המשנה לנשיאה א' ריבלין:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת מ' אגמון - גונן), שבו נקבע כי על עיריית פתח תקווה (היא המערערת) לכבד התחייבות שנתנה למתן הנחה בדמי הארנונה. זאת, אף שההתחייבות לא עמדה בדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש], ואף לא קיימה תנאים נוספים המופיעים בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים משנת 1992) ובתקנות שהותקנו בעקבותיו.

רקע

2. משרדיה של המשיבה, "ישיר איי.די.איי. חברה לביטוח בע"מ" (להלן: החברה), היו במשך שנים רבות בתחומה המוניציפאלי של העיר תל אביב. ביום 2.6.2003 נערכה פגישה בין נציגי עיריית פתח תקווה (להלן: העירייה), לבין נציגיה של החברה. אין חולק כי בפגישה סוכם שהחברה תעתיק את מרכז פעילותה מתל אביב לפתח תקווה, וכי בתמורה תינתן לה הנחה בחיובי הארנונה בשיעור כולל של 60%, אשר תשתרע על פני שלוש שנים, כך שבכל שנה יופחתו דמי הארנונה בכ-20%. בהמשך לכך, ביום 3.2.2004 שלח מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה באותה תקופה, מר צבי אמיתי, מכתב לחברה ובו סיכום קצר של עיקרי הפגישה (להלן: מכתב סיכום הפגישה).

3. ביום 16.3.2004 שלח מר צבי אמיתי לחברה מכתב נוסף (להלן: המכתב המתוקן), אשר ביטל את האמור במכתב סיכום הפגישה. נוסח המכתב המתוקן הוא כדלקמן:

1. במכתבנו שבסימוכין נפלו מספר טעויות ועל כן הננו מבטלים את המכתב שבסימוכין, ובמקומו יהיה מכתבנו זה - על כך אני מתנצל.

2. בתשובה למכתבכם שבסימוכין הריני להשיבכם, כי עפ"י החלטת מועצת העירייה בישיבתה מס' 3 מיום 18.01.04, כן גם אושרה הנחה בשיעור 10% למשך שש שנים רצופות או הנחה בשיעור 20% למשך שלש שנים רצופות, לגבי תעשייה חדשה שמוקמת או מועתקת לאזורי תעשייה בפ"ת.

3. כן גם, אושר תעריף חדש למשרדים חדשים שיוקמו או יועתקו לאזורי תעשייה בפ"ת...

4. לתשומת לב!!

4.1 תעריף זה כפוף לאישור שרי הפנים והאוצר.

4.2 ...

5. ...

6. לביטוח הישיר תוענק הנחה בשיעור 20% למשך שלש שנים, לפי בקשתכם, עם העתקה ותחילת השימוש באזור התעשייה בפ"ת, ולאחר קבלת הודעה בכתב מראש.

[ההדגשות במקור]

4. במהלך חודש אפריל 2006 העבירה החברה את מרכז פעילותה לפתח תקווה. אף על פי כן, לא ניתנה לחברה כל הנחה בדמי הארנונה, והיא חויבה על-ידי העירייה במלוא התשלומים. על מנת לברר את סוגיית התשלום, נפגשו נציגי החברה בדצמבר 2006 עם מר יעקב גולומבק, מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה, אשר החליף את מר אמיתי. במסגרת הפגישה, הודיע מר גולומבק לחברה כי אין אפשרות להעניק לה את ההנחה בחיובי הארנונה, וזאת משום שהיא ניתנה תוך חריגה מסמכות ובניגוד לחוק. הצדדים המשיכו להידבר ביניהם במשך קרוב לשנה, אולם ביום 25.11.2007 הודיעה העירייה לחברה כי ההחלטה לפיה לא תוענק לחברה הנחה בדמי הארנונה היא סופית.

ההליכים בבית המשפט קמא

5. החברה הגישה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים במסגרתה ביקשה לראות בסיכום בדבר הנחת הארנונה הסכם מחייב שיש לאוכפו, או לחילופין הבטחה מנהלית שיש לקיימה.

העירייה, מצידה, העלתה מספר סוגי טענות. סוג הטענות הראשון נגע לעצם קיומה של התחייבות כלשהי. לטענת העירייה, המכתב המתוקן ביטל את מכתב סיכום הפגישה. במכתב המתוקן - כך נטען - צוין במפורש כי התעריף החדש ל"משרדים חדשים" (דוגמת זה של החברה) כפוף לאישור שרי הפנים והאוצר. רוצה לומר: סעיף 6 למכתב המתוקן, שעניינו שיעור ההנחה שיוענק לחברה, אינו אלא מקרה פרטני של סעיף 3 למכתב המתוקן, שעניינו התעריף למשרדים חדשים, ולכן כפוף הוא, לטענת העירייה, לדרישת אישור השרים הקבועה בסעיף 4 למכתב המתוקן. לפיכך, לשיטתה של העירייה, משלא ניתן בסופו של דבר האישור הנדרש, הרי שההתחייבות שניתנה לחברה מבוטלת, כאילו כלל לא ניתנה מלכתחילה.

בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את טענת העירייה. תחילה נקבע כי בין הצדדים אכן נכרת הסכם, אשר במסגרתו התחייבה העירייה להעניק לחברה הנחה בדמי הארנונה. עם זאת, בית המשפט קמא לא קיבל את טענת העירייה בדבר היחס שבין סעיף 6 למכתב המתוקן, המתייחס להנחה המדוברת, לבין סעיף 3 למכתב המתוקן, העוסק בתעריף המשרדים החדשים. סעיף 6 - כך נקבע - אינו כפוף להסדר אישור השרים המוחל על סעיף 3 דרך סעיף 4, אלא מהווה הוא סעיף עצמאי ונפרד. לפיכך, נקבע כי סעיף 6 רק מאשש את האמור במכתב סיכום הפגישה ומקים התחייבות אוטונומית של העירייה, אשר אינה כפופה לאף תנאי.

סוג הטענות השני שהעלתה העירייה עסק באי קיום הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את טענת העירייה וקבע כי דרישת סעיף 203 אינה מתקיימת, וזאת הן לגבי מכתב סיכום הפגישה הן לגבי המכתב המתוקן. משכך, נקבע כי ההתחייבות אינה חוקית, ועל כן אינה מחייבת את העירייה. אף על פי כן, בהתבסס על פסק הדין שניתן בבית משפט זה בעניין בית הרכב (ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (לא פורסם, 22.1.2009)), קבע בית המשפט קמא כי יש מקום "לרכך" את תוצאות הפרת הדרישה הצורנית שבסעיף 203, וזאת לאור חוסר תום ליבה של העירייה. לפיכך, למרות אי חוקיותו של ההסכם, הורה בית המשפט קמא לעירייה להעניק לחברה את ההנחה שעליה סוכם.

סוג הטענות השלישי של העירייה התייחס לשאלת קיומה של הבטחה מנהלית. נטען כי ה"הבטחה" בענייננו אינה מקיימת את כל התנאים הנדרשים על-פי הדוקטרינה, באשר היא ניתנה תוך חריגה מסמכות ובניגוד לאמור בחוק ההסדרים משנת 1992 ובתקנות שהותקנו מכוחו. בית המשפט לעניינים מנהליים אמנם קיבל טענה זו, אולם קבע כי יש בשיקולים של צדק כדי "להגמיש" את תנאי הדוקטרינה ולהוביל למתן ההנחה למרות זאת.

העירייה אינה משלימה עם קביעותיו של בית המשפט קמא, ומכאן הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים בערעור

6. העירייה טוענת תחילה כי יש לפרש את סעיף 203 לפקודת העיריות באופן דווקני, וזאת לאור האינטרס של שמירה על כספי ציבור. בנוסף, מבקשת היא לאבחן את המקרה שלפנינו מן המקרה שנדון בעניין בית הרכב. לטענתה, פסק הדין בפרשת בית הרכב קבע כי ניתן "להגמיש" את תוצאות אי העמידה בדרישה הצורנית של סעיף 203 לעניין של מתן פטור מלא או חלקי מהשבה בעקבות בטלות חוזה בלתי חוקי, בעוד שבמקרה שלפנינו בית המשפט קמא הורה על קיום חיובים על-פי חוזה בלתי חוקי. לכן, לטענתה - אין מקום להחיל את הלכת בית הרכב על ענייננו, ויש מקום לקבוע כי ההסכם בדבר הנחת הארנונה אינו מחייב אותה.

בהתייחס לקביעת בית המשפט קמא בדבר קיומה של הבטחה מנהלית (או לפחות בדבר קיומם של שיקולים המצדיקים "הגמשה" של הדוקטרינה), מדגישה העירייה כי הסיכום בדבר הנחת הארנונה אינו יכול להוות הבטחה מנהלית, שכן הוא אינו ממלא אחר התנאים שנקבעו בפסיקה לעניין זה, ובפרט אחר התנאי שלפיו ההבטחה צריכה להינתן על-ידי בעל סמכות לתיתה. לטענת העירייה, ה"הבטחה" שניתנה על-ידה אינה עומדת בתנאי חוק ההסדרים משנת 1992 והתקנות שהותקנו בעקבותיו, ועל כן לא ניתן לומר כי ה"הבטחה" ניתנה על-ידי בעל סמכות. זאת ועוד, העירייה מוסיפה וטוענת כי גם אם מדובר היה בהבטחה מנהלית, הרי שאי החוקיות הטמונה בה מאפשרת לה לחזור בה מן ההבטחה.

7. החברה נסמכת מצידה על קביעותיו של בית המשפט קמא. החברה מדגישה כי סירובה של העירייה להעניק לה את ההנחה נגוע בחוסר תום לב מובהק, וטוענת כי היא הסתמכה על ההנחה שהובטחה לה בעת שהעבירה את מרכז פעילותה לעיר פתח תקווה. עוד מדגישה החברה את הנזק שייגרם לה אם לא תינתן לה ההנחה ואת היתרונות הכלכליים מהם נהנתה העירייה בעקבות מעבר החברה לפתח תקווה. בשולי הדברים, מוסיפה החברה וטוענת כי הנחות דומות ניתנו לחברות אחרות, ולכן התנערותה של העירייה ממתן ההנחה המדוברת, מהווה אפליה פסולה.

האם נכרת הסכם בין הצדדים

8. כאמור, בין הצדדים נתגלעה מחלוקת ביחס לאופי ההנחה שהובטחה על-ידי העירייה. העירייה טענה בפני בית המשפט קמא כי המכתב המתוקן ביטל את מכתב סיכום הפגישה וכי בהתאם למכתב המתוקן ההנחה הייתה כפופה לאישור שר הפנים ושר האוצר, לאמור: משלא ניתן האישור הנדרש, לא קיים כל הסכם מחייב בין הצדדים. החברה, מצידה, טענה כזכור כי בין הצדדים קיים הסכם מחייב שנכרת במסגרת הפגישה מיום 2.6.2003 וכי תוכנו פורט במכתב סיכום הפגישה. עוד טענה החברה כי גם במסגרת סעיף 6 למכתב המתוקן התחייבה העירייה להעניק לחברה הנחה בדמי הארנונה. כפי שצוין, בית המשפט לעניינים מנהליים אימץ את טענת החברה וקבע כי בין אם הסיכום הראשוני בוטל ובין אם לאו, סעיף 6 להסכם המתוקן מבסס התחייבות של העירייה להעניק לחברה הנחה בדמי הארנונה, שאינה כפופה לאף תנאי.

המצב החוזי שאליו נקלעו הצדדים אינו פשוט כלל. הוא מעלה שאלות מהותיות של פרשנות חוזים, של דרכי כריתת חוזים ושל כללי ביטול חוזים. במסגרת הדיון בערעור, התמקדו הצדדים בעיקר בהיבטים אחרים של פסק דינו של בית המשפט קמא. לשאלות הנזכרות לעיל - התייחסו רק בשולי טענותיהם. משכך, ומכיוון שההכרעה בשאלות אלה מתייתרת לאור התוצאה שאליה הגעתי, כפי שזו תובהר להלן, אין כל צורך להידרש אליהן. נכון אני להניח, לכן, כי בין הצדדים נכרת הסכם המעגן התחייבות בלתי מותנית של העירייה להעניק לחברה הנחה בדמי הארנונה, וכי הסכם זה לא בוטל על ידי מי מן הצדדים. לפיכך, המשך הדיון יתמקד בשאלה אם יש מקום להורות לעירייה לקיים את חיובה על פי הסכם זה.

סעיף 203 לפקודת העיריות

9. העירייה טוענת כאמור כי אין להורות על ביצוע החיובים הקבועים בהסכם, וזאת נוכח העובדה שהוא אינו מקיים את הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. סעיף 203(א) לפקודת העיריות קובע כדלקמן:

חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם משום התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא הייתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר - עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה. [ההדגשות הוספו, א.ר.]

בפסק הדין המקיף והמנומק בעניין בית הרכב עמד בית משפט זה (מפי השופטת מ' נאור) על התכלית העומדת בבסיס סעיף 203:

תכלית דרישת הצורה שבסעיף 203 היא הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי הציבור... מטרתה ליצור מערכת בקרה שתוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה במשפט האזרחי נהג בזהירות הראויה ובחן את העסקה כראוי. הדרישה מקורה באינטרס הציבורי והיא משקפת רצון להבטיח את חוקיות פעולות העירייה כמו גם הגנה על זכויות תושביה ואמון הציבור בה... אכן, סעיף 203 הוא ביטוי לעקרון שלטון החוק וחוקיות המינהל (שם, פס' 22 לפסק דינה של השופטת מ' נאור, וההפניות שם).

קריאת לשון הסעיף והתחקות אחר תכליתו מובילים למסקנה ברורה לפיה חוזה או התחייבות אחרת של העירייה לא יחייבו אותה באם הם אינם כוללים את חתימותיהם של הגורמים הנדרשים. זוהי דרישה מהותית-קונסטיטוטיבית (ע"א 487/75 עזרה ובצרון חברה לשיכון בע"מ נ' גליק, פ"ד ל(2) 621, 626 (1976); עניין בית הרכב, פס' 23 לפסק דינה של השופטת מ' נאור). באין חתימות כנדרש - החוזה הוא אפוא בלתי אכיף. עם זאת, בכך לא די. חוזה שאינו מקיים את הדרישה הצורנית של סעיף 203, אינו מקיים את דרישת החוק, ועל כן יש לסווגו כחוזה בלתי חוקי, כאשר אי החוקיות נעוצה בשלב כריתת החוזה (שם).

בענייננו, הן על מכתב סיכום הפגישה והן על המכתב המתוקן חתום רק מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה במועד הרלוונטי. ההתחייבות - שהיא במהותה התחייבות כספית - חסרה את חתימות ראש העירייה והגזבר. למעשה, גם אם לא הייתה זו התחייבות כספית, הייתה היא חסרה את חתימות ראש העירייה והמזכיר. על כן, משהחוזה שלפנינו אינו עומד בדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, יש לסווגו כבלתי חוקי. אי החוקיות הקבועה בחוזה נובעת גם מטעמים נוספים, כפי שיובהר להלן.

אישור שרים

10. סעיף 8(א) לחוק ההסדרים משנת 1992 הוא מקור הסמכות הכללית להטלת חיובי ארנונה. "ארנונה היא המס העיקרי שגובות רשויות מקומיות לכיסוי הוצאותיהן, והוא אף המקור העיקרי להכנסותיהן. בקלסיפיקציה המקובלת בדיני מסים, מסווגת הארנונה כ"מס", כמוה כמס הכנסה" (בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 683 (2001)). כלל ברור וידוע הוא בשיטתנו כי בדומה להטלת מס, גם הענקת פטור ממס או הקלה ממס צריכה להיעשות על פי חוק ברור בלשונו. רוצה לומר: "כשם שלהטלת מס נתבע מן החוק כי ידבר אלינו בלשון צחה וברורה כן יהא בפטור או בהקלה ממס. מן התובע פטור או הקלה נתבע כי יצביע על הוראת-חוק המדברת בלשון צחה וברורה על פטור או הקלה" (בג"צ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 49, 82 (1999); ראו גם: שם, בעמ' 83; עניין יקותיאלי, בעמ' 688). השאלה היא אפוא אם קיימות הוראות חוק רלוונטיות המעניקות לעירייה סמכות להפחית את דמי הארנונה הנגבים מן החברה.

11. סעיף 12(ב) לחוק ההסדרים משנת 1992, שכותרתו "הנחות בארנונה", קובע כי:

שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים; וכן רשאי הוא לקבוע את שיעורי ההנחה המזעריים.

בתוקף סמכותו על פי סעיף זה, התקין שר הפנים את תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות ההנחה). במסגרת תקנות אלה מוגדרות עילות שונות המאפשרות לרשות להעניק הנחה בחיובי הארנונה. מרבית העילות אינן רלוונטיות לענייננו. בתקנה 14(א) - אשר "קרובה" לענייננו - נקבע כי "רשאית המועצה לקבוע הנחה בשיעור המרבי המפורט להלן, למחזיק בבניין המשמש לתעשיה חדשה, בהתייחס לשנת האחזקה שלו בבניין, ולשיעור האבטלה באותה רשות מקומית" [ההדגשה הוספה, א.ר.]. תקנה 14(ב) ממשיכה ומגדירה "תעשיה חדשה" כ"מפעל תעשייתי חדש שהוקם בתחום הרשות המקומית או שהועתק מתחום רשות מקומית אחרת" [ההדגשה הוספה, א.ר.]. ברי, כי משרדים של חברת ביטוח אינם מהווים "מפעל תעשייתי" ועל כן אין הם נכנסים לגדרי תקנה 14. משכך, אין ללמוד מתקנה זו לעניין סמכות העירייה להעניק הנחה בענייננו. משאין עילות רלוונטיות אחרות, הרי שהעירייה לא הייתה רשאית להעניק לחברה הנחה בתשלומי הארנונה (ראו: סעיף 12(ג) לחוק ההסדרים משנת 1992).

12. עם זאת, הסמכות להפחית את דמי הארנונה אינה נובעת רק מסעיף 12 לחוק ההסדרים משנת 1992 ומתקנות ההנחה שהותקנו מכוחו. סעיפים 8(ב) ו-9(א) לחוק זה מסמיכים את שר הפנים ושר האוצר לקבוע בתקנות כללים להטלת ארנונה כללית. סעיף 9(ב) מוסיף וקובע - בסעיף קטן (2) - כי בתקנות אלה רשאים השרים לקבוע הוראה שלפיה תוכל הרשות המקומית להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללים האמורים, ובלבד שתקבל לכך את אישור השרים.

ואכן, בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: תקנות ההסדרים משנת 2000) נקבעה הוראה כאמור. סעיף 19 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2006 (להלן: חוק ההסדרים משנת 2006), החיל תקנות אלה גם על שנת 2006 - היא השנה שבמהלכה העבירה החברה את משרדיה לתחומה המוניציפאלי של העיר פתח תקווה ושבגינה דורשת היא לראשונה הנחה בדמי הארנונה. בתקנה 9(א) לתקנות ההסדרים משנת 2000 - כפי שזו תוקנה בחוק ההסדרים משנת 2006 - נקבע כי:

מועצה רשאית להטיל ארנונה בשנת הכספים 2006, שלא כאמור בתקנות 7 ו-8 [שעניינן הכללים לקביעת ארנונה כללית] בסכום שלא יעלה על הסכום המרבי -

(1) באישור שר הפנים, או מי שהוא הסמיך לכך, בנכס מסוג מבני מגורים;

(2) באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, בנכס שאינו מבנה מגורים.

[ההדגשות הוספו, א.ר.]

בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים משנת 2007), אשר חלות משנת 2007 ואילך - כלומר על יתר השנים בגינן דורשת החברה הנחה בתשלומי הארנונה - נקבעה במסגרת תקנה 10(א) הוראה דומה:

מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחד מהם הסמיך -

(1) להטיל ארנונה בשנת כספים מסוימת שלא כאמור בכללי העדכון שנקבעו בסעיף 9(ב) רישה לחוק [ההסדרים משנת 1992], בתנאי שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי, ולא יפחת מהסכום המזערי;

[ההדגשות הוספו, א.ר.]

מן האמור לעיל עולה כי רשות מקומית רשאית, במקרים מסוימים, לסטות מן הכללים הרגילים להטלת ארנונה, בכפוף לקבלת "אישור כפול", הן משר הפנים הן משר האוצר. ודוק: סטייה זו אינה קרויה דווקא "הנחה", אולם כאשר דמי הארנונה הנגבים מגורם כלשהו מופחתים - הרי שתוצאתה המעשית זהה.

13. עד לשנת 2006 דרישת "האישור הכפול" חלה רק על נכסים שאינם מבני מגורים, כאשר במבני מגורים די היה באישורו של שר הפנים. אולם, החל משנת 2007 נדרש "האישור הכפול" בגין כל נכס - בין אם משמש הוא למגורים ובין אם משמש הוא לכל צורך אחר. מכיוון שאנו עוסקים במשרדים של חברת ביטוח, אין לשינוי זה כל השפעה בענייננו. מכל מקום, דרישה זו - הן בגלגולה הקודם הן בגלגולה הנוכחי - נועדה להגביל את הרשויות המקומיות ולאפשר לשלטון המרכזי לפקח עליהן. פיקוח זה, המהווה חלק מן המכלול החקיקתי הקרוי "דיני ההקפאה", תכליתו כפולה: "הן מניעת העלאת תעריפים המשפיעה באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן והן מניעת הפחתה בלתי מבוקרת של תעריפים המביאה לגירעון" (עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פס' 14 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 18.11.2008) (להלן: עניין אולמי מצפור)). לעניין זה יפים דבריה של השופטת (כתוארה אז) ד' בייניש:

"המחוקק הסמיך את השרים לפקח על הרשויות המקומיות כדי שאלו יפעלו בהתאם להוראת חוק ההסדרים והתקנות. בידי השרים הופקדה השמירה על האיזון בין הצורך לקיים את מגמת ההקפאה במשק תוך מניעת הידרדרות אינפלציונית, לבין הצורך להבטיח את צורכי הרשויות המקומיות ואת יכולתן ליתן שירותים ראויים לתושביהן ללא יצירת גירעונות תקציביים" (בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 217-216 (1999)).

(לפירוט והרחבה אודות "דיני ההקפאה", ראו: ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 346-342 (2003) והאסמכתאות שם; רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003); עניין אולמי מצפור, פס 15-14 לפסק דינה של השופטת מ' נאור).

14. הנה כי כן, לרשות המקומית - ובכלל זה לעירייה שבענייננו - קיימת סמכות כללית להפחית את דמי הארנונה המוטלים על גורם כלשהו, אולם היא יכולה לעשות כן רק בכפוף לקבלת "אישור כפול" משר הפנים ומשר האוצר. ואכן, במקרה דנן פנתה העירייה לשר הפנים ולשר האוצר וביקשה את אישורם, אולם אישור זה לא ניתן. משלא ניתן האישור, העירייה אינה רשאית להפחית את דמי הארנונה של החברה וכמובן שהיא גם אינה יכולה להבטיח הפחתה שכזו. חוזה הקובע אחרת הוא בניגוד לחוק, ועל כן גם מטעם זה יש לסווג את החוזה שלפנינו כחוזה בלתי חוקי.

אישור מועצת העירייה

15. מן האמור לעיל, עולה טעם נוסף לסיווגו של החוזה כבלתי חוקי. כאמור, על פי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים משנת 1992, הסמכות הכללית להטלת ארנונה נתונה ל"מועצה" (קביעה זו מעוגנת גם בתקנות ההסדרים. ראו: סעיף 3 לתקנותההסדרים משנת 2000; סעיף 2 לחוק ההסדרים משנת 2007). כנגזרת מכך, הרי שגם הסמכות לסטות מן הכללים הרגילים להטלת ארנונה, בכפוף לאישור השרים, מוקנית ל"מועצה" (תקנה 9(א) לתקנות ההסדרים משנת 2000 ותקנה 10(א) לתקנות ההסדרים משנת 2007). במקרה דנן, מקום בו מדובר ברשות מקומית מסוג עירייה, ה"מועצה" לעניין זה היא מועצת העירייה (ראו: סעיף 7 לחוק ההסדרים משנת 1992; סעיף 1 לפקודת העיריות).

בענייננו, כזכור, טוענת החברה כי היה קיים בינה לבין העירייה הסכם פרטני בדבר הפחתת דמי הארנונה, אשר אינו קשור ל"תעריף החדש" המוזכר בסעיף 3 למכתב המתוקן ואשר נידון במועצת העירייה. אי-לכך, לשיטתה של החברה עצמה, ההנחה הפרטנית שעליה סוכם - ושלצורך הדיון שלפנינו, הייתי נכון להכיר בקיומה העצמאי - כלל לא נדונה במועצה, ולכן גם כלל לא אושרה. בהיעדר אישור המועצה, מתווסף טעם נוסף לסיווג החוזה שלפנינו כבלתי חוקי.

משמעות החוזה הבלתי חוקי

16. נמצא כאמור כי מדובר במקרה זה בחוזה בלתי חוקי, וזאת נוכח אי עמידתו בדרישה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, כמו גם בהתחשב בכך שלא זכה לאישור שר הפנים ושר האוצר ואף לא לאישור מועצת העירייה - הנדרשים לפי חוק ההסדרים משנת 1992 והתקנות שהותקנו מכוחו. משסווג החוזה כבלתי חוקי, יש להמשיך ולבחון את השלכות אי החוקיות. בהיות החוזה שלפנינו חוזה מנהלי, כפוף הוא למשטר של "דואליות נורמטיבית", לאמור: הוא כפוף הן למשפט החוזי הפרטי הן למשפט המנהלי הציבורי. ואכן, החוזה המנהלי הוא כמובן חוזה, הכפוף כמו כל חוזה לדיני החוזים הכלליים (עניין בית הרכב, פס' 19 לפסק דינה של השופטת מ' נאור). לפיכך, ניתן ללמוד על השלכות אי החוקיות מדיני החוזים הכלליים. ודוק: בעניין בית הרכב קבע בית משפט זה, תוך הסתמכות על הדברים שנקבעו בפסק הדין בעניין זגורי (בג"צ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749 (1995)), כי יש להחיל את ההסדר הנורמטיבי הקבוע בסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים) על החוזה המנהלי הפסול: "ההסדר הנורמטיבי בדבר החוזה הפסול, הקבוע בסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), חל על כל אחד ואחד מהחוזים שחוקים בישראל עושים אותם לפסולים, ובלבד שאין בחוק הספציפי הסדר מיוחד השולל את תחולתו של הדין הכללי" (שם, בעמ' 792).

17. על פי סעיף 30 לחוק החוזים, "חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור - בטל" [ההדגשות הוספו, א.ר.]. לכן, החוזה הבלתי חוקי - ובכלל זה החוזה בענייננו - "אינו רק לא אכיף או פגום. חוזה כזה הוא בטל" (שם, בעמ' 772; ראו גם: ע"א 449/73 המועצה המקומית "יסוד המעלה" נ' מילוסלבסקי, פ"ד כח(1) 421, פס' 3 לפסק דינו של השופט אשר (1974)).

סעיף 31 לחוק החוזים קובע את תוצאת הבטלות, ומורה כי:

הוראות סעיפים 19 ו-21 יחולו, בשינויים המחייבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה - לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, כולו או מקצתו. [ההדגשות הוספו, א.ר.]

ברירת המחדל במצב של בטלות חוזה היא השבה. כך, הרישא של סעיף 31 לחוק החוזים מחיל, בשינויים המחייבים, את עקרון ההשבה ההדדית הקבוע בסעיף 21 לחוק החוזים על החוזה הבטל. עם זאת, הסיפא של סעיף 31 לחוק החוזים מקנה לבית המשפט שיקול דעת לקבוע כי במקרים מסוימים, למרות בטלות החוזה כאמור בסעיף 30, יש לפטור צד מהשבה - כולה או מקצתה. לחלופין, במקרים בהם צד אחד כבר קיים את חיובו, בית המשפט אף רשאי לחייב את הצד שכנגד בקיום חיובו הוא - כולו או מקצתו. אכן, "הכלל הוא בטלות החוזה והשבה של דברים שנתקבלו על פיו. החריג הוא שלילת ההשבה וצו לקיום חיוב" (עניין זגורי, בעמ' 781) - והכול בכפוף לשיקולי צדק.

במסגרת שיקולי הצדק, על בית המשפט להתחשב באינטרס הציבורי שבמניעת ביצועם של חוזים בלתי חוקיים ובהרתעת הציבור מפני כריתתם. על בית המשפט להתחשב גם בתכלית הספציפית של החוק שהחוזה עומד בניגוד אליו, לאמור: האינטרס הציבורי לא מגולם רק ברצון הכללי למנוע כריתה של חוזים בלתי חוקיים, אלא גם באינטרס המסוים שהחוק הספציפי נועד להגשים. פרמטר מרכזי העומד ביסוד הבחינה של האינטרס הציבורי הוא דרגת החומרה של אי החוקיות. מן העבר השני, על בית המשפט להתחשב גם ב"צדק הפרטי" שבין הצדדים הקונקרטיים. בית המשפט צריך לשקול, בין היתר, את מידת "האשמה" של הצדדים לחוזה, לרבות התנהגות הצדדים ותום הלב שלהם; את מידת הביצוע של החוזה הפסול ואת מידת ההסתמכות של הצד השני לחוזה (ראו: עניין זגורי, בעמ' 783-782; עניין בית הרכב, פס' 42 ו-73 לפסק דינה של השופטת מ' נאור, וההפניות שם; רע"א 5210/08 רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין, פס' 25 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (טרם פורסם, 20.12.2010) וההפניות שם; ע"א 701/87 ביהם נ' בן יוסף, פ"ד מד(1) 1, 16 (1989), וההפניות שם).

18. פסק הדין בעניין בית הרכב עסק אמנם בחוזה שלא נערך בהתאם לדרישה הצורנית של סעיף 203 לפקודת העיריות, אולם בפסק הדין בעניין כמאל קבעה השופטת ע' ארבל כי נוכח הקרבה הלשונית שבין סעיף 203 לפקודת העיריות לבין סעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, יש להחיל את הדברים שנקבעו בפרשת בית הרכב גם לעניין סעיף 193 לצו האמור (רע"א 10565/07 עיריית עיר הכרמל (המועצה המקומית עוספיה) נ' כמאל, פס' 6 (לא פורסם, 17.2.2009)). בפסק הדין בעניין רוזנבלום הגיע בית המשפט למסקנה דומה גם בנוגע לסעיף 232 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (עניין רוזנבלום, פס' 22 לפסק דינו של השופט י' דנציגר ).

לטעמי, השאלה אם יש להחיל את הלכת בית הרכב (או את הלכת זגורי) על מקרה פרטני, אינו צריך להיערך בכל מקרה מחדש. המסגרת הנורמטיבית שנקבעה בעניין בית הרכב - ועוד קודם לכן בעניין זגורי - הינה כללית ובעלת תחולה רחבה על כלל המקרים בהם אנו עוסקים בחוזה מנהלי פסול. בית משפט זה עמד על כך באופן מפורש בעניין זגורי, שבו נידון חוזה שנכרת בניגוד להוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985:

ההסדר הנורמטיבי בדבר החוזה הפסול, הקבוע בסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי) חל על כל אחד ואחד מהחוזים שחוקים בישראל עושים אותם לפסולים. ובלבד שאין בחוק הספציפי הסדר מיוחד השולל את תחולתו של הדין הכללי. בהעדר הסדר שולל, יחול ההסדר הנורמטיבי הכללי (עניין זגורי, בעמ' 789; ראו גם: גבריאלה שלו דיני חוזים - החלק הכללי 504 (2005)).

נמצא אפוא כי הדברים שנקבעו בעניין בית הרכב בנוגע לפסלותו של חוזה, מתקיימים גם בענייננו - הן בנוגע לסעיף 203 לפקודת העיריות הן באשר לחוק ההסדרים משנת 1992 והתקנות שהותקנו בעקבותיו.

19. פסק הדין בעניין בית הרכב עסק בסמכות בית המשפט לפטור צד לחוזה מחובת ההשבה - כולה או מקצתה. עם זאת, המסגרת הנורמטיבית שנקבעה בו היא כאמור כללית, ואין היא מצמצמת עצמה אך לעניין הענקת פטור מהשבה. ודוק: המסגרת הנורמטיבית שנקבעה בעניין בית הרכב מאפשרת לבית המשפט לעשות שימוש בכלל הסעדים הקבועים בסעיף 31 לחוק החוזים, לאמור: ההלכה יפה לא רק במקרים בהם נדרש לפטור צד מהשבה, כי אם גם במקרים בהם נדרשת אכיפת חיוביו של צד אחד לחוזה, לאור קיום חיוביו של צד אחר. דברים ברוח זו נאמרו כבר בעניין זגורי, בו הורה בית המשפט על קיום חלקי של חוזה מנהלי בלתי חוקי (עמ' 491-489 לפסק הדין). התייחסות לכך ניתן למצוא גם בדבריה של השופטת א' חיות בעניין בית הרכב עצמו: "אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרה מתאים יוכל בית המשפט להטיל על הרשות חובה לקיים את חיוביה כלפי הצד האחר על פי החוזה הפסול, כולם או מקצתם, מקום שהצד האחר ביצע את חיוביו על פי אותו החוזה. זאת מכוח תחולתו הרחבה של עיקרון תום הלב ומכוח שיקול הדעת המסור לבית המשפט בעניינים אלה על פי סעיף 31 לחוק החוזים סיפא" (פס' 1 לפסק דינה) [ההדגשה במקור].

בפסיקה שבאה בעקבות פסק הדין בעניין בית הרכב, ניתן למצוא דעה דומה בפסק הדין שניתן בדן יחיד (מפי השופטת ע' ארבל) בעניין כמאל: "במישור החוזי, נתון לבית המשפט שיקול הדעת באם לחייב צד בקיום חיובו בהתאם להוראות סעיף 31 לחוק החוזים, אף כאשר החוזה בין הצדדים בטל הוא" (פס' 8 לפסק הדין) [ההדגשה הוספה, א.ר.]. לאחרונה, הוכרעה הסוגיה באופן מפורש וברור בפסק הדין שניתן על ידי בית משפט זה בעניין רוזנבלום. נקבע כי במסגרת סעיף 31 לחוק החוזים, רשאי בית המשפט להפעיל את שיקול דעתו ולהורות לרשות לקיים את חיובה, גם כשמדובר בחוזה בלתי חוקי, וזאת כאשר הצד השני לחוזה כבר קיים את חיובו (פס' 29 ו-34 לפסק דינו של השופט י' דנציגר).

20. יובהר: כאשר החוזה בטל - הכלל הוא השבה הדדית. החריג להשבה - הוא האפשרות לפטור צד מחובת ההשבה, כולה או חלקה, או האפשרות לחייב צד בקיום החיוב, כולו או מקצתו, כאשר הצד השני קיים את חיובו על פי החוזה. עמד על כך הנשיא מ' שמגר:

החוזה הפסול מציב לפני בית המשפט שלוש אפשרויות, המקיימות ביניהן יחס של דירוג אנכי ודירוג אופקי. האפשרות הראשונה, המיידית, מגולמת בסעד ההשבה. האפשרויות האחרות הינן קיום החיובים מזה ופטור מהשבה מזה. בין האפשרות הראשונה לאחרות קיים יחס של דירוג אנכי. באין שיקולים לכאן או לכאן, מושל בכיפה סעד ההשבה. בין שתי האפשרויות האחרות קיים יחס של דירוג אופקי, והבחירה ביניהן היא פועל יוצא של הפעלת שיקולי הצדק (עניין ביהם, בעמ' 16-15).

ודוק: הפעלת החריג צריכה להיעשות בזהירות ובמשורה, תוך בחינת מכלול השיקולים הנוגעים לעניין.

מן הכלל אל הפרט

21. סיכום ביניים: החוזה המונח לפנינו הוא בלתי חוקי. לפיכך, בטל הוא. עם זאת, הן המשפט החוזי הפרטי והן המשפט המנהלי הציבורי מכירים בכוחו של ביתהמשפט, על אף הבטלות, לפטור צד לחוזה מהשבה - כולה או מקצתה - או להורות לצד לחוזה לקיים את חיובו - כולו או מקצתו - אם הצד השני קיים את חיובו על פי החוזה.

22. עם זאת, בנסיבות המקרה שלפנינו - אין מקום להפעיל סמכות זו. זאת לאור בחינת השיקולים הרלוונטיים במסגרת המקרה נשוא דיוננו.

ראשית, כפי שתואר לעיל, החוזה שלפנינו נגוע באי חוקיות "משולשת". ודוק: ההתחייבות להפחתת דמי הארנונה לא נחתמה כראוי, בהתאם לאמור בסעיף 203 לפקודת העיריות; ההתחייבות להפחתת דמי הארנונה לא אושרה על ידי שר האוצר ושר הפנים, כנדרש על פי סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים משנת 1992 והתקנות הנוגעות לעניין; ההתחייבות להפחתת דמי הארנונה גם לא אושרה על ידי מועצת העירייה - דרישה אשר אף היא מופיעה בחוק ההסדרים משנת 1992 ובחקיקת המשנה הרלוונטית. מגבלות אלו לא הוטלו על ידי המחוקק ומחוקק המשנה לחינם, והן נועדו להבטיח כי הרשות המקומית האמונה על כספי ציבור תתנהג באופן אחראי ושקול (על תכליתן של המגבלות, ראו: פס' 9 ו-13 שלעיל). עמדה על כך השופטת ש' נתניהו בהתייחס לדרישה חקיקתית אחרת:

[הדרישות] באו דווקא כדי למנוע הסתבכויות מעין זו שהתהוותה כאן, שעירייה, אף זו המאמינה לתומה כי פועלת היא לטובת תושביה, תיכנס להרפתקה בלתי אחראית, שהתבררה, כביטוי של חברי, כ"חזון תעתועים", כשבסופו של דבר על משלם המסים לשאת בתוצאותיו. חלילה לו לבית המשפט לתת יד לקיומו של חוזה, שנעשה תוך תרגיל של הערמה על הוראותיה אלה של הפקודה (ע"א 65/85 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"ד מ(3) 29, 69 (1986)).

רוצה לומר: דרגת החומרה של אי החוקיות גבוהה היא. המנגנון של סעיף 203 לפקודת העיריות, כמו גם המנגנון הדורש את אישור מועצת העירייה, מהווים מנגנוני בקרה "פנימיים" אשר נועדו לוודא שכל חוזה של העירייה יאושר בידי הגורמים המתאימים לכך. המנגנון של אישור השרים קובע מנגנון בקרה "חיצוני" אשר נועד לוודא כי סטייה מן הכללים הרגילים של הטלת ארנונה, כפי שאלו מוסדרים בחקיקה הרלוונטית, תיעשה רק באישור שר הפנים ושר האוצר. בענייננו, אין ספק כי כל מנגנוני הבקרה "כשלו". במצב כזה, נראה כי משקלו של האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק וחוקיות המנהל הופך למכריע. זאת הן בשל הרצון הכללי להרתיע מפני כריתת חוזים מנהליים בלתי חוקיים והן בשל התכלית הספציפית הנגזרת מהוראת סעיף 203 לפקודת העיריות ומהוראות חוק ההסדרים משנת 1992 והתקנות שהותקנו מכוחו - היא שמירה על כספי הציבור.

23. שנית, החברה לא עמדה בנטל להוכיח כי העירייה פעלה בחוסר תום לב. אין חולק כי העירייה רצתה לתת לחברה את ההנחה שעליה סוכם. אין גם חולק כי העירייה פנתה בנידון לשר הפנים ולשר האוצר, וכי בקשתה לא אושרה. ייתכן, ומבלי לקבוע בכך מסמרות, כי העירייה התרשלה באופן ניסוח המכתב המתוקן - כך שכוונתה להתנות את ההנחה באישור שר הפנים ושר האוצר לא הובהרה כראוי. ייתכן עוד, וגם בכך אין כדי לקבוע מסמרות, כי העירייה התרשלה אף בכך שלא נקטה בפעולות נוספות, מלבד שליחת המכתב המתוקן, כדי להבהיר לחברה כי ההנחה תלויה באישור השרים. רשלנות לכאורית זו לא נידונה בבית המשפט קמא, ולפיכך גם לא הוכחה. עם זאת, גם לו היה ניתן לייחס לעירייה רשלנות במקרה דנן, ברי כי משקלה של טענת הרשלנות במסגרת שיקולי הצדק של סעיף 31 לחוק החוזים, מופחת ממשקלה של טענת חוסר תום הלב, בוודאי כאשר לא מדובר במקרה של רשלנות רבתי.

24. שלישית, החוזה המדובר עומד בניגוד למספר הוראות חקיקה ראשית, כמו גם למספר הוראות חקיקת משנה. בהקשר של סעיף 203 לפקודת העיריות, כבר נקבע כי:

מותר לדרוש מן האזרח שיידע כי העיריה לא תחוייב על ידי נייר החתום על ידי ראש העיריה, אלא אם הוספו החתימה של הגזבר והחותמת של העיריה, כאשר הוראה זו היא כתובה שחור על גבי לבן בספר החוקים של המדינה (עניין גולדמן, בעמ' 385; ראו גם: שם, בעמ' 388).

דרישה זו אותה "מותר לדרוש מן האזרח", צריך בוודאי לדרוש גם מחברת ביטוח, מן הגדולות בארץ, אשר ניתן לשער כי זכתה לייצוג משפטי הולם בעת כריתת ההסכם. ספק אם החברה - אשר ניתן לכנותה "שחקן חוזר" - ועורכי דינה לא ידעו ולא הכירו את המגבלות החוקיות הקיימות על חתימת הסכמים בעניין ארנונה, כך במיוחד לאחר שקיבלו לידיהם את המכתב המתוקן. אף אם נקבל - כפי שכאמור נכון הייתי לקבל - את טענת העירייה לפיה לא היה במכתב המתוקן כדי לבטל את הסיכום הספציפי שבין הצדדים, הרי שיש באמור בו - ובפרט בקביעה כי מכתב סיכום הפגישה מבוטל - כדי להצביע על בעייתיות מסוימת בהסכמות שנתגבשו בין הצדדים. משכך, היה על החברה לפעול לבירור ובדיקה נוספים. החברה בחרה, במקום זאת, לשבת בחיבוק ידיים, באופן שמטיל חלק ניכר מן ה"אשמה" שבאי החוקיות עליה.

25. רביעית, גם מידת ההסתמכות של החברה על ההסכם לא הוכחה כדבעי. אין לקבל טענה לפיה עצם המעבר לעיר פתח תקווה מבסס כשלעצמו קיומה של הסתמכות. נסיבות העברת המשרדים לעיר פתח תקווה והסיבות שהובילו למעבר, לרבות השאלה אם החברה שינתה את מצבה לרעה בעקבות המעבר אם לאו, כלל לא הובהרו. אף בא- כוח החברה הודה בכך במסגרת הדיון שנערך בפנינו. זאת ועוד, יש באמור לעיל ביחס ל"חשד" שהיה צריך להתעורר אצל החברה לאור האמור במכתב המתוקן, כדי להחליש במידה ניכרת טענה של הסתמכות.

26. מן האמור לעיל, עולה כי במקרה שלפנינו מדובר בחוזה בדרגת אי חוקיות גבוהה למדי. לפיכך, כאמור, האינטרס הציבורי באי קיומו של החוזה הוא בעל משקל רב ביותר. קביעה כי יש לקיים את החיובים על פי החוזה, גם אם באופן חלקי, תחייב קיומם של אינטרס נגדיים כבדי משקל. ברי, כי אלו אינם קיימים בענייננו.

משאין מקום להורות על קיום החיובים על פי החוזה, כפופים הצדדים שלפנינו לעיקרון ההשבה ההדדית. מן הבחינה התיאורטית, על פי עיקרון זה, על כל צד להשיב לצד השני את מה שקיבל במסגרת ההסכם, ואם ההשבה אינה אפשרית או אינה סבירה, עליו לשלם לצד השני את השווי של מה שקיבל. עם זאת, במקרה שלפנינו, מעברה של החברה לתחומה המוניציפאלי של העיר פתח תקווה אינו מהווה תמורה חוזית שיש בה כדי לאפשר השבה כלשהי.

המסלול המנהלי

27. כפי שצוין, החוזה המנהלי שלפנינו כפוף הן למשפט החוזי הפרטי הן למשפט המנהלי הציבורי. הניתוח שלעיל, כמו גם טענות הצדדים ופסק דינו של בית המשפט קמא, התמקדו בהיבט החוזי של ההסכם שלפנינו. עם זאת, הליכה בנתיב המנהלי - תוך שימוש בדוקטרינת הבטלות היחסית - תובילנו לתוצאה זהה (עניין בית הרכב, פס' 36-34 לפסק דינה של השופטת מ' נאור). דוקטרינה זו (בדומה לסעיף 31 לחוק החוזים) "מגמישה" את תוצאות הבטלות ומאפשרת להכיר במקרים מסוימים, ומתוך שיקולי צדק, בתוקפה (או בתוקפה ה"חלקי") של פעולה שנעשתה תוך חריגה מסמכות (על דוקטרינת הבטלות היחסית, ראו: שם, בפס' 39-37 לפסק דינה של השופטת מ' נאור).

28. פן נוסף של ההיבט המנהלי כרוך בדוקטרינת ההשתחררות המנהלית. דוקטרינה זו מעגנת את יכולתה של הרשות לסטות מהסכם שכרתה, אם "צורכי ציבור חיוניים" מצדיקים זאת (למקרים בהם נבחן השימוש בדוקטרינה בהסכמים של הרשות בעניין ארנונה, ראו למשל: ע"א 250/88 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' עיריית באר-שבע, פ"ד מג(4) 488 (1989); בג"צ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 452 (2000); ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נח(6) 111 (2004) (להלן: עניין תשלובת אלוני); עע"ם 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן (לא פורסם, 22.8.2010) (להלן: עניין חברת החשמל)).

לרוב, משמשת דוקטרינת ההשתחררות במקרים בהם חל שינוי נסיבות מהותי של הנסיבות החיצוניות שהיו ביסוד כריתת החוזה (ראו: בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מו(1) 447, 455 (1992)). עם זאת, כבר נקבע כי "ייתכן שהטעם בבסיסה יהיה צורך ציבורי חיוני, וזאת בלא שהתרחש שינוי מהותי בנסיבות" (עניין חברת החשמל, פס' 18 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; ראו גם: ע"א 2761/06 "מנורה" איזו אהרון בע"מ נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פס' 6 לפסק דינו של השופט א' גרוניס (לא פורסם, 9.7.2007); ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 522 (2000)). בפסיקה הובעה הדעה לפיה אי חוקיות, הטמונה בהסכם מראשיתו, עלולה להוות "צורך ציבורי חיוני" המצדיק השתחררות מן החוזה המנהלי (ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 529-528 (2005); עניין חברת החשמל, פס' 33 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). סבורני, עם זאת, כי בנסיבות בהן אי החוקיות טבועה בחוזה כבר מרגע כריתתו, באופן כזה שהחוזה בטל מעיקרו, ראוי יותר לבחון את המקרה על פי דיני הבטלות, כפי שאלו הוצגו לעיל.

מכל מקום, יש לציין כי החלתה של הדוקטרינה על החוזה הבלתי חוקי, הייתה מובילה בענייננו לתוצאה זהה לזו שאליה הגענו לעיל. ודוק: השימוש בדוקטרינת ההשתחררות המנהלית מחייב לבצע איזון בין השיקולים הרלוונטיים הנוגעים לעניין. "איזון זה אינו נוקשה. הוא מושפע מחשיבות השיקולים ומעוצמת הפגיעה בהם" (עניין תשלובת אלוני, בעמ' 120). לאור מכלול השיקולים שפורטו בסעיפים 26-22, ובפרט דרגת אי החוקיות הגבוהה של ההסכם בענייננו, נראה כי החלת הדוקטרינה הייתה מביאה לשחרור העירייה מן הקשר החוזי.

טענות נוספות

29. החברה טענה כאמור, כטענה חליפית לטענת קיומו של החוזה המחייב, כי נוצרה בענייננו הבטחה מנהלית שיש לקיים. דינה של טענה זו להידחות. אחד התנאים הנדרשים לקשירתה של הבטחה מנהלית הוא כי ההבטחה ניתנה על-ידי גורם המוסמך לכך (ראו: בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"צ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523, 529 (1986); לסקירה מקיפה אודות ההבטחה המנהלית, מרכיביה ואופן התפתחותה, ראו: פסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה בבג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 69, 707-706, וההפניות שם). בענייננו, תנאי זה לא מתקיים. ראש אגף השומה והארנונה בעירייה אינו מוסמך לחייב את העירייה בהתחייבות כספית להפחתת דמי הארנונה, אלא בצירוף חתימתם של ראש העירייה והגזבר, ובאישור המועצה והשרים. אלו לא ניתנו (ראו גם: עניין בית הרכב, פס' 98 לפסק דינה של השופטת מ' נאור).

סופו של דבר

31. אשר על כן, דין הערעור להתקבל. לפיכך, פסק הדין של בית המשפט המחוזי יתבטל; העירייה אינה מחויבת להעניק לחברה את ההנחה בתשלומי הארנונה.

בנסיבות העניין, ולאור חלקה של העירייה בהשתלשלות העניינים שתוארה בפנינו, אין צו להוצאות.

המשנה-לנשיאה

הנשיאה ד' ביניש:

אני מסכימה לתוצאה אליה הגיע חברי המשנה לנשיאה א' ריבלין, ועל כן אתייחס בקצרה בלבד לסוגיות המתעוררות בערעור שלפנינו. להשקפתי, קיים קושי ניכר בהתייחסות למכתביו של מנהל אגף שומה והארנונה במערערת (להלן: העירייה), האחד מיום 3.2.2004 והאחר מיום 16.3.2004, כאל התחייבויות בעלות תוקף חוזי. זאת, אף בהתעלם משאלת אי-החוקיות של התחייבויות מעין אלה נוכח הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובהעדר חתימות של ראש העירייה והגזבר. עיון בשני המכתבים האמורים מלמד כי הם בגדר הודעה על מדיניות העירייה בנוגע לשיעור הארנונה בה יחויבו תעשייה חדשה ומשרדים חדשים בכלל, ומשרדיה של המשיבה בפרט; והכול כסיכום של הפגישה שהתקיימה בין ראש העירייה ונציגי העירייה לבין נציגי המשיבה ביום 2.6.2003. ספק רב בעיני אם יש במכתבים אלה כדי להצביע על כך שנכרת חוזה בין העירייה לבין המשיבה בנוגע לשיעור הארנונה בו תחויב המשיבה. האמנם ניתן לקבוע בנסיבות העניין כי כאשר העירייה הודיעה על כוונתה להפעיל את סמכויותיה להפחתת הארנונה שתחול על משרדים חדשים ותעשייה חדשה, והחלטתה הייתה תלויה על-פי חוק באישור השרים, נוצרה בכך התקשרות חוזית בין העירייה לבין המשיבה? האם בנסיבות אלה ניתן כלל לומר שלעירייה הייתה גמירות דעת להתקשר עם המשיבה בחוזה מחייב, כנדרש בהתאם להוראת סעיף 2 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973? בהקשר זה חשוב להדגיש כי אין מחלוקת שחוזי הרשות כפופים למשטר של דואליות נורמטיבית, וכי לצד המשפט הציבורי חלים עליהם גם דיני החוזים הכלליים, ובכלל זה הדרישה כי החוזה ישקף את הסכמת הצדדים לו (ראו: עע"ם 8183/10 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן (טרם פורסם, 22.8.2010), פסקה 12 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה); דפנה ברק האחריות החוזית של רשויות המינהל (1990), בעמ' 57-56; גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (1999), בעמ' 21-17). במקרה שלפנינו איני סבורה כי יש בפנינו בסיס עובדתי ומשפטי מספיק לקביעה כי גובשה הסכמה חוזית מחייבת בין העירייה לבין המשיבה בנוגע לשיעורי הארנונה בהם תישא המשיבה; בפגישה שנערכה בין ראש העירייה לבין נציגי המשיבה ובמכתבי הסיכום שבאו בעקבותיה אין די כדי להקים את מפגש הרצונות הנדרש לשם כריתתו של חוזה. במובן זה יש להבחין בין הפרשה שנדונה במקרה דנן לבין הפרשה שנדונה בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם, 22.1.2009); שהרי באותה פרשה לא הייתה מחלוקת בשאלת עצם קיומו של הסכם, שעיריית ירושלים הייתה צד לו, והשאלה שהתעוררה נגעה להשלכות של אי החוקיות שנפלה באופן כריתת ההסכם האמור.

במקרה שלפנינו אני סבורה כי ניתן לראות במכתבים הנזכרים לעיל לכל היותר הבטחה מנהלית. אולם, כפי שציין חברי המשנה לנשיאה אין מדובר בהבטחה מנהלית מחייבת באשר לשיעור הארנונה שיוטל על המשיבה. זאת, משום שההבטחה ניתנה במכתב שנחתם על ידי מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה וללא אישור מועצת העירייה ושרי הפנים והאוצר, כנדרש בהתאם להוראות תקנה 9(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, כפי שתוקנה בסעיף 19 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2006. יש להניח כי היה ברור למשיבה שהיא חברת ביטוח, הנהנית מייעוץ משפטי שוטף וסדיר, כי אין די במכתבים שקיבלה כדי לגבש הבטחה מנהלית מחייבת של העירייה. מה גם שהדרישה הקבועה בחוק לקבלת אישור שרי הפנים והאוצר לתעריף הארנונה המופחת צוינה במפורש במכתב מנהל הארנונה מיום 16.3.2004. בנסיבות אלה אין מתקיים במקרה דנן אחד התנאים היסודיים שנקבעו בפסיקת בית משפט זה למתן תוקף מחייב להבטחה מנהלית, והוא שההבטחה ניתנה על ידי הגורם המוסמך לכך (ראו למשל: בג"ץ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"ץ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451, 478-477 (2000); בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 711-710 (2003)). יתרה מזו, אין בסיס לקבוע כי המשיבה יכולה הייתה להניח כי קיבלה הבטחה מחייבת, וכי יכולה הייתה להסתמך על ההבטחה האמורה. זאת ועוד, נוכח השיקולים עליהם עמד המשנה לנשיאה בפסק דינו, ובהם החומרה שבאי-החוקיות של ההתחייבות מחד גיסא והעדר ראיה באשר למידת ההסתמכות של המשיבה על ההתחייבות מאידך גיסא, אף איני רואה מקום לשקול במקרה דנן מתן תוקף להבטחה האמורה, על אף שאינה עומדת בתנאים שנקבעו לכך בפסיקת בית משפט זה. מטעם זה אף איני סבורה כי המקרה שלפנינו הוא המקרה המתאים לבחון את השאלה המורכבת של האפשרות להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית במקום שהבטחה מנהלית ניתנה שלא כדין כדי ליתן להבטחה כזו תוקף מחייב.

אכן, כפי שציין חברי המשנה לנשיאה אפשר שהעירייה התרשלה בעת שנתנה הבטחתה בלא להקפיד על התנאים הנדרשים בחוק. כשלעצמי, אני נוטה לדעה כי התנאי בדבר הצורך באישור השרים אכן עולה מהמכתב הנדון של מנהל אגף השומה והארנונה. מכל מקום, אף אני, כחברי, סבורה כי לא הוכח שהעירייה פעלה בחוסר תום-לב, ומעצם העובדה שפנתה כדי לקבל את אישור השרים עולה כי מצד העירייה היה רצון לממש את ההבטחה. זאת ועוד, אף איני שותפה לעמדתו של בית המשפט קמא כי בנסיבות כפי שתוארו לעיל נגרם "אי צדק הזועק מהעובדות" מן הסוג המצדיק מתן תוקף לפעולה שנעשתה בחוסר סמכות. אמנם מכתבו של ראש אגף השומה והארנונה בעירייה ודאי נטע ציפיות בקרב המשיבה, אך גם אם הייתה למשיבה ציפייה כי במעבר משרדיה לפתח-תקווה היא תיהנה מהפחתת הארנונה, הרי לא הייתה לה הבטחה מחייבת שיכולה הייתה להסתמך עליה כדי לכלכל את צעדיה. בנסיבות העניין, גם אם נכזבה ציפייתה של המשיבה, עילה שבדין לא הייתה לה.

אשר על כן, מצטרפת אני לתוצאה אליה הגיע חברי המשנה לנשיאה, לפיה יש לקבל את הערעור ללא צו להוצאות.

ה נ ש י א ה

השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:

אני שותפה לעמדת חברי, המישנה לנשיאה ריבלין, כי דין הערעור להתקבל, ולטעמי, העירייה לא רק שאינה חייבת להעניק לחברה הנחה בתשלומי הארנונה, אלא אף אינה רשאית לעשות כן בדרך בה נקטה, בשים לב לעקרונות היסוד החלים בתחום מתן פטורים והנחות מתשלומי חובה. כן אני מסכימה לגישתו הבסיסית של חברי לפיה, בהנחה כי נקשר חוזה בין הצדדים, כי אז הוא נגוע באי חוקיות, ואין להורות על קיום חיובים על פיו, במלואם או בחלקם.

אלא שבשאלה המיקדמית אם מלכתחילה נכרת חוזה, אני נוטה לגישתה של חברתי, הנשיאה ביניש, לפיה, בנסיבות הענין לא נתקיימו מלוא התנאים הנדרשים לכריתת חוזה מחייב בין הצדדים, ואף לא ניתנה הבטחה מינהלית מחייבת מצד העיריה, שגם מלוא התנאים לגיבושה לא נתמלאו.

על יסוד כל אלה, אני מצטרפת למסקנה כי דין הערעור להתקבל, וכי אין על העיריה להעניק לחברה את ההנחה הנדונה בתשלומי ארנונה.

ש ו פ ט ת (בדימ')

הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין.

ניתן היום, י"ט בסיוון התשע"א (21.6.2011).