השופט ח' מלצר:

עניינו של הערעור שלפנינו הוא בשאלת פרשנות הסייפא של סעיף 326 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), הקובע כי משכיר נכס - ולא השוכר המחזיק בנכס - הוא שיישא בארנונה "בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת". הקושיה היא: האם חבות המשכיר בארנונה קמה רק כאשר השכירות החוזית נקבעה מראש לתקופה הקצרה משנה, או גם כאשר תקופת השכירות בפועל (כאן - במקרה של נטישת המושכר והפרת חוזה השכירות) היתה קצרה משנה?

העובדות הצריכות לענין

המשיבה (להלן: שמי-בר) היתה בתקופה הרלוונטית בעלת מרכז מסחרי בעיר ירושלים. בשנים 1994 ו-1995 התקשרה שמי-בר בשני חוזים נפרדים עם שוכרים להשכרת חנויות במרכז המסחרי (להלן: המושכרים) - לתקופה של קרוב לעשר שנים. שמי-בר הודיעה למבקשת (להלן: העירייה) על העברת החזקה במושכרים לשוכרים בהתאם לסעיף 325 לפקודה, והחל ממועד זה הוצאו הדרישות לתשלום הארנונה החלה על הנכסים - לשוכרים. שני השוכרים נטשו את המושכרים טרם שהסתיימה שנת השכירות הראשונה, בהותירם חובות ארנונה שלא שולמו. בסמוך לאחר מועד נטישת כל אחד מן המושכרים, השכירה שמי-בר את המושכרים לשוכרים חדשים ומסרה הודעה על כך לעירייה.

בשנת 2002 ביקשה שמי-בר לשעבד את המקרקעין שבבעלותה ונדרשה להמציא לשם כך אישור עדכני מהעירייה על היעדר חובות, בהתאם להוראת סעיף 324 לפקודה. כתנאי להוצאת האישור דרשה העירייה לראשונה משמי-בר לשלם סכום של 261,102 ש"ח, חוב שהצטבר, לטענתה, בגין חשבונות הארנונה שלא שילמו השוכרים בתקופה בה החזיקו במושכרים (להלן: החוב). בעקבות דרישה זו הגישה שמי-בר לבית משפט השלום תביעה לסעד הצהרתי, שלפיו, משפעלה בהתאם להוראות הפקודה ומסרה הודעות כנדרש אודות העברת החזקה במושכרים - אין היא חייבת בתשלום החוב ולפיכך היא זכאית לקבל מהעירייה את האישור המבוקש. לשיטת שמי-בר, דרישת העירייה לתשלום החוב מהווה ניסיון לחייב אותה במס באופן רטרואקטיבי ופסול, מה גם שהחוב ממילא התיישן בחלוף למעלה משבע שנים מאז התגבשה העילה לתביעתו.

בירור התביעה הועבר לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, שם טענה העירייה כי שמי-בר חייבת בסילוק החוב, שכן חרף הכלל הקבוע בסעיף 326 לפקודה ולפיו מחזיקו הרשום של הנכס הוא שיישא בארנונה, הרי שבמקרה דנן חל הסייג שבסייפא לאותו סעיף, ולפיו: "בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה" (להלן: ההוראה המסייגת). העירייה טענה כי מטרת המחוקק בהתקינו את ההוראה המסייגת היתה לפתור בעיה של גביית ארנונה בגין נכסים שהוחזקו על-ידי שוכרים לזמן קצר בטרם "נעלמו". לפיכך, לשיטתה של העירייה, בין אם שוכר שכר נכס מראש לתקופה קצרה משנה, בין אם הוא קיצר בכולל את תקופת השכירות לפרק זמן שאיננו עולה כדי שנה - נטל תשלום הארנונה חל על המשכיר.

בית המשפט הנכבד (כב' סגן הנשיא (כתארו אז), השופט ד' חשין) דחה בפסק דינו את עמדת העירייה וקבע כי שמי-בר זכאית לקבל אישור על היעדר חובות, כמבוקש. לאחר שניתח את הרקע להתקנתה של ההוראה המסייגת ועמד על תכליתה, מצא בית המשפט הנכבד כי היא לא נועדה לחול במצב של קיצור שכירות בפועל מתחת לתקופה של שנה, כי אם רק על מצב בו המשכיר והשוכר התקשרו מלכתחילה בחוזה לפיו תקופת השכירות תהיה קצרה משנה. בית המשפט מצא עוד כי אין לקבוע את זהות החייב בתשלום הארנונה בדיעבד בהתאם לתקופת השכירות בפועל, אלא באמצעות קביעה מראש של חבות הבעלים, בין לבדו, בין לצד השוכר ובין בכל דרך אחרת.

העירייה הגישה ערעור על פסק הדין האמור, הוא הערעור שבפנינו, שבגדרו היא חוזרת, ככלל, על טענותיה בבית המשפט קמא לעניין פרשנותה של ההוראה המסייגת. לשיטתה, סעיף 326 לפקודה קובע מנגנון חיוב מסוג יחד ולחוד - של השוכר והמשכיר, ועל כן אין כלל מניעה לחייב את שמי-בר בתשלום הארנונה, תהא תקופת השכירות החוזית אשר תהא. העירייה טוענת כי היא אף נוהגת בפועל על יסוד פרשנות זו: בתחילה היא מוציאה דרישות לתשלום - לשוכר, וככל שמתברר כי הלה חדל מלהחזיק בנכס טרם שחלפה שנה, בלא לסלק את חובו - מעבירה העירייה את החוב על שם בעל הנכס, או המשכיר - תיקון שאין לשיטת העירייה מניעה לעשותו גם בחלוף שנים ממועד סיום השכירות.

שמי-בר תומכת מנגד יתדותיה בפסק דינו של בית המשפט קמא. עוד היא מוסיפה כי התנהגותה של העירייה, אשר ישבה בחיבוק ידיים ולא פנתה לשמי-בר בדרישה לגבות את חובות הארנונה האמורים משך למעלה משבע שנים מהיווצרותם (עד שזו לא פנתה לעירייה בבקשה לקבלת אישור על היעדר חובות) - איננה סבירה, ומחוסרת היא תום-לב, כך שאף מטעם זה דין התביעה היה להתקבל.

נעבור איפוא עתה לחיתוך הדין.

דיון והכרעה

החובה לשאת בתשלום הארנונה חלה ברגיל על "המחזיק בנכס" (ראו: סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992), והלה הוגדר בפסיקה כ"בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" (ראו: רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856, 861 (2002)). במקרה שלפנינו אין חולק כי בתקופה הרלבנטית להיווצרות החוב, היו השוכרים - ולא שמי-בר - המחזיקים במושכרים.

סעיפים 325 ו-326 לפקודה יוצרים שני חריגים לכלל הנ"ל, הקשורים זה בזה:

(א) החריג האחד קבוע בסעיף 325 לפקודה ומטיל אחריות על בעליו, או מחזיקו של נכס - לדווח לעירייה על כך שחדל להחזיק בנכס (לרבות בדרך של השכרתו), כתנאי לכך שיוכל להשתחרר מהמשך תשלומי הארנונה (ראו: הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 277-276 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, התשס"א) (להלן: רוסטוביץ); ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769, 775 (1991) (להלן: עניין מיכקשוילי)). תכלית חריג זה היא להקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס, מתוך הכרה בקושי לחייבה לבדוק בכל עת את זהותו של המחזיק בכל נכס (ראו: בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ, בפסקה 28 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (לא פורסם, 17.4.2008)).

לא עמד מחזיקו הקודם של הנכס בחובת הדיווח האמורה, עלול הוא להתחייב בתשלומי הארנונה שהמחזיק החדש לא עמד בהם. במקרה דנן, אין חולק כי שמי-בר עמדה בחובת הדיווח.

(ב) החריג השני - שהוא בלב המחלוקת בענייננו - קבוע בסייפא לסעיף 326, שלשונו במלואה קובעת כדלקמן:

"נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם - ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו - למסור לעיריה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו. בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה" (ההדגשות אינן במקור - ח"מ).

ההוראה המסייגת קובעת איפוא כי בתקופת שכירות של פחות משנה, המשכיר הוא שיהיה חייב בארנונה.

השאלה העומדת להכרעתנו היא היקף תחולתה של ההוראה המסייגת: האם, כטענת העירייה, ההוראה המסייגת חלה, וניתן לחייב את המשכיר בארנונה, לא רק כאשר הסכם השכירות המקורי נחתם לתקופה קצרה משנה, אלא גם במקרה שבו בדיעבד קוצרה תקופת שכירות לפחות משנה אחת.

לשיטתי, יש לדחות את פרשנותה המוצעת של העירייה להוראה המסייגת, ובהתאם - את ערעורה. להלן יפורטו טעמיי לדבר.

טעם ראשון הוא, שאף שמבחינה לשונית סעיף 326 לפקודה יכול להכיל לכאורה את שתי הפרשנויות המוצעות על-ידי בעלי הדין, הרי שפרשנותה של שמי-בר היא העדיפה מבחינה תכליתית (ראו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות פ"ד לט(2) 70, 76-75 (1985); ע"א 674/85 "אליהו" חברה לביטוח בע"מ נ' ז'ק, פ"ד מג(1) 356, 364 (1989)). אבהיר: ההוראה המסייגת, כמו גם התיבה "לתקופה של שנה או יותר", הוספו לסעיף 326 לפקודה במסגרת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 49), התשנ"ד-1994, ס"ח תשנ"ד, 261 (להלן: התיקון לחוק). כפי שציין בית המשפט הנכבד קמא, הוראה זו מהווה חריג לעקרון לפיו החובה בתשלום ארנונה חלה על בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס. התחקות אחר הרקע לתיקון לחוק - כפי שעשה בית משפט הנכבד קמא בפסק דינו - מלמדת כי בעוד שכוונתם המקורית של יוזמי התיקון לחוק היתה: "להגדיר כ'מחזיק בנכס' את בעל הנכס" (ראו: ד"כ ל"ט, 9599 (התשנ"ד) - דברי יוזם החוק, חה"כ דוד מגן), הרי שכוונה זו נזנחה והוחלט להותיר את הגדרתו של ה"מחזיק" בעינה. זאת, למעט במקרים חריגים יחסית של מי ש"שוכרים דירה לחודשים מספר", דוגמת "סטודנטים או פועלים המחפשים פרנסה במקום אחר, או אלה שבאים לנסות את מזלם במקום מושב חדש ואינם בטוחים שיגורו בו" (שם, שם - דברי ההסבר של חה"כ אריאל ויינשטיין, בשם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת). מסכים אני איפוא עם בית משפט הנכבד קמא בסוברו כי אין הצדקה להחלה רחבת-היקף של תיקון החוק, שמטרתו הנחזית נועדה להיות מוגבלת: להקל על העיריות לגבות ארנונה מנכסים המושכרים באופן אופייני לקבוצות מצומצמות למדי, לתקופות קצרות מועד. אין לאפשר איפוא סטייה רחבה מכלל הזיקה הקרובה ביותר, בדרך של החלת ההוראה המסייגת גם על מקרים שבהם בפועל קוצרה בדיעבד תקופת השכירות החוזית ארוכת המועד - לתקופה הקצרה משנה. כלל זה מתבקש במיוחד נוכח העובדה שהיוזמה החקיקתית לשינוי הגדרת ה"מחזיק" ולהטלת אחריות גורפת על המשכיר לתשלום הארנונה - נדחתה כאמור, והמיקוד הוסט לעבר חובת הדיווח בדבר חוזי השכירות שנחתמו. עניין זה מביא אותנו לנימוק הבא.

טעם שני לגישתי נסמך על העובדה שאין זה ראוי להטיל את נטל התשלום על משכירו של נכס שהושכר לתקופה של שנה ומעלה, שהיה רשאי מלכתחילה לדווח כאמור על שינוי בהחזקה (בניגוד למשכיר נכס לתקופה של פחות משנה), ואף קיים את חובתו החוקית למסור לעירייה דיווח על כך. אל מול זכותה של העירייה לדרוש תשלום ארנונה ממשכיר, שכשל במסירת דיווח על השכרת נכס, עומדת זכותו של המשכיר שמסר דיווח כדין להשתחרר מחבותו בארנונה (השוו: רוסטוביץ, בעמ' 276). יצוין כי בעבר נפסק שחבותו של משכיר בתשלום ארנונה: "מסתיימת רק עם משלוח הודעה על כך לעירייה, ולא עם חדלות הבעלות או החזקה בפועל" (עניין מיכקשוילי, בעמ' 775). מכאן שראוי לקבוע כי צדו השני של המטבע הוא שעם משלוח הודעה כדין, אכן הסתיימה חבותו של המשכיר לתשלום ארנונה בקשר עם התקופה שבה אין הוא נחשב כמחזיק בנכס, אף אם תקופה זו קוצרה בדיעבד.

טעם שלישי לעמדתי מתבסס על התפיסה שאם נאמר אחרת - יהיה בכך משום אישור להטלת חיוב רטרואקטיבי פסול. כידוע, ידו של בית המשפט "תהא קפוצה במתן אפשרות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי" (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נד(2) 433, 452-451 (2000). כן ראו: ע"א 4452/00 ט.ט טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 784 (2002); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נז(4) 769, 789-788 (2003)). קיימים אמנם מקרים שבהם תהא הצדקה לחיוב רטרואקטיבי בארנונה - כך לדוגמה: כאשר מי שהפך למחזיק בנכס דיווח באיחור על כך שהחל להחזיק בנכס, והעירייה מבקשת לחייבו בארנונה בדיעבד (ראו: ע"א 4755/07 א.מ.י. תלפיות בע"מ נ' עירית חיפה, בפסקה 6 (לא פורסם, 6.7.2009)), או כאשר משכיר נמנע מלדווח כי שוכר פלוני עזב את הנכס ושוכר אחר החליפו והוא שצריך לשאת בחיוב הארנונה (ראו: עת"ם (מח'-ת"א) 1263/01 ורבר נ' עיריית רחובות (לא פורסם, 7.7.2002)), או כאשר החיוב נבע מרישום שתוקן בדיעבד, והוברר כי הרישום המתוקן תואם את המצב העובדתי האמיתי ששרר במהלך תקופת החיוב (ראו: רע"א 2987/91 ריינר נ' עירית ירושלים, פ"ד מו(3) 661 (1992); בר"ם 1962/06 כהן נ' מנהלת הארנונה בעירית חיפה (לא פורסם, 16.10.2006)).

המצב בו אנו דנים כאן, של משכיר שדיווח כדין על השכרת נכס לתקופה של למעלה משנה והעירייה מבקשת לחייבו עתה בדיעבד בחובות השוכר לאחר שתקופת השכירות בפועל קוצרה עקב עזיבה חד-צדדית של המושכר - איננו נמנה עם החריגים האמורים. אין עסקינן בטעות טכנית, או רישום שגוי שהמחזיק אחראי לו, ואף לא בהתאמת הרישום למצב העובדתי הנכון (שכן בכל התקופה שבין תחילת ההשכרה ועד לנטישת המושכר, לא ניתן היה לראות במשכיר כחייב בארנונה לפי דין, ורק בדיעבד מבקשים לחייבו בחובו של השוכר). במקרה דנן, השכרת הנכס לתקופה העולה על שנה אחת משמעה שמבחינה נורמטיבית, המדובר בהשכרת נכס שאיננה נכנסת לגדר החריג שבסעיף 326 סייפא לפקודה. העובדה שהשוכר החליט לקצר את תקופת השכירות בדרך של נטישת הנכס, איננה הופכת בדיעבד את ההשכרה לכזו שהיא "לתקופה הקצרה משנה אחת", כאמור בחריג לסעיף 326 לפקודה. במצב דנן, הרי שבאיזון האינטרסים הרגיל הנערך לשם בחינת ההצדקה שבחיוב רטרואקטיבי, בין האינטרס הציבורי (ובעיקר - גביית מס אמת) לבין אינטרס הפרט (ובעיקר - הסתמכות וסופיות ההחלטה המנהלית) - הכף נוטה בבירור לטובת הפרט: מס אמת אין כאן, שכן לא המשכיר הוא שהיה המחזיק בתקופת השכירות. האינטרס הציבורי הכללי בגביית מס לשם מילוי החסר בקופתה של העירייה (שקוּדם במידת-מה בתיקון לחוק) איננו מצדיק את הפיכתו הגורפת של המשכיר למעין ערב כלפי העירייה לתשלומי השוכר. ככל שהמחוקק מבקש להקל על רשויות מקומיות, לבטל את כלל "הזיקה הקרובה", ולהפוך את בעליו של נכס לחייב בתשלום ארנונה אף אם הנכס הושכר - פתוחה לפניו הדרך לפעול לשינוי החוק. אולם במצב הנוכחי, כאשר משכיר נכס פועל כדין, מדווח דיווח אמת על השכרת נכס לתקופה של שנה ומעלה (ומשתחרר בכך מחבותו בארנונה), ואחר כך מדווח על השוכר החדש שבא במקום זה שנטש - שחרורו מארנונה בגין התקופה בה החזיק השוכר הראשון אמור להיות סופי, אף אם קוצרה תקופת השכירות, והעירייה לא הצליחה לגבות את חוב הארנונה מן השוכר.

מסקנתי היא איפוא כי דין פרשנותה של העירייה את ההוראה המסייגת - להידחות, וכמוה הערעור. מכאן, שמתייתר הצורך לדון בטענות הנוספות של שמי-בר, ובפרט טענותיה כבדות המשקל לענין התיישנות החוב. אוסיף רק כי התנהלותה של העירייה במקרה דנן נגועה לכאורה גם באי-הגינות, במידה שייתכן שהיה בה כדי להצדיק - לבדה - את קבלת תביעתה של שמי-בר. אבהיר עמדתי: אף שאין חולק כי דרישת העירייה היא ששמי-בר תישא בחוב שנצבר על-ידי השוכרים, הרי שמן הנתונים שלפנינו עולה כי רק כשבע שנים לאחר מעשה ראתה העירייה לנכון להודיע לשמי-בר לראשונה אודות קיום החוב, ואף זאת רק אגב בקשתה של שמי-בר לקבלת אישור בענין היעדר חובות לפי סעיף 324 לפקודה. יש בעייתיות רבה בהימנעות העירייה מלבצע כל פעולה ליידוע שמי-בר על קיום החובה ומלפעול לגביית החוב, כל זאת תוך שהחוב תופח. הבעייתיות האמורה נובעת מכך שעקב הודעה מאוחרת זו היה נוצר קושי רב למשכיר - אם היה מסלק את החוב לעירייה - לנסות ולהיפרע מן השוכרים-החייבים, למעלה משבע שנים לאחר התרחשות הדברים. בעייתיות נוספת יש פה אף בשימוש בכלי של סירוב למתן אישורים, כדי לנסות ולאלץ את שמי-בר לסלק חוב, שספק אם היה בידי העירייה לגבותו בדרך אחרת (בסוגיה זו ראו: רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (לא פורסם, 20.6.2010); עיינו עוד: רע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נג(1) 218 (1999); ע"א 7210/01 עיריית נתניה נ' עיזבון המנוחה רחל גלמבוצקי, פ"ד נח(5) 34 (2004)); עע"ם 1164/06 עיריית הרצליה נ' יצחקי (לא פורסם, 5.12.2006); עע"ם 10372/08 עיריית בת-ים נ' אדוט (לא פורסם, 4.1.2011)).

בשולי הדברים אעיר כי הנחת היסוד בדיון דלעיל היא כי דיווחיה של שמי-בר היו דיווחי אמת, הנחה התואמת את המצב העובדתי, כפי שהוצג והוכח במקרה דנן. מובן שאין כל מניעה שהעירייה תנקוט בכל האמצעים העומדים לרשותה לגביית חוב ארנונה ממשכיר, אשר יתברר כי מסר דיווח שאיננו משקף באופן מלא את המציאות. כך יקרה, למשל, במצב, שאותו הביאה העירייה כדוגמה - של משכיר שדיווח על השכרת נכס לתקופה של שנה ומעלה, אך הסכים מראש עם השוכר כי תקופת השכירות בפועל תעמוד על פחות משנה. התנהלות שכזו אמורה לשלול את תום לבם של הצדדים - במשמעותו ובנפקותו המשפטית של מושג זה.

נוכח כל האמור לעיל - אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בשכר טרחת עורך דין של המשיבה בסכום של 20,000 ש"ח.

השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה: אני מסכימה.

שופטת (בדימ') השופטת מ' נאור: אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר.

ניתן היום, ‏ג' בתמוז תשע"א (5.07.2011).