השופטת מ' נאור:

האם חיוב הארנונה שהטילה המשיבה על המערער החל בשנת 2005 הוטל כדין? האם התעריף שנקבע הכולל ארנונת ועד מקומי היה כדין? אלה השאלות העומדות במרכזו של ערעור זה.

הרקע והעובדות

1. המערער מחזיק בנכס ביישוב רמות השבים. עד שנת 2004 היה הישוב בגדר מועצה מקומית נפרדת - היא המועצה המקומית רמות השבים (להלן: המועצה המקומית). במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ו-2004) (מס' 2), התשס"ג-2003 (להלן: חוק האיחוד) נקבע כי המועצה המקומית תאוחד עם המועצה האזורית דרום השרון - היא המשיבה בערעור שלפנינו (להלן: המשיבה או המועצה האזורית). בשלהי שנת 2003, עוד בטרם נכנס האיחוד לתוקף, קיבלה המועצה המקומית החלטה בדבר צו הארנונה לשנת 2004 שבחלקו הרלבנטי לענייננו קבע כדלקמן:

סווג ראשי תת סווג סוג הנכס שעורי ארנונה בש"ח 100 בנינים או חלק מהם, המשמשים למגורים בכל תחום שיפוט המועצה: 100 שטח דירה עד 65 מ"ר ראשונים 57.19 לכל מ"ר 100 ובנוסף מ- 66 מ"ר ומעלה 36.20 לכל מ"ר 110 שטח עזר 32.66 לכל מ"ר 2. איחוד הרשויות נכנס לתוקף במהלך שנת 2004. על כן, המועצה האזורית המשיכה בשנת 2004 לגבות ארנונה על-פי צו הארנונה עליו החליטה המועצה המקומית וכן על-פי שיטת חישוב השטחים שנהגה במועצה המקומית. כל זאת בהסתמך על סעיף 17 לחוק האיחוד הקובע:

ארנונה וחוקי עזר ברשות המאוחדת 17. צווי ארנונה, חוקי עזר, צווים, רישיונות, והיתרים, שחלו לפני יום הבחירות בשטח מסוים בתחום שיפוט של רשות מקומית שאוחדה ברשות המאוחדת, יעמדו בתוקפם וימשיכו לחול באותו שטח, כאילו הותקנו או ניתנו, לפי הענין, על ידי הרשות המאוחדת, עד שיפקעו על פי האמור בהם או על פי החיקוק שמכוחם ניתנו או עד להחלטת מועצת הרשות המאוחדת לבטלם או לשנותם לפי דין. על כן, גם בשנת 2004, כמו בשנים עברו, הוטל על המערער לשלם ארנונה על פי שיטת החישוב והתעריפים שנקבעו בצו הארנונה של המועצה המקומית. החל משנת 2005 החליטה המועצה האזורית להטיל על הנכסים שברמות השבים ארנונה על פי צו הארנונה שלה, לרבות הטלת ארנונת ועד מקומי, וכן לפעול על פי שיטת חישוב השטחים הנהוגה אצלה. וכך נקבע בצו הארנונה של המשיבה בחלק הרלבנטי לענייננו:

סוג אזורים א', ב' תת סווג ארנונה מועצה ארנונה ועד מקומי סה"כ 100 מבני מגורים 110 בנין למגורים בישוב אייל ... ... ... 111 בנין למגורים בישוב אלישמע ... ... ... 112 בנין למגורים בישוב גבעת השלושה ... ... ... 113 בנין למגורים בישוב גבעת חן ... ... ... 114 בנין למגורים בישוב גן חיים ... ... ... 115 בנין למגורים בישוב רמות השבים 26.28 15.00 41.28 ... ... ... ... ... 143 חניה המשמשת את בנין המגורים באזורים א', ב' למעט חניה במבנה חקלאי 13.14 המשיבה שלחה למערער שומה לשנת 2005 על פי צו זה שכללה הן את "ארנונת המועצה" והן את "ארנונת הועד המקומי" כהגדרתם בצו הארנונה. המערער השיג על השומה. הוא טען כי החיוב שהוטל עליו בשנת 2005 גבוה מזה שנדרש ממנו בשנת 2004 וכי הדבר אינו כדין. בהקשר זה טען המערער, בין היתר, כי המשיבה פעלה בניגוד לתקנה 2 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: תקנות ההסדרים) כאשר שינתה את האופן בו מחושב השטח של הנכס וכן כי הטלת ארנונת הוועד המקומי בנוסף לארנונת המועצה נעשתה גם היא שלא כדין. מנהל הארנונה של המשיבה דחה את השגת המערער. מנהל הארנונה הודיע למערער כי שיטת חישוב השטחים החלה היא זו של המועצה האזורית והחיוב שהוטל עליו מבוסס על מדידה עדכנית שלא נפל בה כל פגם. מנהל הארנונה הוסיף כי בנסיבות אלה אין לשוב לחישובי השטחים הישנים שנהגו במועצה המקומית להם טען המערער. המערער הגיש ערר על החלטת מנהל הארנונה ובו חזר על טענותיו. הערר נדחה על הסף תוך שוועדת הערר קובעת כי אין לה סמכות לדון בטענות המערער. בשלב זה הגיש המערער לבית המשפט לעניינים מינהליים ערעור מינהלי וכן עתירה מינהלית "מטעמי זהירות". בהליכים אלו חזר וטען המערער, בין היתר, כי המשיבה לא הייתה רשאית לשנות ללא אישור שר האוצר ושר הפנים (להלן: השרים) את שיטת חישוב השטחים שהייתה נהוגה, בוודאי לא לאחר שבמהלך שנת 2004 פעלה על פיה. כמו כן טען המערער כי לפי סעיף 9ב לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים) המשיבה לא הייתה רשאית להטיל ארנונת ועד מקומי ללא אישור השרים. בין לבין התקבל חיוב הארנונה לשנת 2006 כך שטענות המערער בפני בית המשפט התייחסו גם לשנה זו.

בהמלצת בית המשפט נמחק הערעור המינהלי והדיון המשיך במסגרת עתירה מינהלית (שבהמשך תוקנה כך שהיא התייחסה גם לשנת 2007).

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

3. בית המשפט דחה את עתירת המערער. בית המשפט קבע כי שינוי שיטת חישוב שטח הנכס נבע אך ורק מחמת איחוד הרשויות שהתבצע לפי הוראת חוק מפורשת ולכן החלת אמות המידה הנוהגות במשיבה הייתה כדין. בית המשפט הוסיף כי דיני ההקפאה לא נועדו ליצור חוסר שיוויון בין נכסים זהים באותה רשות. גם בשאלת הטלת ארנונת ועד מקומי דחה בית המשפט את טענות המערער. בית המשפט קבע כי המשיבה רשאית הייתה להטיל ארנונת ועד מקומי גם ללא אישור השרים. סעיף 9ב לחוק ההסדרים הדורש אישור כאמור מכוון לוועד המקומי ולא למשיבה. כמו כן נדחתה הטענה כי כדי שמועצה אזורית תטיל ארנונת ועד מקומי יש לוודא בכתב שהוועד המקומי מסרב לעשות כן. לבסוף נקבע כי טענה שהעלה המערער לפיה ארנונת הוועד המקומי הוטלה בלא אישור תקציב לוועד מהווה עילה שלא נטענה קודם לכן, לא הובאה לה כל אסמכתא וממילא בינתיים אושר תקציבו של הוועד המקומי.

טענות הצדדים

4. כמו בעתירתו גם בערעור שלפנינו העלה המערער שתי טענות מרכזיות. הראשונה, כי המשיבה לא הייתה רשאית לשנות החל משנת 2005 את שיטת חישוב השטח לפיו הוטלה ארנונה על ביתו ללא קיום ההליך המתאים וקבלת האישורים הדרושים לכך על פי דיני ההקפאה; והשנייה, כי המשיבה לא הייתה רשאית להטיל עליו לראשונה החל משנת 2005 ארנונת ועד מקומי בנוסף לארנונת המועצה ללא קבלת האישורים הדרושים לכך על פי סעיף 9ב לחוק ההסדרים. בעניין חישוב השטח טוען המערער כי בכל השנים מאז בנה את ביתו בשנות ה- 80 הוטל עליו לשלם ארנונה על שטח של 250 מ"ר למגורים ועוד 64 מ"ר של "שטח עזר" לפי צווי המסים של המועצה המקומית רמות השבים. בשנת 2004 נקבע כי המועצה המקומית והמועצה האזורית יתאחדו לרשות מאוחדת אחת היא המועצה האזורית (המשיבה). המערער טוען כי אין מדובר במצב של העברת נכס משטחה של רשות אחת לשטחה של רשות אחרת אלא עסקינן באיחוד רשויות וביצירת רשות מאוחדת. המשיבה כרשות מאוחדת החליטה לאמץ לגבי הנכס בשנת 2004 את שיטת החישוב הקודמת של המועצה המקומית והוטלה על ביתו ארנונה בהתאם. על כן, כך טוען המערער, שינוי שיטת החישוב משנת 2005 ואילך היה אסור נוכח דיני ההקפאה והיה על המשיבה להמשיך ולפעול לגבי הנכס על פי אותה שיטת חישוב בה נקטה בשנת 2004. המערער מדגיש כי שינוי שיטת החישוב הביא, הלכה למעשה, להגדלת השטח לחיוב. באשר להטלת ארנונת ועד מקומי בנוסף לארנונת המועצה טוען המערער כי בשנת 2005 הטילה המועצה האזורית לראשונה ארנונת ועד מקומי מבלי שאושר תקציב לוועד המקומי, ללא התייעצות עם הוועד וללא אישור הממונה על המחוז במשרד הפנים ואישור השרים כפי המתחייב בדין. בהקשר זה הפנה המערער להוראת סעיף 9ב לחוק ההסדרים הקובעת כי ועד מקומי לא יטיל ארנונה כללית אלא לאחר אישור השרים. לטענת המערער העובדה שלשון החוק מדברת על ועד מקומי אין משמעה כי מועצה אזורית יכולה לנהוג אחרת ואם כך ייקבע יסכל הדבר את תכליתו של סעיף 9ב לחוק ההסדרים. המערער הוסיף כי נדרש, למצער, אישור הממונה על המחוז במשרד הפנים נוכח האמור ב- עע"ם 1922/06 ועד מקומי בוסתן הגליל נ' אפרתי (טרם פורסם, 18.6.2007) (להלן: עניין אפרתי)).

5. המשיבה מבקשת לדחות את הערעור. לטענתה, טענות המערער בערעור מהוות הרחבת חזית אסורה משלא הועלו קודם לכן בפני בית המשפט המחוזי. כך, המערער אומנם טען נגד שינוי שיטת החישוב אך הוא התבסס בעתירה על סעיף 2 לתקנות ההסדרים ואילו עתה הוא טוען בערעור כי הדבר אסור מאחר שהמשיבה היא שהשיתה את חיוב הארנונה בשנת 2004. גם באשר לטיעון בעניין הטלת ארנונת ועד מקומי הרחיב המערער חזית כאשר הוא טוען כעת כי הדבר אסור ללא אישור הממונה על המחוז במשרד הפנים, טענה שלא נטענה קודם לכן וממילא בלא צירוף כנדרש של הממונה כמשיב. לגוף העניין ובאשר לשיטת החישוב טוענת המשיבה כי על פי חוק האיחוד נקבע שצווי ארנונה שחלו בתחום שיפוט של רשות מקומית שאוחדה לרשות אחרת יעמדו בתוקפם עד פקיעתם או עד החלטה של הרשות המאוחדת. בענייננו מדובר בצו ארנונה שנתי ולכן המשיבה פעלה כדין כאשר המשיכה להחיל בשנת 2004 את צו הארנונה של המועצה המקומית. ואולם, בתום שנת 2004 צו הארנונה של המועצה המקומית פקע ולכן החל משנת 2005 ואילך חוייב המערער, כמו כל תושבי המשיבה, לפי צו הארנונה של המועצה האזורית על שיטת חישוב השטחים הקבועה בו. המשיבה טוענת כי על פי הדין על המערער להסתגל לאופן שיטת חישוב השטחים ברשות בה הוא נמצא ואין לראות זאת כהעלאה אסורה של סכום הארנונה. המשיבה טוענת גם כי קבלת עמדת המערער תביא לחוסר שיוויון ולאפליה בין נכסים זהים בשטחה של המשיבה ללא כל הצדקה. בעניין הטלת ארנונת הוועד המקומי טוענת המשיבה כי לפי סעיף 133 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות) אין היא נדרשת לאישור השרים והסתמכותו של המערער על סעיף 9ב לחוק ההסדרים בטעות יסודה. המשיבה גם טוענת כי הוספת רכיב ארנונת הוועד המקומי לא העלתה באופן ממוצע את סכום הארנונה הכולל המשולם על ידי תושבי רמות השבים. לטענתה, ובניגוד לטענת המערער, היא התייעצה כדין עם הוועד המקומי ואין מקום להתערב בעובדות שנקבעו בהקשר זה בבית המשפט המחוזי. המשיבה הוסיפה כי אין לקבל גם את טענת המערער בדבר הצורך באישור הממונה על המחוז. לבסוף מבקשת המשיבה לחלופין כי גם אם תתקבל טענה כלשהי מטענות המערער תוחל דוקטרינת הבטלות היחסית.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה

6. מאחר שבתיק זה התעוררה, בין היתר, שאלת הצורך באישור השרים או מי מטעמם בהטלת ארנונת ועד מקומי על ידי המשיבה נתבקשה על ידינו בהחלטה מיום 8.6.2009 עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועץ) המייצג, ככלל, את השרים.

7. עמדת היועץ היא כי אין לקבל את טענת המערער כי על פי סעיף 9ב לחוק ההסדרים נדרש אישור השרים להטלת ארנונת ועד מקומי גם כשהארנונה מוטלת על ידי המועצה האזורית. היועץ עומד על כך שהדבר לא עולה בקנה אחד לא עם לשון הסעיף ולא עם תכליתו. יחד עם זאת, היועץ סבור כי מאחר שארנונת הוועד המקומי שהוטלה על ידי המועצה האזורית הצטרפה לסכום ארנונת המועצה שהוטל, כך ששיעור הארנונה הכולל שהטילה המועצה האזורית על היישוב רמות השבים בשנת 2005 שונה מן הסכום שהוטל בשנת 2004, נדרש אישור השרים לפי תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים. היועץ מבהיר כי החלטת המועצה האזורית לבטל למעשה את התעריף המדורג שנהג במועצה המקומית ולקבוע תחתיו תעריף אחיד משמעותה העלאת התעריף עבור חלק מן התושבים והפחתה עבור אחרים אך בכל מקרה מדובר בשינוי.

בטרם אמשיך בסקירת טענות הצדדים אבקש להבהיר נקודה זו. כפי שפורט קודם לכן, במועצה המקומית רמות השבים הוחל בטרם איחודה עם המועצה האזורית תעריף ארנונה מדורג כך שעבור מבנה מגורים נגבה תעריף של 57.19 ש"ח למ"ר עבור 65 המ"ר הראשונים ובנוסף תעריף של 36.20 ש"ח למ"ר מ- 66 מ"ר ומעלה. המשיבה הטילה החל משנת 2005 תעריף כולל של 41.28 ש"ח למ"ר במקום התעריף המדורג שהוטל קודם לכן. אכן כפי שטוען היועץ המשפטי עבור חלק מהתושבים (כמו המערער) מדובר בהעלאת סכום הארנונה הכולל המשולם על ידם ואולם עבור אחרים מדובר בהפחתה. לשם הדוגמא ניקח מבנה מגורים של 65 מ"ר. נישום המחזיק בנכס שכזה נהנה מהפחתה שהרי על פי התעריף המדורג הוא שילם 57.19 ש"ח לכל מ"ר של מבנהו ואילו בתעריף האחיד הוטל עליו רק 41.28 ש"ח למ"ר. עבור נישום שכזה מדובר אפוא בהפחתה נומינאלית של יותר מ- 15 ש"ח לכל מ"ר. למעשה חישוב קל יראה שאפילו מבנה של 200 מ"ר נהנה מהפחתה. על פי התעריף המדורג מבנה מגורים שכזה היה מחוייב בתשלום כולל של 8604.35 ש"ח (57.19 ש"ח ל- 65 המ"ר הראשונים ו- 36.2 ש"ח ליתרת 135 המ"ר). לעומת זאת, על פי התעריף האחיד מבנה מגורים שכזה יחוייב בסך של 8256 ש"ח בלבד (41.28 ש"ח לכל 200 המ"ר). הנה כי כן, בענייננו אכן מדובר בהעלאת התעריף עבור חלק מתושבי רמות השבים ובהפחתה עבור אחרים.

לדעת היועץ המשפטי לממשלה על פי תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים די בכך שמדובר בהטלת סכומים שונים מאלה שהוטלו בשנה הקודמת כדי שיידרש אישור שר או שרים. על פי תקנות ההסדרים כאשר מדובר בנכס מסוג מבני מגורים - נדרש אישור שר הפנים בלבד וכאשר מדובר בנכס שאינו מבנה מגורים יש צורך באישור שר הפנים ושר האוצר.

8. המועצה הגישה את התייחסותה לעמדת היועץ המשפטי. לטענתה חוות דעתו של היועץ המשפטי אינה נסמכת על נימוקי המערער - ובפרט לא על סעיף 9ב לחוק ההסדרים - אלא על סעיף אחר ובכך יש כדי להרחיב את חזית המחלוקת דבר שאין להתירו. לגוף העניין טוענת המשיבה כי הוראת סעיף 17 לחוק האיחוד היא דין ספציפי וכי היועץ התעלם מהמצב הייחודי החל בענייננו בו נכסי רשות מקומית אחת אוחדו עם תחום שיפוט של רשות מקומית אחרת. במצב זה, לטענת המשיבה, אין תחולה לדיני ההקפאה ויש לפעול לפי הכלל "ברומא התנהג כרומאי" שנקבע ב- ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 879 (1996) (להלן: עניין החברה לכבלים) - דהיינו, שעל מחזיקי נכסים להסתגל למצב המשפטי החל בתחום הרשות המקומית החדשה אליה הם משתייכים. מצב משפטי זה כולל בענייננו הן הטלת ארנונת מועצה והן הטלת ארנונת ועד מקומי וכל פתרון אחר משמעו פגיעה בשוויון לעומת יתר תושבי המשיבה. המשיבה הוסיפה כי אין לכבול אותה לתעריף המדורג שנהג במועצה המקומית וכי בממוצע התעריף האחיד שנקבע על ידה אינו כרוך בהעלאת תעריפים. המשיבה הדגישה כי בענייננו אין מדובר בנכס הקיים בשטחה מקדמת דנא שיש לשלם עבורו ארנונה בסכום גבוה יותר אלא מדובר בנכס שהמשיבה הטילה עליו ארנונה על פי כלליה ובאופן שתעריף הארנונה שנקבע על ידה זהה לממוצע התעריפים שהוטלו קודם לכן. גם מן הטעם הזה, כך טוענת המשיבה, אין צורך באישור השרים. המשיבה הוסיפה וטענה כי היועץ והגורמים המקצועיים במשרד הפנים שליוו את כל הליך איחוד הרשות לא העירו דבר בעניין חוקיות הטלת ארנונת הוועד המקומי בנוסף לארנונת המועצה. כמו כן שבה וחזרה המשיבה על טענתה החלופית לפיה נוכח המורכבות והייחודיות של נסיבות ענייננו יש להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית.

9. המערער התייחס אף הוא לעמדת היועץ המשפטי. לטענתו העובדה שהיועץ בעמדתו מסתמך על הוראות דין שונות מאלו שנטענו בערעור אין בה כדי להכריע את הכף שהרי אלו גם אלו מבוססות על העובדות שנקבעו בפסק דינו של בית משפט קמא. באשר להחלת הבטלות היחסית טוען המערער כי אין מקום לכך בענייננו, בפרט לא כאשר הוא התריע בפני המשיבה על אי החוקיות שבמעשיה כבר מתחילת הדברים.

10. על פי החלטתנו הגיש היועץ התייחסות נוספת לטענות הצדדים. לטענתו, שלא כפי שטענה המשיבה, צו הארנונה של המועצה המקומית אינו פוקע מעצמו אלא תוקפו עד לקבלת החלטה בנושא זה. בענייננו המשיבה אכן החליטה על פי סמכותה על הטלת צו הארנונה שלה, אלא שהיא ביקשה להוסיף עליו גם ארנונת ועד מקומי. תוספת זו מחייבת לטענתו את אישור השרים שהרי אחרת לא מושגת תכלית חוק ההסדרים לאפשר פיקוח ובקרה של השלטון המרכזי בטרם ישונו על ידי רשויות מקומיות תעריפי ארנונה. היועץ גם דוחה את עמדת המשיבה הנסמכת על ממוצעים כאשר לגישתו כל שינוי בתעריף טעון את אישור השרים. באשר לטענה כי לא ניתנו למשיבה הנחיות אחרות ממשרד הפנים השיב היועץ כי אין בטענה ממש וממילא המשיבה לא טענה כי פנתה לקבלת התייחסות משרד הפנים בטרם החליטה על הטלת ארנונת ועד מקומי. לבסוף מציין היועץ כי "לאור המצב המשפטי המורכב שנפרש בערעור דנן, עמדת משרד הפנים הינה כי, במידה והייתה פנייה לשרים לשם קבלת אישור חריג על פי חוק ההסדרים 1992 לצו ההטלה עליו החליטה המועצה, קרוב לוודאי כי צו ההטלה דנן של המועצה האזורית בדבר הטלת ארנונת ועד מקומי רמות השבים, היה מתאשר".

אפשרנו לצדדים להגיב גם להתייחסות זו - ולאחר שעיינו בכל טענות הצדדים עלינו להכריע בשאלות השונות המתעוררות לפנינו.

המסגרת הנורמטיבית

11. ארנונה מוטלת על מחזיקי נכסים בתחום הרשות המקומית. ההצדקה להטלת הארנונה מקורה בתועלת ובהנאה שמפיקים ויכולים להפיק אותם מחזיקים מן השירותים המוניציפאליים שמעניקה הרשות המקומית (ראו: ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב, פסקה 8 (טרם פורסם, 3.9.2006); ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156 (1999)). אכן, הרשות המקומית היא המטילה את הארנונה על המחזיקים. ואולם, סמכותן של רשויות מקומיות בתחום הארנונה אינה בלתי מוגבלת והיא כפופה למשטר המכונה "דיני ההקפאה". ראשיתם של דיני ההקפאה בשנת 1985 במסגרת המאמץ לדיכוי האינפלציה במשק הישראלי (על ההיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ראו: בג"ץ 7712/04 וינברג נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד סא(2) 735 (2006); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (טרם פורסם, 28.12.2005). וכך נקבע בסעיף 10 בחוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985:

הקפאת מסים 10. (א) השיעורים, הסכומים או הבסיס שעל פיו מחושבים המסים, ההיטלים, תשלומי החובה והאגרות המשתלמים לאוצר המדינה, לרשות מקומית או לתאגיד שהוקם על פי דין (להלן - מסים), שמועד תשלומם חל בתקופה הקובעת, לא יעלו, על אף האמור בכל דין, על הסכומים שהיו חייבים בהם אילו מועד תשלומם היה יום ז' בחשון התשמ"ה (2.11.1984); [...] לגבי סמכויות השרים בענייני רשויות מקומיות נקבע בהמשך בסעיף 31 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985:

מסים המשתלמים לרשויות מקומיות31. שר הפנים, בהסכמת שר האוצר יקבע כללים לענין הטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה המשתלמים לרשות המקומית ושינוי שיעורם. במהלך השנים שחלפו מאז, נחקקו חוקי הקפאה שנתיים שקבעו את גדרי סמכותן של הרשויות בתחום הארנונה (חוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו-1986; חוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987; חוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), התשמ"ח-1988; חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989; חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990; חוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991; חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מס' 2), התשנ"ב-1992).

12. בשנת 1992 עוגן הנושא בחוק ההסדרים שאוזכר קודם לכן (חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992). על פי חוק ההסדרים על מועצה מקומית להטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה (סעיף 8(א) לחוק). ואולם, חוק ההסדרים קובע כי השרים (שר האוצר ושר הפנים) הם שיקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק). על פי החוק, באותן תקנות, על השרים לקבוע גם סכומים מזעריים ומרביים שיטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה (סעיף 9 לחוק). סעיף 9(ב) לחוק מוסיף כי על הרשות המקומית להטיל את הארנונה לפי האמור בתקנות ואולם סעיף 9(ב)(2) (שהוסף לחוק בשנת 1998) מבהיר כי בתקנות יכול שייקבע גם כי רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא על פי האמור בהן ובלבד שקיבלה לכך את אישור השרים. חוק ההסדרים הוא בעל תכלית כפולה: החוק מבקש למנוע את ההשלכות השליליות שיש להעלאת תעריפים על האינפלציה ולמעשה על משק המדינה כולו; בנוסף, החוק מבקש למנוע את ההשלכות השליליות הנובעות ממתן הנחות בלתי מוגדרות מראש על ידי רשויות מקומיות ובמילים אחרות למנוע גרעון בתקציב השוטף של הרשות המקומית. על תכליתו זו של החוק ניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג- 1992, ה"ח 2143, 9-8:

"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים.

למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שיעורי הארנונה המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן הנחות בלתי מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות.

מאז שנת 1987 הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים"

נוכח תכלית כפולה זו נקבע, למשל, כי רשות מקומית נדרשת לקבל את אישור השרים הן לשם העלאת תעריפים שלא על פי התקנות והן לשם הפחתת תעריפים (ראו עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה (טרם פורסם, 18.11.2008) (להלן: עניין אולמי מצפור); כן ראו והשוו: עע"ם 1214/06 המועצה האזורית דרום השרון נ' מחצבות חצץ ואבן טייבה בע"מ (טרם פורסם, 13.1.2008); עע"ם 5967/07 רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון (טרם פורסם, 8.2.2011) (להלן: עניין רז)).

13. בהתאם לאמור בחוק ההסדרים התקינו השרים תקנות שנתיות. לענייננו רלבנטיות תקנות ההסדרים שגם הן כבר אוזכרו (תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000). תוקפן של תקנות אלו הוארך בהמשך בחקיקה ראשית. העתירה עוסקת בשנים 2005 עד 2007 ולכן נציין כי בשנת 2005 הוארך תוקף תקנות ההסדרים במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005, ובשנת 2006 הוארך תוקפן במסגרת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006. בשנת 2007 הותקנו תקנות חדשות הדומות במהותן לתקנות ההסדרים (ראו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים 2007)).

בתקנות השנתיות נקבעו סוגי נכסים עליהם ניתן להטיל ארנונה. בנוסף נקבעו בתקנות סכומים מזעריים ומרביים לפי סוג הנכס וכן כללים לחישוב שטח הנכס. התקנות מגדירות ומתמודדות עם הדרכים לשינוי סכומי הארנונה המשתלמים בגין הנכסים השונים. בהקשר זה מבחינות התקנות בין מספר סוגי שינויים. הסוג הראשון עניינו אופן חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה (תקנה 2 לתקנות ההסדרים ותקנה 3 לתקנות ההסדרים 2007). הסוג השני עניינו הסוג, הסיווג ותת הסיווג של נכס (תקנה 4 לתקנות ההסדרים ותקנה 5 לתקנות ההסדרים 2007). הסוג השלישי עניינו האפשרות להטיל לראשונה ארנונה על סוג נכס שלא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן (תקנה 11 לתקנות ההסדרים ותקנה 12 לתקנות ההסדרים 2007). שינוי נוסף שיש להזכיר הוא לגבי התעריף המשתלם למטר רבוע (תקנות 7 ו- 8 לתקנות ההסדרים; כן ראו והשוו סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים). כל אחד מהשינויים האלה כפוף לרמת פיקוח שונה בהתאם לתכליתו. באשר לשינוי שיטת החישוב, התקנות לא הכילו הסדר מפורש המאפשר שינוי בהקשר זה. יחד עם זאת, בתקנות ההסדרים 2007 הוגדרה האפשרות לשינוי שיטת חישוב בנסיבות הקבועות שם (ראו תקנה 10(א)(3) לתקנות ההסדרים 2007 עניין אליו אדרש עוד בהמשך); באשר לשינוי סוג, סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה הדבר אומנם אפשרי על פי התקנות אך לשם כך נדרש אישור השרים (תקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים ותקנה 10(א)(2) לתקנות ההסדרים 2007); כך הוא ההסדר גם כאשר רשות מקומית מבקשת לשנות את התעריף המשתלם למטר רבוע - דהיינו, ששינוי התעריף מחייב גם הוא את אישור השרים (תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים ותקנה 10(א)(1) לתקנות ההסדרים 2007); באשר להטלת ארנונה לראשונה קובעות התקנות כי יוטל סכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי אך לא נדרש אישור השרים (תקנה 11 לתקנות ההסדרים ותקנה 12 לתקנות ההסדרים 2007; להרחבה ראו גם עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.2006) (להלן: עניין סלע) (בקשה לדיון נוסף נדחתה ב- דנ"ם 6346/06)).

14. בענייננו כאמור מתעוררות שתי שאלות. הראשונה היא האם האופן בו חישבה המשיבה את שטח נכסו של המערער החל משנת 2005 היה כדין. השנייה היא האם התעריף שנקבע החל בשנה זו, אשר כלל גם ארנונת ועד מקומי, הוטל כדין.

15. באשר לשאלת אופן חישוב השטחים מקובלת עלי עמדתו של בית משפט קמא ומטעמיו. בעניין זה יש לזכור כי החוק והתקנות אינם מגדירים שיטת חישוב אחת אפשרית ועל כן "רשויות מקומיות שונות קובעות שיטות שונות לעניין זה" (עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' כהן, פסקה 11 (טרם פורסם, 15.5.2007) (להלן: עניין עיריית יבנה) (בקשה לדיון נוסף נדחתה ב- דנ"ם 4727/07)). בענייננו עד שנת 2004 (כולל) נהנה המערער משיטת החישוב של המועצה המקומית. ואולם, הנכס של המערער אינו משתייך עוד למועצה המקומית. דיני ההקפאה ותקנה 2 בכלל זה לא נועדו ל"הקפיא" שיטות חישוב של רשויות שאינן קיימות עוד. דיני ההקפאה מכוונים ככלל כלפי הרשות עצמה וכלפי צו הארנונה שלה ולא כלפי נכס שהשתייך לרשות אחת וכעת משתייך לרשות אחרת. בענייננו המועצה המקומית אוחדה אל תוך המועצה האזורית ועל כן בצדק הוחלה על המערער שיטת החישוב הנהוגה במועצה האזורית. תקנה 2 כפי שכבר נקבע מדברת על כך ש"מועצה מקומית לא תוכל לשנות את שיטת החישוב שלה" (עניין סלע, בפסקה 12; כן ראו והשוו הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית ספר ראשון 478 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן: רוסטוביץ)). ואכן בענייננו המשיבה לא שינתה את שיטת החישוב שלה. מה שהשתנה למעשה הוא תחום השיפוט של המשיבה הכולל עתה נכסים נוספים. על נכסים אלה הוחלה אותה שיטת חישוב המוחלת על יתר הנכסים שבשטח המשיבה ולכן אין מדובר בשינוי שיטת חישוב המנוגד לדיני ההקפאה.

16. יצויין, כי מסקנתי זו מתחזקת נוכח תכלית דיני ההקפאה. כידוע נורמה משפטית היא נורמה תכליתית. היא בעלת מטרה וכיוון. היא מבקשת להגשים מדיניות מסויימת. על כן בפרשנותה של נורמה משפטית עלינו להגשים את התכלית העומדת בבסיס הנורמה (ראו, מבין רבים, בג"ץ 430/08 ארגון נכי צה"ל נ' שר הבטחון, פסקה 16 (טרם פורסם, 18.7.2010)). פרופ' ברק אף מציין כי "יהיה זה בניגוד לתפיסות היסוד בדבר משטר דמוקרטי והפרדת הרשויות, אם השופט יאמר: 'אין זה מעלה ואין זה מוריד מה היא מטרת החקיקה'. נאמנותו של השופט לשיטה ולמשטר, משמעותה פירוש החוק לשם הגשמת תכליתו" (אהרן ברק שיקול דעת שיפוטי 344-343 (1987); ראו גם: אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ראשון - תורת הפרשנות הכללית 263 (1992); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה 85 ואילך (1993) (להלן: ברק פרשנות החקיקה)). בענייננו חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו נועדו למנוע אינפלציה מזה וגרעונות בקרב הרשויות המקומיות מזה. לכך אין דבר אם מצב בו נכס אינו משתייך עוד לרשות אחת אלא לרשות אחרת. אכן, כפי שכבר נקבע "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות" (עניין החברה לכבלים, בעמ' 879). דיני ההקפאה מתייחסים ככלל לתעריפים ולשיטת החישוב הקבועים בצו הארנונה ולא לשומה של נכס ספציפי כזה או אחר ולסכומים ששולמו בפועל (ראו: ע"א 271/87 עירית לוד נ' טלרד תעשיות טלקומוניקציה ולאקטרוניקה בע"מ, פ"ד מב(1) 119, 122 (1988) (להלן: עניין עירית לוד); עע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 772 (2004) (להלן: עניין קפלן); רוסטוביץ, בעמ' 368; כן ראו והשוו: עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד, פסקה 10 לפסק דינה של השופטת ארבל ודעות השופטים ברק ועדיאל (טרם פורסם, 1.9.2005) (להלן: עניין אשדוד בונדד); עניין סלע, בפסקה 19)). יהיו אף שיאמרו כי אם נכס ספציפי נהנה מחמת טעות משיטת חישוב מסויימת דיני ההקפאה לא בהכרח יחייבו המשך התנהלות על פי אותה שיטת חישוב לנכס זה בלבד ובניגוד ליתר הנכסים ברשות. שהרי, "אין זה מתקבל על הדעת שטעות או מחדל יונצחו עקב דיני ההקפאה של הארנונה" (עניין קפלן, בעמ' 772; כן ראו והשוו עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (טרם פורסם, 1.12.2005); אך השוו גם עע"ם 3874/02 עירית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877, 880 (2004)). מכל מקום, העיקר הוא כי בענייננו הרשות לא פעלה בניגוד לדיני ההקפאה. היא לא שינתה את שיטת החישוב שלה. הרשות למעשה החילה את שיטתה שלה על נכס שכעת נכלל בשטחה ללא כל שינוי בשיטת החישוב שלה. אכן, הנכס שהתווסף הוא שצריך "להתרגל" לשיטת החישוב של המשיבה ולא להיפך. יפים לעניין זה דברי השופט זמיר:

"מפעל העובר מתחום רשות מקומית אחת לתחום רשות מקומית שניה, צריך להסתגל לתנאים הקיימים בתחום הרשות השניה, גם לעניין הארנונה, ולנהוג כמו יתר המפעלים בתחום רשות זאת. לעניין זה היינו הך הוא, אם המפעל עובר מיוזמתו וברצונו, או אם הוא עובר על פי החלטה של הרשות המוסמכת. ברומא התנהג כרומאי." (עניין החברה לכבלים, בעמ' 879).

17. יתר על כן, אם נקבל את עמדתו של המערער המשמעות תהיה כי בעוד לגבי חלק מהנכסים במועצה האזורית תופעל שיטת חישוב אחת הרי שלגבי נכסים אחרים באותה מועצה אזורית תופעל שיטת חישוב אחרת. החלת אמות מידה שונות על נכסים זהים באופן שכמו נותן הנחה רק לחלק מהנכסים משמעותה למעשה הכבדת נטל הארנונה על הנכסים האחרים או קיצוץ בשירותים הניתנים; לחלופין המשמעות היא יצירת גירעון בתקציב הרשות המקומית (ראו בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 685 (2001)). דבר זה מנוגד לתכלית דיני ההקפאה ויש להעדיף פרשנות שלא תהיה מנוגדת לתכלית. בנוסף, החלת שיטות חישוב שונות על נכסים זהים באותה מועצה אזורית טומנת בחובה פגיעה בעקרון השיוויון ללא שנטען לפנינו כי יש לכך הצדקה. ככלל אין לפעול באופן בלתי שווה בעניינם של נישומים שווים. עקרון השיוויון הוא אחד מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית (ברק פרשנות החקיקה, בעמ' 457) ו"כל פעולת פרשנות חייבת להעשות על רקע עקרונות היסוד של השיטה" (שם, בעמ' 473). כמו כן נאמר כי תכליתו של כל חוק לקדם ולשמר את עקרון השיוויון (שם, בעמ' 566). אשר על כן, גם אם קיימת אפשרות פרשנית כפי עמדתו של המערער עלינו לדחותה. בין שתי אפשרויות פרשניות יש להעדיף את הפירוש המתיישב עם עקרון השיוויון על פני פרשנות שתפגע בו (ראו והשוו בג"ץ 4562/92 ח"כ זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 811-810 (1996); בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 276-275 (2004)). וכפי שקבעה חברתי השופטת פרוקצ'יה:

"בבסיסה של כל חקיקת מס עומד עקרון השוויון, המשפיע על דרך פרשנותה הראויה. על פי עקרון זה, ראוי לפרש חוק מס תוך שמירה על שוויון מהותי בין נישומים" (עניין רז, בפסקה 29).

יוזכר כי הערעור שלפנינו עוסק בשנים 2005, 2006 ו- 2007. מאחר שתחילתן של תקנות ההסדרים 2007 ביום 1.1.2007 ניתן לתהות האם תקנה 10(א)(3) לתקנות אלו החלה על אחת השנים שבמחלוקת רלבנטית לענייננו. תקנה 10(א)(3) כפי שכבר צויין קובעת את האפשרות לשינוי שיטת חישוב בנסיבות ובתנאים הקבועים שם. ודוק: תקנות ההסדרים 2007 אומנם הוזכרו בפסק הדין של בית המשפט המחוזי וגם בעמדת היועץ המשפטי לממשלה אך הצדדים לא התייחסו בטענותיהם במפורש לתקנה 10(א)(3). על כן, לא אקבע מסמרות בדבר פרשנותה. אסתפק בכך שאומר כי לדעתי תקנה 10(א)(3) אינה רלבנטית לענייננו. שינוי שיטת החישוב לגבי נכסו של המערער בוצע בשנת 2005 עוד בטרם פורסמו תקנות ההסדרים 2007. משנת 2005 ואילך לא שונה שטח הנכס מבחינת חיובי הארנונה. דהיינו, בשנת 2006 נעשה שימוש בשטח כפי שחושב בשנת 2005 ובשנת 2007 נעשה שימוש בשטח כפי שנקבע לגבי שנת 2006. בשנת 2007 לא נערך אפוא כל שינוי ולכן במקרה שלפנינו אין לדעתי רלבנטיות לתקנה 10(א)(3). ראוי לציין כי המערער טען כל העת כי ענייננו באיחוד רשויות ואין לפעול לפי הדינים החלים במצב של העברת נכס מתחום של רשות אחת לרשות אחרת. תקנה 10(א)(3) עוסקת על פי לשונה דווקא במקרים של הרחבת תחום שיפוט כך שניתן לטעון שהיא אינה רלבנטית לענייננו גם מן הטעם הזה. ואולם, כאמור, הצדדים לא הזכירו את תקנה 10(א)(3) בטענותיהם, הם לא הצביעו על הבדל בין השנים 2005, 2006 ו-2007 ולא רק זאת אלא שהמערער אף טען כי בכל השנים שבמחלוקת יש לפעול דווקא לפי אותם דינים (ראו סעיף 19 לכתב הערעור). אשר על כן, ובלי לקבוע מסמרות לגבי המשמעות במקרים אחרים, איני סבורה כי תקנה 10(א)(3) רלבנטית לענייננו.

18. המערער מוסיף וטוען כי בשנת 2004 המשיבה (המועצה האזורית) היא שפעלה לפי שיטת החישוב של המועצה המקומית ולכן היא מחוייבת להמשיך ולפעול על פיה. דין הטענה להידחות. במהלך שנת 2004 המועצה המקומית אוחדה לתוך המועצה האזורית ולכן לכאורה ניתן לסבור כי כבר משלב זה היה על המועצה האזורית לפעול על פי שיטת חישוב הארנונה הנהוגה אצלה. ואולם, סעיף 17 לחוק האיחוד קבע כאמור מפורשות כי צווי ארנונה של רשות מקומית שאוחדה לרשות אחרת, יעמדו בתוקפם וימשיכו לחול באותו שטח, כאילו הותקנו או ניתנו, לפי הענין, על ידי הרשות המאוחדת, עד שיפקעו על פי האמור בהם או על פי החיקוק שמכוחם ניתנו. על כן, בשנת 2004 המשיכה המשיבה בצדק לפעול לפי צו הארנונה של המועצה המקומית שאוחדה לתוכה (כן ראו והשוו סעיף 274ד לפקודת העיריות [נוסח חדש]). ואולם, צו הארנונה בהקשר זה הוא בעל תוקף שנתי. ניתן ללמוד זאת מדברו המפורש של סעיף 8 לחוק ההסדרים הקובע כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית". שנת כספים מוגדרת בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 כ"תקופה מאחד בינואר של שנה פלונית עד שלושים ואחד בדצמבר של אותה שנה". הארנונה מהווה כידוע חלק מתקציב הרשות המקומית וגם התקציב הוא שנתי (ראו לענייננו סעיף 81א לצו המועצות האזוריות). למעשה, לגבי ארנונה נקבע מפורשות כי מדובר בהחלטה שנתית כאשר בכל שנה "החלטת המועצה בדבר הטלת ארנונה תתקבל לא יאוחר מיום 1 בדצמבר שלפני שנת המס שלגביה מוטלת הארנונה." (סעיף 68א לצו המועצות האזוריות). ואכן בענייננו בצו הארנונה של המועצה המקומית נקבע מפורשות כי הצו עוסק רק בארנונה ל"שנת הכספים 2004" ולא מעבר לכך. כותרת הצו אף היא מדברת על "הודעה בדבר שיעורי הארנונה הכללית לשנת 2004" (ראו מוצג 5 לתיק מוצגי המערער). העולה מכל האמור הוא כי המשיבה פעלה על פי סעיף 17 לחוק האיחוד כאשר היא המשיכה בשנת 2004 לנהוג בהתאם לצו הארנונה השנתי של המועצה המקומית, צו שאכן התייחס לשנת 2004. ואולם, חוק האיחוד לא מנע בתום אותה שנה אליה כיוון צו זה - דהיינו החל משנת 2005 - להחיל על כל שטחי הרשות את צו הארנונה השנתי של המשיבה (המועצה האזורית) ולפעול על פי הדין הקובע כי יש לקבל החלטה בעניין הארנונה בכל שנה מחדש. מסקנה זו גם עולה בקנה אחד עם תכלית דיני ההקפאה ועם עקרון השוויון עליהם עמדנו לעיל.

הנה כי כן לעניין שיטת חישוב השטח דין כל טענות המערער להדחות.

19. המערער טען כאמור גם נגד התעריף לגבי מבני מגורים שהוטל עליו. מדובר כזכור החל בשנת 2005 בתעריף של 26.28 ש"ח למ"ר ועוד 15 ש"ח למ"ר כארנונת ועד מקומי. סך הכל מדובר אפוא ב- 41.28 ש"ח למ"ר (במקום תעריף מדורג של 57.19 ש"ח למ"ר עבור 65 המ"ר הראשונים ו- 36.20 ש"ח למ"ר מ- 66 מ"ר ומעלה). המערער טען כי לגבי רכיב ארנונת הוועד המקומי נדרשה המשיבה לפי סעיף 9ב לחוק ההסדרים לאישור השרים שלא נתבקש וממילא לא ניתן. דין הטענה להידחות וגם כאן מקובלת עליי עמדתו של בית המשפט המחוזי. סעיף 9ב אינו דורש את אישור השרים כאשר מועצה אזורית מחליטה על הטלת ארנונת ועד מקומי אלא רק כאשר ועד מקומי עושה זאת. הדברים עולים מפורשות מלשון סעיף 9ב המכוונת רק לוועד מקומי ולא למועצה אזורית. כבר נקבע בפסיקה כי יש להבחין בין אותם סעיפים בדיני ההקפאה המכוונים ל"מועצה" לבין סעיפים הנוקטים בלשון אחרת כמו הסעיף בענייננו (ראו עע"ם 146/04 דימנשטיין נ' ועד מקומי - מושב משמר השבעה, פסקאות 15-13 (טרם פורסם, 19.3.2006) (להלן: עניין דימנשטיין)). הדברים גם עולים מתכליתו של סעיף 9ב לחוק ההסדרים כפי שהיא באה לידי ביטוי בהצעת החוק על פיה הוסף הסעיף, עניין עליו עמד היועץ המשפטי לממשלה (ראו הצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה), התשס"ה-2004, ה"ח הממשלה 143, 378). למעשה המחוקק ביקש להבדיל בין הטלת ארנונה לראשונה על-ידי ועד מקומי - הדורשת את אישור השרים - לבין הטלת ארנונה לראשונה על-ידי עירייה או מועצה אזורית שאינה דורשת אישור כאמור. בהוספת סעיף 9ב לחוק ההסדרים לא שונתה היעדר הדרישה לאישור השרים כאשר מועצה אזורית היא שמטילה לראשונה ארנונה. הסעיף הוסיף דרישת אישור ייחודית רק לוועד מקומי. הדרישה שוועד מקומי יקבל את אישור השרים בהטלה של ארנונה לראשונה נועדה כדי להתמודד עם סיטואציה ייחודית שבה על הנכס כבר מוטלת ארנונה על ידי המועצה האזורית וכעת מבקש הוועד המקומי להוסיף על כך לראשונה ארנונת ועד מקומי (על המבנה השלטוני במועצות האזוריות ראו עניין דימנשטיין, בפסקה 8). המשמעות יכולה להיות עלייה של ממש בתעריף המוטל על הנכס ללא אישור השרים ומכך ביקש למעשה המחוקק להימנע. לעומת זאת, כאשר מדובר בנכס שכבר מוטלת עליו ארנונה על פי צו הארנונה של המועצה האזורית וכעת מבקשת המועצה האזורית (להבדיל מהוועד המקומי) להוסיף על פי סמכותה בסעיף 133 לצו המועצות האזוריות ארנונת ועד מקומי לא מתעורר חשש כאמור. זאת מאחר שבנסיבות אלה ארנונת הוועד המקומי מצטרפת לארנונת המועצה (ראו תקנה 10 לתקנות ההסדרים ותקנה 11 לתקנות ההסדרים 2007) ודיני ההקפאה מגבילים את הרשות מלשנות סכום זה ללא אישור השרים (תקנות 7, 8 ו- 9 לתקנות ההסדרים).

20. המערער הוסיף וטען כזכור כי נוכח פסק הדין בעניין אפרתי נדרש למצער אישור של הממונה על המחוז במשרד הפנים. ואולם, בעניין אפרתי דובר בצורך באישור הממונה במקרה של תשלומי חובה שאינם ארנונה. תחום הארנונה הוסדר באופן ספציפי בחוק ההסדרים וחוק זה החליף הסדרים קודמים שהיו קבועים בחקיקה קודמת. כפי שקבעה השופטת חיות:

"בשנת 1993, עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים לשנת 1992, החליף ההסדר הכללי החדש שנקבע באותו חוק את ההסדר להטלת ארנונה שהיה קבוע בפקודת העיריות, בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958. הסדר זה על תיקוניו מהווה מאז שנת 1993 את המסגרת הנורמטיבית לעניין הטלת ארנונה." (עניין עיריית יבנה, בפסקה 10; כן ראו רוסטוביץ, בעמ' 64-66).

חוק ההסדרים, שהוא כאמור המסגרת המחייבת בתחום הארנונה, אינו מציין כל צורך באישור הממונה על המחוז בהקשר זה ולכן פסק הדין בעניין אפרתי העוסק בתשלומי חובה שאינם ארנונה כלל אינו רלבנטי לענייננו (כן ראו והשוו בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113 (1986)).

21. אשר לטענות המערער כי המשיבה לא נתנה לוועד המקומי הזדמנות להשמיע טענותיו לגבי הטלת ארנונת ועד מקומי כפי הנדרש בסעיף 133 לצו המועצות האזוריות וכי לא אושר תקציב לוועד המקומי הרי שטענות אלה נדחו על ידי בית המשפט המחוזי, בין היתר, בהיעדר הוכחה ובכך לא ראיתי הצדקה להתערב.

22. המסקנה העולה מכל האמור לעיל היא כי אין לקבל את הטענות שהעלה המערער בערעורו ולכן דין הערעור כפי שהוגש להדחות. בכך היה ניתן לכאורה לסיים את הדיון. ואולם, לאחר קבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה התעוררה טענה חדשה והיא כי לשם תעריף הארנונה שהוטל החל משנת 2005 היה על המועצה לקבל את אישור השרים לפי תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים. המשיבה טוענת כי מדובר בהרחבת חזית וכי אין לאפשר למערער לסמוך על טענה שלא נטענה על ידו קודם לכן.

הרחבת חזית

23. שאלת סמכותו של היועץ להרחיב חזית כאשר הוא מצטרף ביוזמתו להליך תלויה ועומדת בדיון נוסף (ראו ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פסקאות 25-19 (טרם פורסם, 20.8.2009) לגביו תלוי ועומד דיון נוסף שטרם הוכרע (דנ"א 7398/09)). בענייננו, להבדיל מהמקרה שם, היועץ לא הודיע על התייצבותו להליך. היועץ גם אינו מבקש כי נקבל את הערעור. היועץ הגיש עמדתו על פי החלטתנו והמערער הוא שמבקש כי נקבל את הערעור על סמך טענה שלא נטענה על ידו קודם לכן. המשיבה טוענת כאמור כי בנסיבות אלה אין להתיר למערער להרחיב חזית ולסמוך על נימוק שלא הועלה על ידו קודם לכן. בטענות המשיבה יש לדעתי ממש אך לא אכריע בעניין זה של הרחבת חזית בעקבות טענת היועץ המשפטי, מאחר שלדעתי ממילא יש לדחות את הטענה לגופו של עניין. לכך אעבור עתה.

אישור השרים

24. בענייננו, כזכור, המועצה המקומית רמות השבים קבעה בצו הארנונה שלה עוד בשנת 2003 תעריף מדורג למבני מגורים ולפיו עד 65 מ"ר הראשונים של המבנה ישולם תעריף של 57.19 ש"ח למ"ר ומ- 66 מ"ר ומעלה ישולם תעריף של 36.20 ש"ח למ"ר. המועצה המקומית אוחדה לתוך המועצה האזורית במהלך שנת 2004 ועל פי חוק האיחוד המשיכו בשנת 2004 לפעול לפי צו הארנונה של המועצה המקומית. בשנת 2005 החליטה המועצה האזורית, שכעת נכלל בשטחה ישוב חדש, להוסיף לצו הארנונה שלה את הסווג "בנין למגורים בישוב רמות השבים" ולקבוע לו תעריף, לרבות ארנונת ועד מקומי, בסך כולל של 41.28 ש"ח למ"ר. תעריף זה החליף את התעריף המדורג שהוטל קודם לכן.

25. כפי שהראנו לעיל, בתחום הארנונה, מוסמכת רשות מקומית לבצע מספר שינויים כאשר דיני ההקפאה קובעים רמת פיקוח שונה לכל סוג של שינוי. באשר לשינוי התעריף למטר רבוע שלא על פי כללי העדכון שנקבעים בתקנות עמדנו על כך שנדרש אישור השרים (תקנה 7 לתקנות ההסדרים יחד עם תקנה 9 לתקנות ההסדרים). לעומת זאת כאשר מדובר בהטלת ארנונה לראשונה ראינו כי לא נדרש אישור שכזה (תקנה 11 לתקנות ההסדרים). המערער, בעקבות עמדת היועץ המשפטי, טוען כי ענייננו בשינוי תעריף. לדעתי מדובר ב"הטלת ארנונה לראשונה". אכן ההבחנה בין הקטגוריות לעתים אינה קלה אך נוכח תכלית דיני ההקפאה והנסיבות הייחודיות של המקרה שלפנינו מתבקשת לדעתי המסקנה כי בענייננו מדובר בקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה.

26. כפי שראינו בראשית הדברים צו הארנונה הספציפי של המשיבה בנוי כך שכל מבנה מגורים מסווג על פי הישוב בו הוא נמצא. כך, למשל, הסיווג 113 עניינו "בנין למגורים בישוב גבעת חן" והסיווג 114 עניינו "בנין למגורים בישוב גן חיים". בשנת 2005 הוסיפה המשיבה את הסיווג 115 שעניינו "בנין למגורים בישוב רמות השבים". עד שנת 2005 צו הארנונה של המשיבה לא כלל סיווג זה שהרי הישוב רמות השבים לא נכלל בעבר בישובי המועצה האזורית. לכאורה אלמלא הוספת סיווג זה לא היה ניתן על פי צו הארנונה של המשיבה להטיל ארנונה על בנין למגורים בישוב רמות השבים. אכן, ייתכן שעדיין הנכסים לא היו פטורים מארנונה (ראו סעיף 10 לחוק ההסדרים) ואולם בכך אין כדי לשנות את המסקנה כי צו הארנונה של המשיבה אינו מתייחס לנכסים אלו וכי הטלת הארנונה לא הייתה נעשית מכוחו של צו הארנונה של המשיבה. מדובר אפוא במצב של הוספת הסיווג "בנין למגורים בישוב רמות השבים" לצו הארנונה של המשיבה כאשר קודם לכן צו הארנונה "שתק" בעניין. על פי ההלכה הפסוקה סיטואציה זו יש לשייך לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה. כפי שקבעה השופטת ארבל:

"בית משפט זה איבחן לא אחת בין המצבים השונים בהם רשות מקומית משנה את נוסח צו הארנונה וכתוצאה מכך את חיוב הארנונה על-ידה וקבע לאיזו קטגוריה בתקנות ההסדרים יש לשייך את השינוי שנעשה. כך, למשל, בפרשת סלע נקבע כי הוספת חיוב בארנונה בעבור רכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה 'שתק' בעניינם, תיחשב כשייכת לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה" (עע"ם 10846/07 הלן נ' עיריית אשדוד, פסקה 9 (טרם פורסם, 9.2.2011)).

יפים לעניין זה גם דברי חברתי השופטת פרוקצ'יה:

"הפיכתו של אזור לחייב במס ארנונה לאחר חקיקתו של חוק ההקפאה מולידה חבות ראשונית-מקורית במס, שאינה בת השוואה עם מצב קודם. חבות ראשונית זו מצריכה סיווג ראשוני של האזור לצורך קביעת רמת המס המתאימה על פי אמות המידה התואמות לטיבו ולרמתו. ממילא, חוק ההקפאה אינו תופס מצב כזה ברשתו, משהוא חורג מתכליותיו הבסיסיות." (עניין רז, בפסקה 27).

27. אכן, דיני ההקפאה לא ביקשו למנוע סיווג ראשוני כאשר נכס משתייך עתה לרשות אך על פי צו הארנונה של הרשות אין כל סיווג פוטנציאלי שיכול להלום את הנכס. בעניין רז עמדה חברתי השופטת פרוקצ'יה על כך שבפסיקת בית משפט זה נקבע "כי גם אם מדובר בבנין חדש שאין בניינים אחרים דומים לו ברשות המקומית, סווגו לצורך ארנונה מוגבל עקב ההקפאה לאותו סיווג פוטנציאלי שניתן היה לסווגו על פיו אילו נבנה בשנה הקודמת, שהיא העומדת במוקד ההקפאה" (שם, בפסקה 34). בענייננו, כפי שהובהר, לא היה כל סיווג פוטנציאלי בצו הארנונה של המשיבה על פיו ניתן היה לסווג את מבני המגורים בישוב רמות השבים. צו הארנונה של המשיבה לא כלל כל סיווג ספציפי למבנים אלו ואף נראה כי לא נקבע סיווג שיורי שיהלום את הסיטואציה (ראו והשוו ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה (טרם פורסם, 20.9.2006)). על כן, בנסיבות ייחודיות אלו של איחוד רשויות ונוכח נוסח צו הארנונה של המשיבה, המסקנה היא כי הוספת התעריף הכולל של 41.28 ש"ח למ"ר בצו הארנונה של המשיבה עבור "בנין למגורים בישוב רמות השבים" מהווה "הטלת ארנונה לראשונה" ולכן לדעתי לא נדרש בענייננו אישור השרים.

28. ודוק: התכלית העומדת ביסוד היעדר הצורך באישור השרים בהטלת ארנונה לראשונה עניינה בכך ש"הטלת ארנונה לראשונה תשנה את חיוב הנכס פעם אחת ויחידה" (עניין סלע, בפסקה 15). אכן זהו המצב בענייננו כאשר מדובר בשינוי חד פעמי בעקבות הסיטואציה הייחודית של איחוד הרשויות ולאחריו התעריף שנקבע כפוף לדיני ההקפאה הרלבנטיים. זאת ועוד, אין מדובר בהחלטה המשפיעה על כל המבנים בשטח המשיבה אלא רק על המבנים בישוב רמות השבים וגם לכך יש ליתן משקל בשאלה האם מדובר בשינוי תעריף או בהטלת ארנונה לראשונה (שם, בפסקה 21).

29. למען הסר ספק יצויין, כי בהטלת ארנונה לראשונה הדרישה היא כי התעריף שיוטל יעמוד בגדרי הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לאותו סוג נכס. בעניינו מדובר כאמור במבנה מגורים ונקבע תעריף כולל של 41.28 ש"ח למ"ר. בשנת הכספים 2005 הסכום המרבי שהיה קבוע בתקנות ההסדרים למבנה מגורים הוא כ- 91.04 ש"ח למ"ר והסכום המזערי הוא כ- 26.27 ש"ח למ"ר. המשיבה עמדה אפוא במגבלה בעניין זה.

30. טענת המערער בעקבות עמדת היועץ המשפטי הייתה כזכור כי מדובר בשינוי התעריף למטר רבוע בניגוד לתקנה 7 לתקנות ההסדרים שאז נדרש אישור השרים לפי תקנה 9. אינני מקבלת טענה זו. המערער מסתמך על כך שבשנת 2004 הוטלה עליו ארנונה. ואולם, תקנה 7 עניינה התעריף המוטל על מטר רבוע על פי צו הארנונה של הרשות המקומית. לפי תקנה 7 רשות מקומית תטיל על מבנה מגורים, שאיננו בית אבות את הסכום החדש או את הסכום המזערי, לפי הגבוה ובלבד שתעריף זה לא יעלה על הסכום המרבי. "הסכום החדש" הוגדר בתקנות ההסדרים כסכום ש"הגיע כדין" למטר רבוע בשנה החולפת בתוספת אחוז עדכון מסויים. ומהו הסכום ש"הגיע כדין"? התשובה היא כי מדובר בתעריף שנקבע בשנה החולפת בצו הארנונה של הרשות המקומית עצמה ולא בתעריף שנקבע בצו ארנונה של רשות מקומית אחרת כפי שהיה בענייננו:

"סכום הארנונה ש'הגיע כדין' הוא סכום הארנונה שהוטל כדין בשנה הקודמת על-ידי אותה רשות מקומית אשר מעלה את סכום הארנונה בשנה שלאחריה, ולא הסכום שהגיע לרשות מקומית אחרת" (עניין דימנשטיין, בפסקה 29).

31. אכן, תכליתה של תקנה 7 הייתה למנוע מהרשות המקומית להעלות או להוריד את תעריפי הארנונה הקבועים בצו הארנונה של אותה רשות. אין התקנה עוסקת בתעריפים שהוטלו על נכסים על פי צווי ארנונה של רשויות אחרות. יפים לעניין זה דברי השופט ברק לפיהם "האיסור הקבוע בחוק ההסדרים [...] מתייחס לשעורי הארנונה הקבועים בצו ולא לשיעורים המשתלמים הלכה למעשה" (עניין עירית לוד, בעמ' 122). אכן, דיני ההקפאה עוסקים ככלל בשינויים הנעשים בצו הארנונה עצמו של כל רשות ורשות (ראו עניין קפלן, בעמ' 772; כן ראו והשוו עניין אשדוד בונדד), וכבר ציטטנו את ההלכה לפיה "החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות" (עניין החברה לכבלים, בעמ' 879). בענייננו כאמור לא היה קבוע בצו הארנונה של המשיבה כל תעריף לגבי "מבני מגורים בישוב רמות השבים" ומכאן שלא ניתן לדבר על שינוי התעריף הקבוע בצו הארנונה בניגוד לתקנות אלא מדובר בהטלת ארנונה לראשונה. התעריף שנקבע לראשונה בצו הארנונה של המשיבה גבוה מן הסכום המזערי ונמוך מן הסכום המרבי ועל כן הוא הוטל כדין.

32. הנה כי כן, לדעתי יש לדחות בענייננו את הטענה כי אישור השרים נדרש מכוח תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים.

בטלות יחסית

33. המשיבה ביקשה כזכור לחלופין כי גם אם נמצא שנפל פגם בהתנהלותה נחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית ונדחה את הערעור. המערער טען שבענייננו אין לכך מקום. היועץ המשפטי רמז בהקשר זה כי "לאור המצב המשפטי המורכב שנפרש בערעור דנן, עמדת משרד הפנים הינה כי, במידה והייתה פנייה לשרים לשם קבלת אישור חריג על פי חוק ההסדרים 1992 לצו ההטלה עליו החליטה המועצה, קרוב לוודאי כי צו ההטלה דנן של המועצה האזורית בדבר הטלת ארנונת ועד מקומי רמות השבים, היה מתאשר". נוכח מסקנתי כי ממילא לא נפל פגם בהתנהלות המשיבה איני נדרשת לטענות הצדדים בהקשר זה, אף שנוכח עמדת היועץ המשפטי לממשלה והחשש לפגיעה באותם תושבים שנהנו דווקא מהפחתת תעריפים רואה אני טעם בעמדת המשיבה.

סוף דבר

34. בעניין החברה לכבלים קבע השופט זמיר כי הכלל "ברומא התנהג כרומאי" חל גם בתחום הארנונה. בענייננו ניתן להוסיף כי "כל הדרכים מובילות לרומא". כלומר, בכל נתיב שנבחר יש לדעתי להגיע למסקנה כי דין הערעור להדחות וכך אציע לחבריי לקבוע. אשר על כן, אם תישמע דעתי הערעור ידחה. נוכח ייחודיות המקרה אציע שלא נעשה צו להוצאות. המזכירות תעביר העתק מפסק דיננו גם ליועץ המשפטי לממשלה.

השופטת (בדימוס) א' פרוקצ'יה:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת (בדימוס)

השופט ס' ג'ובראן:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.

ניתן היום, ‏כ"ד סיון, תשע"א (26.6.2011).