3. עד לשנת 1985 היתה נתונה בידי הרשויות המקומיות סמכות בלתי מוגבלת להעלות מידי שנה את שיעורי הארנונה העירונית בתחום שיפוטן. בשנת 1985 נחקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן: החוק לייצוב המשק). החוק קבע כי יוקפאו שיעורי מיסים, היטלים, ותשלומי אגרה המשתלמים לאוצר המדינה, וכן לרשויות מקומיות ולתאגידים שהוקמו על פי דין. על רקע חקיקה זו, הגביל המחוקק מאז 1986 ואילך, מדי שנה, את סמכויות הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה. כל שנה, נחקקו חוקים אשר עיגנו את עקרון ההקפאה, וקבעו את מתחם ההעלאה המירבי האפשרי של מיסי הארנונה ברשויות המקומיות.
4. חקיקת ההקפאה באה בעקבות משבר כלכלי קשה במשק הישראלי בתחילת שנות השמונים, אשר התבטא, בין היתר, באינפלציה שהרקיעה לרמה גבוהה ביותר. הצורך להתמודד עם המשבר הכלכלי ולהדביר את האינפלציה חייב נקיטה באמצעים שונים, עליהם נמנתה גם חקיקת ההקפאה האמורה (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (2003) (להלן: ענין שקם); עע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב (לא פורסם, 6.7.2009); ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (לא פורסמה, 29.7.2010); עע"מ 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ (לא פורסם, 8.4.2009); עע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסם, 15.5.2007); דנ"מ 4727/07 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסמה, 19.2.2009)).
5. חוק ההקפאה הרלבנטי לענייננו הוא חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990 (להלן: חוק ההקפאה).
סעיף 1 לחוק ההקפאה קובע:
העלאת ארנונה
1. (א) לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989.
(ב) לשנת הכספים 1990 לא תשנה רשות מקומית הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות התוצאות של אי תשלום במועד, לעומת אלה שנקבעו כדין לשנת הכספים 1987, אלא לטובת החייבים בארנונה.
(ג) שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך, רשאים להתיר לרשות מקומית העלאת ארנונה, או שינוי הנחה או תנאי תשלום או תוצאות של אי תשלום במועד שלא כמותר לפי סעיף קטן (ב).
(ד) רשות מקומית לא תטיל לשנת הכספים 1990 ארנונה כללית על סוגי נכסים או סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה לשנת הכספים 1989, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך".
6. הוראות ההקפאה הנוגעות להעלאת תעריפי הארנונה ברשויות המקומיות נועדו להשיג תכלית כפולה: האחת - למנוע השפעות שליליות על משק המדינה כתוצאה מהעלאת תעריפים; שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה השפיעו לרעה על מדד המחירים לצרכן, וכאשר אלה הוטלו על המגזר היצרני, נפגעה רווחיותו. התכלית השניה נועדה להתמודד עם תופעה נפוצה ברשויות המקומיות של מתן הנחות בלתי מבוקרות בארנונה לגורמים שונים, אשר הביא לגרעון ממשי בתקציב השוטף של אותן רשויות. אחת מתכליות ההקפאה היתה להביא לריסון הוצאותיהן של הרשויות המקומיות, שמומנו עד לחוקי ההקפאה באמצעות הגדלת תעריפי הארנונה (ענין שקם, בעמ' 492-493; ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 878 (1996) (להלן: ענין החברה לכבלים); דברי הסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ה"ח 2143, בעמ' 8-9 (להלן: דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים לשנת 1992)).
הטעמים השונים לחוק ההקפאה בענייננו פורטו בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התש"ן-1990, ה"ח 1972, בעמ' 96, וכך נאמר בהם:
"מוצע לאסור העלאת ארנונה כללית של הרשות המקומית ושינוי שיעורי הנחות בארנונה אלא בהיתר של שר הפנים ושר האוצר. זאת, בדומה להוראות שנקבעו בשנות הכספים 1988 ו-1989. הדבר ימנע קביעת ארנונה בשיעורים גבוהים, ועיוותים בין הסקטורים השונים החייבים בתשלום, ויאפשר קביעת מדיניות כוללת מתאימה.
כן מוצע להבהיר, כי אין להטיל ארנונה על סוגי נכסים וסוגי שימושים שעליהם לא הוטלה ארנונה בשנה הקודמת". (ההדגשה הוספה).
7. ענייננו בהליך זה מתמקד בהיבט ההקפאה של העלאת שיעורי ארנונה, כאשר גורם ההשוואה לענין זה הוא שיעורי הארנונה ברשות המקומית בשנת 1989. הגבלת שיעורי ההעלאה על פי החוק מתייחסת הן להעלאת התעריפים באופן ישיר, והן לשינוי אמות המידה, שעל בסיסן נקבעים תעריפי הארנונה, כגון שינויי סיווג של הנכסים הנישומים, המביאים עימם לשינוי בתעריפים (בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם, 20.4.1997) (להלן: ענין לקסן); רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (לא פורסם, 2006) (להלן: ענין חבס)).
צווי הארנונה בראשון לציון
8. צווי הארנונה של עיריית ראשון לציון מחלקים את תחום העיר לשני אזורי חיוב עיקריים: אזור מגורים א', בו נכללים אזורים מפותחים הנהנים מתשתיות מודרניות, ואזור מגורים ב', הכולל שכונות מגורים שמבניהן מצויים בסטנדרד בנייה ותחזוקה נמוך ביחס ליתר חלקי העיר. שיעורי הארנונה נגזרים, בין היתר, מרמת הבנייה והתשתיות באזור, ולפיכך תעריפי הארנונה באזור ב' נמוכים מאלה המוטלים על נכסים באזור א'.
9. עד לשנת 1989, המבנה הניסוחי של צווי הארנונה בעיריית ראשון לציון היה כזה שפורטו בהם אחד לאחד האזורים המסווגים כאזורים א', ואילו השכונות הנכללות באזורים ב' הוגדרו באופן שיורי; כל אזור שלא הוגדר כאזור א', נחשב ממילא כאזור ב'. על דרך ניסוח שיורי זה, באזור ב' נכללו שכונות בעלות סטנדרד בנייה ותשתיות נמוך, וכן שטחים בלתי מפותחים כלל, כאדמות בור השוכנות בשטח המוניציפאלי של העיר. אזור "חולות ראשון", שעליו הוקמה, לימים, שכונת "נאות אשלים", לא נכלל, מטבע הדברים, בפירוט האזורים הנכללים באזור א', ולכן מבחינה ניסוחית הוא נכנס, לכאורה, לגדר ההגדרה השיורית של האזורים הנמנים על אזור ב' בתחומי העיר.
10. בשנת 1990 החליטה עיריית ראשון לציון לערוך שינוי בשיטת הניסוח של צווי הארנונה מבחינת סיווג אזורי העיר לאזורים א' ו-ב'. גם הפעם, החלוקה בין אזורים א' ל-ב' נעשתה על דרך פירוט ספציפי של שכונות הנכללות באזור אחד, וסיווג יתר האזורים באופן שיורי לאזור האחר. אלא שעתה, במקום שקודם לכן השיוך הפרטני של השכונות נעשה ביחס לאזור א' ואילו אזור ב' הוגדר באופן שיורי, הפעם התהפכו היוצרות, ופירוט השכונות ניתן ביחס לאזור ב', ואילו שאר האזורים שלא פורטו באזור ב', שוייכו באופן שיורי לאזור א'.
11. כאמור, שכונת "נאות אשלים" הוקמה ואוכלסה בשנת 1996, באזור "חולות ראשון" שהיה עד להקמת השכונה, כשמו כן הוא - אזור חולות לא מיושב. מבחינת סיווג השטח לצורך ארנונה יש להבהיר: על פי ניסוח הצווים עד לשנת 1989, מאחר שאזור "חולות ראשון" לא נזכר בין האזורים הכלולים באזור א', ממילא הוא נכלל, לכאורה, בהגדרה השיורית של אזורי העיר הנכללים באזור ב'. בשנת 1990, עם השינוי שחל באופן ניסוח צו הארנונה, אזור השכונה (שטרם הוקמה אותה עת) לא נכלל בפירוט השכונות הכלולות באזור ב'. ממילא, מבחינה ניסוחית הוא נכלל, לכאורה, בהגדרה השיורית של אזור א', שהקיף מעתה את כל השטחים בתחומי העיר שלא נכללו בפירוט האזורים הנכללים באזור ב'.
עם הקמת השכונה בשנת 1996, התייחסה אליה הרשות המקומית כאל שטח הכלול באזור א', והדבר תאם את הגדרת האזור על פי ההגדרה השיורית של אזור א' על פי הצווים.
השאלה במחלוקת
12. המערער, בתורת הבעלים והמחזיק של דירה בשכונה "נאות אשלים" החל מחודש ינואר 1998, מחוייב בארנונה על פי סיווג השכונה כאזור א'. טענתו היא כי סיווג זה אינו חוקי, שכן שינוי סיווג האזור עליו קמה השכונה, שבעקבותיו הפך אזור השכונה (אז "חולות ראשון") בשנת 1990 מאזור ב' לאזור א', סותר את חוק ההקפאה, ונוגד את האיסור שהוא מטיל על העלאת תעריפי ארנונה בלא אישור השרים. לדבריו, שינוי סיווג אזור השכונה מאזור ב' לאזור א' בשנת 1990 מוביל לשינוי בתעריפי הארנונה המוטלים על האזור, ומכאן ששינוי זה אינו עומד בגדרי החוק; לפיכך, יש לחזור ולסווג את אזור השכונה כאזור ב' כפי סיווגו ערב חוק ההקפאה, אלא אם כן ינתן היתר השרים לשינוי הסיווג כאמור, על פי חוק ההקפאה. המערער דרש השבת כספים שלטענתו שילם ביתר, וביקש אישור להגשת תובענה ייצוגית.
13. עמדת הרשות המקומית היא כי אין לטענת המערער בסיס בדין. ראשית, עד להקמת השכונה בשנת 1996, האזור כולו לא היה בר-מיסוי כלל, שכן הוא היה בלתי מיושב והוגדר "אדמת בנין". רק עם הקמת השכונה הפך השטח לבר-מיסוי, וסיווגו הראוי על פי רמת הבנייה והתשתיות שהוקמו בו הוא אזור א'. לאור זאת, אין מדובר במקרה זה בשינוי סיווג של אזור, הגורר שינוי בתעריפים שהוטלו בו קודם לכן בניגוד לחוק ההקפאה, אלא בקביעת סיווג מקורי לשכונה חדשה לצרכי מיסוי עירוני בבחינת "יש מאין". הליך כזה אינו חוסה כלל תחת הוראות חוק ההקפאה, וממילא אינו מנוגד להוראותיו. יתר על כן, נטען, כי אפילו ישנה משמעות משפטית להכללת אזור "חולות ראשון" בהגדרה השיורית של אזור ב' על פי צו הארנונה משנת 1989, אין בשינוי נוסח הצו משנת 1990 כדי לסתור את חוק ההקפאה, שלא התכוון לחול על בנייה של שכונה חדשה, המחייבת בכל מקרה סיווג ראשוני-מקורי לצורך ארנונה, שאינו נוגד את תכלית ההקפאה. לעמדת הרשות המקומית, דין התביעה להידחות ועימה הבקשה לאשרה כתובענה ייצוגית.
פסק הדין של בית משפט קמא
14. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את תביעתו של המערער, ואת בקשתו לאישורה כתובענה ייצוגית. הוא ניתח את מהותם של חוקי ההקפאה שנחקקו מידי שנה, ואת היעדים אותם בקשו להשיג. הוא קבע, על סמך הלכה פסוקה קודמת, כי על פי חוקי ההקפאה נאסר על רשות מקומית לשנות קריטריונים וסיווגים של נכסים לצורך חיוב בארנונה אם כתוצאה מכך יועלה שיעור הארנונה המושת עליהם מעבר לשיעור שהוטל בשנת הכספים הקודמת, אלא בכפוף לאישורי השרים. איסור זה חל גם על נכס חדש שנבנה, ואשר ניתן היה לסווגו בשיעור נתון קודם להקפאה, שאז יחול עליו הסיווג האמור. עם זאת, כך נקבע, הגבלה זו אינה חלה על ענייננו, שכן יש להבדיל בין עריכת שינוי במיסוי על "נכסים חדשים", שסיווגם התיאורטי קודם להקפאה ידוע, לבין מיסוי ראשוני של נכסים שלא היו קיימים כלל בעת כניסתו לתוקף של חוק ההקפאה, אלא נבנו רק בשנת 1996, ומוסו לראשונה בשנת 1998.
15. לגישת בית משפט קמא, לא יתכן לפרש את חוק ההקפאה כמכוון להביא למצב שימנע מיסוי הולם של נכסים שכלל לא היו קיימים בעת הטלת ההקפאה. מאחר ששכונת "נאות אשלים" לא היתה קיימת כלל בשנת 1990 - הוא מועד חקיקתו של חוק ההקפאה, לא ניתן לומר כי בסיווג שכונה זו כאזור א' לאחר בנייתה, פעלה הרשות להעלאת סכום הארנונה בניגוד לחוק ההקפאה. סיווג השכונה היה מעשה של "יש מאין" על פי קריטריונים שוויוניים הנהוגים ברשות המקומית ביחס לכלל אזורי העיר.
העובדה כי בטרם נבנתה השכונה סווג אזור "חולות ראשון" כאזור ב', בדומה לכל שאר השטחים הבלתי מפותחים של העיר, אינה מונעת את שינוי סיווג האזור לאזור א' לאחר בניית השכונה, שכן מדובר בנכסים חדשים בני-חיוב, ובשימושי קרקע שונים בתכלית בהשוואה לשימושי האזור הקודמים. מדובר, אפוא, בסיווג ראשוני לנכסים שלא היו קיימים קודם לכן, ולא היו בני חיוב כלל לצורך ארנונה למגורים. פרשנות אחרת היתה עומדת בניגוד לתכלית החוק ולמטרותיו. תביעת המערער ובקשתו לאישורה כתובענה ייצוגית נדחו, אפוא.
על פסק דין זה הוגש הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים
16. המערער חזר על טענתו, כי שינוי צו הארנונה לשנת 1990 סותר את חוק ההקפאה, שכן באמצעותו שינתה העירייה את סיווג האזור בו נבנתה לימים שכונת מגוריו, באופן המאפשר לעירייה להעלות את תעריף הארנונה באזור מעבר למותר, אם וכאשר תיבנה שכונה במקום, זאת בניגוד לעקרון ההקפאה, ומבלי שנתבקש אישור השרים לשינוי הסיווג, כנדרש על פי חוק ההקפאה. לטענת המערער, על פי חוק ההקפאה, הטלת ארנונה על בתי השכונה החדשה צריכה להתבסס על סיווג האזור כפי שהיה קיים עובר לחקיקת חוק ההקפאה - קרי: אזור ב'. לחלופין, ניתן למסות את בתי השכונה כאזור א' רק בכפוף לאישור השרים, כחריג המוסדר בחוק ההקפאה.
17. נטען, כי אין להבחין בין נכס חדש בשכונה קיימת למבנים חדשים בשכונה חדשה מבחינת תחולת דיני ההקפאה, ודינים אלה חלים על שני המצבים במידה שווה. כשם שנכס חדש בשכונה קיימת כפוף למיסוי על פי סיווג השכונה קודם להקפאה, כך שכונה חדשה, המוקמת לאחר חקיקתו של חוק ההקפאה, אינה פטורה מהוראות ההקפאה ולא ניתן לסווגה במנותק מהסיווג שהיה לה קודם להקפאה. לפיכך, כל שינוי בסיווג אזור או המבנים בו לאחר חקיקת חוק ההקפאה, מחייב כי השרים יאשרו את השינוי. רק באמצעות אישורם תקויים תכלית הפיקוח שדיני ההקפאה נועדו להשיג. המערער מביא בתמיכה לטענתו את פסיקת בית משפט זה בענין לקסן (פסקאות 3-4).
מוסיף המערער, כי אין יסוד עובדתי לקביעה שסיווג השכונה בענייננו כאזור א' תואם את סטנדרד המגורים בעיר, המתייחס לאזורי מגורים מפותחים. קביעה שיפוטית כזו חורגת מהמסגרת הדיונית עליה הסכימו הצדדים, שהצטמצמה לבחינת השאלה האם חוק ההקפאה חל על שכונות חדשות שקמו בבחינת יש מאין. קביעה שיפוטית זו, נטען, אף מתעלמת מקיומן של הגדרות אחרות בצו הארנונה, המתחשבות בגודל הדירה ואיכותה לצורך חישוב היקף החבות במס.
18. בפי המשיבה שתי טענות עקרוניות כנגד תחולת חוק ההקפאה על צו הארנונה שחוקק בעיר בשנת 1990, אשר מכוחו הומר סיווג אזור "חולות ראשון" עליו הוקמה לימים השכונה מאזור ב' לאזור א'.
ראשית, פקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד-1964 (להלן: פקודת העיריות או הפקודה) במתכונתה בתקופה הקובעת, הסמיכה את הרשות המקומית לגבות ארנונה על נכסים שונים ובלבד ש"אינם אדמת בנין". שטחי חולות ראשון לציון, עליהם הוקמה לימים השכונה, ענו להגדרה "אדמת בנין" על פי הפקודה. מכח סעיף 274ב(א) לפקודה (כפי שהוחלף לאחר מכן בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים)), אין הרשות המקומית מוסמכת להטיל ארנונה על נכסים המהווים "אדמת בנין". משכך, אזור "חולות ראשון", היה עד להקמת השכונה בשנת 1996 מחוץ לרשת מיסוי הארנונה כלל. על כן, לא היתה משמעות משפטית לסיווג האזור כאזור ב' בצווי הארנונה שחוקקו קודם לחוק ההקפאה, ואת צווי הארנונה לשנים 1989-1990 יש לקרוא כמתייחסים רק לנכסים חייבי ארנונה, שאזור "חולות ראשון" אינו כלול בהם מהבחינה הנורמטיבית בטרם הוקמה עליו שכונת המגורים. ממילא, סיווג השכונה כאזור א' לכשנבנתה, והפכה בת-מיסוי, אינו עומד בסתירה לסיווג קודם של האזור, מאחר שבמובן המשפטי לא היה סיווג קודם תקף כזה.
שנית, אפילו נתייחס לאזור "חולות ראשון" כאזור ב' עד לשנת 1989, גם אז חוק ההקפאה אינו חל על ענין זה, והעירייה לא היתה מנועה מלשנות את סיווג האזור מאזור ב' לאזור א' לצורך מיסוי נכסי השכונה. תכלית ההקפאה נועדה למנוע העלאה בלתי מבוקרת של שיעורי ארנונה העלולה לפגוע במשק, ובקשה להקפיא מתן הנחות בלתי מבוקרות שהשפיעו על הגדלת הגרעון התקציבי של הרשויות המקומיות. ואולם, הוראות חוק ההקפאה אינן נוגעות לשכונות חדשות שכלל לא היו בנויות בשנים 1989 ו-1990, ואשר לא נשלטו כלל על ידי צווי הארנונה. לכן, אין מדובר בשינוי או בהעלאה של תעריפי ארנונה קודמים, משתעריפים כאלה לא חלו כלל במקום. מדובר, אפוא, בקביעה ראשונית של חובת ארנונה עם הקמת השכונה, ולא בשינוי ובהעלאה של תעריפים קודמים. הסיווג הקודם של האזור אינו רלבנטי כלל לסיווג החדש, התואם את אופייה האמיתי של השכונה שהוקמה. לא היה בכוונת חוקי ההקפאה למנוע סיווג מתאים של שכונה חדשה באמצעות הצמדה מלאכותית של האזור לסיווג קודם שאין לו כל קשר וזיקה לאופיו החדש של המקום לאחר בנייתו. שכונת "נאות אשלים" היא שכונה חדשה, מן המפוארות בעיר; קבלת עמדת המערער ביחס לתחולת חוקי ההקפאה על אזור השכונה היתה יוצרת אי שוויון עמוק ברמת חבות המס בין תושבי העיר, והיתה מאפשרת מתן הנחות שלא כדין מתשלומי ארנונה לבעלי נכסים יקרים ואיכותיים שלא בדומה לחבריהם באזורי מגורים אחרים שנכסיהם מצויים ברמה זהה, הנדרשים לשלם מיסי ארנונה בסכומים מלאים.
19. מוסיפה העירייה וטוענת, כי אין לקבל את עמדת המערער, אשר ביקש לגרור לתביעתו גם את יתר תושבי השכונה לתובענה ייצוגית, ולהבטיח לעצמו בכך "גמול מיוחד" ושכר טרחת עורך דין בשיעור נכבד. תביעתו לא נועדה לתיקון עולם, אלא ליצירת עיוות בגביית ארנונה שאין להיענות לו. העירייה מוסיפה, כי סיווג שכונת היוקרה "נאות אשלים" כאזור ב' לצורך ארנונה היה יוצר גרעון בקופת העירייה של כ-52 מליון ₪, העלול לפגוע בכלל תושבי העיר. הדבר היה גורר את חיוב העירייה בהשבה של עשרות מיליוני שקלים לנישומים רבים מאז הקמת השכונה ועד היום. לטענת העירייה, אין להתיר מצב דברים כזה.
הכרעה
20. השאלה העומדת להכרעה היא זו: האם חוק ההקפאה משנת 1990 אוסר על סיווגה של שכונת "נאות אשלים" כאזור א' לצורך גביית ארנונה עירונית.
התשובה המתבקשת לשאלה זו היא בשלילה, ואלה הם הטעמים:
21. החל משנת 1986 הניח המחוקק הראשי מגבלות משמעותיות על כוחן של רשויות מקומיות לשנות צווי ארנונה בתחום שיפוטן בדרך של העלאת תעריפי ארנונה ביחס לשיעורים שנגבו בשנים הקודמות. המדיניות שברקע חקיקת ההקפאה נועדה להשיג שתי תכליות משולבות עיקריות: האחת - לבלום את האינפלציה, שהוגברה, בין היתר, כתוצאה מהשפעת העלאת תעריפי הארנונה על מדד המחירים לצרכן (ענין שקם, בעמ' 492; רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, פסקה 13 לפסק דינה של השופטת ארבל (לא פורסם, 28.12.2005) (להלן: ענין כרטיסי אשראי); דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים לשנת 1992, בעמ' 8-9). והשנייה - לבלום את הגדלת ההוצאות והגרעונות התקציביים של הרשויות המקומיות, שהרשויות ניסו לכסותם בדרך של העלאת תעריפי הארנונה לתושבים (ענין כרטיסי אשראי, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת ארבל; ענין החברה לכבלים, בעמ' 878-879). הרשויות המקומיות היו נוהגות להגדיל הכנסותיהן מארנונה מדי שנה על ידי העלאת תעריפים, ולעומת זאת, נתנו הנחות בארנונה, לעיתים בשעורים ניכרים, בניגוד להנחיות משרד הפנים (דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים לשנת 1992, בעמ' 8). בנסיבות שנוצרו, נדרשה בלימה של הגדלת התעריפים כאמצעי להתמודד עם גרעון תקציבי גובר והולך ברשויות המקומיות (ענין החברה לכבלים, בעמ' 878; ענין חבס, פסקה 21 לפסק דינה של השופטת ארבל). שתי תכליות משולבות אלה עומדות מאחורי חוקי ההקפאה; לצד זאת, האיסור על שינוי תעריפי הארנונה אינו מוחלט, וחריגה מהאיסור אפשרית באמצעות אישור השרים להעלאה במצבים מתאימים.
22. על ענייננו חל חוק ההקפאה משנת 1. חוק זה אוסר בבירור גביית ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 "בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989" (סעיף 1(א) לחוק ההקפאה). בכך מגביל החוק את סמכות העירייה בחקיקת צווי הארנונה לשנת 1990 מלשנות את תעריפי הארנונה שנקבעו בצווי שנת 1989, אלא בכפוף להיתרים מיוחדים שינתנו על ידי השרים מכח סמכותם על פי חוק זה. ככל חוקי ההקפאה, גם חוק הקפאה זה נועד להגשים את התכלית הכלכלית של סיוע לכלכלת המשק באמצעות בלימת האינפלציה מחד, בד בבד עם ריסון ההוצאות והתמודדות עם הגרעון התקציבי של הרשויות המקומיות.
הוראות דומות לחוק הקפאה זה נחקקו בשנים שבין שנת 1986 לשנת 1992, והן כולן מורות על הקפאת סכום הארנונה שמותר לרשות המקומית לגבות, ועל הצמדתו לסכום הארנונה שנגבה בשנת הכספים הקודמת בעבור "אותו נכס" (הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון, 442, 450 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן: ארנונה עירונית א'); השוו: הנריק רוסטוביץ, נורית לב, משה וקנין ורונית כהן כספי ארנונה עירונית ספר שני, 1215 (מהדורה חמישית, ענבל וקנין צוקר עורכת, 2007) (להלן: ארנונה עירונית ב'); לסקירה מקיפה של חקיקת ההקפאה בין השנים 1985 ו-1992, ראו: ארנונה עירונית א', בעמ' 439-457; ענין שקם, בעמ' 488-489).
23. מהי נפקותו של חוק ההקפאה האמור ביחס לאזורים ברשות המקומית שלא היו בנויים כלל במועד הרלבנטי?
התעריף לחיוב בית מגורים בתחום עיריית ראשון לציון נקבע על פי שני מרכיבים: הראשון - המיקום הגיאוגרפי של בית המגורים; השני - גודלו של הבית ואיכותו. הליך זה עוסק במרכיב הראשון, דהיינו: במיקום הגיאוגרפי של השכונה, ובסיווגה כאזור מגורים א' לצורך חיובי ארנונה, לאחר שקודם להקמתה היה האזור מחוץ לתחומי החיוב הנורמטיבי בארנונה העירונית.
24. עד לשנת 1992, שהיא התקופה הרלבנטית לענייננו, הגדירה פקודת העיריות את סמכויותיהן של העיריות לקבוע תעריפי ארנונה בתחום שיפוטן. על פי הפקודה, מועצת העירייה רשאית להטיל ארנונה שתשולם על ידי מחזיקי נכסים בתחומה, למעט בשטחים שהינם "אדמת בנין", ובלשון סעיף 274ב(א) לפקודת העיריות, אשר מכוחו חוקקו צווי ארנונה עד לשנת 1993, "המועצה רשאית להטיל בתחום העיריה לכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים שאינם אדמת בנין, שתשולם על ידי המחזיקים". סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר ארבעה סוגי נכסים: "בנין", "אדמה חקלאית", "קרקע תפוסה", ו"אדמת בנין". "אדמת בנין" מוגדרת כ"כל קרקע שבתחום העירייה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה".
אשר למבני מגורים, מועצת העירייה נדרשה לקבוע את התעריפים בהתחשב בסוג הנכס, מיקומו בתחום העירייה, ואופן השימוש בו. על פי פקודת העיריות והפרשנות שניתנה לה, הרשות המקומית רשאית להבחין בין קבוצות של נישומים, ולהטיל נטל גבוה יותר על קבוצות בעלות יכולת כלכלית גבוהה יותר (סעיפים 273, 274ב ו-275 לפקודת העיריות; בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד ל"ג(1) 113, 120-121 (1978); בג"צ 456/83 ברוידא נ' עיריית רעננה, פ"ד לח(1) 359, 361 (1984); ארנונה עירונית א', בעמ' 432-438). הוראות אלה של פקודת העיריות הוחלפו בחוק ההסדרים משנת 1992.
25. על פי פקודת העיריות, המהווה חקיקה ראשית המתווה את מסגרת הסמכות להטלת מיסי ארנונה עירונית, אזור חולות, שאין עליו בנייה כלל, מסווג כ"אדמת בנין" שאינה בת-שומת ארנונה כלל. אזור כזה הופך בר-שומה רק משעה שמתבצעים בו בנייה ופיתוח, שאז משתנה סיווגו מ"אדמת בנין", שאינה מושא להטלת מס ארנונה, לאזור בר-שומה בהתאם לאופיו וטיבו. פועל יוצא מכך הוא, כי כל עוד אזור מוגדר כ"אדמת בנין", שלגביו אין העירייה מוסמכת להטיל ארנונה, סיווגו הלכאורי בצו הארנונה, יהא אשר יהא סיווג זה, אינו בעל תוקף נורמטיבי כלשהו. סיווג אזורי העיר בצווי ארנונה על פי רמות שונות נועד לתכלית של קביעת רמת התעריפים של מיסי הארנונה העירונית, בהתחשב בפרמטרים שונים. מכאן, כי כאשר אזור מסוים מצוי מחוץ לרשת המס, סיווגו בצו הארנונה אינו נושא משמעות משפטית כלשהי, והוא חסר תוקף נורמטיבי כל עוד האזור אינו הופך בר-חיוב במס.
26. חוק ההקפאה נועד, כלשונו, לאסור העלאה של ארנונה בהשוואה לשיעורה בשנה הקודמת. בהוראותיו מובנית השוואה בין שיעור הארנונה בשנת 1989 לשיעור הנגבה בשנת 1990. יוצא מכך, כי אזור שלא היה כפוף לשומת מס כלשהי קודם לחוק ההקפאה, ממילא אינו נכנס לגדר האיסור על ההקפאה, המונע העלאת שיעורי ארנונה המוטלים קודם להקפאה.
אזור בתחום רשות מקומית, המהווה "אדמת בנין" על פי הגדרתו, אינו כפוף כלל לרשת המס כל עוד לא נבנה ופותח. מכאן, כי חוק ההקפאה, שתכליתו לפקח על העלאת תעריפי ארנונה ועל מתן הנחות מארנונה כלל אינו חל עליו, שכן עובר לחקיקתו, האזור לא היה בר-שומה במס עירוני כלל. גם סיווגו של האזור בצווי הארנונה קודם לחקיקת חוק ההקפאה הינו חסר משמעות משפטית כל עוד האזור מצוי מחוץ לרשת החיוב במס, ולפיכך לשינויי הסיווג של האזור בצווים, המתרחשים קודם לפיתוחו של האזור, אין משמעות נורמטיבית כלשהי. ממילא אין לשינויי סיווג אלה משמעות מבחינת חוק ההקפאה. כאשר האזור נבנה ומפותח, והופך להיות אזור בר-שומה בארנונה עירונית, נדרש לסווגו לראשונה על פי נתוניו ועל פי טיבו בהתאם לקריטריונים הנהוגים על פי הדין, ותוך שמירה על עקרון השוויון בנטל המס בין תושבי העיר בהתאם לאופי וטיב נכסיהם. לחוק ההקפאה אין השלכה משפטית על סיווג ראשוני זה.
27. תוצאה זו מתחייבת משילובן של סמכויות העירייה בהטלת מיסי ארנונה בתחומן עם הרציונל הטמון בחוק ההקפאה. היא מתחייבת מתכליתו של חוק ההקפאה למנוע העלאה של תעריפי ארנונה ביחס לשנה הקודמת, כדי להשיג תכלית כלכלית לאומית כללית, ולקדם יעד של הגבלת גרעונותיהן והוצאותיהן של הרשויות המקומיות. לתכליות אלה אין נגיעה למצב שבו, עובר לחקיקתו של חוק ההקפאה, לא היה האזור הנדון בר-שומה כלל, והוא הפך להיות כזה שנים לאחר חקיקת ההקפאה, עם בנייתו ופיתוחו. הפיכתו של אזור לחייב במס ארנונה לאחר חקיקתו של חוק ההקפאה מולידה חבות ראשונית-מקורית במס, שאינה בת השוואה עם מצב קודם. חבות ראשונית זו מצריכה סיווג ראשוני של האזור לצורך קביעת רמת המס המתאימה על פי אמות המידה התואמות לטיבו ולרמתו. ממילא, חוק ההקפאה אינו תופס מצב כזה ברשתו, משהוא חורג מתכליותיו הבסיסיות. יתר על כן, הקפאת סיווגו של אזור שכונה בנוי לסיווג שניתן לאזור קודם לפיתוחו מנוגדת גם מבחינה אחרת לרציונל של חוק ההקפאה, בכך שהיא מביאה למיסוי מבני השכונה הבנויה בשיעורים שאינם הולמים את רמתם האמיתית; תוצאה כזו פוגעת בשוויון בנטל המס, ופוגעת במאמץ להקטין את הגרעון התקציבי של הרשות המקומית (עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקה 8 (לא פורסם, 18.11.2008) (להלן: ענין אולמי מצפור נוף האגם)). מיסוי הסוטה מהסיווג הראוי של הנכס בר השומה יוצר ממילא "הקלה במיסוי של פלוני, שפירושה הוא, אפוא - על דרך העיקרון - הכבדה במיסוי על פלמוני" (בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 687 (2001)). כן הוא גורע מן ההכנסות המגיעות לרשות המקומית, ואינו מתיישב גם במובן זה עם אחת מתכליותיו המרכזיות של חוק ההקפאה.
מן הכלל אל הפרט
28. בענייננו, האזור נשוא הדיון היווה חלק מ"חולות ראשון", עד להקמת השכונה בשנת 1996. עד לבינויה של השכונה, האזור היה מחוץ לרשת המס בתורת "אדמת בנין" כהגדרתה על פי פקודת העיריות. האזור הפך להיות בר-חיוב בארנונה רק בשנת 1996 עם בניית השכונה ופיתוחה, ורק אז, לראשונה, נדרש לסווג את האזור לצרכי מס בסיווג בעל ערך משפטי נורמטיבי. ממילא, לא חלות על אזור זה הוראות חוק ההקפאה, האוסרות על גביית ארנונה כללית לשנת הכספים 1990 ב"סכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1989", כלשון סעיף 1(א) לאותו חוק. רציונל ההקפאה, שעיקרו מניעת העלאה של תעריף הארנונה בהשוואה לתעריף הארנונה בשנה החולפת, ממילא אינו חל על מצב שבו מוטל לראשונה חיוב מס מקורי באזור שהיה פטור קודם לכן מחיוב במס והפך בר-חיוב שנים לאחר חקיקתו של חוק ההקפאה. החיוב המקורי במס ארנונה בגין מבנים חדשים בשכונה חדשה אמור להתבסס על אמות המידה המקובלות בדין ובנהליה של הרשות המקומית, שעל פיהן נקבע סיווג האזור ואופי המבנה הספציפי לצורך ארנונה, בלא תלות כלשהי בסיווג קודם של השטח שאין לו משמעות נורמטיבית. חוק ההקפאה לא התכוון למנוע הטלת חיובי ארנונה בשיעוריהם המלאים על שכונה חדשה שהוקמה על חולות עיר, שקודם לכן לא היוו אזור חייב-מס, ולהותירה תחת סיווג קודם חסר משמעות משפטית, אשר אינו משקף כלל את אופייה החדש. תוצאה כזו לא רק שאינה מתיישבת עם הרציונל של חוק ההקפאה, אלא היא מנוגדת להגיון ולשכל הישר, ועומדת בסתירה שורשית לחובת השוויון בנשיאה בנטל חיובי המיסים העירוניים על ידי תושבי העיר כולם, בהתאם לטיב נכסיהם ולאופי האזור בו הם מתגוררים.
29. אכן, בבסיסה של כל חקיקת מס עומד עקרון השוויון, המשפיע על דרך פרשנותה הראויה. על פי עקרון זה, ראוי לפרש חוק מס תוך שמירה על שוויון מהותי בין נישומים. בהתאם לכך, על נישומים בעלי יכולת כלכלית דומה יוטל נטל מס דומה, ועל המסוגלים לשלם יותר, יוטל נטל גבוה יותר (יוסף מ' אדרעי מבוא לתורת המסים: על מקורותיה, עקרונותיה, תכליתה והגיונה 21 (2008); יוסף גרוס דיני המס החדשים 6-7 (מהדורה שלישית, 2003); ענין שקם, בעמ' 494-495). קבלת טענות המערער בענייננו היתה יוצרת קו אבחנה בלתי ראוי בין שכונות ישנות לבין שכונות חדשות שנבנו לאחר שנת 1990, הדומות ברמת הבניה ובתשתיות אלה לאלה, מבחינת גובה מיסי הארנונה המוטלים בהן. אין הגיון ואין הצדקה עניינית ליצירת אבחנה שבעטייה תושבי שכונות חדשות, מהמפותחות והיקרות בעיר, ישאו בתעריפי ארנונה מוקטנים, בדומה לאלה החלים על תושבי שכונות החיים ברמת דיור ותחזוקה נמוכים, ולא לכך כיוון חוק ההקפאה בהוראותיו וביעדיו. קבלת טיעוני המערער היתה מביאה לכך ששכונת מגוריו, שרמת הבנייה בה היא מהגבוהות בעיר, היתה מסווגת בדומה לאזורים ברמת דיור נמוכה, ותוצאה זו אינה ראויה הן מבחינת חוק ההקפאה והן מבחינת עקרונות מיסוי כלליים.
30. יצוין עוד, כי למבנה ודרך הניסוח של צווי הארנונה של עיריית ראשון לציון לשנת 1989 ולשנת 1990 אין השפעה כלשהי על התוצאה בענייננו, וככל שהם מתיימרים לסווג את אזור "חולות ראשון" בסיווג כזה או אחר, המשמעות לכך היא טכנית בלבד ואינה בעלת אופי משפטי מהותי.
31. כפי שפורט לעיל, צווי הארנונה של עיריית ראשון לציון בתקופה הרלבנטית חילקו את העיר לשני אזורי חיוב עיקריים לצורך הטלת ארנונה: אזור מגורים א' ואזור מגורים ב', וזאת על פי רמת הדיור, התשתיות והתחזוקה של השכונות הנוגעות בדבר. עד לשנת 1989 האזורים שנכללו באזורי מגורים א' פורטו באופן ספציפי, ואלה שלא נכללו באזור א' הוגדרו באופן שיורי כנכללים באזור ב'. בשנת 1990 שונתה שיטת הגדרת השטחים בצו הארנונה, באופן שהנכסים שנכללו באזור ב' צוינו בפירוט בצו, ואלו שלא נכללו באזור ב' הוגדרו באופן שיורי כנכללים באזור א'. האזור בענייננו מעולם לא הוגדר באופן ספציפי כבעל סיווג א' או ב'. סיווגו הלכאורי על פי שתי שיטות הניסוח של הצווים היה תמיד על דרך השיוריות. המערער מנסה להיבנות מההגדרות השיוריות בצווים, ולהסיק מכך כי, על דרך שיוריות זו, אזור "חולות ראשון", עליו הוקמה לימים שכונת "נאות אשלים", סווג לפני שנת 1990 כאזור ב', ועם שינוי שיטת הסיווג בשנת 1990 הוא הפך, ושוב מכוח השיוריות, לאזור א'. לטענתו, השינוי בסיווג האזור סותר את חוק ההקפאה כל עוד לא נתקבל לכך היתר מהשרים.
32. לטענה זו אין על מה שתסמוך, כפי שהובהר בראשית הדברים. סיווג הנכסים על פי אזורי החיוב בארנונה בצווים הרלבנטיים כפוף לחקיקה הראשית, הקובעת מהם סוגי הנכסים שהינם בני שומה בארנונה. משעה שעל פי החקיקה הראשית אזור מסוים אינו בר שומה בארנונה כלל בהיותו "אדמת בנין", אין משמעות נורמטיבית לסיווג השטח בצו הארנונה, וזאת כל עוד לא הפך האזור בר-חיוב במס. אין, אפוא, משמעות נורמטיבית לסיווג אזור "חולות ראשון", עליו הוקמה לימים השכונה, כאזור ב' ולאחר מכן כאזור א' בצווי הארנונה מהשנים 1989 ו-1990. סיווג השכונה הבנויה כאזור א' אצר כוח משפטי רק משנת 1996 ואילך, עת נבנתה השכונה, והפכה להיות מושא לשומת ארנונה עירונית. לחוק ההקפאה אין, כאמור, נגיעה לסיווג ראשוני זה שאינו בא לשנות מסיווג קודם לצורך מס.
33. כללו של דבר: חוק ההקפאה אינו חל על מצב דברים שבו מוטל מס ארנונה לראשונה על מבני שכונה חדשה, מקום שהאזור בו הוקמה השכונה לא היה נתון קודם לכן לחבות מס כלשהי; על הרשות המקומית מוטלת חובה לסווג את השכונה החדשה על פי נתוניה הספציפיים, בהתאם לאמות המידה הכלליות החלות לצורך סיווג אזור בתחום הרשות המקומית לצורך חבות מס. כך עשתה הרשות המקומית בענייננו, והיא פעלה בענין זה לא רק במסגרת סמכותה השלטונית המלאה, אלא גם על פי חובתה מכח הדינים הכלליים בענייני ארנונה, ובהתאם לכללי המשפט הציבורי.
34. ראוי להבהיר, כי הסוגיה שלפנינו אינה זהה לשאלה אחרת העשויה להתעורר ביחס לסיווג נכס חדש בשכונה בנויה קיימת, שהינה אזור בר-שומה לצורך מיסי ארנונה. בהקשר זה עולה השאלה האם בנין חדש המוקם בשכונה קיימת ניתן לסיווג חדש לצורך חיוב בארנונה, אף שקיימים בניינים ישנים הדומים לו במהותם, המסווגים בסיווג אחר. בענין זה נפסק, כי סיווגו של בנין חדש כזה כפוף ל"סיווג מוקפא" שייקבע בהתאם לסיווג שניתן לבניינים ישנים מסוגו, המצויים ברשות המקומית; וכך, לא יהיה ניתן לעקוף את דיני ההקפאה בדרך של יצירת סיווגים חדשים לבניינים חדשים בשכונות קיימות, הכפופות לרשת המס (ענין שקם, שם). בהתפתחות מאוחרת יותר נפסק בבית משפט זה, כי גם אם מדובר בבנין חדש שאין בניינים אחרים דומים לו ברשות המקומית, סיווגו לצורך ארנונה מוגבל עקב ההקפאה לאותו סיווג פוטנציאלי שניתן היה לסווגו על פיו אילו נבנה בשנה הקודמת, שהיא העומדת במוקד ההקפאה (ענין כרטיסי אשראי; כן ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (לא פורסם, 1.9.2005); בר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, פסקה 4 לפסק דינו של השופט י' אלון (לא פורסם, 17.2.2008)).
אכן, ההיצמדות לסיווגים קיימים של נכסים באזור הכפוף לחיוב בארנונה, והאיסור ליצור סיווגים חדשים, נועד למנוע עקיפה של עקרון ההקפאה של שיעורי המס (ענין חבס, פסקה 6 לפסק דינה של השופטת נאור). בשכונה קיימת, שמבניה כפופים לרשת המס, בניינים חדשים נמהלים ונטמעים אל תוך מציאות נורמטיבית קיימת, ומשתלבים אל תוך הגדרות וסיווגים קיימים באותו אזור. מצב זה שונה בתכלית ממציאות שבה קמה שכונה חדשה באזור שלא היה בר-חיוב במס קודם לכן, וסיווגה נדרש לראשונה לצורך מיסוי בהתאם לנתוניה, למיקומה הגיאוגרפי, ולאופי מבניה. סיווג חדש זה אינו בר השוואה לאופי האזור קודם לפיתוחו, אלא מחייב הגדרה ראשונית של רמת האזור על פי נתוניו החדשים. ענין זה מצוי מחוץ לרשת ההקפאה על פי ניסוחו של חוק ההקפאה ועל פי תכליותיו.
סוף דבר
35. חוק ההקפאה משנת 1990 אינו חל על סיווגה של שכונת "נאות אשלים" בראשון לציון כאזור א' מכח צווי הארנונה החלים ברשות המקומית, סיווג שקיבל תוקף נורמטיבי לראשונה רק עם הקמת השכונה והפיכת מבניה למבנים בני-שומה. לפיכך, סיווגה של השכונה במסגרת אזור א', שתוקפו החל מבניית השכונה בשנת 1996, אינו טעון אישור השרים.
36. דין התובענה להידחות, ועימה הבקשה לאישורה כתובענה ייצוגית.
המערער ישא בשכ"ט עו"ד המשיבה בסך 15,000 ₪.
המשנה לנשיאה א' ריבלין:
אני מסכים.
המשנה לנשיאה
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.
ניתן היום, ד' באדר א' התשע"א (08.02.11).
אודות ARNONA
גרסת הדפסה
