השופטת ע' ארבל:

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"מ 411/06 (כבוד השופט י' אלון) מיום 18.10.2007, בו נדחתה עתירה נגד חוקיות תשלומי ארנונה בהם חייבה עיריית אשדוד את המערערים.

עובדות

1.המערערים כולם מתגוררים בבתי מגורים אשר נמצאים בשטח המוניציפאלי של המשיבה, עיריית אשדוד. החל משנת 2006 החלה עיריית אשדוד לחייב את המערערים בתשלומי ארנונה גם בגין רכיבי השטח הבאים: מרתפים, חניות, סככות, גגונים, כניסות מקורות, מחסנים ניידים ומחסנים שאינם במבנה. המערערים עתרו נגד הוספת שטחים אלו לחיוב הארנונה לבית המשפט לעניינים מנהליים, בטענה כי השינויים שערכה המשיבה בגביית הארנונה נעשו תוך חריגה מסמכות.

הדיון בבית המשפט לעניינים מנהליים

2.בית המשפט דחה את העתירה בקובעו כי השינויים שערכה המשיבה בצווי הארנונה לצורך גביית הארנונה, נעשו כדין ובהתאם לתעריפים המופיעים בתקנות. בית המשפט קבע כי השינויים שנערכו בצו הארנונה של המשיבה אינם בגדר שינוי סיווג המחייב אישור חריג משרי הפנים והאוצר, כיוון שלא נקבע לרכיבי השטח שהעיריה החלה לחייב בגינם בארנונה, סיווג שונה בעבר. בנוסף נקבע כי השינויים שערכה המשיבה בצו הארנונה אינם מהווים שיטת חישוב חדשה, כיוון שאין לאפשר מצב בו בשל טעות בשיקול דעת הרשות לא תוכל היא לגבות ארנונה. בית המשפט מצא כי שיקולים אלה, לצד העובדה שההשפעה של השינוי בצו הארנונה חלה רק על חלק מהבתים צמודי הקרקע בשטחה של המשיבה, מביאים למסקנה כי יש לסווג את השינוי שנעשה בצווי הארנונה כהטלת ארנונה לראשונה. שכן, שינוי בשיטת החישוב יהיה לרוב במקרים בהן השפעת השינוי היא על כלל בעלי הנכסים מסוג מסוים בשטח הרשות המקומית. בנוסף דחה בית המשפט את הטענה שיש חשיבות למשך הזמן שחלף ממועד החלת צו הארנונה על שטח מסוים לבין מועד גביית הארנונה בגינו בפועל, לעניין עצם חוקיות הגבייה.

הסכמת הצדדים

3.במהלך הדיון בערעור בפני בית משפט זה הושגה הסכמה בין הצדדים אשר קיבלה תוקף מחייב של החלטה ביום 2.11.2009, ולפיה:

"בעקבות הדיון, וברוח פסיקת בית המשפט העליון, הוסכם על הצדדים כי העקרון הנוהג הוא, כי במקום שקיים פטור מפורש בצו ארנונה, לא ניתן לפעול בניגוד לו לאור צווי ההקפאה בנושא הארנונה. במקום שאין פטור מפורש כזה, רשאית העיריה לגבות ארנונה, בלא שצווי ההקפאה מגבילים את סמכותה בענין זה. נותר לבדוק את יישומו של העקרון האמור על הצווים הקיימים, וזאת מתבקשים הצדדים לעשות".

בהחלטה זו צומצם למעשה, על בסיס הסכמת הצדדים, גדר המחלוקת במקרה דנן. לצדדים ניתנה אפשרות להגיש הודעות משלימות לצורך מיקוד טענותיהם ביחס למצב העובדתי, בהתאם לעקרון שהותווה בהחלטה. לפיכך, אסקור את טענות הצדדים הרלוונטיות לאור ההחלטה.

טענות הצדדים

4.המערערים טוענים כי בנוגע לרכיבי השטח שנוספו לחיוב לפי צו הארנונה, קיימים צווי פטור מפורשים או משתמעים. לשיטתם, סעיף פטור מפורש נכלל בצווי הארנונה של המשיבה לגבי רכיב חניות לרכב, אשר שונה לפטור חלקי בשנת 1998 והושמט באופן סופי רק בשנת 2005. פטור מפורש נוסף קיים לטענתם לגבי רכיב המרתפים בצווי הארנונה של המשיבה החל משנת 1986. הם טוענים כי פטור זה בוטל בשנת 1997, אך המשיבה החלה לגבות בפועל ארנונה בגין רכיב זה רק בשנת 2006. המערערים מדגישים כי פטור זה הוקנה כדין ולא סתר את הוראות ההקפאה.

בנוסף טוענים המערערים ביחס לרכיב החיוב בגין כניסות מקורות, כי מתכתובות בין המשיבה למשרד הפנים עולה כי אי-החיוב בארנונה בעבר בגין רכיב זה היה לפי מדיניות המשיבה. לגישתם, ככלל, אי החיוב בארנונה בגין רכיבי שטח במשך שנים מעיד כי אין מדובר בטעות, אלא בהחלטה שהתקבלה בעקבות הפעלת שיקול דעת. לשיטתם יש לראות אי-חיוב הנובע ממדיניות, כפטור מפורש בצו הארנונה. עוד טוענים המערערים כי החיוב בארנונה בגין הרכיבים של "מחסנים ניידים" ו"מחסנים שאינם צמודים למבנה מגורים" נעשה שלא כדין, שכן צווי הארנונה אינם כוללים בהגדרתם חיוב של שטחים שאינם בתוך המבנה או בצמוד אליו וכן כאלה שאינם מחוברים חיבור של קבע לקרקע. לבסוף טוענים המערערים שגם אם השינויים יאושרו על-ידי בית המשפט, עדיין אין זה סביר כי המשיבה תגדיל את סכומי החיוב בארנונה בשיעורים כה גבוהים בבת אחת.

5. מנגד סבורה המשיבה כי לאור הסכמת הצדדים והחלטת בית המשפט אין נפקות לכך שהיא לא חייבה בעבר בארנונה בגין רכיבי השטח נשוא הערעור, במקרים בהם לא היה פטור מפורש מחיוב בגין רכיבים אלו. היא סבורה כי הדיון בנוגע לרכיב חניה מקורה התייתר, שכן היא החליטה להפסיק את גביית הארנונה בגינו, מה גם שלטענתה רכיב כניסה מקורה היה מאז ומעולם חלק מהגדרת "מבנה" לצרכי ארנונה בצווי הארנונה שלה ולא היה לגביו פטור מפורש מעולם. בדומה טוענת המשיבה כי גם רכיב המרתפים היה בעבר חלק מהגדרת "מבנה" בצו הארנונה. המשיבה מסכימה כי בצו הארנונה הופיע פטור מפורש בגין רכיב זה החל משנת 1986, אך לטענתה פטור זה לא קיבל את אישור השרים ולכן אינו חוקי. טענה דומה הועלתה ביחס לשינוי שנעשה בנוסח הפטור בצו הארנונה בשנת 1987. המשיבה מוסיפה וטוענת כי גם אם הפטור היה תקף, הרי שכדי להנות ממנו היה על המערערים להגיש בקשה לוועדת הפטור ולהוכיח בפניה את התקיימות התנאים לקבלתו. המערערים לא עשו כן ואיבדו את זכותם ליהנות מן הפטור.

עוד טוענת המשיבה כי צווי הארנונה שלה אינם כוללים פטור מפורש מארנונה לרכיבים של "מחסנים שאינם צמודים לבתי המגורים" ו"מחסנים ניידים". לעניין זה מדגישה היא כי כחלק מהגדרת "שטח" ו"מיבנה" בצווי הארנונה, מופיעה במפורש המילה "מחסנים". מונח זה כולל לשיטתה גם מחסן אשר נמצא בסמוך למבנה או מחסן נייד. לשיטת המשיבה, אי-הכללת מחסן שאינו צמוד למבנה בהגדרת "מבנה מגורים", תוביל להכללתו תחת "מבנה לאחסון", אשר תעריף הארנונה בגינו גבוה יותר מתעריף הארנונה בגין מבנה מגורים. בנוסף נטען כי לצורך גביית ארנונה בגין "מחסנים" אין נפקות לשאלה האם המחסן מחובר בחיבור של קבע לקרקע, ועל כן ניתן לחייב גם מחסנים ניידים בארנונה.

דיון

המסגרת הנורמטיבית

6.כידוע, הסמכות הנתונה לרשויות המקומיות לקבוע את תעריפי ארנונה הוגבלה החל משנת 1985 על ידי הוראות חוק שונות המכונות "הוראות ההקפאה". הרקע לחקיקת הוראות אלו נסקר כבר על ידי בית משפט זה בהרחבה (ראו: ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83 (1999) (להלן: פרשת איגוד ערים); רע"א 3784/00 שקם בע''מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488-490 (2003)(להלן: פרשת שקם); עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסם, 15.5.2007) (להלן: פרשת יבנה)), ואין צורך לחזור על הדברים. בתמצית יאמר כי מטרת הוראות ההקפאה היתה למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה בתחומן, כאמצעי לכיסוי הגירעונות שצברו, וזאת לשם יצירת יציבות במשק, כמו-גם משטר של יציבות בחיובי הארנונה. על סוגי ההגבלות שהוטלו על הרשויות המקומיות בשנות ה-80, עמד השופט אנגלרד:

"מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים והם הגבילו את עדכונם השנתי" (פרשת איגוד ערים, עמוד 82).

7.בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ''ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). חוק ההסדרים החליף את ההסדרים להטלת ארנונה שהיו קבועים בפקודות ובצווים השונים, והיווה הסדר כולל לעניין הטלת הארנונה. חוק זה, אשר תוקן עם השנים, מהווה את המסגרת הנורמטיבית בענייננו, ועל בסיסו הותקנו במהלך השנים תקנות על ידי השרים המוסמכים.

מבין כלל התקנות שהותקנו, רלוונטיות לענייננו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש''ס-2000 (להלן: תקנות ההסדרים), החלות על השנים הרלוונטיות, בשינויים המחויבים, מכוח סעיף 19 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס''ו-2006. תקנות אלו מסדירות את חוקיות השינויים שעורכות רשויות ציבוריות בחיובי ארנונה במסגרת צווי הארנונה שלהן. תקנות ההסדרים מבחינות בין שלושה סוגי שינויים אפשריים בחיובי הארנונה. סוג השינויים הראשון עניינו בשיטת חישוב החיוב בארנונה, והוא מוסדר בתקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים הקובעת:

(ב) לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 2000 יראו את סך כל שטחו של נכס כסך כל השטח כפי שחושב לצורך ארנונה כללית לשנת הכספים 1999, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה.

סוג השינויים השני עניינו שינוי סיווג והוא מוסדר בתקנה 4(א) לתקנות ההסדרים הקובעת:

(א) מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.

סוג השינויים השלישי מכונה "הטלת ארנונה לראשונה" ומוסדר בתקנה 11 לתקנות ההסדרים:

לא הוטלה בשנת הכספים 1999 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה, בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.

אלה הם, אם כן, סוגי השינויים שהרשות המקומית רשאית להכניס בחיובי הארנונה. לפי תקנות ההסדרים, כל שינוי אשר נכנס לאחת משלוש הקטגוריות האמורות, יחולו עליו מגבלות ותנאים שונים. כך למשל, בסמכות הרשות המקומית להטיל חיוב בארנונה לראשונה על סוג נכס, ובלבד שהסכום שנקבע יהיה בטווחהתעריפים המופיעים בתקנות ההסדרים. הרשות המקומית איננה מוסמכת לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס ללא שהשתנה השימוש בו, אלא אם כן קיבלה אישור חריג לכך משרי הפנים והאוצר (תקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים). בנוסף, רשות מקומית איננה מוסמכת לשנות את שיטת החישוב (תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים). לא נקבעו חריגים לאיסור זה והסייג היחיד לו קבוע בסעיף עצמו - "זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה".

8.בית משפט זה עמד בפסיקתו על טיבן ומטרתן של ההגבלות הנובעות מכל אחת מהקטגוריות, ועל הקושי המתעורר לעיתים בהבחנה בין הקטגוריות השונות (ראו: עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (לא פורסם, 17.7.2006) (להלן: פרשת סלע); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע''מ נ' עירית חיפה (לא פורסם, 28.12.2005); בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע''מ נ' עירית אילת (לא פורסם, 20.4.1997); עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (לא פורסם, 1.12.2005) (להלן: פרשת יעקובוביץ)). על קושי אחרון זה -הבחנה בין הקטגוריות - עמדתי בפרשת סלע:

"... ומה ההבחנה ביניהן? לעיתים ההבחנה תהיה ברורה ופשוטה. כך למשל, מעבר משיטת מדידה שאינה כוללת את הקירות החיצוניים של המבנה לשיטת מדידה הכוללת קירות חיצוניים היא בגדר שינוי שיטת חישוב... לעומת זאת, הוספת סיווג חדש של "בתי מלון חמישה כוכבים" כאשר ישנו סיווג קיים של "בתי מלון", ודאי שהוא שינוי סיווג בהתאם לתקנה 4... ומנגד, הטלת ארנונה לראשונה על בתי מלון בשטח מועצה מקומית שעד לאותה שנה לא הוטלה ארנונה בגינם, הינה הטלת ארנונה לראשונה כמשמעותה בתקנה 11. עם זאת, יתכנו מקרים בהם ההבחנה בין שלוש ההגבלות לא תהיה כה חדה, והמקרה שבפנינו הינו דוגמא לכך. בהנחה שהמדיניות של המשיבה היתה שלא להטיל ארנונה בגין מחסנים ומרתפים עד לשנת 1999, ובפועל עד לשנת 2001, האם חיובם העקרוני בארנונה בשנת 1999, במסגרת החיוב במבנה מגורים, הינו הטלת ארנונה לראשונה, או שמא מדובר בשיטת חישוב שונה, או אולי בשינוי סיווג?" (להלן: פרשת סלע, סעיף 13 לפסק הדין).

9.בית משפט זה איבחן לא אחת בין המצבים השונים בהם רשות מקומית משנה את נוסח צו הארנונה וכתוצאה מכך את חיוב הארנונה על-ידה וקבע לאיזו קטגוריה בתקנות ההסדרים יש לשייך את השינוי שנעשה. כך, למשל, בפרשת סלע נקבע כי הוספת חיוב בארנונה בעבור רכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה "שתק" בעניינם, תיחשב כשייכת לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה. בפרשת יבנה לעומת זאת, קבע בית המשפט כי הוספת חיוב ארנונה בעבור רכיבי שטח אשר הוחרגו מפורשות בצווי ארנונה קודמים תיחשב לשינוי שיטת חישוב, אשר כאמור, הרשות המקומית איננה מוסמכת לעשותו. בדומה נקבע בפרשת יעקובוביץ כי אי התייחסות מפורשת לרכיב שטח מסוים בצו הארנונה אינה מובילה בהכרח למסקנה שאותו רכיב הוחרג מגדר החישוב לצרכי הארנונה.

עקרונות אלה, אשר הותוו בפסיקה, מצאו את ביטויים בנוסח ההחלטה בענייננו ובעקרון המנחה בה, אשר ביסודם עומדת ההבחנה בין חיוב בארנונה של רכיבי שטח אשר הוחרגו מפורשות בצווי ארנונה בעבר, דבר אשר הוכר כאמור בפרשת יבנה כשינוי אסור של שיטת חישוב, אל מול רכיבים אשר לא הוחרגו ולא חויבו בעבר, דבר אשר הוכר כאמור בפרשת סלע כשינוי מותר השייך לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה (להלן: העקרון המנחה).

משכך, נותר לבדוק את יישום העקרון המתווה בהחלטת בית המשפט, על רכיבי השטח שהוסיפה המשיבה לחיוב הארנונה של המערערים (להלן: העקרון המנחה).

חניות לרכב

10.אין חולק כי הרכיב של חניות לרכב בגינו חויבו המערערים בארנונה לראשונה בשנת 2006, הוחרג עד שנת 2005 מפורשות בצו הארנונה של המשיבה. כך, למשל, בסעיף 4(3) לצו הארנונה של המשיבה בשנת 1997 נקבע "חניות המשמשות לחניה בלבד במבנים המשמשים למגורים או בסמוך להם לא יכללו בשטח המבנה לצורך הארנונה". בסעיף 4(3) לצו הארנונה של המשיבה בשנת 1998 צומצם הפטור ונקבע "חניות המשמשות לחניה בלבד במבנים צמודי קרקע המשמשים למגורים או בסמוך להם, לא יכללו בשטח המבנה, לצורך הארנונה". החל מצו הארנונה של המשיבה בשנת 2005 הושמט מן הצו סעיף 4(3) אשר הקנה פטור מחיוב ארנונה בגין רכיב חניה במבנה מגורים. מנגד, באותו צו הוספו להגדרת שטח המבנה, המופיעה בסעיף 6(ב) לצו הארנונה, המילים "... לרבות חניה/חניון מקורה".

משכך, ולאור העקרון המנחה, יש לקבוע כי החלטת המשיבה להטיל על המערערים חיוב בגין חניות לרכב, למרות שרכיב זה הוחרג מפורשות בצווי הארנונה שלה בעבר, נעשתה ללא סמכות ועל כן בטלה. טוב עשתה המשיבה כאשר הפסיקה לגבות ארנונה בגין רכיב זה מיוזמתה.

כניסות מקורות, סככות וגגונים

11.מטענות הצדדים עולה כי אין מחלוקת על כך שרכיבי השטח של כניסות מקורות, סככות וגגונים היו ניתנים לחיוב מכוח צווי הארנונה במהלך השנים ולא הוחרגו במפורש. כך, למשל, נקבע בסעיף 6(4) לצו הארנונה של המשיבה בשנת 1997 כי "שטח המיבנה הינו עפ''י מידות חוץ שלו לרבות מעברים - הול, חדרי שירותים, מדרגות, מירפסת מקורה, מיבני עזר, סככות, מחסנים ומרתפים, גלריות, מיקלט וכל מיבנה אחר..". נוסח דומה הופיע בסעיף 6(ב) לצו הארנונה של המשיבה בשנת 2006.

משכך, ולאור העקרון המנחה, ניתן לקבוע כי הטלת החיוב בגין כניסות מקורות, סככות וגגונים נעשתה בסמכות המשיבה על פי דין, בכפוף לכך שהשינויים נעשו בהתאם לטווח התעריפים המינימאלי והמקסימאלי המופיע בתקנות. אינני רואה להידרש לאור העקרון המנחה לטענת המערערים כי המשיבה נהגה כעניין שבמדיניות שלא לחייב בארנונה בגין רכיבי שטח אלה במהלך השנים ולכן יש לסווג את השינוי בחיוב לעניין רכיבים אלו כ"שינוי סיווג". אציין רק כי אי גבייה בפועל של רכיב שטח אשר מצוי בצו הארנונה וניתן לחייב בגינו, איננה מחייבת כשלעצמה את סיווגו בקטגוריה של שינוי סיווג או שינוי שיטת חישוב (ראה פרשת סלע, סעיפים 19-21 לפסק הדין).

מרתפים

12.אין מחלוקת בין הצדדים על כך שבהגדרת המונח "מיבנה" בצווי הארנונה של המשיבה הופיע במהלך השנים במפורש רכיב השטח מרתפים. כך, למשל, בצו הארנונה של המשיבה לשנת 1998 נקבע בסעיף 6(4) "שטח המיבנה הינו עפ''י מידות החוץ שלו לרבות... מחסנים ומרתפים, גלריות, מיקלט וכל מיבנה אחר". בנוסף מסכימים הצדדים על כך שמשנת 1986 ועד שנת 1996 ניתן פטור למרתפים אשר אינם בשימוש. כך למשל, קבע סעיף 3 לצו הארנונה בשנת 1986 "שטח מרתפים שאינם בשימוש וחניה שאינה בשימוש אחר, ינוכו משטח החישוב ברוטו, לצורך חישוב ההיטל עפ''י בקשה שתוגש לועדת הפטור ולאחר בדיקה בשטח של הבקשה" (להלן: הפטור המקורי). שנה לאחר מכן בשנת 1987 שונה סעיף הפטור וקבע "מרתפים אשר אינם בשימוש והם ריקים בלמעלה מ-80% משטחם במבנים המשמשים למגורים וכן חניות המשמשות לחניה בלבד במבנים המשמשים למגורים או לידם, לא יכללו בשטח המבנה לצורך חישוב הארנונה" (להלן: הפטור המתוקן). שני שינויים עיקריים הוכנסו אם כן בעבר לצורך קבלת הפטור. הראשון הוא כי על המרתפים להיות ריקים בלמעלה מ-80% משטחם, ואילו השני ביטל את הדרישה להגיש בקשה לוועדת הפטור ולעבור בדיקה של השטח. כאמור, החל משנת 1996 לא נכלל בצו הארנונה פטור למרתפים, אך הגבייה בגין רכיב שטח זה החלה רק בשנת 2006. לטענת המערערים השמטת סעיפי פטור אלו החל משנת 1996 כמוה כשינוי אסור של שיטת החישוב.

13.עיקר המחלוקת בין הצדדים, היא בשאלה האם הוספת הפטורים בשנים 1986 ו-1987 נעשתה בהתאם להוראות ההקפאה אשר החלו כאמור, בשנת 1985. המשיבה הסתפקה באמירה כללית כי הפטור, ובמיוחד תיקונו, נעשו בניגוד להוראות ההקפאה, וזאת מבלי שתבהיר אלו הוראות הופרו לטענתה. בחינה של הוראות ההקפאה לשנים 1985 ו-1986 מובילה למסקנה שהוספת הפטור המקורי בשנת 1986 והפטור המתוקן בשנת 1987 נעשו בסמכות המשיבה ובהתאם להוראות ההקפאה. שכן, הוראות ההקפאה לא הטילו בשנים אלו מגבלות על האפשרות שרשות מקומית תפטור חיובים בגין רכיבי שטח מסוימים בצו הארנונה שלה. ניתן ללמוד על כך, למשל, מסעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה, תשמ"ו-1985, בו נקבע:

27א. לא תגבה רשות מקומית ארנונה כללית לשנת הכספים 1986 בסכומים שיש בהם העלאה של יותר מ-170% מעל שיעורי הארנונות לשנת הכספים 1985, אלא באישור שר הפנים ושר האוצר; הוראה זו תחול רק על רשות מקומית שהשרים סירבו לתת לגביה אישור כאמור לפני כ"ד בסיון תשמ"ו (1 ביולי 1986), ולענין זה יראו כל רשות שלא ביקשה אישור כאמור עד יום כ"ג באייר תשמ"ו (1 ביוני 1986) כאילו ויתרה עליו.

סעיף זה הגביל את הרשות בשנים הרלוונטיות רק ביחס להעלאה של שיעורי הארנונה ולא ביחס למתן פטור מרכיב שטח אשר מוריד את שיעור הארנונה. סעיף רלוונטי נוסף הוא סעיף 14(א) לחוק המשק (הוראות שונות), התשמ''ז-1987 אשר קבע:

(א) לא תגבה רשות מקומית בשל נכס ארנונה כללית (להלן-ארנונה) לשנת הכספים 1987 בסכום שיש בו העלאה של יותר מ-22% מעל סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986.

(ב) לשנת הכספים 1987 לא תשנה רשות מקומית הנחות כלליות מארנונה ותנאי תשלומה, לרבות התוצאות של אי-תשלום במועד, לעומת אלה שנקבעו כדין לשנת הכספים 1986, אלא לטובת החייבים בארנונה...

גם סעיפים מגבילים אלו אינם יכולים לחול בענייננו, שכן התיקון לא העלה את סכום הארנונה בשיעור הקבוע בסעיף 14(א), וגם לא נטען כך. מעיון בסיפא של סעיף 14(ב) עולה אפוא בבירור כי תכליתו של הסעיף היא הגנה על החייבים בארנונה, ולא מניעת הטבה עימם. משכך, ומבלי לחוות דעה בעניין, גם אם ניתן היה לראות בתיקון שערכה הרשות בנוסח הפטור בצו הארנונה שלה בשנת 1987 כנכנס לגדרי המונח "הנחה כללית" המצוי בסעיף 14(ב), עדיין ניתן היה להכשירו מכיוון שנעשה לטובת החייבים בארנונה. וזאת משום שהסיר את הצורך בהגשת בקשה לוועדת הפטור והצורך בבדיקה של השטח. ולראיה, המשיבה בטענותיהניסתה ככל שביכולתה להראות כי הפטור המתוקן איננו עומד בהוראות ההקפאה, במובחן מהפטור המקורי. משכך, יש לדחות את הטענת המשיבה בעניין זה, הן לגבי הפטור המקורי והן לגבי הפטור המתוקן.

14.ראיתי לנכון להדגיש, כי הקביעה שרשויות מקומיות היו רשאיות להעניק פטור ובכך להפחית את סכומי הארנונה שאותם הן גובות אף ללא קבלת אישור מהשרים תחול רק על רשויות שעשו זאת עד לשנת הכספים 1987. קביעה זו, תואמת כאמור את המצב החוקי נכון לאותה עת, ואף תואמת את פסיקת בית משפט זה (עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה (לא פורסם, 18.11.2008)(להלן: פרשת אולמי מצפור), לפיה רק החל מתחילת שנות ה-90 הורה המחוקק במפורש כי על רשות מקומית המעוניינת להפחית משיעורי הארנונה אותם היא גובה, לקבל תחילה אישור מהשרים המוסמכים לכך (ראו סעיף 9 לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991; סעיף 12 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה)(מס' 2), התשנ"ב-1992). אמנם, נקבע בפסיקה כי תכלית הוראות ההקפאה הייתה כפולה "הן מניעת העלאת תעריפים המשפיעה באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן והן מניעת הפחתה בלתי מבוקרת של תעריפים המביאה לגרעון" (פרשת אולמי מצפור, סעיף 14 לפסק דינה של השופטת מ' נאור), וכי יש לפרש באופן אחיד את הוראות ההקפאה השונות לאור תכליותיהן השוות (פרשת שקם, עמודים 491-492). עם זאת, אין לדעתי ללמוד מכך כי הוראות ההקפאה הנוגעות לשנות הכספים 1986-1987 נועדו בין היתר לקדם בהכרח את שתי התכליות, כשם שעשו ההוראות שתוקנו מאוחר יותר. לדעתי, בחינה של הוראות דיני ההקפאה הרלוונטיות לענייננו, מעלה כי הן נועדו לקדם אך ורק את תכלית ייצוב המשק, ולכן הן התמקדו בעיקרן בהגבלות הקשורות להעלאת סכומי הארנונה הנגבים על-ידי הרשויות המקומיות (ראו הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית 439-445 (מהדורה חמישית, 2001)).

15.לאור האמור, ובהתאם לעקרון המנחה, חיוב בגין רכיבי שטח אשר הוחרגו באופן מפורש על-ידי צו הארנונה של המשיבה בשנת 1987 נעשה בחוסר סמכות ולכן חיובים אלה בטלים. יודגש כי הפטור איננו גורף לכלל המרתפים אלא רק לאלה אשר אינם בשימוש ואשר ריקים בלמעלה מ-80% שמטחם. החריגה מסמכות קיימת רק ביחס לחיובים בגין מרתפים אלו. עוד יודגש, כי משנקבע שהפטור המתוקן הוכנס כדין ועודנו בתוקף, קבלת הפטור אינה מחייבת הגשת בקשה לוועדת הפטורים ועריכת בדיקה בשטח.

מחסנים שאינם צמודים לבתי מגורים

16.אין מחלוקת בין הצדדים על כך שהרכיב "מחסן" לא הוחרג מפורשות בצווי הארנונה של המשיבה, ולכן לכאורה, לאור העקרון המנחה, די בכך כדי לקבוע כי החיוב בגין רכיב זה נעשה כדין. עם זאת, מצאתי להידרש לטענת המערערים באשר לשאלת סמכותה של המשיבה לחייב בארנונה בגין רכיב שטח זה. שכן תנאי מקדמי לחיוב בארנונה בגין רכיבי שטח הוא הכללתם במסגרת צו ארנונה. לטענתם של המערערים, מכיוון שבהגדרת "מבנה" בצו הארנונה של המשיבה נכללו רק שטחים שבתוך המבנה או בצמוד לו ואשר מחוברים בדרך של קבע לקרקע, אין למשיבה סמכות לגבות ארנונה בגין מחסנים שאינם צמודים למבנה ומחסנים ניידים. לשיטתם, חיזוק לעמדתם נמצא בכך שבצו הארנונה משנת 2005 של המשיבה נוספו להגדרת "מבנה" המילים "לרבות חניה\חניון מקורה". חיזוק נוסף מוצאים המערערים בסעיף 6(ג)(2) לצו הקובע "בחלקים ב' ו-ג' של צו זה, יחושבו כל המבנים הנמצאים באותו אתר ומשמשים את העסק ביחד...". הסעיף מחריג את חלק א' של הצו, העוסק בחיוב של מבני מגורים, מהאפשרות לצרף יחד מספר מבנים לצורך חישוב החיוב. מנגד, המשיבה טוענת כי בהגדרה ל"שטח מיבנה" שבצו הארנונה שלה, מופיעה המילה "מחסנים" במפורש ובמטרה לכלול בתוכה גם מחסנים לא צמודים וניידים.

סעיף 6(ב) לצו הארנונה של המשיבה משנת 2006 קובע כי "לצורך צו הארנונה, בשטח המבנה (למגורים ושלא למגורים) יכללו כל השטחים של המבנה כהגדרתו לעיל, עפ''י מידות חוץ שלו לרבות מעברים, הול... סככות, מחסנים... וכל שטח אחר בתוך המבנה". כאמור, בצו הארנונה של שנת 2005 נוספו לסיפא של הסעיף המילים "לרבות חניה\חניון מקורה". לדעתי, הפרשנות הנכונה של הסעיף היא הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבה, וזאת הן מהבחינה הלשונית והן מהבחינה התכליתית. ראשית, הרכיב "מחסנים" שבסעיף מופיע ללא סייג מפורש, ועל כן יש לראותו ככולל בתוכו את כלל סוגי המחסנים, לרבות מחסנים שאינם צמודים לבתי מגורים ואף למחסנים ניידים שאינם מחוברים לקרקע. פרשנות תכליתית של הסעיף תחייב מסקנה דומה שכן, מבחינה פונקציונאלית אין הבדל מהותי בין מחסן אשר צמוד למבנה לבין מחסן שאינו צמוד או שאינו מחובר לקרקע. יתרה מכך, נראה כי קבלת פרשנותם של המערערים תיצור אפליה לרעה של בעלי מחסנים הצמודים לבתי מגורים מבלי שתתקיים כל שונות רלוונטית שתצדיק אבחנה בין סוגי המחסנים. בנוסף אציין כי אין הגיון - וייתכן שאין זה גם ישים - בחיוב הרשות המקומית לפרט באופן מפורש ומפורט, בהגדרות המופיעות בצווי הארנונה שלה, את כלל סוגי הרכיבים הניתנים לחיוב מכוח הצווים. תחת זאת יש להסתפק בקטגוריות ובמאפיינים ברורים ובולטים. כך, למשל, במקרה שלפנינו יש לראות במילה "מחסן" ככוללת בתוכה את כלל סוגי המחסנים, ולא לדרוש פירוט מלא ומפורש של כל סוג מחסן בנפרד כפי שמציעים המערערים. אני דוחה אפוא את טענת המערערים בעניין זה.

משכך, לפי העקרון המנחה ניתן לקבוע כי חיוב המערערים בצווי הארנונה של המשיבה בגין מחסנים שאינם צמודים לבתי מגורים ומחסנים ניידים נעשה בסמכות וכדין.

17.בסיכומם של דברים, לו תשמע דעתי, יתקבל הערעור בחלקו, כך שיבוטל החיוב בגין רכיב חניות לרכב וכן יבוטל החיוב בגין רכיב מרתפים והכל כמפורט בסעיפים 10 ו-15 לפסק הדין, והערעור ידחה בחלקו האחר. המשיבה תישא בשכר טרחת עורך דין בסך 15,000 ש''ח ובהוצאות משפט.

השופטת א' פרוקצ'יה:

אני מסכימה.

השופטת מ' נאור:

אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל.

ניתן היום, ה' באדר א' תשע"א (9.2.11).