1. לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כבוד השופט י' גריל) מיום 27.2.2013 לקבל בשינויים בקשה לאשר הגשת תובענה ייצוגית נגד המשיבה, עיריית חדרה (להלן – העירייה), בגין מנהגה לעגל את נתוני שטח הנכסים שבתחומה לצורך חיובם בארנונה. ייאמר כבר בפתח הדברים, כי הסוגייה המרכזית המתעוררת בהליך דנא התעוררה אף בהליכים אחרים לאישור תובענות ייצוגיות נגד רשויות מקומיות, התלויים ועומדים בבתי המשפט לעניינים מינהליים.

2. סמכותן של הרשויות המקומיות בישראל להטיל ארנונה כללית מעוגנת כיום בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים). לפי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס". תקנה 3(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות ההסדרים), אשר הותקנו מכוח חוק ההסדרים, קובעת מהי יחידת השטח הבסיסית לחיוב בארנונה. זו לשון התקנה:

"חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום הארנונה למטר רבוע" (ההדגשה הוספה – א' ג').

נוסח זהה של ההוראה האמורה נכלל בגרסאות קודמות של תקנות ההסדרים, כולל זו שאליה התייחס בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטתו (תקנה 2(א) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ו-1996; מעתה נעסוק בתקנה 3(א) לתקנות ההסדרים בלבד). תקנה 4 לתקנות ההסדרים מוסיפה וקובעת, כי:

"מועצה רשאית להטיל ארנונה כללית לגבי –

(1) בנין – לכל מטר רבוע, בהתחשב בסוג הבנין, שימושו והמקום שבו הוא נמצא;

(2) קרקע תפוסה – לכל מטר רבוע בהתחשב במקום שבו היא נמצאת או השימוש בה או בהתחשב בשני המבחנים כאחד;

(3) אדמה חקלאית – לכל מטר רבוע או דונם, בהתחשב בשימוש בה".

3. עיקר המחלוקת שלפנינו נסבה על השאלה מה דינם של חלקי מטרים רבועים, היינו, כיצד יש לחשב את הארנונה לנכס כאשר השטח המתקבל במדידתו אינו מספר שלם. המבקש הגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד העירייה. לפי צו הארנונה העירוני של עיריית חדרה לשנת 1992, "יחידת שטח פירושה כל מ"ר, או חלק ממנו ייחשב כמטר שלם. כל מחזיק ישלם ארנונה כללית עבור כל מ"ר או לכל יחידה כפי שמוגדר בגוף הצו". הוראה דומה הופיעה גם בצווי ארנונה מאוחרים יותר. המבקש טען, כי העירייה נוהגת לעגל את שטחי הנכסים שבשטחה תמיד כלפי מעלה, אל המספר השלם הקרוב ביותר. לדברי המבקש, פעולה זו אינה חוקית שכן ארנונה היא מס, שגבייתו טעונה הסמכה מפורשת, ואילו פעולת העיגול כלפי מעלה נעדרת הסמכה בחוק. לשיטתו, תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים קובעת כי הרשות חייבת לעגל את חלקי המטרים הרבועים תמיד כלפי מטה, למספר השלם הקרוב, כך שיחויבו רק מטרים רבועים שלמים וקיימים בנכס הנישום. המבקש סבור כי כל שיטה אחרת אינה חוקית. עילות התביעה שכלל המבקש בבקשתו לאישור תובענה ייצוגית היו עשיית עושר ולא במשפט, הפרת חובה חקוקה ורשלנות. את הקבוצה המיוצגת הגדיר ככל הנישומים ששילמו ארנונה ביתר עקב העיגול כלפי מעלה, החל מהשנתיים שקדמו להגשת ההליך. הסעד המבוקש היה השבת סכום של 4,271,026 ש"ח, בתוספת ריבית והפרשי הצמדה.

4. בתשובתה לבקשה לאישור התובענה הייצוגית טענה העירייה כי אין פסול בשיטת העיגול, נוכח לשון תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים הקובעת מפורשות כי חישוב שטח הנכס לחיוב בארנונה יהא במטרים רבועים שלמים. עוד הדגישה העירייה, כי טענת המבקש שהיא מעגלת את השטחים תמיד כלפי מעלה אינה משקפת את המציאות. העירייה הבהירה כי בפועל, היא נוהגת לעגל כלפי מטה כאשר ה"שארית" אינה עולה על 0.49 מ"ר, וכלפי מעלה בשאר המקרים (להלן – שיטת העיגול מעלה-מטה). העירייה הכירה בכך ששיטת העיגול מעלה-מטה הנהוגה בה אינה עולה בקנה אחד עם לשון צו הארנונה שלה, שלפיו חלק ממ"ר ייחשב כמ"ר שלם, אולם הדגישה שהיא פועלת מזה שנים רבות לפי השיטה האמורה. נעיר, כי המבקש לא הסתייג מטענה זו במסגרת ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים, ומיקד טענותיו בחוקיות העיגול כלפי מעלה במקרים שבהם הדבר נעשה. לטענת העירייה, שיטת העיגול מעלה-מטה נהוגה ב-80% מהרשויות המקומיות שפרסמו את צווי הארנונה שלהן באתר האינטרנט של מרכז השלטון המקומי, והיא השיטה הטובה ביותר לגביית מס אמת. העירייה הודתה שלגבי המבקש (ו-374 נישומים נוספים) חלה טעות פרטנית בחישוב, כך שהעיגול אכן נעשה כלפי מעלה, אף שה"שארית" שהתקבלה במדידת הנכס שבחזקתו לא עלתה על 0.49 מ"ר. לגרסתה, טעות זו תוקנה.

5. ביום 27.2.2013 אישר בית המשפט לעניינים מינהליים את הגשת התובענה הייצוגית בשינויים מסוימים. בית המשפט צמצם את עילות התביעה המבוקשות וקבע, כי התובענה הייצוגית תוגש בעילה של הפרת החובה החקוקה שבתקנה 2 לתקנות ההסדרים (כיום תקנה 3) בלבד. כשאלה המשותפת הוגדרה השאלה הבאה:

"פרשנות תקנה 2 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ו-1996 [...] האם הוראת תקנה זו מחייבת חישוב שטח הנכס, לצורך חיוב בארנונה, דווקא לפי מטרים רבועים שלמים, או שמא המטר הרבוע מצוין כיחידת מידה בלבד, ויש לחשב את החיוב בארנונה לפי שטח הנכס המדויק?" (ההדגשה במקור – א' ג').

החלופות הפרשניות שהעמיד בית המשפט לעניינים מינהליים זו מול זו הן איפוא חיוב לפי שטח מדויק (להלן – גם השיטה המדויקת) מול חיוב לפי שטח מעוגל למספר שלם. הקבוצה שבשמה אושרה הגשת התובענה הייצוגית היא כל הנישומים שלגביהם עיגלה העירייה את שטח הנכס כלפי מעלה אל המספר השלם הקרוב, מיום 12.2.2010 ועד למועד הגשת הבקשה לאישור התובענה הייצוגית ביום 12.2.2012 (תקופה של 24 חודשים). החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים נשענה על המסקנות הבאות: ראשית, בית המשפט מצא שעיגול כלפי מעלה לכאורה אינו חוקי. בית המשפט ציין, שכשם שלא מחייבים אדמת בניין בארנונה, משום שלא מופקת ממנה כל תועלת כלכלית ממשית, מקל וחומר שלא ניתן לחייב בארנונה על שטח שאינו קיים (פיסקה כ"ח להחלטתו). שנית, חרף עמדת בעלי הדין כי לפי תקנות ההסדרים יש לחייב במטרים רבועים שלמים, מצא בית המשפט כי פרשנות סבירה נוספת של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים על פי תכליתה היא כי יש לבסס את החיוב על שטחו המדויק של הנכס, להכפיל בתעריף למ"ר. בית המשפט ציין, כי בהליכים דומים נגד מספר רשויות אחרות שפעלו לפי שיטת העיגול מעלה-מטה לפי גודל השארית, שבהם עלתה שאלה דומה, ניתנו הודעות חדילה, תוך מעבר לשיטה המדויקת. שלישית, בית המשפט קבע כי המבקש לא הניח תשתית לתביעה בעילות של עשיית עושר ולא במשפט ורשלנות.

6. על ההחלטה בבקשה לאישור התובענה הייצוגית הגיש המבקש את בקשת רשות הערעור שלפנינו. לטענת המבקש, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בתיחום המחלוקת, בהגדרת הקבוצה ובהגדרת העילות. אשר לתיחום המחלוקת, המבקש טוען כי בית המשפט אינו מוסמך להוסיף חלופה פרשנית שבעלי הדין לא העלו. כוונתו לשיטה המדויקת. לשיטת המבקש, שני הצדדים תמימי דעים כי שיטה זו אינה חוקית, וסבורים כי יש לחייב לפי מטרים רבועים שלמים בלבד (ראו גם פסקה כ"ה להחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים). בנוסף, המבקש טוען כי היה על בית המשפט לעניינים מינהליים להגדיר את הקבוצה כך שתכלול את כל מי שחויבו ביתר עד ליום אישור התובענה הייצוגית (27.2.2013), ולא עד ליום הגשת בקשת האישור (12.2.2012). זאת, לשיטת המבקש, לאור סעיף 10(א) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן – חוק תובענות ייצוגיות). המבקש ער לכך שסעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות קובע הסדר מיוחד לגבי תובענות ייצוגיות נגד רשויות ציבוריות. סעיף זה מגביל את היקף ההשבה שניתן לתבוע מרשות ציבורית במסגרת תובענה ייצוגית ל-24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישורה. אולם, לטענת המבקש, יש לפרש את הוראת סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות כהוראת התיישנות, ולא כהוראה שמטרתה להגביל את היקף ההשבה בעוולה נמשכת. המבקש סבור כי הגדרת הקבוצה כך שתכלול גם את התקופה שבין מועד הגשת הבקשה לבין מועד אישורה אף תהא הפתרון היעיל מבחינה דיונית, שיאפשר למנוע הגשת מספר בקשות לאישור תובענות ייצוגיות באותו עניין. לבסוף, המבקש טוען כי לא היה מקום לצמצם את עילות התביעה. לטענתו, אם תובע מצליח להוכיח סיכויי הצלחה סבירים לתביעת השבה בגין גבייה ביתר של מס, די בכך בשלב אישור התובענה הייצוגית כדי לבסס עילה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט. כמו כן, המבקש סבור כי לא היה מקום להגביל את עילת הפרת החובה החקוקה רק להפרת תקנה 3 לתקנות ההסדרים. לשיטתו, היה על בית המשפט להוסיף לעילות התביעה גם את הפרת סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי מיסים ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו אלא בחוק או על פיו, וסעיפים 8(א) ו-9(ב) לחוק ההסדרים. המבקש טוען כי הוראות אחרונות אלה מבהירות, שלא ניתן להטיל ארנונה על חלק מנכס שכלל אינו קיים.

7. בתשובתה לבקשת רשות הערעור הסכימה העירייה כי הבקשה תידון כערעור. העירייה טוענת כי לא היה מקום לשלול בשלב האישור את עמדתה, כי ניתן לעגל את השטח גם כלפי מעלה בחלק מהמקרים במסגרת שיטת העיגול מעלה-מטה. יחד עם זאת, העירייה מבהירה כי בניגוד לטענת המבקש, לא טענה בבית המשפט לעניינים מינהליים שהשיטה המדויקת אינה חוקית, שכן כלל לא התייחסה לחוקיותה של שיטה זו. לדבריה, כל שטענה היה כי השיטה הנהוגה על ידה היא השיטה העדיפה. מכל מקום, העירייה טוענת שעמדת המבקש, שלפיה יש לעגל את השטח כלפי מטה תמיד, אינה חוקית ועומדת בניגוד לתכלית חוק ההסדרים, שכן יש בכך משום מתן פטור מתשלום ארנונה. בכל האמור בהגדרת הקבוצה ובתיחום תקופת ההשבה, סבורה העירייה כי ניתן יהיה לדון בסוגייה בשלב הבא של הליך בירור התובענה הייצוגית, אם ייקבע בתום ההליך כי אכן יש מקום להורות על השבה. לבסוף, העירייה טוענת כי אין מקום להתערב במסקנת בית המשפט לעניינים מינהליים לעניין עילות התביעה שנדחו. לשיטתה, המבקש לא ביסס תשתית לתביעה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט, משום שכלל לא הוכחה התעשרות היות שהעיגול נעשה גם כלפי מטה. לטענת העירייה, אין יסוד אף לטענות המבקש בדבר הפרת חובה חקוקה לפי חוק יסודות התקציב, שכן הגבייה נעשתה כדין.

8. זה המקום לציין, כי שאלת החוקיות של עיגול שטחי נכסים לצורך חיוב בארנונה התעוררה בהליכים רבים לאישור תובענות ייצוגיות נגד רשויות מקומיות, שחלקם תלויים ועומדים בבתי המשפט לעניינים מינהליים. בחלק מההליכים נטען כי הרשויות מעגלות כלפי מעלה גם כאשר מדובר בחלק ממ"ר הקטן מ-0.5 מ"ר. בבש"ם 6141/12 פסיפיק מערכות מחשב נ' עיריית הרצליה [פורסם בנבו] (25.11.2012) דחיתי בקשה לאיחוד הדיון ב-13 הליכים כאלה. שם קבעתי, בין היתר, כי מן הראוי שכל ההליכים יעוכבו עד להכרעה בהליך נושא בקשת רשות הערעור דנא, שמתנהל בבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה, משום שהליך זה היה מצוי אז בשלב המתקדם ביותר. עוד ציינתי, כי ייתכן שלא יהיה מנוס מלהשהות את בירור ההליכים עד להכרעה שתיפול בבית משפט זה. לאור השלכות הרוחב של הסוגייה נושא דיוננו, הוזמן היועץ המשפטי לממשלה (להלן – גם היועץ) להתייצב בהליך דנא, והגיש את עמדתו.

9. בסוגיית חוקיות עיגול השטחים לצורך חישוב הארנונה, עמדת היועץ הינה שתקנות ההסדרים לא נועדו לקבוע נורמה אחידה בשאלת היחס לחלקי מטרים רבועים, ולפיכך אינן שוללות את שיטת המדידה המדויקת או את שיטת העיגול מעלה-מטה. התקנות קובעות אך את יחידת השטח הבסיסית לחיוב ארנונה, היינו, מטר רבוע, כדי לשנות מדין קודם, שלפיו ניתן היה למדוד שטחי נכסים גם לפי יחידות מדידה אחרות. לפיכך, לגישת היועץ, שאלת היחס לחלקי מטרים רבועים נתונה לשיקול דעתה של כל רשות, בכפוף לעקרונות המשפט המינהלי. בהקשר זה, ראוי לשיטת היועץ ליתן משקל לתפיסה שבבסיס "דיני ההקפאה" בתחום הארנונה, לפיה יש להותיר אוטונומיה לרשויות המקומיות. בצד האמור, לגישת היועץ, השיטה המדויקת היא השיטה הטובה ביותר, ומן הראוי שרשויות שיש בידיהן נתונים מדויקים בנוגע לשטחי הנכסים שבתחומן, ושהמעבר לחיוב לפי שיטה מדויקת לא יטיל עליהן נטל תקציבי או תפעולי משמעותי, תעבורנה לשיטה זו (ראו סעיף 72 לעמדתו). יחד עם זאת, היועץ סבור כי אם לרשויות מסוימות אין גישה לנתוני השטח המדויקים, או אם עלויות המעבר לשיטה המדויקת הן משמעותיות עבורן, יש להתיר להן לנקוט את שיטת העיגול מעלה-מטה. לדבריו, אף שיטה זו היא שיטה סבירה ומידתית המביאה, בקירוב, לגביית מס אמת במבט צופה פני כלל הנישומים. נדגיש, כי היועץ סבור שעיגול תמיד כלפי מטה אינו ראוי משום שמדובר בפטור ממס; ואילו עיגול תמיד כלפי מעלה, לרעת האזרח, אינו ראוי אף הוא משום שמדובר בגבייה בגין שטחים שכלל אינם קיימים. אשר לטענות המבקש בדבר הגדרת הקבוצה, לגישת היועץ, יש לקיים בעניין זה את הוראת סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות, ואין לחייב רשות בהשבה לתקופה העולה על 24 חודשים שקדמו להגשת בקשת האישור. עמדת היועץ הינה שהוראת סעיף 21 לחוק אין יסודה בדיני ההתיישנות, כי אם בהגנת התקציב.

10. היועץ המשפטי לממשלה מעלה סוגייה נוספת, אשר לא הועלתה על ידי בעלי הדין במסגרת ההליך דנא. היועץ סבור שבנסיבות נושא דיוננו, כלל לא היה מקום לאשר תובענה ייצוגית נגד העירייה. הוא מציין, כי טענה זו הועלתה על ידי הרשויות המקומיות הנתבעות בהליכים דומים אחרים. לדבריו, הגבייה לפי שיטה של עיגול מעלה-מטה נעשתה כדין, מפני שהרשויות פעלו בתום לב על בסיס פרשנות משפטית מקובלת, שאף זכתה לתימוכין מסוימים בספרות ובהחלטות של בתי משפט מחוזיים. לשיטת היועץ, לא ראוי לקבוע שקיימת עילת השבה לאחר שנים שבמהלכן גבו רשויות מקומיות רבות לפי שיטה זו בלא שהועלתה כל טענה בעניין, עקב הלכה חדשה של בית המשפט. כמו העירייה, גם היועץ מדגיש, כי מבחינת חלק מהרשויות המקומיות, מעבר לשיטה המדויקת יהיה כרוך בעלויות ניכרות, שכן נתוני השטח המדויקים של הנכסים שבתחומן אינם בידיהן, ותידרש מדידה חדשה. בנוסף, תידרשנה התאמות במערכות המחשוב של חלק מהרשויות. הכרה בחובת השבה בנסיבות כאלה, כך לדברי היועץ, לא תאפשר לרשויות להתנהל באופן סביר ולכלכל את תקציביהן. לפי עמדת היועץ, שיקולים אלה מקומם עוד בשלב אישור התובענה, ולא בשלב בחינת ההגנות מפני השבה. היועץ מדגיש, כי טיעונים אלה אינם תקפים לגבי רשויות שנוהגות לעגל רק למעלה, תמיד לרעת האזרח.

11. נעיר, כי עיריית ראשון לציון ביקשה להצטרף להליך בבית משפט זה. בדומה לעיריית חדרה, אף עיריית ראשון לציון נוקטת את שיטת העיגול מעלה-מטה, ותלויה ועומדת נגדה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בנושא זה. בעמדה שהגישה טענה עיריית ראשון לציון כי שיטת העיגול מעלה-מטה היא חוקית, וכי אין מקום לחייב רשויות מקומיות שנוהגות כך לעבור לשיטה המדויקת. לטענתה, לרשויות המקומיות נתון שיקול דעת, ויש לכבד את ההסדר שבחרו לקבוע בצו הארנונה העירוני. כמו היועץ המשפטי לממשלה, אף עיריית ראשון לציון טענה כי אין מקום לאשר תובענה ייצוגית נגד רשויות מקומיות שנקטו את שיטת העיגול מעלה-מטה. לטענתה, הדרך להשיג על פרקטיקה זו איננה בתקיפה עקיפה בתביעת השבה ייצוגית, כי אם בתקיפה ישירה בערכאה המוסמכת.

12. לאחר עיון בבקשת רשות הערעור, בתשובה לה, בבקשת ההצטרפות ובעמדת היועץ המשפטי לממשלה החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. מעתה נתייחס למבקש כמערער. בקשת רשות הערעור שלפנינו מעלה שאלות בעלות השלכות רוחב, החורגות מעניינם של בעלי הדין. כאמור, מתנהלים כעת בבתי משפט שונים הליכים רבים לאישור תובענות ייצוגיות בנושא עיגול שטחי נכסים לצורך חיוב בארנונה. בנסיבות אלה, שיקולי היעילות הדיונית והצורך בחיסכון במשאבים שיפוטיים מצדיקים הכרעה בשאלת פרשנותה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים כבר עתה.

13. במאמר מוסגר נציין, כי ייתכן שהמסלול הדיוני שבו בחר המערער במקרה דנא, הגשת בקשת רשות ערעור, איננו המסלול הנכון ככל שהדבר נוגע לאלה מטענותיו שנדחו בהחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בבקשה לאישור התובענה הייצוגית. החלטה המאשרת תובענה ייצוגית היא החלטה אחרת, שהערעור עליה הוא ברשות. לעומת זאת, דחיית בקשה לאישור תובענה ייצוגית מהווה פסק-דין, שעליו אפשר לערער בזכות (ראו, למשל, רע"א 8562/06 פופיק נ' פזגז 1993 בע"מ, פיסקה 7 [פורסם בנבו] (15.4.2007)). כללים אלה יפים גם כאשר הבקשה לאישור התובענה הייצוגית מתקבלת באופן חלקי, היינו, כאשר חלק מהבקשה מתקבל וחלק אחר נדחה במסגרת אותה החלטה. על החלק בהחלטה שקיבל את טענות המבקש ניתן לערער ברשות, ואילו על החלק שדחה אותן ניתן לערער בזכות (ראו, למשל, עע"ם 7373/10 לוי נ' מדינת ישראל צבא הגנה לישראל מדור תשלומים [פורסם בנבו] (1.11.2010); רע"א 6142/14 חברת בזק בינלאומי בע"מ נ' Mandap, [פורסם בנבו] פיסקה 8 (9.12.2014)). מאחר שפסק דיננו ניתן במותב תלתא, אין עוד צורך להידרש לנפקות ההבחנה האמורה בין דרכי ההשגה (השוו, רע"א 5349/13 דומיקאר בע"מ נ' שלמה תחבורה (2007) בע"מ, [פורסם בנבו] פיסקה 7 (29.8.2013)).

14. קודם שנפנה לדיון בתקנה 3(א) לתקנות ההסדרים, נידרש לטענתו המקדמית של המערער בעניין הגדרת השאלה המשותפת לחברי הקבוצה המיוצגת. המערער טוען, כי בית המשפט חרג מסמכותו כאשר הגדיר את השאלה המשותפת תוך הוספת השיטה המדויקת כחלופה פרשנית, אף שבעלי הדין לא העלו חלופה זו מיוזמתם. אין לקבל טענה זו. ראשית, כאמור, השאלה המשותפת נסבה על פרשנות תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. בשיטתנו, בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של הדין. נובע מכך, שבית המשפט מוסמך להציע חלופות פרשניות שבעלי הדין לא העלו מיוזמתם (ראו, למשל, בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 762-761 (1993); ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, [פורסם בנבו] פיסקה 56 (14.5.2012); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 792 (1993) (להלן – ברק פרשנות במשפט)).

15. שנית, בהליך התובענה הייצוגית נתונות לבית המשפט סמכויות פיקוח שונות. סמכויות אלו נועדו למנוע שימוש לרעה במכשיר דיוני מיוחד זה ולהבטיח, כי במעמד אישורה של תובענה ייצוגית יובאו לידי ביטוי שיקולים החורגים מעניינם של בעלי הדין שבפני בית המשפט (ראו, למשל, רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 289-288 (השופטת ט' שטרסברג-כהן) (2001); ע"א 1834/07 קרן נ' פקיד שומה גוש דן, [פורסם בנבו] פיסקאות 16-12 (12.8.2012) (להלן – עניין קרן); אמיר ויצנבליט "ייצוג הולם והסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות" משפטים מג 351, 358-356 (2012)). סמכותו של בית המשפט לערוך שינויים בבקשה לאישור תובענה ייצוגית בעת אישור התובענה היא סמכות רחבה. סעיף 13 לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי "בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית בכל שינוי שיחליט עליו ביחס לבקשה לאישור, והכל כפי שייראה לו ראוי לשם הבטחת ניהול הוגן ויעיל של התובענה הייצוגית" (ההדגשה הוספה – א' ג'). בית המשפט רשאי, איפוא, לקבל בקשה לאישור תובענה ייצוגית בשינויים, כולל בהיבט הגדרת השאלה המשותפת. לא למותר לציין, כי במסגרת ההליך דנא הציגו בעלי הדין בהרחבה את עמדתם באשר לחוקיות השיטה המדויקת, וקיבלו הזדמנות הולמת לטעון טענותיהם בעניין זה. משהסרנו מהדרך את טענתו המקדמית של המערער, נפנה עתה לדיון בפרשנותה הראויה של תקנה 3 לתקנות ההסדרים.

16. תקנה 3 לתקנות ההסדרים מעוררת, למעשה, שתי שאלות פרשניות. השאלה הראשונה היא האם התקנה ביקשה לקבוע כלל אחיד בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים, שיחול על כל הרשויות המקומיות, או שמא הותירה לרשויות המקומיות מרחב גמישות בעניין זה, כפי שטען בפנינו היועץ המשפטי לממשלה. אם נמצא כי יש לקבוע כלל אחיד, אזי נשאל איזו מבין השיטות האפשריות (השיטה המדויקת; עיגול מעלה-מטה; עיגול תמיד למעלה; עיגול תמיד למטה) היא השיטה שלפיה יש לפעול.

17. כידוע, ארנונה היא מס מוניציפלי, אשר הטלתו טעונה הסמכה מפורשת בחוק (ראו, סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה; בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805 (השופט ד' לוין) (1992) (להלן – עניין קרית אתא); ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עירית קרית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999) (להלן – עניין מליסרון); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, [פורסם בנבו] פיסקה 11 (השופטת ע' ארבל) (14.5.2006) (להלן – עניין חבס); רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד סד(1) 215, 230 (השופטת ד' ברלינר) (2010)). את דיני המס יש לפרש ככל דבר חקיקה. נקודת המוצא היא בחינת החלופות הפרשניות העולות מלשון ההוראה המטילה מס. מבין האפשרויות המתיישבות עם לשון ההוראה, על בית המשפט לבחור את הפרשנות המגשימה את תכליתה. אם נותר ספק באשר לתכלית ההוראה לאחר מיצויו של התהליך הפרשני, רק אז ניתן לפנות לכלל של פרשנות לטובת הנישום (ראו, למשל, עניין חבס, פיסקה 15 (השופטת ע' ארבל); וכן, ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פ"ש רחובות, פ"ד לט(2) 70, 77-75 (1985); ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פ"ד סב(4) 280, 303-302 (השופטת מ' נאור) (2008) (להלן – עניין פוליטי); אהרון ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 438-434 (תשנ"ז)).

18. בשלב הראשון של ההליך הפרשני נידרש, איפוא, ללשון תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. כזכור, התקנה קובעת רק ש"חישוב השטח לצורך הטלת ארנונה יהיה במטרים רבועים". התקנה שותקת לגבי היחס לחלקי מטרים, והיא סובלת כמה פירושים אפשריים. לפי פירוש אחד, התקנה ביקשה לקבוע רק את יחידת המדידה לשטח, מבלי לשלול את האפשרות להתחשב בחלקי מטרים רבועים ולחייב בארנונה לפי מדידה מדויקת. לוּ הייתה הכוונה למטרים רבועים שלמים, כך הטענה, היה הדבר נאמר בפירוש. שימוש במינוח "במטרים רבועים" כיחידת מדידה בלבד אפשר למצוא בתקנה 4 לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992, שם מופיעה תיבה זו גם לצד מספר שאינו שלם. פירוש זה אף מתיישב עם המובן היומיומי של המינוח "במטרים רבועים", שכן פעמים רבות הוא משמש לתיאור של יחידת מדידה של שטח, ולאו דווקא של יחידת השטח השלמה (לתפקידה של המשמעות המילולית השגורה בהליך הפרשני ראו, למשל, בע"ם 164/11 פלונית נ' פלוני, [פורסם בנבו] פיסקה 16 (השופט צ' זילברטל) (29.4.2012); ברק פרשנות במשפט, בעמודים 82-81). פירוש אפשרי שני הוא, כי ניתן לחייב בארנונה אך ורק לפי מטרים רבועים שלמים. אחיזה מסוימת לכך מצויה בתקנה 4 לתקנות ההסדרים שהבאנו לעיל, שלפיה ארנונה תוטל "לכל מטר רבוע". פירוש זה מעורר תת-שאלה נוספת, השנויה במחלוקת בין בעלי הדין. לטענת המערער, יש לחייב אומנם במטרים שלמים, אך תוך עיגול תמיד כלפי מטה, לטובת הנישום. מנגד, העירייה, וכמותה היועץ המשפטי לממשלה, סבורים כי יש להכיר אף בשיטת העיגול מעלה-מטה לפי גודל השארית המתקבלת במדידת השטח. אם כן, כמה חלופות פרשניות מצויות במתחם האפשרויות הלשוני העולה מתקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. נמשיך ונידרש עתה לתכליתה. כאן יש צורך להרחיב מעט את המבט, שכן לא ניתן להבין את תכליתה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים במנותק מתכליות "דיני ההקפאה" בתחום הארנונה, שאליהם היא משתייכת.

19. דיני ההקפאה, שזכו להתייחסות נרחבת בפסיקתו של בית משפט זה, מגבילים את שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ובשינויָם בצווי הארנונה העירוניים שהן מוציאות מדי שנה. במקור, נועדו דיני ההקפאה להיאבק באינפלציה הדוהרת במשק בשנות השמונים של המאה הקודמת. מטרתם הייתה לתחוֹם את העלאת תעריפי הארנונה על ידי הרשויות המקומיות, כדי למנוע מהן להעלות משמעותית את תעריפי הארנונה בניסיון לצמצם את גרעונותיהן. עוד ביקשו דיני ההקפאה להגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות ליתן הנחות בתחום הארנונה. ראשיתה של חקיקת ההקפאה בחוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, אשר "הקפיא" את תעריפי הארנונה לשנים 1986-1985. תעריפים אלו היו לבסיס לחישוב השיעור שבו הותר לרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה מדי שנה. מאותה נקודה, תעריפי הארנונה הנקבעים בשנת מס מסוימת מחושבים כנגזרת של התעריפים שהוטלו בצו הארנונה שהוציאה העירייה בשנת המס הקודמת. עד שנת 1992 קבעה חקיקת ההקפאה מדי שנה את השיעור המרבי שבו היו הרשויות רשאיות להעלות את תעריפי הארנונה בגין נכסים שבתחומן. מאז שנת 1993, דיני ההקפאה מעוגנים בחוק ההסדרים, המתווה כיום את המסגרת החוקית להטלת ארנונה. מכוח חוק זה הותקנו לאורך השנים תקנות מיישמות. כזכור, תקנות ההסדרים לשנת 2007, התקנות מושא דיוננו, הן שבתוקף כיום (על אודות דיני ההקפאה ראו, בין היתר, ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003) (להלן – עניין שקם); ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק, פ"ד נז(3) 337, 346-342 (2003) (להלן – עניין בזק); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, [פורסם בנבו] פיסקאות 10, 15-13 (השופטת ע' ארבל) (28.12.2005) (להלן – עניין כרטיסי אשראי לישראל); עע"ם 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, [פורסם בנבו] פיסקאות 13-11 (26.6.2011) (להלן – עניין היים); עע"ם 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים, [פורסם בנבו] פיסקה 3 לחוות דעתי (20.11.2011) (להלן – עניין משואה); עע"ם 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, [פורסם בנבו] פיסקאות 8-6 (20.12.2011) (להלן – עניין עיריית חולון); עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, [פורסם בנבו] פיסקאות 12-10 (השופט ע' פוגלמן) (28.12.2014) (להלן – עניין אי.בי.סי)).

20. דיני ההקפאה משיתים כמה מגבלות עיקריות על שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי ארנונה. תקנה 3(א) קובעת, כאמור, כי שטח הנכס שלפיו ייקבע החיוב בארנונה יחושב במטרים רבועים. כלל זה שינה מהכלל שנהג בעבר, שלפיו ניתן היה לעשות שימוש ביחידות שטח אחרות, כגון חדר או "יחידות נכס" (ראו הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית – ספר ראשון 476 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן – רוסטוביץ); ירון דיין מדיניות מיסוי עירוני והארנונה הכללית 103 (2004) (להלן – דיין)). תקנה 3(ב) לתקנות ההסדרים אוסרת על רשות מקומית לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכסים שבתחומה משנה לשנה. ניתן לתקן רק טעות חישוב שנפלה לגבי נכס מסוים. יחד עם זאת, דיני ההקפאה הנציחו את ההבדלים בין הרשויות השונות בשיטת החישוב עצמה. נדגיש, כי באומרנו "שיטת חישוב" אין הכוונה לשיטות שבהן אנו דנים בהליך זה, שעניינן היחס לחלקי מטרים רבועים, כי אם לדרך שבה מודדים מלכתחילה את שטח הנכס (להרחבה בעניין שיטות החישוב ראו, למשל, עניין היים, פיסקאות 16-15; עניין משואה, פיסקה 6 לחוות דעתי; וכן עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין, [פורסם בנבו] פיסקה 11 (1.12.2005); עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, [פורסם בנבו] פסקאות 15-14 (17.7.2006) (להלן – עניין סלע); עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד-כהן, [פורסם בנבו] פיסקה 11 (15.5.2007); עע"ם 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, [פורסם בנבו] פיסקה 21 (9.8.2012) (להלן – עניין קופלביץ); עניין אי.בי.סי, פיסקה 11 (השופט ע' פוגלמן); רוסטוביץ, בעמודים 479-476). תקנה 5 לתקנות ההסדרים אוסרת ככלל על הרשויות המקומיות לשנות סיווג של נכס בלא שחל שינוי בשימושים בו. תקנה 12 מגבילה את גובה הארנונה המוטלת לראשונה על סוג נכס שלא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן. לבסוף, בתקנות ההסדרים נקבעו תעריפים מזעריים ומרביים לחיוב בארנונה (ראו גם סעיפים 9(א) ו-9(ב) לחוק ההסדרים). הרשויות רשאיות לסטות מהיבטים מסוימים של דיני ההקפאה רק באישור שר הפנים ושר האוצר (ראו, סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים ותקנה 10 לתקנות ההסדרים). ראוי להדגיש, כי השיטה של חישוב שטח הנכס ככלל איננה ניתנת לשינוי אפילו באישור השרים.

21. הנה כי כן, התכלית המרכזית שאותה נועדו דיני ההקפאה להגשים היא הגבלת שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ובשינויָם, ישירות או בעקיפין, באמצעות שינוי סיווגים ושיטות חישוב שטח. מטרתם להביא ל"קביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים" (עניין בזק, בעמוד 348; עוד ראו, למשל, עניין שקם, בעמודים 493-492; עניין חבס, פיסקה 21 (השופטת ע' ארבל); עניין קופלביץ, פיסקאות 8, 10, 12; עניין אי.בי.סי, פיסקה 11 (השופט ע' פוגלמן)). אין לכחד, כי בצד השאיפה להגביל את שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בתחום הארנונה, ביקשו דיני ההקפאה להותיר להן מרחב מסוים של עצמאות. התפיסה שבבסיס מתן מרחב תמרון לרשויות המקומיות היא, כי לרשות מקומית הבנה טובה יותר של צורכי המקום לעומת השלטון המרכזי, וכי יש להותיר לה מרחב גמישות מסוים כדי שיהיה באפשרותה להגיב למציאות המקומית הדינמית. על רקע זה, נקבע בעבר כי במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול הדעת של הרשות המקומית בתחום הארנונה רחב, ובית המשפט ימעט להתערב בו (ראו, למשל, עניין קרית אתא, בעמוד 803 (השופט ד' לוין); עניין חבס, פיסקה 11 (השופטת ע' ארבל); עניין כרטיסי אשראי לישראל, פיסקה 14; עניין סלע, פיסקה 14; עניין עיריית חולון, פיסקה 11 וההפניות שם).

22. בהקשר זה נדגיש, כי דיני ההקפאה מתייחסים לתעריפים ולשיטות החישוב שבצו הארנונה של הרשות המקומית, אותם קובעת הרשות המקומית בכובעה כ"מחוקקת". זאת, להבדיל מהחלטותיה של הרשות המקומית כ"רשות מבצעת", כאשר היא מוציאה שומת ארנונה לנכס קונקרטי זה או אחר. כך, למשל, נתונה לרשות המקומית הסמכות לשנות סיווג של נכס ספציפי בתחומה, אך לא הסמכות לשנות את הסיווגים המוכרים בצו הארנונה שלה בלא לקבל את אישור שר הפנים ושר האוצר לכך. בכל האמור בפעולתה של הרשות המקומית כ"מחוקקת", נקבע כי יש להעדיף פרשנות המובילה להגברת הפיקוח על הרשות ולהצרת שיקול דעתה. להבדיל, כשהרשות המקומית פועלת בתפקידה כרשות מבצעת, מתחם שיקול הדעת הנתון לה רחב יותר (ראו, למשל, עניין בזק, בעמודים 349-348; עניין כרטיסי אשראי לישראל, פיסקאות 15-14; עניין היים, פיסקה 16; עניין עיריית חולון, פיסקה 11; רוסטוביץ, בעמודים 479-478).

23. לסיכום האמור עד כאן, תכליותיהם העיקריות של דיני ההקפאה, ובכללם תקנות ההסדרים, הן שתיים: הראשונה היא צמצום שיקול הדעת הנתון לרשויות המקומיות בקביעת תכני צווי הארנונה שלהן. השנייה, המצויה במתח עם הראשונה, היא הותרת מרחב תמרון מסוים לרשויות המקומיות. בצד תכליות אלה, בפרשנות הוראה מהוראות ההקפאה, יש לקחת בחשבון את מאפייני ההסדרה החקיקתית של תחום הארנונה במצב דהיום. כפי שעולה מהסקירה הקצרה לעיל, דיני ההקפאה הם מערך סבוך של חוקים ותקנות, המתעדכנים מעת לעת. קיים חוסר אחידות רב בתחום הארנונה בין רשויות מקומיות שונות. סכסוכים בנושאי ארנונה מהווים כר פורה להליכים משפטיים, ואלה מרבים להעסיק את בתי המשפט. בית משפט זה קרא למחוקק פעמים רבות לפעול להסדרה כוללת ועדכנית של נושא הארנונה, עד כה – ללא הועיל (ראו, בין היתר, עניין אי.בי.סי, פיסקאות 41, 44 וההפניות הרבות שם (השופט ע' פוגלמן)). במילותיו של השופט א' רובינשטיין בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, [פורסם בנבו] פיסקה א (30.8.2006):

"חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם".

כוחן של מילים אלה יפה לסוגייה שלפנינו. מהנתונים שנפרשו בהליך דנא עולה תמונה של חוסר אחידות בדרך שבה מפרשות רשויות מקומיות שונות את תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים בקביעת שומת הארנונה. כפי שנראה בהמשך, חוסר אחידות זה אינו מתחייב מהדין, ואף השכל הישר מורה כי אין כל היגיון בכך שברשות מקומית אחת יעוגל נתון השטח כלפי מטה, ברשות אחרת מעלה-מטה לסירוגין, ברשות שלישית יחויב השטח המדויק, וברשות רביעית יעוגל הנתון כלפי מעלה תמיד. אם אפשר לפרש הוראת דין באופן שמצמצם את חוסר האחידות בין הרשויות בסוגייה מסוימת מתחום דיני הארנונה, מן הראוי לעשות כן.

24. מהו, איפוא, המובן שיש ליתן לתקנה 3(א) לתקנות ההסדרים, בשים לב לתכליות ולשיקולים שסקרנו? נידרש תחילה לשאלה הפרשנית הראשונה שהצגנו בתחילת הדברים, והיא האם ביקשה תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים לקבוע כלל אחיד בדבר היחס לחלקי מטרים רבועים. סבורים אנו, כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה התקנה ביקשה להותיר שיקול דעת לרשויות המקומיות באשר ליחס לחלקי מטרים רבועים, אינה מתיישבת עם השיקולים שהובאו לעיל. קביעת היחס לחלקי מטרים רבועים היא פעולה שעושה הרשות המקומית בכובעה כמחוקקת. זוהי קביעה הצופה פני כל הנישומים בתחום הרשות המקומית, ולא כזו המשפיעה אך על השומה של נכס ספציפי. על פי הנתונים שהוצגו בפנינו, ההתייחסות לחלקי מטרים רבועים מוסדרת בצווי הארנונה העירוניים עצמם. לכן, לפי הגישה שנקטה הפסיקה בסוגייה זו, בענייננו יש לבחור בפרשנות המגבילה את שיקול הדעת הנתון לרשות, ולא בזו המרחיבה אותו.

25. תיתכן הטענה כי הוראות ההקפאה חלות רק באופן "אנכי", היינו, מגבילות את יכולתה של רשות מקומית פלונית לשנות את ההסדרים הנוהגים בה משנה לשנה, אך מנציחות את ההבדלים הקיימים בין הרשויות השונות בסוגיות הקשורות לארנונה. לפי גישה זו, דיני ההקפאה אינם מחייבים אחידות בין הרשויות המקומיות בסוגייה מסוימת בראייה "אופקית", ואין כל פסול בכך שרשויות שונות ינהיגו שיטות שונות לגבי היחס לחלקי מטרים רבועים. טיעון זה, אף שיש לו אולי משקל בהיבטים אחרים של דיני ההקפאה (ראו, למשל, עניין היים, פיסקה 15), אינו גורע מהמסקנה כי יש מקום לקבוע כלל אחיד בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים, שיחייב את הרשויות המקומיות כולן. ראשית, בשונה מהוראות ההקפאה המרכזיות האחרות שתוארו לעיל, ההוראה בתקנה 3(א), שלפיה יש לחייב לפי מטרים רבועים, אינה מנוסחת באופן יחסי, היינו, כך שההגבלה היא על שינוי הסדר קודם שנהג באותה רשות. התקנה מנוסחת ככלל, שכוחו יפה כלפי כל הרשויות המקומיות. ההיגיון מחייב שפרשנות התקנה, כפי שתיקבע על ידי בית המשפט, תחול אף היא על כל הרשויות המקומיות. שנית, כאמור, כל מטרתה של תקנה 3(א) (ומקבילותיה בגרסאות קודמות של תקנות ההסדרים; ראו עניין עיריית חולון, פיסקה 8) הייתה לקבוע כלל אחיד בנוגע ליחידת השטח שעל בסיסה תחושב הארנונה. זאת, כדי לשנות מצב קודם, שבו חישבו רשויות שונות את השטח לפי יחידות אחרות.

26. נוסף על האמור, אין כל הצדקה להותיר שיקול דעת לרשויות בסוגייה נושא דיוננו. כפי שהסברנו לעיל, מרחב התמרון שניתן לרשויות המקומיות בהיבטים ביצועיים של דיני הארנונה נובע מהרצון לאפשר לרשויות המקומיות גמישות, שתקל עליהן להתאים עצמן לתנאי המקום ותאפשר לתקן טעויות שנפלו בשומות קונקרטיות. רציונל זה אינו מתקיים כאשר עסקינן בכלל העקרוני בדבר מידת הדיוק של הנתון שנלקח בחשבון בקביעת שומת הארנונה. אין לכך כל היבט מקומי. אין כל סיבה נראית לעין שמחזיקה של דירת מגורים ברשות מקומית פלונית תשלם ארנונה לפי שיטה אחת (למשל, השיטה המדויקת), בעוד שמחזיקה של דירה ברשות מקומית אלמונית תשלם לפי שיטה אחרת (למשל, עיגול מעלה-מטה). זאת בנבדל מעצם השיעור של הארנונה לגבי כל מטר מרובע, שעשוי בהחלט להיות שונה בין רשות אחת לרעותה. זאת, בין היתר, נוכח הבדלים סוציו-אקונומיים, צרכים שונים ומדיניות מוניציפלית שונה. דומה, שאף היועץ המשפטי לממשלה מכיר בכך, בסופו של דבר, שאין צידוק לגישה שונה של כל רשות, בציינו כי "לא נראה שבנוגע לשאלה המשפטית העקרונית של היחס לחלקי מטרים רבועים קיימים הבדלים רלוונטיים בין רשות לרשות [...]" (ראו, פיסקה 99 לעמדתו). דומה, שדברים אלה מבטאים סתירה פנימית בעמדת היועץ. אם אין הצדקה עניינית להבחנה בין הרשויות המקומיות בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים, מדוע שנותיר שיקול דעת לרשויות המקומיות לגבי השיטה שלפיה יש לנהוג בנושא?

27. תכליות תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים תומכות, איפוא, בקביעת כלל אחיד בעניין היחס לחלקי מטרים רבועים שנמדדו בנכס לצורך חיוב בארנונה, שיחול על כל הרשויות המקומיות. מסקנתנו היא, כי כך יש לפרשה. נותר לקבוע את תוכן הכלל, כלומר, מהי השיטה שאותה על הרשויות לנקוט לגבי חלקי מטרים רבועים. כזכור, החלופות הן חיוב לפי השיטה המדויקת, עיגול מעלה-מטה, עיגול תמיד למעלה או עיגול תמיד למטה. כדי להכריע בין השיטות, לצד התכליות הפרטניות של דיני ההקפאה נפנה אף לתכליות הכלליות שבבסיס דיני המס.

28. תכלית מרכזית המונחת בבסיס דיני המס היא השאיפה לגבות "מס אמת", המבוסס על נתונים אמיתיים ומדויקים ככל הניתן לגבי הנכס הנישום. תכלית זו משלבת בין אינטרס הציבור בזמינותם של כספים הדרושים למימון שירותים ציבוריים שונים, לבין זכותו של הפרט כי המס שישלם לא יחרוג מהמידה הראויה, וייגבה בדרך שוויונית ורציונלית (ראו, בין היתר, ע"א 10800/06 סלמן נ' פקיד שומה טבריה, [פורסם בנבו] פיסקה 19 (השופטת א' פרוקצ'יה) (13.7.2011); ע"א 3721/12 תופאפ תעשיות נ' פקיד שומה, [פורסם בנבו] פיסקה 35 (המשנָה לנשיא מ' נאור) (27.4.2014)). תכלית נוספת שאותה נועדו דיני המס להגשים היא תכלית היעילות. גביית המס צריכה להיות יעילה, כך שהגבייה "נטו" תהא מקסימלית, והחלק מתוך כספי המיסים המופנה למימון הוצאות גבייה ואכיפת דיני המס יהיה מינימלי (ראו, עניין מליסרון, בעמוד 165; בג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נא(4) 529, 541 (1997)). על תכליות דיני המס נאמר בעבר, כי "מידות היעילות, הוודאות, ההרמוניה החקיקתית והנאמנות ללשון מהוות כידוע 'תכליות כלליות הניצבות ביסודם של דיני המס'" (ראו, עניין פוליטי, בעמוד 309; וכן ע"א 1240/00 פקיד שומה תל-אביב 1 נ' סיוון, פ"ד נט(4) 588, 610 (2005)).

29. קל לראות שהשיטה המדויקת מקיימת את תכלית מס האמת לגבי נישום קונקרטי, והיא העדיפה בהיבט זה כשהיא נבחנת אל מול החלופות הפרשניות האחרות. לפי שיטה זו, לצורך החיוב בארנונה יילקח בחשבון נתון השטח המצוי בחזקתו של הנישום כפי שנמדד בפועל, לא פחות ולא יותר. ראוי להדגיש, כי עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא שהשיטה המדויקת היא השיטה הראויה, וכי בהיעדר נסיבות מיוחדות היא צריכה להיות הכלל.

לעומת זאת, עיגול כלפי מעלה, לרעת הנישום, מביא לחיוב במס בגין שטח שאינו קיים, ושהנישום אינו מפיק באמצעותו כל הנאה מהשירותים המוניציפליים שניתנים על ידי הרשות המקומית. הפסיקה עמדה לא אחת על עקרון ההנאה כהצדקה מרכזית להטלת ארנונה (ראו, למשל, עניין מליסרון, בעמוד 164; עניין היים, פיסקה 11; וכן, רוסטוביץ, בעמודים 307, 369-368; דיין, בעמודים 102-98). על בסיס עקרון זה, ניתן פטור מארנונה לאדמת בניין, היינו, אדמה שאין עושים בה שימוש ואין מפיקים לגביה תועלת מהשירותים המוניציפליים. כן ניתן פטור לרחוב, שכן הוא עומד לרשות הרבים, ואין נהנה מסוים המחזיק בו (ראו סעיפים 7 ו-8(א) לחוק ההסדרים, וסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). סעיף 330 לפקודת העיריות מעניק פטור מארנונה אף לבניין שנהרס או בניין שניזוק באופן שאי אפשר לאכלס אותו עוד. תקנה 12 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993 מסמיכה את הרשויות המקומיות להעניק הנחה בשיעור של עד 100% למשך שנה ל"מחזיק שהוא הבעל הראשון של בנין חדש, ריק, שמיום שהסתיימה בנייתו והוא ראוי לשימוש, אין משתמשים בו במשך תקופה רצופה". אם בניין קיים וריק זוכה לפטור מארנונה, מדוע שתיגבה ארנונה בגין שטח שכלל אינו קיים?

גם השיטה של עיגול תמיד כלפי מטה מעוררת קשיים. אומנם, הדעת נותנת שבמרבית המקרים תינתן בדרך זו הטבה לנישום, כיוון שהשטח שבגינו יחויב יהיה קטן יותר מהקיים בפועל. יחד עם זאת, כבר נאמר לא אחת בעבר, כי בפרשנות דיני המס, והארנונה בכללם, חל העיקרון שלפיו כשם שהטלת מס מחייבת הוראת חוק ברורה, כך גם לגבי מתן פטור או הנחה (ראו, למשל, בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 689-685 (2001); עע"ם 8360/08 משרד הפנים נ' היברו יוניון קולג', [פורסם בנבו] פיסקה 13 (30.11.2011)). בעיגול תמיד כלפי מטה יש משום מתן פטור קבוע לנישומים מתשלום ארנונה בגין שטח ה"שארית". אף פירוש זה אינו מגשים את תכלית גביית מס האמת, במידה שבה תכלית זו מתממשת בשיטה המדויקת.

30. נותר לבחון את שיטת העיגול מעלה-מטה. שיטה זו מעוררת קשיים דומים לאלה שמעוררות שיטות העיגול תמיד כלפי מעלה והעיגול תמיד כלפי מטה. לפיכך, היא אינה מקיימת את תכלית גביית מס האמת, שכן בחלק מהמקרים, היא תביא לחיוב הנישום ביתר או לחיובו בחֶסֶר. אף על פי כן, שיטה זו מעוררת שאלות ייחודיות. ראשית, ניתן למצוא תימוכין מסוימים לשיטה זו בספרות המקצועית. כך, המלומד רוסטוביץ ציין בספרו כי יש לעגל חלקי מטרים רבועים שמתקבלים במדידת נכס לפי גודל השארית (ראו שם, בעמוד 477). דומה, עם זאת, שדבריו אך מתארים את הנוהג. כמו כן, שיטת העיגול מעלה-מטה מוכרת בדין במגוון של הקשרים שיש ביניהם לבין הסוגייה נושא דיוננו קווי דמיון. כך, למשל, סעיף 2 לחוק עיגול סכומים, התשמ"ו-1985 קובע כי "חוב מס או החזר מס, יעוגלו לשקל החדש הקרוב; סכום של חצי שקל חדש יעוגל כלפי מעלה". סעיף 45(ד) לחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (להלן – חוק בנק ישראל), קובע כי "משניתן צו ביטול [השולל ממטבע או שטר מעמד של הילך חוקי בישראל], כל אימת שיש לשלם במזומנים סכום שלא ניתן לשלמו אלא בשימוש בשטר כסף או במעה שצו הביטול ניתן לגביהם, יעוגל הסכום לסכום הקרוב שניתן לשלמו בהילך חוקי, וסכום שניתן לעגלו כך כלפי מעלה או כלפי מטה – יעוגל כלפי מעלה" (ראו עוד, לדוגמה, תקנה 187א(ג) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984; סעיפים 9(ג2), 49א(א1), 49ה(א2), 49ז(א)(5) ו-94א(א) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963; חלק ח1, פרק א', סימן ב', סעיף 8.45 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970; סעיף 57(ב) לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008).

31. להשקפתי, כמה נתונים מעמידים בספק את האפשרות לערוך היקש לסוגייה שלפנינו מההסדרים השונים המעוגנים בחוק לעניין עיגול נתונים. ראשית, אפשר ללמוד מקיומם של הסדרים פרטניים בדין, המסמיכים רשויות מינהליות במפורש לעשות שימוש בפרקטיקת העיגול בהקשרים מסוימים, כי אין להכיר בסמכות לעגל במקרה דנא. זאת, נוכח היעדרה של הסמכה מפורשת לעיגול נתון השטח בחוק ובתקנות ההסדרים. הדברים מקבלים משנה תוקף היות שעסקינן כאמור בהטלת מס, הטעונה הסמכה מפורשת בחוק. שנית, במקרים מסוימים שבהם נתונה בדין סמכות לעגל, העיגול הוא כורח המציאות. כך, למשל, כאשר התשלום מתבצע במזומן, ואין אפשרות לשלם סכום מדויק משום שהמטבע הדרוש אינו קיים (וראו סעיף 45(ד) לחוק בנק ישראל הנזכר לעיל). אף היגיון זה אינו מתקיים בנסיבות דנא. שלישית, בשונה מהוראות הדין שמנינו לעיל, בענייננו מדובר בעיגול נתון שטח הנכס עצמו, ולא בעיגול סכום הכסף לחיוב בגינו. בהקשר זה נעיר, כי הוראת דין המכירה בסטייה למעלה או למטה מנתון שטח מדויק של נכס מצויה בצו מכר דירות (טופס של מפרט), התשל"ד-1974. בתוספת לצו זה, כנוסחה בעקבות צו מכר דירות (טופס של מפרט) (תיקון), התשס"ח-2008 (ק"ת 6649, 532), מופיעים הכללים לעריכת מפרט שיצורף כנספח לחוזה למכר דירה. בתוספת מוסבר כיצד יש לחשב את שטח הדירה במטרים רבועים. סעיף 7 לתוספת קובע, כי סטייה בשיעור של עד 2% בין השטח הנקוב במפרט לבין שטח הנכס בפועל לא תיחשב לסטייה מהמפרט. אנו סבורים שיש להבחין בין ההוראה האמורה לבין הסוגייה שבה אנו דנים. הוראה זו נועדה ליתן מענה לטעויות אפשריות במדידה. אין מדובר בהוראה לעיגול יזום של תוצאת מדידה ידועה. כמו כן, הוראה זו לקוחה מהמשפט הפרטי, ועוסקת בדרך עריכתו של נספח לחוזה מכר שהצדדים לו חותמים עליו כאות להסכמתם לתוכנו. בענייננו, עסקינן בסמכותה של רשות ציבורית לגבות תשלום חובה. ברי, כי אמות המידה החלות במשפט הפרטי אינן זהות לאלה החלות במשפט הציבורי. רביעית, כאשר מדובר בעיגול סכום כסף, מהווה שיטת העיגול מעלה-מטה הסדר מאוזן, במובן זה שפרקטיקת העיגול תביא לכך שלעיתים הנישום ירוויח, ופעמים אחרות יפסיד. כך הוא למשל בתשלום חוב מס, שגובהו משתנה מפעם לפעם. איזון זה אינו מתקיים בענייננו. נתון שטח הוא נתון בעל מימד קבוע, וסביר להניח שנישום יחויב בגין אותו נתון שטח במשך פרק זמן ניכר בין מדידות.

32. נוכח שיקולים אלה, הכרה בסמכות לנקוט את שיטת העיגול מעלה-מטה בענייננו יוצרת קושי של ממש, במיוחד במקרים שבהם יתרת השטח שנמדד עולה על 0.49 מ"ר. במקרים אלה יחויב הנישום ביתר תמיד. היועץ המשפטי לממשלה טען בפנינו ששיטת העיגול מעלה-מטה מביאה לגבייה מאוזנת במבט צופה פני כלל הנישומים. לפי שיטה זו, חלק מהנישומים משלמים ביתר, וחלק מהנישומים משלמים בחֶסֶר, כך שהממוצע מקיים את תכלית מס האמת. טענה זו אין בידינו לקבל. את חוקיות המס יש לבחון במקרה זה לגבי נישום קונקרטי, ולא בדרך של ממוצע בין כל הנישומים. פשיטא, כי גבייה בחסר מנישום אחד אינה מרפאת את אי-החוקיות שבגבייה ביתר מנישום אחר. לא זו אף זו, שיטת העיגול מעלה-מטה יוצרת אי-שוויון בין נישומים הזוכים על פי שיטה זו להטבה, לבין נישומים המשלמים ביתר.

33. אם נבחן את הסוגייה גם במשקפי תכלית היעילות, אזי כעניין שבעיקרון, בהנחה שמצויים בידי הרשות המקומית נתונים מדויקים בדבר שטחי הנכסים בתחומה, אין הבדל מבחינת יעילות הגבייה בין חיוב לפי נתון שטח מדויק לבין חיוב לפי נתון מעוגל. במקום להכפיל את התעריף למטר רבוע במספר שלם, יוכפל התעריף במספר עם שארית. אף באיסוף הנתונים במקור אין הבדל בין השיטות. בשני המקרים גביית המס כרוכה בביצוע מדידה של הנכס הנישום, שתניב תוצאה מסוימת המשקפת את השטח הקיים. השאלה היא רק כיצד תוזן התוצאה האמורה למחשבי הרשות, וכיצד תילקח התוצאה בחשבון בקביעת שומות הארנונה שיוצאו בעתיד בגין אותו נכס. כך במישור העקרוני. יחד עם זאת, ערים אנו לכך שבמציאות כיום בחלק מהרשויות המקומיות בארץ צפוי המעבר לחיוב לפי שיטה מדויקת לעורר קשיים מעשיים. נידרש לכך בהרחבה בהמשך.

34. טיעון נוסף שעשוי לעלות נגד יעילות השיטה המדויקת הוא האפשרות לריבוי מחלוקות בעניינים הנוגעים למדידה עצמה ולמידת הדיוק המתמטי של נתון השטח שיתקבל בה. חשש זה אינו מכריע בראייתנו. טעויות מדידה תיתכנה בכל אחת מהחלופות הפרשניות שבהן דנו לעיל. אין אנו קובעים אלא שמה שנמדד בפועל הוא מה שיילקח בחשבון, בלא כל פעולה נוספת של עיגול. נדגיש, שגם בשיטת העיגול מעלה-מטה עשויות להתעורר מחלוקות בשאלה אם ראוי היה לעגל כלפי מעלה או כלפי מטה, לפי הנתון המדויק שנמדד. אשר למידת הדיוק המתמטי הנדרש, ברי, כי אין אנו מבקשים לחייב את הרשויות המקומיות להתחשב באינסוף ספרות אחרי הנקודה העשרונית. די בשתי הספרות הראשונות אחרי הנקודה, כמקובל גם בתחומים אחרים (ראו, לדוגמה, תוספת לתקנות השקעות משותפות בנאמנות (דוחות), התשנ"ה-1994, הערות לערך שדה "% מקרן"; תקנה 15(א) לתקנות להסדר ההימורים בספורט (תכנית הימורים יומיים), התשס"א-2001; תקנות 1(4) ו-2(7) לתקנות משק הדלק (קידום התחרות) (הסדרת השילוט בתחנות תדלוק), התשס"ט-2008). יצוין, כי כך נעשה ברשויות אחרות שעברו לשיטה המדויקת. יתרה מזאת, הדבר כבר יוּשם באופן חלקי בעירייה בעקבות סקר נכסים שביצעה, כפי שהעידה מנהלת מחלקת הארנונה שלה בבית המשפט לעניינים מינהליים: "כשהגיעה התביעה בדקנו והנחינו את העוסקים בסקר הנכסים שיהיו נתונים של 2 ספרות (2 נקודות) אחרי הנקודה העשרונית, זה דבר שאפשרי כי זה ממוחשב" (ראו פיסקה מ"ד להחלטת בית המשפט לעניינים מינהליים).

35. טרם סיום הדיון בפרשנות תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים, נדרשות שתי הערות. האחת נוגעת למשקלה של התנהלות הרשויות המקומיות עד כה כנתון בהליך הפרשני. תיתכן הטענה, כי העובדה שחלק גדול מהרשויות המקומיות פעלו עד כה לפי שיטת העיגול מעלה-מטה, שהיא פירוש אפשרי של הדין, צריכה להשפיע על קביעת הפירוש הראוי (ראו, עניין עיריית חולון, פיסקה 16). אין ספק, כי עמדת הרשות המינהלית בדבר פרשנות הדין היא בעלת משקל בהליך הפרשני. אולם, יש לזכור כי הפירוש שנתנה הרשות המינהלית לדין אינו מחייב את בית המשפט, שלוׂ, כאמור, המילה האחרונה בסוגיות פרשניות (ראו, ברק פרשנות במשפט, בעמודים 800-793; יצחק זמיר הסמכות המינהלית – כרך א 79, 226-222 (2010); וכן, פיסקה 14 לעיל וההפניות הנוספות שם). במקרה שלפנינו, מצאנו כי הכלל הראוי הוא השיטה המדויקת. היועץ המשפטי לממשלה אינו מתכחש לכך שזו השיטה הנכונה ביותר. הטעם לעמדתו כי יש להכיר גם בשיטת העיגול מעלה-מטה בצד השיטה המדויקת נעוץ בשיקולים מעשיים ותפעוליים. כפי שיוסבר בהמשך, אנו סבורים כי אפשר ליתן מענה לשיקולים המעשיים, ולפיכך אין ב"תקלה" העשויה לצמוח מאימוץ הפירוש החדש כדי להצדיק הימנעות מקביעת הכלל הראוי (ראו והשוו, בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113, 146-145 (השופט א' ברק) (1986)).

36. הערה שנייה נוגעת לטענה, כי מעבר לשיטה המדויקת יחייב את אישור שרי הפנים והאוצר, משום שהוא בגדר סטייה מדיני ההקפאה. אין בידינו לקבל טענה זו, והיא נדחתה גם על ידי היועץ המשפטי לממשלה. כפי שנאמר לא אחת, חקיקת ההקפאה לא נועדה "להקפיא טעויות" (עניין משואה, פיסקה 7 לחוות דעתי), ו"אין זה מתקבל על הדעת שטעות או מחדל יונצחו עקב דיני ההקפאה של הארנונה" (עע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773 (המשנה לנשיא ת' אור) (2004)). על אותו משקל, ובשינויים המחויבים, נאמר כי אין בדיני ההקפאה כדי להנציח פרשנות שגויה של הדין.

37. לסיכום, השילוב בין התכליות הפרטניות של דיני ההקפאה בתחום הארנונה לבין התכליות הכלליות של דיני המס מוביל למסקנה, כי פרשנותה הראויה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים היא שעל כל הרשויות המקומיות לפעול לפי השיטה המדויקת. במילים אחרות, עליהן לחשב את הארנונה לתשלום בגין הנכסים שבתחומן על בסיס נתון השטח המדויק שנמדד עבור כל נכס, כולל חלקי מטרים רבועים. לאור מסקנה פרשנית זו, גבייה לפי שיטה אחרת – עיגול תמיד למעלה, עיגול תמיד למטה, או עיגול מעלה-מטה לסירוגין – היא גבייה בלתי חוקית.

38. בעת קביעתה של הלכה חדשה, המפרשת הוראת דין, מן הראוי להידרש לשאלת תחולתה בזמן (ראו, בג"ץ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט, [פורסם בנבו] פיסקה 33 (הנשיאה ד' ביניש) (13.5.2012) (להלן – עניין מבטחים)). לצורך ההכרעה בשאלה זו, ביקשנו את התייחסותם של בעלי הדין. אלה עיקרי עמדותיהם: העירייה טוענת, כי אם ייקבע ששיטת העיגול מעלה-מטה אינה חוקית, יש לקבוע כי ההלכה החדשה תחול פרוספקטיבית בלבד, קרי – כלפי העתיד. עוד היא טוענת כי אם אכן כך ייקבע, נחוץ לה זמן התארגנות, אך היא אינה מציינת מה משך הזמן שיידרש. לטענת העירייה, הנתונים המדויקים לגבי רוב הנכסים שבתחומה אינם בידיה, ולפיכך היא תידרש למדוד מחדש חלק גדול מהם. לדבריה, מדידה לצורך השגת הנתונים תטיל על קופת העירייה נטל כספי כבד, העולה על התועלת שבמעבר לשיטה המדויקת. יש לציין, כי בין השנים 2014-2012 נערך בחדרה סקר נכסים חלקי, שבמהלכו נאספו נתוני השטח המדויקים לגבי הנכסים שנסקרו. עיריית ראשון לציון, המבקשת להצטרף להליך, טענה כי אם ייקבע ששיטת העיגול מעלה-מטה אינה חוקית, יש לפעול כדלקמן: תוך שנה עד שנתיים יתקנו הרשויות המקומיות את צווי הארנונה שלהן, על פי פרשנות תקנה 3(א) שיקבע בית המשפט. התיקון ינוסח כך, שהשיטה החדשה תוחל רק על נכסים שלגביהם יתקבלו נתונים ומדידות חדשות ממועד תיקון צווי הארנונה ואילך. לטענת עיריית ראשון לציון, פתרון זה יחסוך מדידה יזומה מחדש של כל הנכסים ברשות מקומית שאין בידיה נתונים מדויקים בדבר שטחיהם.

39. עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא, כי הלכה שתפסול את שיטת העיגול מעלה-מטה צריכה לחול פרוספקטיבית בלבד. עוד הוא טוען, כי יש להשהות את מועד כניסתה לתוקף של ההלכה החדשה, כך שתינתן לרשויות תקופת התארגנות טכנית ותקציבית, שתותיר זמן מספיק לעריכת סקר נכסים. זאת, נוכח היעדרם של נתונים מדויקים בידי חלק מהרשויות, וההסתמכות המשמעותית וארוכת השנים על פרקטיקת העיגול הנוהגת כיום. כמו העירייה, אף היועץ המשפטי לממשלה נמנע בעמדתו מלהעריך מה משך זמן ההתארגנות הדרוש לרשויות המקומיות. לעומת זאת, לדברי היועץ, קביעה כי שיטת העיגול תמיד למעלה אינה חוקית צריכה לחול גם רטרוספקטיבית, ולהיכנס לתוקף מיד.

40. המערער טוען, כי בכל חלופה פרשנית, למעט השיטה המדויקת, יש לקבוע כי ההלכה תחול רטרוספקטיבית, היינו – לגבי העבר. לעומת זאת, לדבריו, אם ייקבע כי השיטה המדויקת היא המחייבת, קיים חשש לפגיעה במי ששטחי הנכסים שבחזקתם עוגלו למטה במצב דהיום, ולכן יש להחיל את ההלכה שתיקבע פרוספקטיבית בלבד. יצוין, כי המערער המעיט בערכם של הקשיים המעשיים הכרוכים, לטענת המשיבים, בפסילת שיטת העיגול מעלה-מטה, הנוהגת במרבית הרשויות. כדי להמחיש זאת ציין, כי ב-14 הליכים דומים להליך דנא, המתנהלים נגד רשויות מקומיות אחרות, ניתנו הודעות חדילה על ידי הרשויות המקומיות. במסגרת הודעות החדילה הודיעו אותן רשויות על מעבר לשיטה המדויקת, ונמצאו פתרונות מעשיים לתקופת המעבר.

41. לאחר שעיינו בעמדות הצדדים, החלטנו לקבוע כי ההלכה, שלפיה על הרשויות המקומיות לחייב בארנונה לפי השיטה המדויקת, תחול פרוספקטיבית בלבד. כמו כן, מצאנו כי יש מקום להשהות את כניסתה לתוקף של ההלכה החדשה, כפי שיפורט להלן. שאלת תחולתה בזמן של הלכה שיפוטית חדשה הוכרעה ברע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עיזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל, פ"ד סא(1) 126 (2006) (להלן – עניין סולל בונה). בפרשה זו נקבע הכלל, שלפיו הלכה חדשה המפרשת הוראת דין תחול הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית (שם, בעמוד 141 (הנשיא א' ברק)). לכלל זה חריג, שלפיו לעתים יוכל בית המשפט לקבוע כי להלכה מסוימת יהיה תוקף פרוספקטיבי בלבד. התנאי לכך הוא קיומה של הסתמכות משמעותית ולגיטימית על המצב המשפטי הקודם. בתוך כך, נקבע כי אם ניתן להגן על הסתמכות זו בדרכים אחרות הנתונות בדין הכללי, למשל, באמצעות ההגנות מפני השבה בדיני עשיית עושר ולא במשפט, יש להעדיף דרכים אלה על פני קביעת תחולה פרוספקטיבית של ההלכה (עניין סולל בונה, עמודים 152-151 (הנשיא א' ברק); עניין מבטחים, פיסקאות 32, 59-56 (הנשיאה ד' ביניש)). יחד עם זאת, כפי שציין הנשיא ברק, "לעתים מחיר ההיזקקות לדוקטרינות הכלליות הוא כה כבד – אם מנקודת מבט הנוגעים בדבר ואם מנקודת מבטה של מערכת בתי המשפט – שראוי יותר הוא ליתן לדין החדש תוקף פרוספקטיבי בלבד" (עניין סולל בונה, בעמוד 152; בעניין תחולתה בזמן של הלכה חדשה, ראו עוד, למשל, דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ [פורסם בנבו] (14.7.2011); דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור נ' עיריית פתח תקווה, בעיקר השופטת א' חיות, פיסקה 7, חוות דעתי, פיסקה 11, השופט ע' פוגלמן, פיסקה 4 (21.3.2013) (להלן – עניין ארידור); עע"ם 7335/10 קצין התגמולים – משרד הביטחון נ' משה לופו, [פורסם בנבו] פיסקאות נה-סז (השופט א' רובינשטיין) (29.12.2013)).

42. נעיר, כי עניין סולל בונה עסק בהלכה ששינתה הלכה קודמת שנפסקה בבית המשפט העליון. הנשיא ברק אף ציין, כי "אם הסוגייה היא חדשה ולא הוכרעה כלל בעבר, אין לומר כי קיים אינטרס הסתמכות הראוי להגנה" (שם, בעמודים 151-150). בענייננו, שאלת פרשנותה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים לא הוכרעה בעבר בפסיקתו של בית משפט זה, ונראה שאף לא בפסיקת בתי משפט אחרים. יחד עם זאת, אחרי שנפסקה הלכת סולל בונה, היו מקרים שבהם נקבעה תחולה פרוספקטיבית בלבד להלכה חדשה, למרות שלא היה בקביעתה משום שינוי של הלכה קודמת באותה סוגייה (ראו, ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' פרי [פורסם בנבו] (30.4.2009) (להלן – עניין פרי); והשוו לעניין ארידור, פיסקה 11 לחוות דעתי, בכל האמור בתקופת התיישנותן של תביעות לפיצויי הפקעה). עניין פרי, שנדון בהרכב מורחב, דומה במיוחד למקרה שבפנינו. באותו עניין קבע המשנה לנשיאה א' ריבלין, בדעת רוב, כי ההלכה שנקבעה שם תחול רק פרוספקטיבית, משום שחייבה שינוי משמעותי בדרך שבה פעלו רשויות המס משך שנים ארוכות (שם, בפיסקה 35 לפסק דינו; אך ראו דעות המיעוט בעניין התחולה בזמן של השופטות מ' נאור וא' חיות, שביקשו להשאיר את הסוגייה לעת מצוא). לאחרונה, בעניין אי.בי.סי, ציין חברי השופט ע' פוגלמן כי עמימות במצב המשפטי, שהיא חזון נפרץ בתחום דיני הארנונה, עשויה להוביל לכך שיהיה צורך להחיל הלכה חדשה פרוספקטיבית בלבד (שם, בפיסקה 44). בסוגייה זו, נוטה אני לגישה כי במקרים מסוימים, יהא זה מוצדק לקבוע כי הלכה חדשה תחול פרוספקטיבית בלבד, אף בהיעדר הלכה סותרת קודמת באותו עניין. זאת, בפרט, כאשר הייתה הסתמכות ממושכת של רשות ציבורית על פרשנות מסוימת של המצב המשפטי בסוגייה נתונה, שבנסיבות העניין יש לראותה כסבירה. יש אף לזכור, כי תובענה ייצוגית היא מקרה טיפוסי שבו הנזק שנגרם לכל אחד מחברי הקבוצה אינו משמעותי. במקרים אלו, כפי שילַמד המקרה שלפנינו, גישה של "ייקוב הדין את ההר" מעוררת קשיים ניכרים. יש בגישה כזו כדי להקשות על אימוץ הלכה ראויה, מחשש שיהיו לכך השלכות מעשיות מרחיקות לכת.

43. במקרה דנא, משך שנים ארוכות לא דן בית משפט זה וממילא לא הכריע בשאלה כיצד יש לנהוג בחלקי מטרים רבועים לצורך חיוב בארנונה. כל אותה העת, נהגו רשויות מקומיות רבות על פי השיטה של עיגול מעלה-מטה, בהתבסס על ההנחה שזוהי פרשנות חוקית של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. כזכור, מהמידע שהובא בפנינו עולה, כי ב-80% מהרשויות המקומיות שפרסמו את צווי הארנונה שלהן באינטרנט, כולל העירייה והמבקשת להצטרף בהליך דנא, נוהגת כיום השיטה של עיגול מעלה-מטה. נעיר, כי ייתכן שחלו שינויים בנתון זה, בעקבות הודעות החדילה שניתנו בינתיים בהליכים דומים בבתי המשפט לעניינים מינהליים. נוכח העמימות לגבי המצב המשפטי, אין יסוד להניח שהרשויות המקומיות שנוקטות את שיטת העיגול מעלה-מטה נוהגות בחוסר תום לב (למשקלו של תום הלב של הרשות בהגנות מפני השבה בדיני עשיית עושר ולא במשפט, השוו דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, [פורסם בנבו] פיסקה 50 לפסק דיני (14.4.2015) (להלן – דנ"א עיריית ירושלים)). שונים פני הדברים לגבי הרשויות שנקטו בשיטת העיגול כלפי מעלה תמיד, שהן ככל הנראה מיעוט הרשויות, שכן קשה לטעון ששיטה זו נשענת על פרשנות סבירה של תקנות ההסדרים. ברם, עניינן של רשויות אלה אינו עומד בפנינו.

44. לקביעה כי ההלכה בדבר פרשנות תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים תחול מידית ורטרוספקטיבית השלכות מעשיות לא פשוטות. מעמדת העירייה, עיריית ראשון לציון והיועץ המשפטי לממשלה עולה, כי בחלק מהרשויות המקומיות הנוקטות את שיטת העיגול מעלה-מטה קיים קושי של ממש לעבור לשיטה המדויקת. זאת, מפני שהנתונים הממוחשבים שעליהם מבססות הרשויות הללו את שומות הארנונה שהן מוציאות מייצגים נתון מעוגל, כאשר השגת "נתוני האמת" כרוכה בהשקעת מאמץ ניכר, לעתים עד כדי צורך בעריכת סקר נכסים מקיף לצורך מדידה מחדש של אלפים רבים של נכסים. היועץ המשפטי לממשלה טוען, כי משרד הפנים אומנם מעודד רשויות מקומיות בדרכים שונות לערוך סקרי נכסים מעת לעת, בעיקר באמצעות מענקים המותנים בעריכתם, ודורש שיעדכנו באופן שוטף את נתוני הנכסים החייבים בארנונה. אולם, היועץ מדגיש כי החוק אינו מטיל חובה לערוך סקר נכסים מקיף אחת לתקופה מסוימת (ראו פיסקה 79 לעמדתו, ותגובתו מיום 18.11.2014). היועץ והרשויות המקומיות טענו עוד, כי העלויות הכרוכות במדידה מחדש של נכסים לצורך מעבר לשיטה המדויקת עולות על התועלת שעשויה לצמוח לרשויות עקב הגדלת בסיס המס, לאחר שיתקבלו נתוני שטח עדכניים. בצד זאת נראה, כי ברשויות מסוימות תידרשנה התאמות במערכות המחשוב הרלוונטיות.

45. נוסף על השיקולים התפעוליים, על פני הדברים, החלת ההלכה רטרוספקטיבית תבסס עילת השבה כלפי הרשויות שבהן נוהגת שיטת העיגול מעלה-מטה. נעיר, כי עילת ההשבה המתאימה ביותר בנסיבות של גביית מס ביתר היא גבייה בחוסר סמכות לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט, ולא הפרת חובה חקוקה כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים (לדיון נרחב בעילה זו בסיטואציה של גביית מס ביתר, ראו דנ"א עיריית ירושלים)). אומנם, עשויות לעמוד לרשויות המקומיות הגנות שונות מפני השבה. עם אלה אפשר למנות את הגנת התקציב בדיני עשיית עושר ולא במשפט, ואת סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות, המגביל, כאמור, את ההשבה בתובענה ייצוגית נגד רשות לתקופה של 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה לאישורה (עוד ראו, סעיף 20(ד)(1) לחוק תובענות ייצוגיות). ואולם, עצם החשיפה של הרשויות המקומיות להליכים משפטיים רבים, קל וחומר לתובענות ייצוגיות, צפויה לאלצן להשקיע משאבים רבים בניהול ההליכים. בירור פרטני של תחולת ההגנות לגבי כל רשות שנקטה את שיטת העיגול מעלה-מטה צפוי אף להעמיס על מערכת המשפט. אין מדובר בחששות בעלמא. כאמור, התנהלו ומתנהלים הליכים רבים בבתי משפט ברחבי הארץ בסוגיית עיגול השטחים לצורך חיוב בארנונה. נדגיש, כי עסקינן בגביית תשלום חובה מנישומים רבים, והדבר משליך על היקף החשיפה לתביעות השבה (ראו, דנ"א עיריית ירושלים, פיסקה 46 לפסק דיני). על כן, בנסיבות העניין, החלופות להגנה על הסתמכות הרשויות המקומיות במסגרת הדין הכללי (פיסקה 41 לעיל) אינן מספקות הגנה ראויה על אינטרס זה, והנזק שבפנייה אליהן גובר על השיקולים לטובת החלה רטרוספקטיבית של ההלכה.

46. נדגיש, כי יש לבחון בזהירות טענות הסתמכות המבוססות על פגיעה בתקציב הרשות ובתפקודה. אין מדובר ב"טענת קסם", שבהישמעה יהיה בית המשפט נכון מיד לסייג את תחולתה של הלכה חדשה. בצד השיקולים התומכים בהגנה על הסתמכותה התקציבית והאחרת של רשות מינהלית, ובעקיפין על אינטרס הציבור, עומד השיקול של עיקרון החוקיות, והצורך לאזן את פערי הכוחות בין הרשות לבין האזרח. ההגינות מחייבת שרשות לא תיהנה מפירותיה של גבייה שנעשתה שלא כדין (ראו, דנ"א עיריית ירושלים, פיסקה 49 לפסק דיני וההפניות שם). בנוסף, יש לזכור כי קיים כוח מוגבל לטענה כי החלת הלכה חדשה מחייבת שינוי במערכות מחשוב, שכן מערכות מחשוב נתונות מטיבן לשדרוג ושינוי מעת לעת (ראו והשוו, עע"ם 1786/12 ג'ולאני נ' מדינת ישראל-המשרד לבטחון פנים, [פורסם בנבו] פיסקה 33 (השופטת ד' ברק-ארז) (20.11.2013)). במאמר מוסגר נציין, שטוב היה לוּ הציג היועץ המשפטי לממשלה נתונים קונקרטיים יותר לגבי השלכות אימוצה של השיטה המדויקת. טענותיו בעניין זה נותרו כלליות וגורפות, והדבר נלקח בחשבון בהכרעתנו. נשוב ונזכיר, כי רשויות מקומיות לא מעטות בחרו לעבור לשיטה המדויקת, ויש בכך כדי להעיד כי הקשיים המעשיים הכרוכים במעבר אינם כפי שמצטייר מעמדת הרשויות המקומיות והיועץ בהליך דנא. אף על פי כן, בנסיבות המיוחדות שלפנינו, כפי שהוסבר לעיל, מצאנו כי הנזק הצפוי מהחלתה של ההלכה החדשה רטרוספקטיבית ומידית עולה במידה ניכרת על התועלת. בהכרעתנו ניתן משקל רב לצורך, שעליו הצביע אף היועץ המשפטי לממשלה, למדוד מחדש נכסים רבים. בתוצאה כזו יצא שכרו של הציבור בהפסדו, וודאי בשים לב לעובדה שהלכה למעשה, הנזק הוא קטן לכל נישום שנתון השטח של הנכס בו הוא מחזיק עוגל כלפי מעלה.

47. לפיכך, אנו מחליטים כדלקמן: השיטה המדויקת היא השיטה המחייבת לפי תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. הלכה זו תחול פרוספקטיבית בלבד. בנוסף, מועד תחילתה של ההלכה מושהה, כך שהיא תיכנס לתוקף ביום 1.1.2018. יחד עם זאת, החל מיום 1.1.2016, על רשויות מקומיות שיש בידיהן נתונים מדויקים בדבר שטחי הנכסים שבתחומן או חלקם לחייבם בארנונה לפי השיטה המדויקת. כמו כן, החל ממועד זה, רשויות מקומיות שלא מצויים בידיהן הנתונים המדויקים לגבי כל הנכסים או חלקם, אך יבצעו מדידות חדשות של נכסים קיימים, ימדדו נכסים חדשים או יקבלו נתונים בדבר השטח המדויק של נכסים שבתחומן בדרך אחרת, יקבעו את שומת הארנונה עבור נכסים אלו לפי השיטה המדויקת. נדגיש, כי ההוראה לגבי תקופת המעבר תחול רק על שומות עתידיות, שיוצאו לשנת 2016. היא לא תחול על חובות ארנונה שלא שולמו על פי שומות עבר. אם סבורים היועץ המשפטי והממשלה או מי מן הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, כי אף בתחולה מושהית זו אין כדי ליתן מענה מספק לקשיים המעשיים הכרוכים במעבר לחיוב לפי השיטה המדויקת, פתוחה בפניהם הדרך לפעול לתיקון תקנות ההסדרים, כך שהרשויות המקומיות תוסמכנה, למשל, לנקוט את שיטת העיגול מעלה-מטה (ראו, דנ"א עיריית ירושלים, בפיסקה 26 לפסק דיני).

48. כזכור, העירייה נוקטת את שיטת העיגול מעלה-מטה. קבענו כי שיטה זו איננה חוקית, לאור פרשנותה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. נוכח קביעתנו בעניין תחולתה של ההלכה בזמן, התוצאה היא שאין עילת השבה בגין התקופה שקדמה לפסק דיננו ואף לא בגין גבייה שתתבצע בתקופת המעבר שלא לפי השיטה המדויקת, והכל כאמור לעיל. הואיל ותחולתה של ההלכה שקבענו היא פרוספקטיבית-מושהית, הרי שבמבט צופה פני עבר, הגבייה שביצעה העירייה על בסיס שיטת העיגול מעלה-מטה, שאותה פסלנו עתה, אינה מבססת עילת השבה. נדגיש, עם זאת, כי נכון להיום, צו הארנונה של העירייה אינו מעגן את השיטה שלפיה היא נוהגת בפועל, שכן נקבע בו כי חלקי מטרים רבועים יעוגלו כלפי מעלה, למספר השלם הקרוב. במצב זה, כשלעצמו, יש טעם לפגם, ומן הראוי שהעירייה תתאים את לשון הצו למציאות, לפיה היא פועלת בשיטת העיגול מעלה-מטה. הכל, כמובן, בכפוף לקביעותינו בדבר המעבר לשיטה המדויקת.

49. מהי נפקותה הדיונית של מסקנה זו בהליך דנא? להליך שלפנינו אופי מיוחד, במובן זה שמי שהגיש את בקשת רשות הערעור על ההחלטה המאשרת הגשת תובענה ייצוגית הוא התובע הייצוגי, ולא הנתבעת שנגדה אושרה התובענה. מטבע הדברים, המערער לא השיג בפנינו על עצם האישור, כי אם על פרטי ההחלטה המאשרת. יחד עם זאת, ההליך זימן לפתחנו את שאלת פרשנותה הראויה של תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים. נוכח השלכות הרוחב של הסוגייה והתייצבות היועץ המשפטי לממשלה, כמפורט לעיל, מצאנו לנכון להכריע בה. נדגיש שוב, כי ניתנה לבעלי הדין זכות טיעון נרחבת לגבי כל אחת מהחלופות הפרשניות האפשריות. המסקנה הפרשנית שאליה הגענו, וקביעתנו בהיבט התחולה בזמן, מוליכות לתוצאה כי אין עילה להגשת תובענה ייצוגית נגד העירייה בנושא עיגול השטחים בגין גבייה שנעשתה בעבר, או גבייה שתיעשה בתקופת המעבר על פי אמות המידה שהתווינו. נוכח מסקנה זו, ומשיקולי יעילות דיונית, החלטנו לסיים את ההליך הייצוגי במסגרת הערעור דנא, במקום להחזיר את הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים כדי שישלים את המלאכה. כידוע, לפי תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, בית משפט שלערעור מוסמך לקבל כל החלטה שאותה מוסמכת לקבל הערכאה הדיונית, גם אם הערעור מתייחס רק לחלק מההחלטה (ראו, למשל, דנ"א 8419/14 זאבי נ' רום, [פורסם בנבו] פיסקה 4 (1.1.2015)). אף שהעירייה לא הגישה ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים לאשר הגשת תובענה ייצוגית נגדה בעילה של הפרת תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים, בנסיבות העניין מצאנו כי ראוי לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 462 ולבטל את ההחלטה. כך אנו מורים. נוכח תוצאה זו, אין צורך להידרש לטענות המערער בדבר הגדרת הקבוצה המיוצגת.

50. אף שאנו דוחים את בקשת המערער לאישור תובענה ייצוגית, בנסיבות העניין, אנו סבורים כי יש מקום לפסוק גמול למערער ושכר טרחה לבא-כוחו (ראו סעיפים 23-22 לחוק תובענות ייצוגיות; ובהרחבה ע"א 2046/10 עזבון המנוח משה שמש נ' רייכרט (23.5.2012)). סעיף 22(ג) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כדלקמן:

"בית המשפט רשאי, במקרים מיוחדים ומטעמים מיוחדים שיירשמו –

(1) לפסוק גמול למבקש או לתובע המייצג אף אם לא אושרה התובענה הייצוגית או שלא ניתנה הכרעה בתובענה הייצוגית לטובת הקבוצה [...]".

בפסיקת הגמול, על בית המשפט להתחשב בשיקולים המנויים בסעיף 22(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, והם מאמציו של התובע המייצג והסיכון שנטל על עצמו בהגשת התובענה הייצוגית ובניהולה, התועלת שהביאה התובענה הייצוגית לחברי הקבוצה ומידת חשיבותה הציבורית. מסקנתנו בשאלה הפרשנית מעידה, כי היה טעם בהגשת התובענה הייצוגית. נפלה אי-חוקיות בפעילות הרשויות המקומיות, ויש להניח שהנושא לא היה מתעורר בתביעה אישית של מי מהנישומים נוכח הנזק הכספי הקטן שנגרם לכל נישום (בעניין זה ראו, למשל, עניין קרן, פיסקה 14 וההפניות שם; והשוו לדנ"א עיריית ירושלים, פיסקה 46 לפסק דיני). ההליך הייצוגי שיזם המערער תרם לליבון הסוגייה, המעסיקה כאמור רשויות מקומיות ובתי משפט שונים, ולקביעת ההלכה החדשה. ההליך אף חרג בהיקפו מהמסגרת המקורית של בקשת רשות הערעור שהגיש המערער, עם התייצבות היועץ המשפטי לממשלה והגשת בקשת ההצטרפות מטעמה של עיריית ראשון לציון. מהטעמים שמנינו, סבורים אנו כי מקרה זה הוא מקרה מתאים לפסיקת גמול לתובע המייצג אף שנדחית בקשתו לאישור התובענה הייצוגית.

51. סוף דבר, החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים לאשר את הגשת התובענה הייצוגית נגד העירייה בעילה של הפרת תקנה 3(א) לתקנות ההסדרים מתבטלת, ובקשת האישור נדחית. המערער זכאי לגמול מן העירייה בסכום של 20,000 ש"ח, ואילו פרקליטו זכאי לשכר טרחה בסך 150,000 ש"ח.

אני מסכים.

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס.

ניתן היום, כ"ה בניסן התשע"ה (14.4.2015).