עתירה להורות על ביטול החלטת רשויות התכנון לאשר תוכנית מתאר ליישוב דליית אל כרמל.

מבוא

1. ביום 1.7.03 החליטה הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן - "הועדה המחוזית") על הפקדת תוכנית מתאר לדליית אל כרמל - תוכנית עד/300 (להלן - "התוכנית" או "תוכנית עד/300").

התוכנית נועדה ליתן מענה לחסר התכנוני הקיים ביישוב, ובין היתר, לאפשר הסדרת מרבית המבנים אשר הוקמו ללא היתר בניה. על פי נתוני לשכת התכנון לשנת 2005, קיימים בדליית אל כרמל מעל 2,500 מבנים ללא היתר. כ- 430 מבנים בלתי חוקיים הוקמו בשטחים חקלאיים, חלקם מחוץ למרחב התכנון ותחום השיפוט המאושר של הישוב, וחלקם בתחום פארק הכרמל.

2. תוכנית עד/300 מבטלת את תוכנית המתאר האחרונה של דליית אל כרמל ג/605 אשר אושרה בשנת 1978. התוכנית משתרעת על שטח של כ-9,000 דונם וחלה על כל תחום השיפוט של דליית אל כרמל. התוכנית יוצרת מסגרת תכנונית חדשה לישוב, מקצה שטחים למבני ציבור, מסחר, תעשיה ומלאכה, דרכים, שטחי ספורט, וקובעת מתווה לפיתוח השטחים הבנויים.

התוכנית תואמת את גבולות הפיתוח כפי שנקבעו בתוכנית המתאר המחוזית למחוז חיפה - תמ"מ/6 ויוצרת לישוב מסגרת תכנונית חדשה רחבת היקף, אשר תאפשר לרשות המקומית לקדם תכנון מפורט בהתאם להנחיות התוכנית.

בתקופת ההפקדה של התוכנית הוגשו 112 התנגדויות על ידי 416 מתנגדים. הועדה המחוזית מינתה את המהנדס שריף הינדי כחוקר התוכנית (על פי סעיף 107 א' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965) ושמעה את ההתנגדויות. ביום 4.12.07 החליטה הועדה המחוזית לאשר את התוכנית בתנאים.

3. על החלטת הועדה המחוזית הגישו העותרים ערר לועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן - "ועדת המשנה"). לאחר שמיעת ההתנגדויות וקבלת חומר משלים, דחתה ועדת המשנה את הערר, ואישרה בהחלטתה מיום 26.1.09 את החלטת הועדה המחוזית לאשר את תוכנית עד/300.

החלטה זו של ועדת המשנה היא מושא העתירה שלפנינו, במסגרתה מבקשים העותרים להורות על ביטול החלטת ועדת המשנה, והחזרת התוכנית עד/300 לדיון מחדש בוועדה המחוזית, עם הוראות.

4. אקדים את המאוחר ואומר כי, ככלל, לא בנקל יורה בית המשפט על ביטול תוכנית מתאר. הדברים מקבלים משנה תוקף בענייננו, בו תוכנית עד/300, עליה עמלו גופי התכנון למעלה מעשור, באה לאחר שנות דור בהן לא עודכנה תוכנית המתאר הקיימת, מה שהוביל לאנרכיה תכנונית באזור. בנסיבות אלה, יש לברך על אישורה של התוכנית. אומנם, אין להתעלם מהפגיעה בזכויות הקנייניות הגלומה בתוכנית, אלא שבמערכת האיזונים, לא שוכנעתי כי הפגיעה היא בלתי מדתית ובמידה העולה על הנדרש.

החלטת ועדת המשנה

5. ועדת המשנה דנה בטענות העותרים ודחתה אותן אחת לאחת (למעט נושא שטחי חקלאות לשימור כפי שיפורט בהמשך). ועדת המשנה נדרשה לשאלת תכליתה הציבורית של התוכנית ולשאלה האם בתוכנית נשמר האיזון בין הדרישה מהפרט ליטול חלק בתכלית הציבורית, על המחיר שנגבה ממנו לשם כך, לבין זכויות הפרט, והשיבה על כך בחיוב. הועדה התייחסה לטענה שעל פי התוכנית לא ניתן יהיה להכשיר מאות בתים שנבנו שלא כחוק וציינה כי עבירות התכנון והבניה הינן מכת מדינה ולפיכך בין מכלול השיקולים של רשויות התכנון ראוי שיכלל גם שיקול ההגנה על שלטון החוק ומניעת עידוד מעשי עבריינות.

ועדת המשנה קבעה עוד כי מרבית טענות העותרים נוגעות לסוגיות מקצועיות מובהקות שנבחנו כראוי על ידי הועדה המחוזית על פי הקריטריונים המקצועיים. הועדה קבעה כי היא התרשמה שהתוכנית היא תולדה של חשיבה תכנונית כוללת ומקיפה. הועדה קבעה כי תכנון מתארי אינו יכול להיגזר ממבנה הבעלויות, גודל החלקות הפרטיות, מיקומם הנוכחי של מבנים אשר נבנו ללא חשיבה כוללת וראיה תכנונית - איש איש על פי יוזמתו הפרטית. כן נקבע כי התכנון הכולל אינו יכול להיגזר מכך שהקרקעות הפרטיות מוחזקות אך ורק בידי מספר מצומצם של התושבים אשר אינם נכונים לוותר על שטחם לטובת אחרים. עוד נקבע וכי התוכנית מחייבת מציאת פתרון גם לתושבי העיר שאין בבעלותם קרקע לבניה.

הועדה קבעה כי תכנון כולל אינו יכול להתבצע ללא פגיעה בקרקעות פרטיות בישוב שבו אין כמעט קרקעות ציבוריות המאפשרות יעוד שטחים ציבוריים ללא פגיעה בבעלויות הפרטיות. לבסוף, שוכנעה הועדה כי התוכנית היא תולדה של שיתוף הציבור וכי הובאו בחשבון צרכי הישוב, כפי שהוצגו על ידי ציבור התושבים במהלך תקופת גיבושה של התוכנית.

על החלטה זו נסובה העתירה שלפנינו.

העתירה

6.העותרים טוענים כי החלטת הועדה המחוזית לאשר את תוכנית עד/300, שאושרה על ידי ועדת המשנה, נשענה על תשתית עובדתית חסרה. לטענתם, ההחלטה היא שרירותית ודינה להיפסל. לעניין זה טוענים העותרים כי הועדה המחוזית לא ערכה בדיקה עניינית המתבססת על תשתית עובדתית ראויה עובר לקבלת ההחלטה.

לטענת העותרים, מזה כ- 30 שנה לא עודכנה תוכנית מתאר לדליית אל כרמל. ועל כן, במשך שנים רבות לא ניתן היה לקבל היתרי בניה ונוצרה מצוקה חמורה של מחסור בקרקע לפיתוח הישוב. לטענתם, עקב מחדלן של רשויות התכנון, התפתח הישוב דליית אל כרמל ללא תוכנית רלוונטית, ומשהוחלט סוף סוף על ידי הרשויות ליזום תוכנית מתאר חדשה לישוב, לא נלקח בחשבון המצב הקיים בשטח, מאפייניו הייחודיים של הישוב והזכויות הקנייניות בשטחים עליהם חלה התוכנית. העותרים טוענים כי התוכנית הוכנה בשנת 1996 ולא נלקחו בחשבון שינויים והתפתחויות בישוב במהלך כל השנים שחלפו מאז.

7. העותרים מוסיפים וטוענים כי, למעשה, תוכנית עד/300 מתייחסת למרחב כמרחב ריק שלא קיימים בו מבנים שנבנו לפני תקופה ארוכה ללא היתר, נוכח אילוצים אשר מתכנני התוכנית היו מודעים להם. לטענתם, מאחר והתוכנית מייעדת שטחים עליהם בנויים בתי מגורים, לחקלאות, דרכים ומבני ציבור, הרי שלא ניתן יהיה לאשר בדיעבד בתים אלה, שמספרם מגיע למאות. העותרים נסמכים בעניין זה על תשריט שהוכן על ידי המודד מר סאמי חלבי, לפיו, על פי תוכנית עד/300, תידרש לצורך סלילת דרכים חדשות והרחבת דרכים קיימות, הריסת 678 מבנים קיימים. כן עולה מהתשריט, כי קביעת שטחים כשטחי ציבור, שטחים לשימור או שטחים חקלאיים, תביא להריסת עשרות בתים נוספים, וכן בתים רבים שהם כיום חלק מן הישוב, יוצאו על פי התוכנית מגבולות הישוב.

לטענת העותרים, הריסת מאות בתים אשר נבנו מכורח המציאות אותה יצרו הרשויות, על מנת שניתן יהיה ליישם את תכנית עד/300, מהווה פגיעה בלתי מדתית בתושבים, פגיעה המתעלמת מהזכויות החוקתיות שלהם לקניין ולכבוד. העותרים טוענים כי אמנם התוכנית הרחיבה את השטחים המיועדים למגורים, אך הותירה חלק מהבניה הקיימת כיום מחוץ לתחום הקו הכחול (גבול התוכנית). לטענתם, לאור האילוצים הקיימים, היה על עורכי ויזמי התוכנית להכשיר את המצב הקיים בשטח ולא לבחור באופציה התכנונית הדרסטית אשר תביא להריסת מאות בתים, והותרת בתים רבים מחוץ לגבולות התוכנית. בהקשר זה נטען כי התוכנית אינה עומדת בדרישות פיסקת ההגבלה שבחוק יסוד- כבוד האדם וחירותו.

8. העותרים טוענים עוד כי הישוב דליית אל כרמל הינו בעל מאפיינים ייחודים מבחינת אוכלוסיה, חיי חברה, ודפוסי בעלות על הקרקע ובניה. נטען כי הרוב המכריע של הקרקעות בישוב הוא בבעלות פרטית וזו מרוכזת בידי מספר קטן יחסית של משפחות. בישוב אין כמעט הגירה שלילית, דבר אשר מגביר את הצורך בשטחי פיתוח כמענה לזוגות הצעירים בכפר, מענה שלא ניתן, לטענתם, בתוכנית עד/300. העותרים טוענים עוד כי השטחים אשר מוסיפה התוכנית לצורכי פיתוח, הן למגורים והן לתעשייה, הם שטחים בנויים ומנוצלים זה מכבר, ולפיכך, התוכנית לא תביא לפתרון בעיית הפיתוח העתידי של דליית אל כרמל.

בנוסף, טוענים העותרים כי התוכנית פוגעת באפשרויות הפיתוח הכלכלי של הישוב, כיוון שהיא מקטינה את שטח הפיתוח המיועד לתעשייה, שכיום גודלו כ-134 דונם, ועל פי התוכנית יקטן ל-81 דונם בלבד.

9. עוד נטען כי על פי התוכנית, 600 דונם מהשטחים החקלאיים מוגדרים כחקלאות לשימור וניתן יהיה לקיים בהם רק חקלאות אקסטנסיבית. בהקשר זה אעיר כי ועדת המשנה החליטה להחזיר את שאלת החלוקה בין שטחים חקלאים רגילים לשטחים לשימור לוועדה המחוזית לדיון חוזר, ולפיכך, לא אדרש לנושא בהחלטה דנן.

העותרים מוסיפים וטוענים כי התוכנית מטילה מגבלות וקשיים בלתי סבירים על בניה חקלאית, המקשים מאוד על מימוש זכויותיהם של תושבי הישוב בקרקע החקלאית שבבעלותם.

10. לאור כל האמור, מבקשים העותרים להורות על ביטול החלטת ועדת המשנה וכן להורות על החזרתה של תוכנית עד/300 לוועדה המחוזית לתכנון מחדש, התאמתה למצב הקיים בשטח, ביטול מגבלות הבניה החקלאית, הרחבת אזור התעשייה בישוב, וכן התאמת התוכנית לעקרונות התכנון, ההגינות הציבורית, המדתיות והסבירות.

טענות המשיבות

11. המשיבות טוענות כי לא נפל כל פגם בהחלטת ועדת המשנה ודין העתירה להדחות. לטענתן, החלטת הועדה המחוזית שאושרה על ידי ועדת המשנה, היא החלטה תכנונית מקצועית מובהקת, נכונה וראויה, שניתנה לאחר שיקול דעת בהתבסס על תשתית עובדתית מלאה ועדכנית, ואינה נגועה בשיקולים זרים.

המשיבות טוענות כי התוכנית מגלמת הטבה משמעותית ביותר לבעלי הקרקעות, שכן היא כוללת תכנון מסודר של אזורי המגורים, לרבות, קביעת שטחי ציבור ודרכים. המשיבות מדגישות כי התוכנית מוסיפה כ- 2,280 דונם לפיתוח, מתוכם כ- 2,000 דונם למגורים, ונותנת מענה תכנוני להסדרת מרבית המבנים אשר הוקמו ללא היתר בניה.

12. בהתייחס לתשריט המודד שהוגש מטעם העותרים, טוענות המשיבות כי התשריט והמסמך הנלווה לו, אינם מפרטים את מספר המבנים שלא ניתן יהיה לאשרם מכוח תוכנית עד/300, ומכוח תוכניות קיימות מפורטות, ותוכניות מפורטות עתידיות.

עוד נטען כי המבנים שלכאורה לא ניתן יהיה להסדירם, מצויים על תוואי דרכים ראשיות שאושרו בתכניות קודמות, והתכנית החדשה עד/300 אינה משנה את המצב לגביהם. נטען כי התשריט מטעם העותרים אינו מבחין בין מבנים הנמצאים על תוואי הדרך, אותם אכן לא ניתן יהיה להסדיר, לבין מבנים הנמצאים בקווי הבניין של הדרך אך לא בתוואי עצמו. נטען כי את מעמדם של המבנים שאינם על תוואי הדרך ניתן יהיה להסדיר כפי שנקבע בתכנית בניין עיר עד/מק/304/א שפורסמה למתן תוקף בחודש ינואר 2008.

עוד טוענות המשיבות בהקשר זה, כי לבניה הבלתי חוקית הנרחבת השפעות שליליות רבות הכוללות, בין היתר, פגיעה בשטחים ציבוריים, פגיעה בשטחים חקלאיים פתוחים, והפסדים כלכליים ניכרים לוועדה המקומית ולרשות המקומית בהעדר גביית אגרות והיטלים.

13. אשר לטענת העותרים בנוגע למחסור בקרקעות זמינות לפיתוח - טוענות המשיבות כי הגופים התכנונים בחנו את הטענה ודחו אותה לאחר שהוברר כי אין הצדקה תכנונית, במגבלות הקיימות, בהרחבת תחום הפיתוח לבניה, מעבר למה שנקבע בתוכנית לצורך כך. השטחים המאושרים לבניה בתוכניות מאושרות אינם מנוצלים במלואם ותכנית עד/300 נותנת מענה לכל צרכי האוכלוסייה בעשורים הבאים.

המשיבות טוענות כי היקף השטחים לפיתוח הנוסף במסגרת תוכנית עד/300 הוא מעל ומעבר לפרוגראמה הנדרשת למגורים. לטענתן, פריסת שטחי הפיתוח והיקף התוספת לשטחי מגורים נקבעו על בסיס מיקום פיזי, שיקולי צמידות דופן ורצף שטחים לפיתוח, וכן משיקולים תכנוניים ואורבאניים. שטחי הפיתוח לא נקבעו על בסיס בעלויות בקרקע, אשר אינם מהווים שיקולי תכנון בלעדיים.

עוד נטען כי היקף השטחים לפיתוח שהוספו בתוכנית עד/300, וציפוף הבניה בתוכניות המאושרות, יאפשרו קיבולת נומינלית של כ- 26,000 יח"ד בדליית אל כרמל, קיבולת המספיקה לאוכלוסיה של כ- 100,000 נפש, הרבה מעבר ליעד האוכלוסייה שקבוע לישוב בתמ"מ 6.

המשיבות טוענות כי הצפיפות המאושרת הממוצעת בישוב היא כ- 4.1 יח"ד לדונם בעוד שהצפיפות הממוצעת בפועל היא כ- 1 יח"ד לדונם. לטענתן, זו צפיפות נמוכה מאוד בהתחשב בצפיפויות שנקבעו בתוכניות המאושרות, בתמ"א 35 ובתמ"מ 6 (בהם נקבע צפיפות של 5 יח"ד לדונם).

14. אשר לצמצום שטח אזור התעשייה - טוענות המשיבות כי הטענה נבחנה על ידי גופי התכנון במקצועיות ונדחתה בהחלטות מנומקות ומבוססות. נטען כי היקף אזור התעשייה נבחן פרוגרמאתית ונמצא מתאים לצורכי הישוב, בין היתר לנוכח העובדה שקיימים אזורי תעשייה סמוכים לישוב, וכן כי הצורך בשטחי מגורים גובר על הצורך בשטחי תעשייה במקרה זה.

15. אשר למגבלות על הבניה החקלאית - המשיבות טוענות כי המגבלות שנקבעו בתוכנית נבחנו בחינה מקצועית ומעמיקה על ידי הגופים התכנוניים ואין מקום להתערב בהחלטותיהם. נטען עוד כי הועדה המחוזית נדרשה לקריטריונים להקמת מבנים חקלאיים ונהלים לבדיקת בקשות להקמת מבנים אלה. הועדה אימצה קריטריונים אלה שגובשו על ידי משרד החקלאות.

16. המשיבות דוחות את טענת העותרים בנוגע למבנה הבעלויות על המקרקעין, כשיקול תכנוני. לטענת המשיבות, תוכנית עד/300 היא תוכנית מתאר המתווה מדיניות תכנון להמשך הפיתוח בדליית אל כרמל, אשר תאפשר שיפור איכות החיים, הרחבת השירותים הציבוריים ושיפורם, והסדרת התשתיות בישוב. מטרות אלה לא ניתן להשיג תוך התחשבות בלעדית בזהות בעלי הקרקע.

17. המשיבות מדגישות כי העותרים לא הציגו כל חלופה לתוכנית עד/300, וטענתם כי מוסדות התכנון לא בחנו חלופות שהובאו בפניהם - נטענה בעלמא.

18. לבסוף, מציינות המשיבות את חזקת התקינות המינהלית וטוענות כי לא עלה בידי העותרים לסתור חזקה זו. עוד נטען כי במידה והתוכנית פוגעת בזכויות העותרים, הרי שהפגיעה היא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש.

19. לאחר הגשת תגובת המשיבות, ולאחר שהתקיימו מספר דיונים בניסיון להביא את הצדדים להסדר (ניסיון שלצערי לא צלח), הגישו המשיבות הודעת עדכון, במסגרתה נטען כי במקביל להשלמת ההליכים בתוכנית עד/300, החל מינהל התכנון לקדם תוכנית מתאר מקומית נוספת אשר כשתאושר בבוא היום, תשלים ותעדכן את תוכנית עד/300.

בתגובה להודעת המשיבות, טענו העותרים כי העובדה שרשויות התכנון שוקדות על הכנת תוכנית מתאר חדשה, מלמדת יותר מכל כי התוכנית עד/300 אינה סבירה ואינה ניתנת ליישום.

עמדת ראש המועצה

20. ראש המועצה המקומית, מר כרמל נאסר א-דין, הביע בדיון שהתקיים בפני, את התנגדות המועצה המקומית לתוכנית עד/300 וציין כי תושבי הישוב אומנם מעוניינים בתכנית מתאר חדשה ליישוב אך כזו אשר תתאים הן לתרבות התושבים והן למגבלות החוק. לדבריו, משרד הפנים מודע לכך שתכנית עד/300 אינה מתאימה לצרכי הישוב ועל כן הוא שותף עם המועצה בהכנת תכנית נוספת הנותנת משקל רב יותר מקודמתה לרצונות והצרכים של התושבים. לדבריו, תכנית עד/300 אכן הרחיבה את השטח המיועד למגורים בישוב, אך לא נתנה מענה סביר למשתנים נוספים אליהם הייתה אמורה להתייחס. ראש המועצה היפנה לדו"ח אגף כוח אדם בצה"ל המלמד כי 90% מבני הישוב שמתגייסים לצה"ל אינם משלימים שרות צבאי של שלוש שנים. לטענתו, עובדה זו נובעת בין היתר מהתסכול של החיילים בשל יחס הרשויות אליהם, כולל בתחום התכנון והבניה (במאמר מוסגר אציין כי מעיון בתוכנית עד/300 עולה כי יוזמת התוכנית היא ועדת ההיגוי הבין משרדית לתוכניות מתאר, בהשתתפות המועצה המקומית דלית אל כרמל. מטרות ומדיניות התכנון הותוו על פי האמור בתוכנית, במשותף עם הרשות המקומית).

דיון והכרעה

כללי

21. מטרות תוכנית מתאר מקומית הוסדרו בסעיף 61 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. בין המטרות - שמירה על שטחי חקלאות, הבטחת תנאים נאותים לתושבים בשטח התוכנית בתחומי הבריאות, התברואה, הניקיון, הבטיחות, הביטחון, התחבורה, ומניעת מפגעים. מטרות אלה מושגות באמצעות תכנון השימוש בקרקע ופיקוח עליו. על התכנון לייחד אזורים למגורים, לתעשייה, למסחר ולמבני ציבור. על התכנון לשמור על מבנים בעלי חשיבות אדריכלית, היסטורית, או ארכיאולוגית, לשמור על הטבע והיופי ולפתחם, תוך הימנעות, ככל האפשר, מפגיעה בטבע בנוף ובמורשת. ולבסוף, על התכנון לייחד שטחים לפארקים, לגנים ולגינות, שיתנו מענה הולם לצורכי האוכלוסייה.

22. על מטרות דיני התכנון והאספקטים השונים הגלומים בחוקי התכנון - שהם במהותם דינים מאזנים - דובר ונכתב רבות.

בספרה פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון (1994), סוקרת פרופ' דפנה לוינסון-זמיר את מטרות חוק התכנון והבניה

"התפקידים של דיני התכנון כוללים הספקה של שירותים ציבוריים כמו פארקים וכבישים, הגנה על ערכי תרבות ונוף ועוד. ישנן סיבות לחשוש שהשוק הפרטי לא יספק את הכמות הדרושה של מוצרים אלה ועל כן התערבות המדינה נחוצה."

והיא מוסיפה:

"צידוק נוסף לדיני התכנון הוא הרצון לצמצם השפעות חיצוניות שליליות של שימושי קרקע על סביבתם. קיימת תלות הדדית בין השווי של חלקות שכנות. קירבה פיסית של מפעל תעשייתי או כביש ראשי לשכונות מגורים עלולה להפחית את ערכם של המקרקעין. דיני התכנון שואפים לטפל בהשפעות חיצוניות שליליות על ידי מניעתן מראש. בעיות של צפיפות או חסימת אור ואויר מטופלות על ידי קביעת גודל חלקה מינימאלי, הגבלת אחוזי הבניה, שמירה על מרחק מסוים בין המבנה וגבולות החלקה, וכדומה. ..רשות התכנון צריכה לשאוף לצמצם עד כמה שניתן את ההשפעות השליליות, תוך הימנעות מהגבלת יתר של היצע הקרקעות לשימושים שונים. (שם, 36-7)

23. עם חלוף השנים, עדים אנו לשינוי תפיסה בחוקי התכנון, באופן שהאינטרס הציבורי וצרכי הציבור מקבלים משקל משמעותי יותר במערכת האיזונים הכוללת, תוך פגיעה בזכויות קנייניות של הפרט. כב' השופטת דורנר תיארה שינוי תפיסה זה כדלקמן:

"במקורם נועדו דיני התכנון והבנייה לאפשר ניצול מרבי של הקרקע, תוך פגיעה מינימאלית בזכות הקניין, למטרות של מניעת מטרדים ומתן אפשרות לשימוש שקט על-ידי כל בעלי הקרקע. ואולם, עם השנים התפתחה המודעות לצרכים נוספים לשימוש בקרקע - לאזורי נופש, "ריאות ירוקות", אתרי תיירות וכיוצא באלה. הובן כי בתכנון ארוך טווח אין להתחשב רק בצרכים המיידיים ולהועיד את הקרקע אך לשימוש שיניב החזר כספי מרבי, אלא מן הראוי להקציב קרקע גם לצרכים הנוספים, כדי להפיק ממנה את מרב התועלת החברתית. דיני התכנון המודרניים - למען שמירת אינטרסים ארוכי טווח של החברה - מציבים סייג לניצול מיידי של הקרקע. " (בג"ץ 2683/92 מכבים נ' הוועדה לבנייה למגורים, פ"ד מח(1) 535 (1994), 541)

כן ראו דברי כב' השופט טירקל:

"... דיני התכנון והבנייה אינם יעד בפני עצמם כי אם אמצעי להשגת מטרות חברתיות, כלכליות, אסתטיות, אקולוגיות ומטרות נוספות ... דינים אלה לא באו גם רק להסדיר את יחסי הגומלין בין האזרחים המבקשים לעשות שימוש בקרקע, אלא באו גם לשמש כלי עזר לממשלה להגשים את מדיניותה ולהוביל ליעדים שהציבה לעצמה. ....בעשרות השנים האחרונות חלה התפתחות בתכנון העירוני ונפרצה הדרך לקראת מושגים חדשים ורחבים יותר. העיר החלה נתפשת לא רק כמערכת פיסית אלא כמערכת חברתית-כלכלית-פיסית, והתכנון העירוני המודרני בא לשרת גם מטרות חברתיות, כלכליות, אסתטיות ואקולוגיות..." (ע"א 6291/95 בן יקר גת נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה, פ"ד נא(2) 825, (1997), 844).

24. לדיני התכנון והבניה, אשר נתפסים כאמור כדינים מאזנים (עע"ם 5239/09 אדם טבע ודין נ. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, 16.9.09), שתי תכליות; מחד גיסא, הם נועדו לתכלית ציבורית לשם שמירת האינטרסים והערכים של החברה בכללותה, ומאידך גיסא, הם נועדו לאפשר הגנה על זכויות הקניין של הפרט.

דואליות זו מעוררת לא מעט קשיים, במיוחד, בשים לב לכך שלעיתים קיימת התנגשות בין אינטרסים וערכים לגיטימיים מנוגדים - האינטרס של טובת הציבור אל מול אינטרס הפרט לשמור על קניינו. כפועל יוצא של התנגשות זו, הפגיעה בקניינו של הפרט היא לעיתים בלתי נמנעת ומחוייבת המציאות, שכן על פי התפיסה השלטת כיום, לבעל הקניין מחוייבות חברתית לשרת את האינטרס הציבורי. מכאן נגזר הכלל לפיו ניתן לפגוע או לכרסם בזכויות קניין על מנת להגשים אינטרס ציבורי.

ראו: ד"נ 28/79 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' וארון (1980) עמ' 568:

"יש בכך משום העדפה בולטת של טובת הכלל על זו של הפרט, ואכן חייב בעל מקרקעין לסבול הגבלות לא מעטות וכן פגיעות ברכושו הנובעות מתכניות בניין עיר, ובחלק הגדול אף בלי שיהא זכאי לפיצוי על הפגיעה שנפגע או אפילו על ההפקעה שבוצעה (סעיף 190(א) לחוק)"

ההתנגשות בין האינטרסים הנוגדים בולטת במיוחד בדיני ההפקעה. ראו בהקשר זה דבריו של פרופ' ח' דגן, "שיקולים חלוקתיים בדיני נטילה שלטונית של מקרקעין", עיוני משפט כא (1998), עמ' 491, 502:

"מבחן ההדדיות מזכיר לנו שבעל המקרקעין הנפגע הוא חבר בקהילה נתונה, הנהנה באופן שוטף מיתרונות רבים הנובעים מתוכניות אחרות של אותה קהילה, אשר אין הוא נדרש לשלם בעדם במישרין. על כן, מן הראוי להטיל עליו גם חובות ביחס לקהילה...

על פי תפיסה זו, בני אדם נטועים בקהילה חברתית ובקשרי גומלין מתמשכים אחרים של 'תן וקח'. מערכות יחסים אלה מהוות (לפחות במידה מסוימת) מקור נורמטיבי ראוי של חובות כלפי אחרים אשר חיים, עובדים או מושפעים בדרך אחרת מרכושם גם אם חובות אלה אינן מעוגנות בהתחייבויות רצוניות שבני אדם נטלו על עצמם או בעובדה שיש בעמידה בחובות אלה כדי לספק להם, כפרטים, יתרונות מיידיים שווי ערך. עצם ההשתייכות לקהילה מטילה אחריות מיוחדת."

כן ראו ע"א 761/85 אליהו ליפשיץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פ"ד מו(1) 342, 348), שם נקבע כי:

"בדיני התכנון והבנייה נקט המחוקק איזון בין טובת הכלל, המגולמת בצרכים התכנוניים, בתשתית התחבורתית, בשירותים הקהילתיים וכיוצא באלה, לבין אינטרס הפרט לקניינו. אכן, אינטרס הפרט נפגע לא מעט על-ידי האמצעים שהעמיד המחוקק בדינים אלה לשם הגשמת המטרות הציבוריות (בג"צ 16/50 [5], בעמ' 233). אולם אין לחרוג מן ההסדרים ה"פוגעים" שנקבעו בחוק..." (הדגשה שלי י.ו).

25. ודוק - אומנם הפגיעה בקניינו של הפרט היא לעיתים מוצדקת ונועדה על מנת להגשים ערכים לגיטימיים מתנגשים, אך על הפגיעה לעמוד בכללי תקינות הפעולה המינהלית. בכלל זה, עליה להיות מאוזנת, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש, כאמור בסעיף 8 בחוק-יסוד - כבוד האדם וחירותו.

ראו: עע"מ 2273/03 אי התכלת נ' החברה להגנת הטבע (2006):

"דיני התכנון מתחשבים בזכות קניינו של אדם בקרקע, אולם הגשמת מדיניות התכנון, לא אחת, מחייבת הטלת מגבלות ניכרות על אדם ביחס לשימושי הקרקע שבבעלותו. הגשמת יעדים חברתיים דרך מדיניות תכנון עשויה לפגוע בקניינו בקרקע, ולהגביל את מיצוי ההנאה ממנה. חובתם של דיני התכנון לאזן כראוי בין המשקל שיש לתת למימוש זכות הקניין של הפרט בקרקע, לבין צרכי הכלל המחייבים לעיתים גריעה מהנאת הקניין כדי להגשים תכליות תכנון חשובות המקדמות את האינטרס הציבורי. איזונים אלה חיוניים לקיום האנושי בצוותא, ולהשתלבותו של הפרט במארג החברתי, ולתנופת פיתוח במיצוי מאגרי הטבע לתועלתו של האדם והחברה" (עמ' 24).

26. על משמעות פסקת ההגבלה שבסעיף 8 בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ראו דברי כב' השופט ברק:

" פסקת ההגבלה (סעיף 8) שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו היא מרכיב מרכזי של ההגנה על זכויות האדם. היא קובעת את גבולות הזכות ואת מגבלות המחוקק.

לאחר הדברים האלה מגדיר כב' השופט ברק מהי תכלית ראויה:

"בעיקרו של דבר, תכלית היא ראויה, אם היא משרתת מטרה חברתית חשובה הרגישה לזכויות האדם. על-כן, חקיקה שנועדה להגן על זכויות האדם היא בוודאי לתכלית ראויה. גם חקיקה שנועדה להשיג תכליות חברתיות כלליות, כגון מדיניות רווחה או שמירה על אינטרס הציבור, היא לתכלית ראויה. " (שם, 434)

27. כאמור,על החלטת הרשות המינהלית להיות מידתית, ובין היתר, יש לבחון האם האמצעי שבחרה הרשות להגשמת המטרה הציבורית אמור להשיג את המטרה, והאם החלופה שנבחרה על ידי הרשות היא זו אשר פגיעתה בזכויות הפרט היא הפחותה מבין חלופות אחרות שנבחנו (דפנה ברק ארז, משפט מינהלי (2010) כרך ב', 776 -777)

28. מהמקובץ עולה כי בבוא בית המשפט לבחון את סבירותה של ההחלטה לאשר תוכנית מתאר, עליו לבחון האם התוכנית מאזנת כראוי, באופן מידתי וסביר, בין הפגיעה בקניינם ובזכיותיהם של בעלי הקרקעות לבין התועלת והרווחה שתצמח מהתוכנית לציבור הרחב. נקודת המוצא צריכה להיות כי ניצול של קרקע פרטית למטרות ציבוריות צריך להתבצע תוך פגיעה מינימאלית אפשרית בזכות הקניין. לעניין זה ראו: "ולא יהא זה מופרז כלל ועיקר לדרוש מוועדות התכנון והבנייה כי תוך כדי ההכנה והדיון בתכניות יהווה השיקול של גודל הפגיעה בבעלי מקרקעין אחד השיקולים היסודיים, גם אם לא השיקול המכריע, אם ראויה התכנית למימוש". (ע"א 761/85 לעיל, 348 הדגשה שלי י.ו).

מן הכלל אל הפרט

29. על יסוד ההלכות שנסקרו לעיל, העקרונות שהתוו בדיני התכנון, והכללים שנקבעו לבחינת מעשה של הרשות, נבחן את העתירה שלפנינו.

נפתח בדיון בשאלה המרכזית - האם הוכיחו העותרים כי ההחלטה לאשר את תוכנית עד/300 אינה עומדת בדרישות וכללי המשפט המנהלי?

נטל ההוכחה - חזקת תקינות המעשה המינהלי

30. חזקת תקינות המעשה המנהלי פרושה כי חזקה היא שכל פעולה מנהלית נעשתה כדין. מובן שחזקה זו ניתנת לסתירה, אך על מי שמבקש לסתור את החזקה מוטל הנטל להוכיח בראיות ממשיותכי במקרה הנדון החזקה נסתרת. ראו:

כן ראו:

"בפתח דיוננו ראוי לציין את הכלל הנהוג במשפט המינהלי, לפיו מעשה מינהלי נהנה מחזקת התקינות, דהיינו כל עוד לא הוכח היפוכו של דבר, מוחזק המעשה המינהלי ככשר וראוי" (עע"מ 6200/07 פ.פ.ס ריהאב נ' מדינת ישראל (2008), וכן ראו ד"נ 376/90 אנהויזר-בוש נ' בודיוביצקי פ"ד מ"ו(4) 843, פיסקה 34 (1992), בג"ץ 9569/05 קלוש נ' מדינת ישראל 2008).

31. יישום ההלכה על ענייננו מוליך למסקנה כי העותרים לא הרימו את הנטל המוטל עליהם לסתור את חזקת התקינות, לפיה, החלטת הועדה המחוזית לאשר את תוכנית עד/300 היא סבירה וראויה.

32. הטענות כנגד אי סבירות ההחלטה, נטענו בעלמא בלא ראיות ממשיות בצדן ובלא כל פירוט. כך לדוגמא - העותרים טוענים כי הועדה המחוזית התעלמה ממידע רלוונטי, אך לא פורט מאיזה מידע התעלמה; נטען כי לא כל המידע עמד בפני הועדה אך לא פורט איזה מידע חסר; לא פורט כיצד אמור היה המידע להשפיע על ההחלטה לו עמד בפני הועדה; אין העותרים מסבירים מדוע יהיה צורך ביחידות דיור נוספות מעבר למה שמאפשרת התוכנית, ובמיוחד בשים לב לכך שהשטחים המאושרים לבניה בתוכניות מאושרות אינם מנוצלים במלואם; העותרים טוענים כי אישור התוכנית יביא להריסת כ-700 בתים, אך התסריט שצירפו לעתירתם אינו מהווה ראיה לטענה זו (התסריט אינו ערוך כחוות דעת, נעדר תצהיר ופרטים הכרחיים). מן התסריט עצמו ניתן ללמוד כי מאות בתים עומדים בצידי דרכים קיימות או מתוכננות, ורק עשרות בתים נמצאים על תוואי הדרכים עצמו; העותרים אינם מתמודדים עם הקשיים הרבים שיצרה הבניה המסיבית הבלתי חוקית ואינם מציעים תוכנית אשר תביא להסדרת כל הבניה הבלתי חוקית תוך קביעת דרכים, כבישים ושטחים ציבוריים; העותרים לא הציעו פתרונות אפשריים טובים יותר לבעיות שהם מעלים בעתירתם; ואלה הן רק דוגמאות.

33. בעניין רמת ההוכחה הנדרשת על מנת לסתור את חזקת התקינות נקבע כי:

"על ועדת המינויים, ככל רשות מינהלית, חלה חזקת התקינות המינהלית, והיא מוחזקת כמי שפעלה כדין, כל עוד לא הוכח אחרת. .. המבקש לטעון אחרת, עליו הראייה. לשם הרמת הנטל, אין די בביסוס טענות על הנחות והשערות, על תחושות או "אווירה ציבורית" הנוצרת כתוצאה מחרושת שמועות וידיעות עלומות אודות ההליך המינהלי שהתנהל..." (בג"ץ 8756/07 עמותת מבוי סתום נ' הועדה למינוי דיינים (2008) הדגשה שלי י.ו).

34. לאמור לעיל יש להוסיף עוד כי רובן ככולן של טענות העותרים מופנות כנגד החלטות תכנוניות-מקצועיות מובהקות של רשויות התכנון, ואין בית משפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתן של החלטות מעין אלה. ראו:

"כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2148/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, (2005) פסקה 9).

כן ראו: ראו בג"צ 10934/02 כפר עזה נ' מדינת ישראל (2004) :

"התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על הרשויות המוסמכות. בידיהן המומחיות והניסיון; הן המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב. בית-המשפט, כפי שכבר נאמר אין-ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או פגם של חוסר סבירות (לבג"צ סופר-פארם (ישראל) בע"מ ואח' נ' מינהל המכס והמע"מ ואח', פ"ד נד(1) 49, 69; גם בג"צ 3975/95 קניאל ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 498-497)".

וכן: בג"ץ 1135/93 טריידט נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, (1994).

35. כך לדוגמא, טענת העותרים כי קיים מחסור בקרקעות זמינות לפיתוח הישוב, נדחתה על ידי מוסדות התכנון השונים לאחר שהסוגייה נבחנה לעומק ונקבע על ידי הגופים המקצועיים כי אין צורך או הצדקה תכנונית בהרחבת תחום הפיתוח לבניה. בין היתר נקבע על ידי גופי התכנון כי השטחים המאושרים לבניה בתוכניות מאושרות אינם מנוצלים במלואם. זאת ועוד, טענת העותרים למחסור בקרקעות לפיתוח אינה מתיישבת עם העובדה שתוכנית עד/300 מרחיבה את תחום הפיתוח של הישוב בכ-2,200 דונם, מהם כ-2,000 דונם למגורים. אוסיף עוד כי קביעת שטחי הפיתוח והיקף התוספת לשטחי מגורים נקבעו על בסיס שיקולים תכנוניים, כמו מיקום פיזי, שיקולי צמידות דופן ורצף שטחים לפיתוח ואין כל מקום להתערב בשיקולים אלה.

בעניין זה קבעה ועדת המשנה כי אין מקום להרחיב את גבול שטח התוכנית על חשבון השטחים הפתוחים, זאת בשעה שהתוכנית מוסיפה כ- 2,000 דונם שטח לבינוי. וכאמור, אין להתערב בהחלטה זו.

36. גם טענת העותרים בנוגע לצמצום שטח אזור התעשייה, עניינה בשיקולים מקצועיים גרידא. טענה זו הועלתה בפני גופי התכנון ונדחתה בהחלטות מנומקות ומבוססות. בין היתר נקבע כי אמנם תוכנית עד/300 מקטינה את השטח המאושר לתעשייה אך אין בכך כדי לגרוע מאפשרות הפיתוח הכלכלי שכן היקף איזור התעשייה נבחן פרוגראמתית ונמצא מתאים לצורכי הישוב. יודגש כי אחוז המימוש הקיים של אזור התעסוקה נמוך. נתון זה הינו בעל משקל ממשי שעה שהועדה העדיפה את הצורך בתוספת שטחי מגורים על פני שטחי תעשייה. ועדת המשנה קבעה כי העדפת יעוד אחד על פני משנהו לנוכח היות המקרקעין משאב מוגבל - נעשתה לאחר בדיקה פרוגמאטית של צורכי התעסוקה, ואין כל מקום להתערב בקביעתה זו.

37.כך גם טענות העותרים בנוגע למגבלות שנקבעו בתוכנית על אפשרויות ניצול הקרקע לצורכי חקלאות, היא טענה תכנונית וככזו דינה להידחות. הסוגייה נבחנה בחינה מקצועית מעמיקה על ידי רשויות התכנון ובחינה נוספת על ידי ועדת המשנה ולא מצאתי כי נפל פגם כלשהו בהחלטות אלה.

38. סיכום ביניים - העותרים לא הרימו את הנטל המוטל עליהם לסתור את חזקת תקינות מעשה המינהל. כמו כן, טענות העותרים הינן טענות מקצועיות, תכנוניות מובהקות ואין בית משפט נוהג להתערב במעין אלה.

די בכך כדי לדחות את העתירה.

39. על אף המסקנה האמורה, אדרש להלן לתוכנית עד/300 ואבחן את סבירותה בראי המשפט המינהלי, בהתייחס לטענת העותרים כי ההחלטה לוקה באי סבירות, היא בלתי מידתית, ומתבססת על מידע חסר. כן אתייחס לטענתם המרכזית של העותרים כי יישומה של תוכנית עד/300 חורצת את גורלם של מאות בתים להריסה.

רקע כללי על מצב התכנון בדלית אל כרמל

40. כרקע לדברים הבאים, וטרם בחינת ההחלטה לאשר את התוכנית, ראוי להדגיש את החשיבות העליונה שיש לאישורה של תוכנית עד/300 בדליית אל כרמל, זאת לאחר עשרות שנים של אנרכיה תכנונית באזור, אם ניתן לכנות זאת כך. מצב זה גלוי וידוע ונידון רבות על ידי גופי התכנון ורשויות המדינה.

41. אביא מדבריו של בית המשפט (כב' השופט ד. פיש) בתפ (חי') 4420/04 מדינת ישראל נ' מזייד (2008), שם נידונה טענת נאשמים תושבי דליית אל כרמל ועוספייה, להגנה מן הצדק, במסגרת דיון בצווי הריסה שהוצאו לבתיהם. בית המשפט תאר בפסק דינו, לאחר שמיעת מסכת ראיות מקיפה, את המצב התכנוני באזור, כדלקמן:

"שכונות שלמות שנבנו זה מכבר זולגות החוצה מקווי המתאר הישנים המאושרים ולא קיימות לגביהן תכניות תקפות... מכורח המציאות חלק ממשרדי הממשלה שיתפו פעולה בהקמתן, למרות שהבניה אינה מאושרת וסיפקו להן תשתיות שונות... תחום השיפוט של העיר ותחום התכנון אינם מותאמים למצב בשטח או לתכניות פיתוח העומדות על הפרק... בתקופות שונות ננקטו הליכי אישור פיראטיים על ידי הועדה המקומית והונפקו היתרי בניה שלא על פי תכניות מאושרות ... בתים חדשים נבנים ללא היתרים כאשר מרוב אי סדר נעשים ניסיונות לסווג אותם לכאלה שהינם בלתי חוקיים כיום, אך אולי יאושרו במועד כלשהו בעתיד וכאלה שלא קיים, לכאורה, סיכוי לאשרם, הכל על פי סברות כאלה ואחרות ביחס לתכניות שטרם אושרו... הוקמו ועדות מועדות שונות ביוזמת משרד הפנים ושרי הפנים לדורותיהם, אולם עבודתן לא הגיעה ליישום על ידי התקנת תכנית ברת תוקף, כך שנוצרים עוד ועוד קווי פיתוח ושימור מוצעים הסותרים אחד את השני" (שם, עמ' 13-14).

מתוך פסק הדין אף עולים דבריו של מר יגאל שחר, הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים, בהתייחס לבעיות התכנון והבנייה באזור, כדלקמן:

"יש בעיר כרמל - למעשה אנו מכירים בעובדה שרוב הבתים הם ללא היתרי בניה רובם בתחום תכניות מאושרות. כלומר בהליך סטוטורי כזה או אחר ניתן לתת להם היתרים .... ניהלתי ועדת חקירה שעסקה בעיר כרמל ועל כן אמרתי כי מצב התכנון אינו טוב. אנו מנסים לעשות פעולות לקידום תכניות בעיר כרמל בכמה כיוונים... משום גילוי נאות יש לומר כי המחסור בתכניות מאושרות, אין ספק שהוא גורם ללחץ לחלק מן התושבים ולבניה שאנו קוראים לה 'בלתי חוקית'" (סעיף 22 לפסק הדין).

וכן ראוי להפנות בהקשר זה לדבריו שם של מר אכרם חסון, מי שהיה ראש עיר הכרמל החל מנובמבר 2003 וחבר בוועדה המחוזית, אשר תיאר את מצב התכנון כ -

"תוהו ובוהו, בלגן, מצב לא נורמלי וקשה ביותר. ... מתוך 7,000 בתי אב בעיר הכרמל כ- 60% הם מבנים לא חוקיים. יש שכונות שלמות, ואדי פאש או עמק הזיתים, או שכונה מערבית בעוספיא, מדובר בשכונות עם מאות בתים ללא היתרי בניה. כאשר אלפים בתוך שטח השיפוט ומאות מחוץ לשטח השיפוט" (סעיף 29 לפסק הדין).

(למען הסדר אעיר כי ערעור על פסק דין זה התקבל בע"פ 3270/08 מדינת ישראל נ' מזייד, אלא שהקביעות העובדתיות המובאות לעיל לא בוטלו).

42. כך, אף חשוב לציין כי ועדות מטעם הרשויות המוסמכות ישבו על המדוכה בניסיון למצוא פיתרון מעשי לבעיות התכנון והבנייה ביישובים דלית אל כרמל ועוספיה. בין נסיונות אלה, ניתן למנות ועדה מטעם משרד הפנים משנת 1999 בראשה עמד מר דובי גזית, מנהל מחלקת תפקידים מיוחדים במשרד הפנים, שעסקה בנושא הבניה הבלתי חוקית. בשנת 2003 פעלה ועדה מטעם הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה, שקבעה כי ניתן להכשיר מכוח תוכנית המתאר הישנה ג/605 80% מהמבנים ללא היתר ויש לעשות זאת תוך גביית מס שבח מופחת בהתאם ליכולת התושבים ולמידת מימוש זכויות הבניה. בשנת 2005 הגיש מר גזית מסקנות של ועדה נוספת שפעלה בראשותו שעסקה בשטחים חסרי מעמד מוניציפאלי סביב דלית אל כרמל ועוספייה בהתאם לגבולות תמ"מ 6. בשנים 2004 -2005 פעלה ועדת המשנה של ועדת הפנים בנושא תכנון ופיתוח עיר הכרמל, וגם בה נידונה בהרחבה שאלת בניה ללא היתרים. ראו למשל פרוטוקול מס' 3 מישיבת ועדת המשנה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה לפיתוח עיר הכרמל, מיום 2.6.2005, פרוטוקול מס' 50 מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה מיום 6.11.2006, ממנו עולה עוד כי באותו עשור התקיימו לפחות 7 דיונים של ועדת הפנים של הכנסת או ועדת משנה מטעמה, שעסקו כולם בשאלות הבניה ללא היתר, מבנה הבעלות על הקרקעות ולחצי הפיתוח מול לחצי השמירה על הטבע בישוב (המידע לקוח מתוך אתר האינטרנט הרשמי של הכנסת).

43. על רקע המצב התכנוני המתואר לעיל, והדיונים האין סופיים בועדות השונות שהוקמו במטרה למצוא פתרונות מעשיים וישימים לבעיית התכנון והבנייה בדליית אל כרמל, יש חשיבות רבה לאישורה של התוכנית, ויש ליתן לה את ברכת הדרך. התוכנית, כך יש לקוות, תביא לפריחה בישוב, לפיתוחו התרבותי, כלכלי וחברתי, תסדיר תשתיות ראויות ותפתור את מצוקת הדיור של מי שאינו בעלים של קרקע.

מערכת האיזונים

44. אקדים ואומר כי שוכנעתי שתוכנית עד/300 מגלמת איזון ראוי ומידתי שמביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכללם, צמצום הפגיעה בקניינם של העותרים.

45. בחינת החלטת הועדה המחוזית לאשר את תוכנית עד/300, לרבות כל הנספחים לה, מלמדת כי ההחלטה ניתנה לאחר שכל החומר הרלוונטי הונח בפני הועדה, ולאחר שהועדה בחנה לעומק את כל ההשלכות הרלוונטיות שעשויות להיות לתוכנית. במהלך הכנתה של התוכנית שולב צוות תכנון מן המכון לחקר העיר והאזור בטכניון וכן צוות בין-תחומי רחב, הכולל אנשי מקצוע, אשר התייחס לצרכי היישוב על כל היבטיהם. הדברים עולים אף מעיון בנספחי התוכנית הכוללים בין היתר: מדיניות התכנון, הדרכים להשגת קרקע לצרכי ציבור ולמגורים, נספח משאבי טבע ונוף, נספח פרוגרמתי לנושא קיבולת האוכלוסיה והצרכים הקרקעיים, נספח מערכת תחבורה, נספח הוראות בנייה בשטחים חקלאיים, ועוד.

בפני הועדה עמדו לא מעט קשיים וקונפליקטים. עיון בתוכנית, מטרותיה ונספחיה, מלמד כי מתכנני התוכנית וכלל רשויות התכנון, היו ערים לקשיים הרבים בהתאמת תוכנית מתאר לדיילת אל כרמל, לייחודיות של המקום, למצב הבנייה בשטח, למצוקת הדיור, למרקם היחסים ביישוב ולאופי הבעלויות בקרקע. מהחומר עולה כי מתכנני התוכנית היו מודעים לקשיים הנובעים מכך שרוב רובו של שטח הישוב הוא בבעלות פרטית של תושבי הישוב. המבנה ההררי והשכנות לפארק הכרמל הציבו אף הם מגבלות לפיתוח הישוב. אופי חלוקת הבעלות של המשפחות השונות על הקרקעות יצרה אף היא לחצי פיתוח אשר חורגים מהתכנון הקיים ואף מנוגדים לו.

עוד עולה מהחומר הנ"ל כי במהלך העשורים שחלפו, המרקם הבנוי של הישוב עבר שינוי מובהק. מכפר קטן וצפוף הפכה דליית אל כרמל לישוב מבוזר המשתרע על פני אלפי דונמים. גם מאפייני הבניה השתנו מאוד. ניתן לאתר מקבצי בניה גרעיניים בבניה החדשה שמחוץ לגרעין הכפר, אך אלו לא מוגדרים בצורה פיזית, לא התפתחו בהם מרכזים קהילתיים מוגדרים ואין הם עונים על ההגדרה המקובלת של שכונת מגורים. ההתפתחות של הבנייה בישוב היא אקראית לחלוטין, על פי צורכי השעה ודפוסי בעלויות הקרקע. נוכח מיעוט קרקעות בבעלות ציבורית ולאור מאפייני הבעלות הפרטית, שיעור הקרקעות שהופרשו לצורכי ציבור נמוך ומורגש מחסור בשטחים אלה.

46. האתגר התכנוני בדליית אל כרמל, נוכח כל אלה, הוא קשה ומורכב ביותר. כל אלה עמדו לנגד עיני רשויות התכנון בעת הכנת תוכנית עד/300. הרושם המתקבל הוא כי התוכנית מגלה מאמץ תכנוני ניכר שנעשה על ידי עושי המלאכה, ליתן מענה לבעיות אלה, על כל הרגישויות הקיימות וייחודיות המקום, ומתוך ראייה מאוזנת של האינטרסים השונים.

כך, ניתן לראות בתוכנית ובמסמכיה, כי היא מתווה הנחיות ואמצעים לביצוע מדיניות התכנון, הנשענים על מסורות ומגמות קיימות ביישוב, על מרקם בעלויות הקרקע ועל שאיפות תושבי היישוב. בין יתר העקרונות שהנחו את המתכננים, התאמת התכנון וביצועו בהתחשב בתנאים המיוחדים של בעלויות הקרקע ומסורות הבנייה ביישוב. במגמה למתן את הקונפליקט בין צורכי הישוב ובין הצורך בשימור ערכי הטבע באזור, הקפידו מתכנני התוכנית לגבש את החלופות התכנוניות כך שלא יגרמו לפגיעה בפארק הכרמל, והרווחה שתושג במקביל עבור תושבי הישוב, תהיה מרבית.

47. על היות התוכנית לתכלית ראויה ולרווחת כלל תושבי דליית אל כרמל, ניתן ללמוד מתוכנה והיקפה. עיון בתוכנית מגלה כי התוכנית יוצרת מסגרת תכנונית חדשה לישוב, מקצה שטחים לשימור, למבני ציבור, מסחר, תעשיה ומלאכה, דרכים, מתקני ספורט, נופש ובידור, גנים, צירי תיור, שטחים ציבוריים פתוחים לחקלאות וקובעת מתווה לפיתוח השטחים הבנויים. התוכנית מתווה דרכים להשגת קרקעות לצורכי ציבור באזורי מגורים, מאתרת שטחים לפיתוח שכונות מגורים מתוכננות בצפיפות נמוכה-בינונית, ומוסיפה כ-2,200 דונם לפיתוח למגורים. התוכנית מאפשרת פיתוח מרכזים אזרחיים ראשים ושכונתיים, אשר יקומו על פי תוכניות מפורטות בהמשך, ובהתאם למאפייניה של כל שכונה. התוכנית מאפשרת את פיתוח התיירות בישוב, פיתוח מרכזי מבקרים, שרותי הסעדה, מסחר ומלאכה המשתלבים בפונקציות התיירותיות של היישוב. במסגרת התוכנית, סומן אזור תיירות פרברי בו יאותר, במסגרת תוכנית מפורטת, שטח להקמת כפר נופש. על פי התוכנית, תותר ברחבי היישוב הקמתן של יחידות אירוח (צימרים) או פנסיונים קטנים.

48. מכל האמור, עולה כי מלוא החומר הרלוונטי עמד בפני הועדה המחוזית, השיקולים הראויים נשקלו על ידה, והתוצאה - קרי, תוכנית עד/300, משקפת איזון ראוי ומידתי בין האינטרסים הלגיטימיים המנוגדים - טובת כלל הציבור אל מול טובת הפרט והשאיפה למנוע עד כמה שניתן פגיעה בקניינו.

טענת העותרים כי התוכנית חורצת גורל מאות בתים להריסה

49. טענתם המרכזית של העותרים כנגד אי סבירותה של התוכנית והיותה בלתי מידתית, היא כי על מנת שניתן יהיה ליישם את התוכנית, יהיה צורך להרוס מאות בתי מגורים.

הטענה היא כבדת משקל, ובודאי טענה ראויה, אלא, שהיא מקדימה את זמנה. בתוכנית עד/300 אין כל התוויה או הוריה על הריסת מבנים. אומנם נכון הוא שעל פי התוכנית לא ניתן יהיה להסדיר את כל המבנים שנבנו ביישוב ללא היתר, אלא רק את מרביתם, אך גורלם של מבנים אלה ידון ויקבע בתוכניות מפורטות שיערכו על סמך תוכנית עד/300 (ראוי להפנות בהקשר זה לסעיף 5.11 ­5.14 בתוכנית). השלב המתאים להתייחס לטענה זו, הוא על כן, במסגרת התכנון המפורט, במסגרתו יבחנו, כך יש להניח, פתרונות תכנוניים חלופיים תוך התייחסות לאיזונים הנדרשים, וזאת מבלי לפגוע בעקרונות התכנון כפי שהתוותה תוכנית עד/300.

סמוכה אנוכי ובטוחה כי בעת שקידת רשויות התכנון על תוכניות מפורטות, יעשה מאמץ נוסף וניכר על מנת לאפשר הסדרת מעמדם של מבנים רבים ככל האפשר. בהקשר זה אזכיר כי בשעה זו ממש שוקדות רשויות התכנון על תוכנית חליפית לכביש 672, אשר בתווי שלו מצויים עשרות מבנים שנבנו ללא היתר, וזאת במטרה לפתור את בעיית אי יישימותה של הדרך המאושרת הנוכחית (תוכנית מס' חפאג/ד/1289). כמו כן, אזכיר, כי רשויות התכנון עמלות בימים אלה על הכנת תוכנית מתאר נוספת שתשלים את תוכנית עד/300, ויש להניח כי השינויים שיעשו בתוכנית זו יכללו בין היתר גם הסדרת מבנים נוספים. בהקשר זה אצטט מהנחיותיה של ועדת המשנה בסיום החלטתה, כדלקמן:

"אנו מנחים את הועדה המחוזית כי לעת הכנת התוכניות המפורטות, תפעל ברגישות רבה, בישום משמעויותיה של תכנית המתאר על כל אחד ואחד מהמגרשים. את הליכי התכנון המפורט במסגרת כל מתחם ומתחם יש לבצע תוך שיתוף מכסימלי של הציבור במתווה אשר עליו תורה הועדה המחוזית, תוך נסיון להגיע להסכמות רחבות ככל שניתן."

50. אוסיף עוד כי, כאמור בפתח הדברים, תוכנית מתאר טומנת בחובה התנגשות בין אינטרסים לגיטימיים מנוגדים. לעיתים, כמו בענייננו, הפגיעה בקניינם של התושבים היא בלתי נמנעת. פגיעה זו, אף שאין בשום אופן להתעלם מהשלכותיה על הפרט, אינה מעידה על חוסר סבירות התוכנית או על היותה בלתי מידתית.

מובן מאליו שעל רשויות התכנון להתחשב במידת האפשר במצב הבנייה בשטח בעת הכנת תוכנית מתאר, ובמידה וישנה אפשרות להביא להסדרת מבנים בלתי חוקיים, ראוי לעשות מאמץ להלך בדרך זו. יחד עם זאת, ברי כי לא ניתן לתכנן תוכנית מתאר ללא שתהיה בצידה פגיעה כלשהיא בזכויותיהם ובקניינם של חלק מבעלי הזכויות הקנייניות. זו מהות הדואליות עליה הצבענו בפתח הדברים - התנגשות בין צרכי הציבור לזכויות הפרט. על כן, יש לקיים בכל מקרה ומקרה את האיזון הראוי - בין השאיפה להגן על זכויות קנייניות לבין השאיפה ליצור מסגרת תכנונית סבירה לרווחת הציבור.

51. כאמור לעיל, קיימים בדליית אל כרמל מעל 2,500 מבנים ללא היתר. על פי טענת המשיבות, וכעולה אף מהחלטת ועדת המשנה, ניתן יהיה להסדיר מכוח תוכנית עד/300 כ-2,000 מבנים ללא היתר ("אלפי בתים", כפי שקובעת ועדת המשנה - סעיף 23 להחלטתה). עובדה זו מצביעה יותר מכל על מודעותן של רשויות התכנון למצב הבנייה בשטח ועל שאיפתן להביא להסדרת מעמד מרבית מבנים אלה באופן מידתי ומאוזן.

52. עוד יש לזכור, בבואנו לבחון את מערכת האיזונים, את האינטרס שיש לאותם אלפי בעלי הבתים הבלתי חוקיים אשר מייחלים לאישור תוכנית עד/300 על מנת שניתן יהיה סוף סוף להסדיר את אי החוקיות (נציין כי כנגד חלקם או מרביתם, ננקטו הליכים פלילים ואף הוצאו צווי הריסה). טובתם של אלה, שקולם לא נשמע בעתירה, אף היא באה בגדר השיקולים הראויים שיש לשקול במערכת האיזונים הכוללת.

53. והערה אחרונה בנושא זה, אך לא בחשיבותה - לא ניתן להתעלם מכך שהבתים הנדונים נבנו באופן בלתי חוקי ללא היתרים כדין. רובם של המבנים הנמצאים בתחומי דרכים או שטחים ציבוריים נבנו לאחר אישור תוכניות שייעדו שטחים אלה לשטחי ציבור. לפיכך, נדמה שגורלם של המבנים נחרץ עוד טרם נבנו, וללא כל קשר לתוכנית עד/300. ברי כי במצב דברים זה, בעלי הבתים היו מודעים לגורל בתיהם עת החליטו להקים בשטחים אלה את בתיהם. נפסק לא אחת כי:

"אי הכשרת בנייה בדיעבד יכולה להיות שיקול לגיטימי כדי שלא לעודד עבריינות בנייה. מכל מקום, השיקולים התכנוניים אינם יכולים ואינם צריכים "לרוץ" אחר כל בנייה בלתי חוקית בשטח, בבחינת תכתיב ואילוץ שעל הרשות להתחשב בו בכל מקרה. "מי שבנה ללא היתר כחוק אינו יכול להסתייע בעבירה שביצע כנימוק לאישור תוכנית, אשר בנסיבות אחרות לא הייתה מאושרת" (בג"ץ 1306/93 ברוכין נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים ([פורסם בנבו], 13.6.1993)" (דברי כב' השופט י. עמית בבג"צ 5137/08 בני אלבז נ. הועדה לנושאים תכנוניים מיום 14.10.10.)

והדברים יפים אף לענייננו.

54. העותרים טוענים עוד כי התוכנית לוקה בחוסר סבירות ובשרירות בכך שהיא מותירה בתים רבים מחוץ לגבולות היישוב.

ראשית, יש לומר כי הותרת מבנים פזורים מחוץ לגבולות התוכנית, אינה מעידה מיני וביה על חוסר סבירות התוכנית. שנית, תוכנית עד/300 מאזנת כראוי בין הצורך להתחשב בבעיות שנוצרו עם השנים תוך שהבנייה בדליית אל כרמל הלכה והתפרסה ללא גבולות ובמרווחים גדולים, לבין הצורך לשמור על שטחים ירוקים (שהינם חלק מפארק הכרמל), ועקרונות תכנון מקובלים.

עיון בתסריט הנספח לתוכנית מגלה כי בתים רבים שאינם מצויים כיום בגבולות היישוב, נכללו בתוכנית, והמאמץ לשלבם בגבולות התוכנית ניכר לעין כל. הבתים שנותרו בלית ברירה מחוץ לתוכנית, מפוזרים באזורים שונים, ואינם בנויים במקבץ אחד, מה שהיה מקל על שילובם בגבולות התוכנית. לעניין זה נפסק כי:

"ובכלל, כל החלטה על גבולות, מידות, משקלות, מרחקים או מועדים היא שרירותית במידת מה מעצם טיבה וטבעה, ותמיד יימצאו מקרים "מעבר לגבול מזה או מזה הנראים קשים, כך שמידת הצדק המוחלט נמצאת לוקה... אין מקרי גבול כאלה מצדיקים את התערבותו של בית משפט זה" (בג"ץ 134/76 שרעבי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד ל(3) 596 (1976); והשוו: בג"ץ 702/81 מינצר נ' הועד המרכזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד לו(2) 1 (1982)). לכן, גם אם נטיית הלב של בית המשפט היא לכיוון שונה מהדרך שנבחרה על ידי רשות התכנון, לא ניתן לומר כי החלטתה של המשיבה חרגה ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות" (בג"ץ 5137/08 בני אלבז לעיל, פסקה 8 סיפא).

סוף דבר

55. התוצאה מכל האמור היא כי לא נפל פגם בהחלטות הועדה המחוזית וועדת המשנה, לאשר את תוכנית עד/300. תוכנית זו משקפת איזון ראוי ומידתי בין המשקל שיש לתת למימוש זכות הקניין של הפרט בקניינו, לבין הגשמת האנטרס הציבורי, המחייב לעיתים פגיעה בזכות זו .

לאור כל האמור, העתירה נדחית.

אין צו להוצאות.

ניתן היום, יד' אדר ב תשע"א,20/03/2011, בהעדר הצדדים.