומנים מבצעים בידיהם בעזרת מכשירים ייעודיים. לעומת זאת, בעניין סעדה (עמ"נ (חיפה) 268/05 מנהלת הארנונה בעירית חדרה נ' סעדה (לא פורסם)) נקבע, כי על פי מבחן מהות העסק יש לסווג מספרה בקטגוריה של "משרדים שירותים ומסחר" ולא בקטגוריה של בתי מלאכה. שכן בתי מלאכה, אשר בצו הארנונה בחדרה מוגדרים בסיווג "תעשיה, מלאכה ותעשיה זעירה", הם כאלה העשויים להתפתח לכדי תעשיה; ומבחינה מהותית מספרה קרובה יותר למתן שירות, גם אם מבחינה לשונית ניתן לומר שסַפָּרוּת היא מלאכה. אמנם יודגש, כי בניגוד לצו הארנונה בתל-אביב, בצו הארנונה של עיריית חדרה קיים סיווג ספציפי של "שירותים", ואין מדובר איפוא בהכרעה בין סיווג ספציפי לסיווג שיורי כבענייננו. כאמור, גם בעניין אליה נדחתה הטענה, שמספרה היא בית מלאכה לייצור, כלשון הצו אז. בית המשפט הגיע למסקנה זו על בסיס המבחנים לזיהוי פעילות ייצורית אשר נקבעו בפרשת רעיונות - ואשר דומה כי לא הוגדרו כממצים: (1) מבחן יצירת "יש מוחשי" - נקבע, כי ספק אם במספרה מתקיימת פעילות של הפיכת חומר גלם למוצר, שכן קשה להלום את הטענה שאיבר מגוף האדם ייחשב כחומר גלם, או שתספורת יוצרת "מוצר"; (2) מבחן היקף השימוש במוצר המוגמר - נקבע, כי הטיפול במספרה מותאם אישית לכל לקוח ומתבצע על גופו שלו, ואינו בחינת ייצור סטנדרטי המוני; (3) מבחן ההשבחה הכלכלית - נקבע, כי לא נוצר הבדל במישור הכלכלי בין אדם לפני שהסתפר ולאחר מכן; (4) מבחן על דרך ההנגדה - נקבע, כי לכל מסתפר ניתן יחס אישי המתבטא בטיפול ייחודי, אשר תפור (או שמא נאמר, גזוז) לפי מידותיו הוא, וכן ניתנים שירותים נלוים כגון טיפולים קוסמטיים ומכירת מוצרי טיפוח, ולכן קרוב הוא יותר למתן שירותים מאשר לבית מלאכה. מסקנת בית המשפט היתה איפוא, כי מדובר בשירות אישי ולא בייצור. בית המשפט נדרש גם למבחן "השכל הישר", אשר לשיטתו תומך באמור, והגיע למסקנה, אף שההכרעה לדבריו "אינה פשוטה", כי אין לסווג מספרה בסיווג של בית מלאכה.

השאלה שלפנינו היא, האם שונה מספרה לעניין זה מסנדלריות שהוגדרו כ"בית מלאכה" או כ"בית מלאכה לייצור". אכן, בפרשת רעיונות נקבעו מבחנים להגדרת פעילות ייצורית, אשר שימשו לבחינת סיווג מספרות בעניין אליה. ואולם דומני, כי מבחנים אלו, אשר נקבעו לצרכי הגדרת פעילות ייצורית לעניין פטור ממס מעסיקים, אינם רלבנטיים כנתינתם לצרכי הגדרת "בית מלאכה", ובכלל זה "בית מלאכה לייצור", לעניין שיעור הארנונה. שני טעמים בדבר: הראשון, היעדר חפיפה בין "פעילות ייצורית" ל"בתי מלאכה לייצור", במובן זה שעיסוקים אשר הוכרו כבתי מלאכה לייצור לעניין ארנונה אינם עומדים במבחנים שנקבעו לזיהוי פעילות ייצורית בפרשת רעיונות - ואין מדובר איפוא בקבוצה חופפת. השני, השוני בין תכלית הפטור ממס מעסיקים בעבור פעילות ייצורית לבין תכלית ההקלה בשיעור הארנונה לגבי בתי מלאכה; ונפרט:

באשר לטעם הראשון, פרשת רעיונות עסקה בחברה אשר ביקשה ליהנות מהפטור ממס שניתן בסעיף 2א(א)(1) לחוק מס מעסיקים, תשל"ה-1975 (אשר בוטל בינתיים) ל"מפעל תעשייתי שעיקר פעילותו בשנת המס היא פעילות ייצורית כמשמעותה בחוק עידוד התעשיה (מסים), תשכ"ט-1969". בפרשת רעיונות נקבעו המבחנים לתחולת התנאי. מבחנים אלה מתאימים, כפי שנועדו להיות, לשאלה האם לעסק פעילות ייצורית לעניין חוק עידוד התעשיה (ובעקיפין גם לעניין חוק מס מעסיקים); אך אין הם מתאימים בהכרח לבחינת הגדרתו של בית מלאכה (ובית מלאכה לייצור) לעניין צו הארנונה. ראיה לדבר, שעסקים אשר אין חולק על סיווגם כ"בתי מלאכה לייצור" לעניין צו הארנונה אינם עומדים במבחנים אלה.

הבה נבחן בית מלאכה "מובהק" אשר סווג כ"בית מלאכה לייצור" - הסנדלריה; לא יתכן חולק, כי לעת הזאת עיקר מלאכתה של הסנדלריה הוא בתיקון נעליים הנרכשות בחנויות, ולא ייצור נעליים (מסופקני באשר לאמור בפרשת סעדה כי הסנדלריה עשויה להתפתח ל"מפעל לשיפוץ נעליים", יצור נדיר כנראה). אין עסקינן איפוא ביצירת "יש". אף בית מלאכתו של החייט, אשר גם הוא סווג "בית מלאכה לייצור", אין זה ברור כלל ועיקר, כי עומד הוא במבחני הפעילות הייצורית מפרשת רעיונות: שוב, ייתכנו חייטים העוסקים גם בייצור במובן של תפירת בגדים כמימות עולם, אך רובם כיום עוסקים יותר בתיקונים. במבחן היקף השימוש במוצר המוגמר אין הוא עומד, שכן השירות שנותן החייט מותאם אישית ללקוח המבקש ליהנות משירותיו, וברי כי אינו מייצר מוצר סטנדרטי המוני מחומר גלם. גם במבחן ההנגדה, אשר לטענת העיריה הוא המבחן העיקרי (פסקה 58 לבקשה) אין הוא עומד, שכן מרכז הכובד של פעילותו מושך לכיוון של מתן שירות אישי, בשל ההתאמה האישית בעבור כל אחד מלקוחותיו (בשונה ממפעל לתפירת חליפות, התופר חליפות בייצור סדרתי והמוני, במידות שונות ולקהל בלתי מסוים). הנה כי כן נמצאנו למדים, כי לפי המצב הקיים בשטח אין המבחנים שנקבעו בפרשת רעיונות חופפים או מתאימים לבחינת סיווג "בתי מלאכה" ו"בתי מלאכה לייצור" לעניין הארנונה. בפרשת אור (תל-אביב) (עת"מ (ת"א) 234/07 אור (תל אביב) בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (לא פורסם)), שבה נדונה שאלת סיווגו של עסק צילום, הדפסה ופיתוח תמונות, עלתה וצפה הבעייתיות בשימוש במבחני רעיונות לעניין "בית מלאכה" בגדרי ארנונה. וכך הם דברי בית המשפט המחוזי, מפי השופט (כתארו אז) ד"ר מודריק:

"שאלה אחת טרדה בכל זאת את מחשבתי. הצדדים הניחו לפניי שפעת פסקי דין שעניינם סיווגה של פעילות בנכס לצורכי ארנונה על בסיס אמות המבחן של פס"ד רעיונות. אלא ששימת לבי ניתנה לכך שרוב מניין ובניין פסקי הדין הללו דקים פורתא בטיבה של פעילות כ'תעשייה' או 'מפעל תעשייתי'...

על רקע זה חככתי בדעתי האם יש מקום לשקול ולבחון את אמות המבחן של פס"ד רעיונות גם על 'בית מלאכה'. טול למשל 'מסגריה' שהפעילות בה היא מאבות המלאכה הקדמוניות ['...תובל קין לֹטֵש כל חֹרֵש נחושת וברזל..' (בראשית ד' 22)]. יש מסגריה שבה מתנהלת פעילות יצרנית של מבני (קונסטרוקציות) מתכת מסוגים שונים (יצירת יש מוחשי אחד מ-יש מוחשי אחר) ויש מסגריה שהפעילות בה היא של תיקון מבני מתכת שונים. הא ודא, בתי מלאכה הם וכל חמשת מאפייני 'מפעל תעשייתי' כלל אינם שייכים לכאן".

נסכם נקודה זו: העובדה שעסקים רבים, שעל סיווגם כבתי מלאכה לייצור אין חולק, אינם עומדים במבחני פרשת רעיונות מעידה כי מבחנים אלה אינם יכולים להיות מבחנים ממצים לבחינת שאלת סיווג בתי מלאכה לייצור - בשל היעדר חפיפה בין שני הנושאים בהם עסקינן. חלק ניכר מבתי המלאכה המסווגים ככאלה אינם עוסקים בפעילות ייצורית לפי מבחן פרשת רעיונות, ולכאורה אם הללו מסווגים כ"בית מלאכה" או כ"בית מלאכה לייצור" מדוע לא המספרה?

ומכאן לטעם השני שעניינו הבדלים שבתכלית. תכלית מתן הפטור ממס הניתן בהתאם לסעיף 2א(א)(1) לחוק מס מעסיקים, כמובא בדברי ההסבר להצעת החוק, היא: "עידוד העברתם של עובדים מענפי השירותים לענפי הייצור" (דברי ההסבר להצעת חוק מס מעסיקים (תיקון מס' 2), תש"ם-1979, הצעות חוק 1424, 61). המבחנים שנקבעו בפרשת רעיונות נועדו איפוא לזיהוי מפעל תעשייתי שפעילותו עשויה להעביר "עובדים מענפי השירותים לענפי הייצור". אין ספק שההקלה בארנונה לבתי מלאכה לא נועדה לעודד מעבר עובדים לעבוד ב"בתי מלאכה", קל וחומר בפעילות "בענפי הייצור". קשה איפוא להלום שימוש בלעדי במבחנים שנועדו לזהות עסקים בעלי פוטנציאל לשינוי דפוסי ההעסקה, כדי לזהות בית מלאכה לעניין ארנונה. על כן גם מטעם זה יש לאמור, כי מבחני פרשת רעיונות אינם רלבנטיים במקרה דנא (ראו עמ"נ (ת"א) 183/04 מנהל הארנונה של עיריית תל-אביב יפו נ' דרורי שלומי ארועטי פרסומאים בע"מ (לא פורסם)). אכן, אינטואיטיבית, השימוש בביטוי "בתי מלאכה לייצור" בצווים הרלבנטיים, קורץ לשימוש במבחני פרשת רעיונות, ואולם, למבחנים אלו תכלית שונה. נפנה איפוא למבחנים אחרים לצורך זיהוי בתי מלאכה (ובתי מלאכה לייצור) לעניין צו הארנונה - מבחן הפירוש המילוני, מבחן תכלית החוק ובצידם שיקולי אחידות פרשנית.

הפרשנות שהוצעה, לפיה יש לראות במספרה "בית מלאכה" (ככותרת הסעיף) וכן "בית מלאכה לייצור" (כגוף הסעיף) לעניין הארנונה מתיישבת לדעתי עם תכלית החוק ועם דברי חקיקה אחרים, אך אפתח ואומר, כי פרשנות זו מתיישבת אף עם משמעותה המילונית של המלה מספרה, הן על פי המילון המודרני והן במקורות חז"ל.

מילון אבן שושן מגדיר בית מלאכה "מקום שעובדים שם במקצוע מסוים בעיקר בעבודת ידים (להבדיל מן 'בית חרושת' שעובדים בו בעיקר במכונות) כגון נגריה, מסגריה, סנדלריה" (מִלון אבן שושן מחֻדש ומעֻדכן לשנות האלפיים (2007)); וממשיך המילון ומגדיר: "בעל מלאכה - אֻמן, עוסק בעבודת ידים במקצוע מסֻים, כגון נגר, מסגר, חרט, ספר" (שם; ההדגשה הוספה - א"ר); זהו המשקל הלשוני הידוע כמשקל בעלי המלאכה או המקצוע. אמנם, המילון נתפס ככלי עזר פרשני המסייע בקביעת מתחם האפשרויות הלשוניות שניתן ליתן למלה, ואינו קובע מה יהא פירושה הנכון בהקשר המשפטי הנדון (ראו: א' ברק פרשנות במשפט: פרשנות החקיקה (1993), 103 (להלן א' ברק); ארנונה עירונית, 187; דברי השופטת ארבל ברע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (לא פורסם); וכן דבריה בבג"צ 10980/04 איגוד הממונים על הבטיחות ברשויות המקומיות נ' שרת החינוך (לא פורסם)) - אך כשלעצמי סבורני, כי בענייננו למשמעות המילונאית משקל נכבד, והוא תומך בתפיסת הספר כבעל מלאכה.

אכן, בניגוד לכותרת הסעיף בצו, המתייחסת לבתי מלאכה, הפירוט בגוף הסעיף לשנים 2005-2004 מתייחס לבתי מלאכה לייצור. סבורני, כי בהביטנו אל מכלול הדברים אין תוספת זו שוללת את הפרשנות המוצעת: ראשית, התוספת "לייצור" הוסרה, כאמור, מצווי הארנונה של העיריה החל משנת 2006. הסרה זו לא מצאה ביטוי הלכה למעשה בשיוכם (או אי שיוכם) של נכסים שונים לקטגוריה (ראו לדוגמה עניין אור (תל אביב)). קשה לייחס משקל רב לרכיב בהגדרה אשר הסרתו לא גררה שינוי במציאות (למיטב ידיעתנו ולפי מה שהוצג בהליך זה), ואם בכלל, מצביעה היא על תפיסה שאינה מדקדקת ב"ייצוריות" בתי המלאכה. יתר על כן, הפירוט "בתי מלאכה לייצור" הוסף רק בשנות התשעים, ועמדת העיריה היתה כי התוספת אינה באה לשנות את סוגי הנכסים שהיו כלולים בסיווג בנוסחו הקודם (ראו עמ"נ (תל-אביב-יפו) 273/04 קנדל נ' עיריית תל אביב יפו (לא פורסם) - בעניין זה נתקפה גם חוקיות התוספת). שנית, מתפרות וסנדלריות נכללות כיום, כפי שצוין, בהגדרת "בתי מלאכה", והן נכללו עד שנת 2006 בהגדרת "בתי מלאכה לייצור". כאמור, עיקר פעילותם של שני עסקים אלה אינה פעילות ייצורית (למצער אינה פעילות ייצורית לפני מבחני פרשת רעיונות) ואולם העיריה כללה אותם בקטגוריה השייכת לשיטתה רק לבתי מלאכה לייצור; ומכאן ראיה נוספת בדבר המשקל שיש לייחס לתוספת "לייצור".

משעמדנו על המשקל שיש ליתן לתוספת "לייצור" נשוב ונבחן את מתחם האפשרויות הלשוניות. סבורני, כי אף שתוספת זו תומכת על פניה במידת מה בעמדת העיריה, שכן בשנים 2005-2004 נאמר "בית מלאכה לייצור" ולא "בית מלאכה" גרידא, לדידי מכל השיקולים שפורטו ושעוד יפורטו, היא אינה שוללת את האפשרות לכלול מספרות בגדרי הסעיף: ראשית, משמעותה המילונית של המילה "ייצור" אינה מחייבת בהכרח עשייה בחומר גלם ויצירת יש מוחשי, וכך הם דברי מילון הלשון העברית של אליעזר בן-יהודה בערך י.צ.ר: "ובהשאלה גם לדבר עשוי ונמצא, במשמעות פעל בו פעולה חדשה, הלבישהו צורה חדשה, יעדו לאיזה דבר". הנה, גם במשמעותו המילונית, אשר לה לענייננו, כאמור, משקל רב, אין ייצור מחייב יצירת "יש" מוחשי, והוא עשוי לכלול פעולות נוספות. קרי, מתחם האפשרויות הלשוניות מאפשר לראות בפעולת הספר פעילות ייצורית. שנית, בתי המשפט המחוזיים במקרים שונים, פירשו את הביטוי "לייצור" באופן מרחיב וגמיש, כך שיכלול גם פעולות שאינן בהכרח "ייצור קלאסי". כך למשל, בפרשת ארועטי פרסומאים נקבע, כי פעילות של "קריאייטיב" (פעילות של הגיית רעיונות יצירתיים לטובת "מסע פרסום") נחשבת פעילות ייצורית (ועל כן סווגה כ"מלאכה"). בית המשפט אומר שם את הדברים הבאים:

"לא ניתן להתעלם מכך כי פסק דין דפי זהב נפסק לפני כ-16 שנה, ודומני כי מאז חלו התפתחויות טכנולוגיות שונות המצמצמות את ההגדרה ה'קלאסית' של פעילות של יצור, באופן שבו יתכן כי כעת על מנת ליתן למונח זה משמעות, יש לצקת לתוכו תוכן חדשני ועדכני יותר" (שם).

(וראו גם: עמ"נ (ת"א) 147/03 מנהל הארנונה של עיריית הרצליה נ' טאי מידל איסט בע"מ (לא פורסם)). סוף דבר, דומני כי נוכח המשקל שיש ליתן למונח "לייצור" בתוך המכלול "בתי מלאכה לייצור", ונוכח הפרשנות המילונית והפסיקה ה"גמישה" - אין מניעה לומר שגם מספרות יכולות לבוא בגדרי סיווג זה מבחינה לשונית.

לשלמות התמונה אזכיר כי אף חז"ל, שרבים מהם היו בעלי מלאכה - ר' יוחנן הסנדלר, וכמותו אף רב חנינא ורב אושעיה (בבלי פסחים קי"ג, ב), אבא הושעיה היה כובס (ירושלמי בבא קמא י, י"א), רבי אבא בר זמינא היה חייט (ירושלמי שביעית ד, ל"ה), רבי יצחק היה נפח ואבין היה נגר (בבלי שבת כ"ג, ב) - ושראו במלאכה ערך רב (ראו: בראשית רבה, ע"ד; משנה אבות א, י; אבות דרבי נתן, י"א), נוקטים לגבי תספורת לשון עשיה. וכך הם דברי התלמוד הבבלי במסכת יבמות, בדיון בדבר הציווי המופנה כלפי "אשת יפת תואר" (אשה יפה הנלקחת בשבי, ואשר שוֹבָה היהודי מבקש לשאתה), "לעשות" את ציפורניה ולגלח את שער ראשה (דברים כא, י"ב):

"תנו רבנן: 'וגלחה את ראשה ועשתה את צפרניה' - רבי אליעזר אומר: תקוץ (תגזוז את צפורניה - א"ר), רבי עקיבא אומר: תגדיל (תגדל את הציפורניים - א"ר). אמר רבי אליעזר: נאמרה עשיה בראש ונאמרה עשיה בצפרנים, מה להלן העברה (נקיטת פעולה פיסית של הסרת השיער - א"ר), אף כאן העברה; רבי עקיבא אומר: נאמר עשיה בראש ונאמר עשיה בצפרנים, מה להלן ניוול (נגרם לשבויה כיעור - א"ר), אף כאן ניוול. וראיה לדברי רבי אליעזר: 'ומפיבושת בן שאול ירד לקראת המלך ולא עשה רגליו ולא עשה שפמו' (שמואל ב', י"ט, כ"ה), מאי עשיה? העברה" (רש"י במקום: "ו'לא עשה שמפו' לא גילח שער שפמו, אלמא (כלומר) עשיה קרי (קורא) להעברה'") (בבלי יבמות מ"ח, א).

עוד ראו דברי האמורא רבא (בבלי בבא מציעא צז ע"א) לגבי בעלי מקצוע שונים: "מקרי דרדקי (מלמד תינוקות), שתלא (נוטע כרמים), טבחא (שוחט), אומנא (מקיז דם), ספר מתא ("המספר את אנשי העיר בתספורת" - כלשון רש"י, אף שישנה דעה כי בכותב שטרות עסקינן - כדברי הריטב"א)", ועל כולם אומר רש"י: "משהיה זה במלאכתו..." (ההדגשה הוספה - א"ר), משמע אף הספר בכלל בעלי המלאכה. וראו גם הדיון במסכת פסחים:

"רבי מאיר אומר כל מלאכה שהתחיל בה קודם לארבעה עשר (בחודש ניסן - א"ר) גומרה בארבעה עשר אבל לא יתחיל בה בתחילה בארבעה עשר אף על פי שיכול לגומרה וחכמים אומרים: שלש אומניות עושין מלאכה בערבי פסחים עד חצות (היום - א"ר) ואלו הן: החייטים הספרים והכובסין. רבי יוסי בר יהודה אומר אף הרצענים" (משנה פסחים ד', ו').

אף המן הרשע מוצג (אוצר המדרשים אסתר, 56) כ"סַפָּר ובנאי" לשעבר במשך עשרים ושתיים שנה. מלאכת הספרות נתפסה איפוא כעשיה, "נאמרה עשיה בראש" - כלומר, מלאכה כשאר מלאכות.

בעולם השאלות והתשובות אומר רבינו אשר (הרא"ש, אשכנז-ספרד, המאות הי"ג-הי"ד), כלל ו', סימן י' "ראובן שהוא בעל מלאכה, צבע או רצען"; במקום אחר דן הרא"ש ב"בעל מלאכה" שניזוק, ומונה שומר קישואים, מלמד תינוקות ונוקב מרגליות (ראו רא"ש בבא קמא ח' ד'); בספר יד המלך לר' אלעזר סג"ל לנדא (אוסטריה, המאה הי"ט) (ה', י"א) מתואר מגיה מזוזות כבעל מלאכה; ראו גם שו"ת רב פעלים לר' יוסף חיים (בן איש חי, עיראק, המאות הי"ט- הכ') אבן העזר ג', י"א שם מתואר שען כבעל מלאכה. ויצוין, כי כל אלה רק בחלקם, אולי חלקם הקטן, עוסקים בייצור.

חיים אנו בעולם משתנה. דומה, כי בימים עברו ברי היה לכל, כי הספר, כמסגר וכחייט, כרצען וכסנדלר, בעל מלאכה הוא. הספר שייך היה לקבוצה המסורתית של בעלי המלאכה, אותם אומנים - שדומה כי אט אט נפקד מקומם מהנוף העירוני בימינו - האוחזים בידיהם בכלי מלאכתם ועיסוקם במומחיות שקנו לעצמם, ולא בכדי נכללו הספרים בהתאחדות בעלי המלאכה. בתי המלאכה בהם עבדו היו צנועים, והכילו אך את הכלים הנדרשים להם לשם אומנותם. אכן, חלק מן המספרות דהאידנא (לרבות זו בה עסקינן) אינן דומות למספרות שלפני דור או שניים, אם כי ישנן גם כאלה שבהן קפא הזמן מלכת. כיום, הפך הספר המסורתי במקרים רבים ל"מעצב שיער" (כשם שבעלי עיסוקים רבים שינו שמם, כגון הטבח שנהיה לשף); אף חזות המספרה שינתה פניה והיא מעוצבת ברוח התקופה. לא אכחד, במספרות מסוימות גם מגוון התספורות והשירותים גדל לאין שיעור, וכיום ניתן דגש רב יותר מבעבר להתאמה אישית של המוצר, דהיינו התספורת, ללקוח, בתוספת חדרים לשירותים נלוים שונים, כמו - כנראה - בעסקה של המשיבה. במובן זה, אולי התרחקה קמעא המספרה מאותו בית מלאכה "קלאסי" כהגדרתו המילונית שהובאה ועוד נשוב לכך, אך סבורני כי בהיעדר קטגוריה מוגדרת אחרת רלבנטית יותר, שהיתה רצויה, אין בשינויים אלה כדי להוציאה מכלל בית מלאכה ולכפות עליה קטגוריה שיורית על המשתמע מכך.

נבוא עתה אל תכלית החוק, שהיא "המטרות, היעדים, האינטרסים, הערכים, המדיניות והפונקציה שהחוק נועד להגשים" (א' ברק שופט בחברה דמוקרטית (2004) 190). הסיבות למתן פטור או הנחות בתשלום הארנונה, בדומה למסים אחרים, מגוונות - החל מסיבות סוציאליות וכלה בעידוד פעילויות שהמחוקק רצה לקדמן (א' נמדר דיני מיסים - מיסוי מקרקעין (מהדורה שניה, 1992) 416). באופן דומה פועלים הסיווגים השונים הקיימים בצוי הארנונה: כך למשל, המרחבים העירוניים מחולקים לאזורים, להם קבועים תעריפים שונים גם בהתאם לשיקולים סוציו-אקונומיים. הוא הדין לבניינים שאינם בתי מגורים, המחולקים אף הם לקטגוריות שונות: לדוגמא, בנקים - שהם מוסד פיננסי עתיר משאבים - ישלמו לפי סעיף 3.4.4 לצו הארנונה של עיריית תל-אביב לשנת 2006, כ-1,083 ₪ לכל מטר מרובע; בעוד שמוזיאונים - מוסדות תרבות שמדרג הכנסותיהם שונה בתכלית - ישלמו בהתאם לסעיף 3.4.25 כשמינית מכך. זאת, אף ששני המוסדות הם בניינים שאינם משמשים למגורים. עלינו לשאול, אם כן, מה היתה תכלית החרגתם של בתי המלאכה והענקת תעריף מוזל דווקא להם?

טוענת העיריה, כי הרציונל שבהחרגת בתי המלאכה היא הרצון לתמרץ פעילות לעידוד התעסוקה ושיפור הכלכלה (כך בפסקה 52 לבקשה). נכון אני להניח, כי זו אכן אחת מתכליות מתן ההקלה. מובן, כי תכלית זו רלבנטית למפעלי תעשיה - המעסיקים עובדים רבים, ואולם ספק אם היא רלבנטית לאותו סנדלר או מסגר העובדים בגפם. על כך עונה העיריה תוך שהיא נדרשת לפסק הדין בעניין סעדה, כי לסנדלריה, שלא כמו מספרה, יש פוטנציאל להתפתח לכדי תעשיה או תעשיה זעירה, מה שאין כן למספרה - שאף אם תתפתח, עדיין לא תהפוך למפעל (פסקה 67 לבקשה). ברם, ובהמשך לאמור מעלה, קשה מאוד להלום את התעריף המופחת בתקוה שבתי מלאכה קטנים המצויים באזורי מגורים יהפכו לבתי חרושת; והקשר הסיבתי בין פוטנציאל ההתרחבות התיאורטי לבין תכלית החוק אינו ברור בעיני, והרי "בתוך עמי אנכי יושבת" (מלכים ב', ד', י"ג). תכלית זו לדידי אינה מרכזית, שהרי ההקלה ניתנת אף לסנדלר או לחייט העובד בגפו ושאין לבית מלאכתו (מטעמים כאלה ואחרים) - נדבר אמת - פוטנציאל גדילה אמיתי, ונראה כי תכלית מרכזית אחרת עומדת בבסיס ההקלה.

תכלית נוספת עליה מצביעה העיריה היא, הקלה לבתי מלאכה הזקוקים לשטח רב לצורך הצבת מיכון. תכלית שאינה רלבנטית, כנטען, למספרות. ברם, קשה להלום את המשקל שרוצה העיריה לתת לתכלית זו. שהרי חייט, על פי רוב, אינו זקוק לשטח רב יותר מזה לו זקוק הספר; מכונת התפירה והשולחן הנדרשים לחייט דומים בגודלם לכסאו של הספר ולמשטח העבודה הנדרש לו. באופן דומה אין הסנדלר נדרש לשטח עבודה הגדול מהשטח לו נזקק הספר. למעשה, רוב בתי המלאכה (בשונה מבתי חרושת) אינם נדרשים לשטח רב, ובודאי שלא יותר מאשר זה הנדרש לספר. אף ספק בעיניי אם העיריה אכן מבקשת להקל על הפעלת בתי מלאכה מהסוג התופס שטח נרחב במיוחד, בכל תחומה ללא הבחנה.

לאחר העיון, דומני כי התשובה אינה בחיוב, וזאת משני טעמים: הראשון, אמנם מספרות רבות, ויתכן כי אף המשיבה בכללן, הן עסקים החורגים מן הדגם של מספרות שכונה של סַפָּר יחיד או שניים; אך בצדן עדיין קיימות לא מעט מספרות "קלאסיות", שלהן סיווג בית המלאכה בהקשר הסוציו-אקונומי רלבנטי כתמיד. אילו - למשל - כלל הסיווג קטגוריה שהיתה נותנת ביטוי להבחנה בין המספרה ה"קלאסית" לבין מקום מסוגה של המשיבה, שיש בו בהחלט מרכיב שירותים רחב יותר, דומני שלא היה מקום להתערב בו בכך. אך תפקידנו בהליך זה אינו לבחון האם ההקלה למספרות מוצדקת גם בימינו. תפקידנו הוא לבדוק אם מספרות באות בגדרי "בתי מלאכה לייצור" (או עתה "בתי מלאכה"). לדידי התשובה בחיוב, וככל שמספרות רבות יותר משנות את אופי פעולתן יכולה העיריה לשקול את שינוי סיווגן (על ידי יצירת סיווג מתאים, כאמור).

הטעם השני הוא כאמור, שגם בלי תכלית זו, מספרה קרובה במהותה לבית מלאכה, ולמצער בהיעדר קטגוריית "שירותים" תועדף, לדידי, והדבר נתמך בשכל הישר, הגדרה פוזיטיבית - על פני קטגוריה שיורית, שבצידה תעריף גורף שאינו מתחשב בטיבם ובמהותם הייחודית של נכסים אשר המכנה המשותף היחיד שלהם הוא היעדר קטגוריה ספציפית. כך לדוגמה בפסק הדין בעניין אור (תל-אביב):

"כאשר יש אפשרות לסווג נכס על פי הגדרת סיווג ספציפית (כגון 'מלאכה ותעשייה') יש להעדיפה על פני סיווג שיורי"

וכך בשורה של פסקי דין נוספים בבתי המשפט המחוזיים: ת"א (חי') 813/04 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (לא פורסם) - פסקה 26; עמ"נ (חי') 334/06 קרסו בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית חיפה (לא פורסם) - פסקה 11). האמור מתיישב עם דברי המחברים ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ונ' לב, לפיהם תפקיד הסעיף השיורי הוא "למנוע מצב שבו לא ניתן יהיה להטיל ארנונה בגין שימוש מסוים שלא פורט בתקנות ההסדרים או בצו הטלת הארנונה" (ספרם ארנונה עירונית (מהדורה 5, תשס"א) כרך א', 474; להלן ארנונה עירונית)). השימוש בסעיף השיורי נועד למנוע התחמקות מתשלום, כאשר ישנו נכס שאינו מתאים לאף לא אחת מהקטגוריות הספציפיות, אך הוא אינו נועד "למשוך" לתוכו נכסים אשר יכולים לחסות תחת קטגוריות ספציפיות, המתאימות (גם אם לשיטת העיריה, מתאימות בקירוב) למאפייניהן הייחודיים. ובלשון פשוטה; הסיווג השיורי של כל "בניין שאינו מגורים" - אינו לעניין כל עיקר בנידון דידן, מקום שהסיווג השיורי עמום ורחב אל מול סיווג זמין בעל קרבה ספציפית. "מרכז הכובד" מטה בעיני אל הסיווג הספציפי.

צו הארנונה נוקט כאמור בלשון "בית מלאכה" ו"בית מלאכה לייצור", אך אין הוא מלמדנו בית מלאכה או בית מלאכה לייצור מהו. בפרשת אשדוד בונדד (עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (לא פורסם)) התמודד בית המשפט עם שאלה דומה, והיא: מהי "תעשיה" לצורך צו הארנונה של המועצה האזורית חבל יבנה, והאם מחסן ערובה בא בגדריה; השופטת ארבל אמרה שם את הדברים הבאים, היפים לענייננו:

"ניתן להבחין על נקל... כי הגדרת הסיווג 'משרדים, שירותים ומסחר' היא רחבה ביותר, ותחת קורתה מצטופפים להם סוגי שימושים שונים ומגוונים. בנוסף, הגדרת הסיווג 'תעשיה' לוקה בחסר. אין מדובר בהגדרה של ממש ממנה ניתן ללמוד 'תעשיה' מהי בהקשר הנוכחי ועל כן נדרש בית המשפט לצקת תוכן בכל מקרה ומקרה לתוך תיבה זו. זאת נעשה, בין היתר, על ידי פניה לדברי חקיקה אחרים המדברים בתעשייה, כאשר אנו ערים לכך שיש לבחון משמעו של מונח בחוק בהתאם להקשרם של דברים ולתכלית אותו חוק" (ההדגשה הוספה - א"ר).

משבחנו את תכלית החוק התומכת לדידי בסיווג מספרה כ"בית מלאכה" (ובכלל זאת "בית מלאכה לייצור") לצורך צו הארנונה, נפנה כעת לדברי חקיקה אחרים המדברים בבתי מלאכה. אמנם, לכל חוק, והדבר בולט במקרה דנא, תכלית משלו, ועל כן יש לבחון האם משמעות המונח בחוק אחד רלבנטית אף לחוק אחר; עם זאת יש לזכור, כי "ההנחה הבסיסית צריכה להיות, כי יש לקיים הרמוניה חקיקתית, באופן שהפירוש שיינתן לדבר חקיקה יישזר נאמנה עם רקמת החקיקה ויהא לגוף אחד, שלם, עמה" (ע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה פ"ד נג(4) 625, 634 - השופט זועבי; וראו: בג"צ 4886/06 עיריית באר שבע נ' שר הפנים (לא פורסם); א' ברק, 328).

סעיף 25 לחוק הסכמים קיבוציים תשי"ז-1957, מעניק לשר העבודה והרווחה את הסמכות להרחיב בצו את היקף תחולתה של הוראה בהסכם קיבוצי. מכוח חוק זה, קבע שר העבודה ביום 22.6.80, כי הוראות ההסכם הקיבוצי הכללי שבין התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה לבין ההסתדרות הכללית, יחולו על כלל העובדים והמעבידים בישראל המעסיקים לא יותר מעשרים עובדים בענפי המלאכה, ובכללם בעלי המספרות בישראל (ילקוט הפרסומים 2641 תש"ם, 2013-2014). הפירוש לפיו מספרה היא בית מלאכה עולה איפוא בקנה אחד עם צו ההרחבה. על מעמדה של התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה, ועל החשיבות שהמחוקק מייחס לחברות בה, ניתן ללמוד מהוראות חוק רישוי בעלי מלאכה, תשל"ז- 1977, לפיו חברות בהתאחדות מזכה את החבר ברשיון עיסוק במקצוע הטעון רישוי.

סוף דבר, הן המשמעות המילונית, הן תכלית החוק והן טעמי אחידות פרשנית תומכים לדידי במסקנה לפיה יש לסווג מספרה תחת "בתי מלאכה לייצור" (וכל שכן "בית מלאכה" כנוסח הסעיף היום), בודאי כך שעה שמדובר בהכרעה בינארית בין סיווג שיורי לסיווג ספציפי. נפנה איפוא לבחינת השאלה בדבר סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים.

השאלה השניה שהועלתה היא, האם מוסמך בית המשפט לעניינים מינהליים, בשבתו כערכאת ערעור על החלטת הועדה המחוזית, לדון בטענת הפליה הנוגעת לסיווג נכס לצורך חיובו בארנונה? טוענת העיריה, כי בהתאם לסעיף 3(א)(2) לחוק הערר, השגה על הודעת החיוב תחומה אך ורק לנושאים שפורטו בו, והפליה אינה אחד מהם. משכך, נטען, אין לועדה סמכות לדון בטענת ההפליה, וממילא גם לא לבית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה. סעיף 3(א)(2) לחוק הערר מורה:

"(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

...

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו".

לשיטת העיריה, בית המשפט קמא ביסס את פסק דינו בהתבסס על עילת ההפליה, ובכך חרג מהעילות הקבועות בסעיף. העיריה תומכת יתדותיה בלשון הסעיף וכן בפסיקת בית משפט זה בעניין מקורות (עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (לא פורסם)), ובפסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים בתיקים נוספים (ע"ש (נצ') 618/98 דור נ' המועצה המקומית מגדל, פ"מ (2000) 731; עמ"נ (ת"א) 106/04 כלוף נ' עיריית תל אביב (לא פורסם)). ואולם אין הנדון דומה לראיה. אכן טענת הפליה אינה נזכרת בסעיף 3(א)(2) לחוק הערר (ראו פרשת דור, 746; ה' רוסטוביץ "ארנונה עירונית" ניהול נדל"ן (עורך מ' דלברי) (1997) 506-505), אך עיון בפסק דינו של בית המשפט קמא מגלה, שהוא אינו מבוסס על טענת הפליה, וההתייחסות לבתי מלאכה אחרים נועדה "לחלץ מכנה משותף" על מנת לעמוד על גדריו של הסיווג "בתי מלאכה" בצו הארנונה. לשון אחר, כדי לבחון טענה של טעות בסיווג הנכס.

בית המשפט קמא לא דן בשאלה, האם סיווג מספרות בסיווג השיורי בעוד סנדלריות סווגו כבתי מלאכה, הוא הפליה; הוא לא עסק בשאלה כיצד ראוי לסווג מספרות, והאם מוצדק לקבוע עבורן סיווג שונה מזה של סנדלריות; מטרת ההתייחסות לבעלי המלאכה האחרים היתה להטיל ספק ברלבנטיות של מבחני פרשת רעיונות לענייננו, ולזהות את מאפייניהם של עסקים אחרים שסווגו כ"בתי מלאכה". ואולם, אחר שאמרנו זאת נטעים; טענת הפליה היא טענה היורדת לשורשו של המשפט המינהלי; ראו דברי השופט (כתארו אז) מודריק בעניין אור (תל-אביב), כי "דרכה של טענת הפליה אל בית המשפט אינה יכולה להיחסם, אם לא בהליכי ערעור, אזי בהליכי עתירות מינהליות עשויה הטענה להתברר". לא נכריע כאן אם אפשרי הדבר גם בגדרי ערעור, אף כי אין הדלת צריכה להיות נעולה, ומכל מקום אין מניעה להעלותה למצער, וכך יהא על פי רוב, בעתירה מינהלית; ויתכן שבמקרים מסוימים, בלא שאטע מסמרות, גם בועדת הערר, שסמכויותיה מתפרשות בהרחבה, שכן על פי הפסיקה "מסתמנת הנטיה לאפשר העלאת כל טענה הקשורה לנושא הנתון להכרעה - בין שהטענה נושאת אופי עובדתי-טכני ובין שהיא בעלת אופי כללי-עקרוני" (רע"א 2425/99 עירית רעננה נ' י.ח. ייזום והשקעות פ"ד נד(4) 481, 494; בג"ץ 351/88 טית בית נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד מב(3) 441).

נסכם איפוא: על פי מבחן לשון הדין ותכליתו, בברירה בין קטגוריה שיורית כללית וסתמית לקטגוריה הספציפית "בית מלאכה", ולוא גם כ"בית מלאכה לייצור", נוטה לטעמי הכף לעבר הגדרת מספרה כ"בית מלאכה". בית המשפט קמא פעל איפוא במסגרת סמכותו בהתאם לסעיף 3(א)(2) לחוק הערר. משכך, אציע לחברי שלא להיעתר לערעור, וכן לחייב את המבקש בשכר טרחת עורכי דינה של המשיבה בסך 20,000 ₪.

קראתי את פסק דינו המקיף של חברי השופט רובינשטיין והשתכנעתי להצטרף לעמדתו. אכן, אין לכחד המילה "לייצור" שבסיווג אליו מבקשת המשיבה להשתייך ("בית מלאכה לייצור") מקשה על סווגה של המספרה בקטגוריה זו. סָפַּר שייך אומנם למשקל הלשוני הידוע כמשקל בעלי מלאכה (ראו פסקה כ' לפסק דינו של חברי). אולם קשה לראות "מספרה" כ"בית מלאכה" ובפרט כ"בית מלאכה לייצור". בענייננו מדובר במספרה בה משולבים גם טיפולים קוסמטיים, מניקור, וכיוצא בזה. ואולם, כפי שהראה חברי, הבחירה בענייננו איננה בין סיווג של "שירותים" הנראה לי מתאים יותר למספרה לבין סווג של "בתי מלאכה לייצור", אלא "בין בתי מלאכה לייצור" לבין הסיווג השיורי. הסיווג של "שירותים" אינם קיים בצו ארנונה זה, ואינו קיים גם בצו המאוחר יותר משנת 2006, בו גם הושמטה המילה "לייצור". הבחירה - כל בחירה הניצבת לפנינו - היא בחירה לא מתאימה. בבחירה בין האפשרויות - שאף אחת מהן איננה אידיאלית - אצרף דעתי לדעת חברי.

כאן למשל יוכל למצוא הפרשן קרקע נוחה יותר למהלך הפרשני שהוביל חברי. ההגדרה שמה דגש על הליכי ייצור המתבצעים בבית המלאכה, אולם לא בהכרח, שכן בסופו של דבר העבודה המתבצעת בו, היא המגדירה אותו ככזה. כך שניתן לראות כי גם בשפות אחרות, יכולות לחסות תחת כנפי ההגדרה משמעויות אחרות, שאני לדידי נוטה לייחסן לשינויים ההיסטוריים-תעשייתיים כמו גם חברתיים, שחלו בטיב אותם בתי מלאכה וגילדות ותיקות בשנים, המשנות עתה פניהן ללא היכר (ראו סעיפים כט'-ל' לפסק דינו של חברי).

סופו של יום, פרשנות מעין זו שהציע חברי אכן מעוררת אי נוחות מסוימת. הגדרתה של מספרה, גם במובנה הקלאסי והצנוע כ"בית מלאכה", וכל שכן "בית מלאכה לייצור" - אינה מיידית ואינטואיטיבית. יחד עם זאת, תחת הסד הלשוני שנכפה עלינו בפירושו של צו הארנונה, עלינו לקבל החלטה דיכוטומית, מאחר וסיווג ביניים - "שירותים" - שהיה יכול להניח את הדעת לטעמי, אינו בנמצא. בהינתן נסיבות אלו, סיווגה של המשיבה בגדרי הסיווג השיורי נראה לי מרחיק לכת. אף אני מצטרף לקריאתו של חברי למחוקק בכלל ולעיריות בפרט לשקול יצירת סיווגים מתאימים ומפורטים יותר במסגרת החקיקה וצווי הארנונה, וזאת מבלי לוותר על פשטות ההוראות ואחידותן.

נוכח האמור, מצטרף אני בהסכמה לחוות דעתו של חברי.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

ניתן היום, י"ג בטבת תשע"א (20.12.10).