בש"א 5990/03

בש"א 5990/03
בת.א. 701230
בש"א 6455/03
בת.א. 5339/03
בש"א 4954/03
בת.א. 4882/03

1. לפני שלוש תביעות, אשר בכולן עוררו הנתבעים שאלה משותפת; מתי מתחיל מירוץ ההתיישנות בתביעה לתשלום היטל סלילת רחובות לפי חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), התשל"ה-1975 (להלן - "חוק עזר סלילת רחובות"), ובתביעה לתשלום אגרת תיעול לפי חוק עזר לירושלים (תיעול) התש"מ-1980 (להלן - "חוק עזר תיעול").

אשר לפעולות העיריה בנוגע לניקוז מים ולתיעול, בעניין זה מקור סמכותה של העיריה מעורפל יותר, אך ניתן לעגנו בסעיף 235 (2) לפקודת העיריות, אשר קובע כי העיריה: "תדאג... (ל)ניקוזו של רחוב שאינו רכוש הפרט", או בהוראת הסל שבסעיף 249 (29) לפקודת העיריות (ראה - ע. שפיר "אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות" (1988) עמ' 380).

דרכו של עולם היא, שסלילת רחובות וביצוע עבודות תיעול כרוכים בהוצאה כספית נכבדה. על כן, הוסמכה העיריה בסעיף 250 לפקודת העיריות, להתקין חוקי עזר הדרושים כדי לאפשר לה לבצע את אשר היא נדרשת או מוסמכת לבצע לפי פקודת העיריות, ובכלל זה סלילת רחובות וביצוע עבודות תיעול. כמו כן, הוסמכה העיריה, בסעיף 251(א) לפקודה, לקבוע בחוקי העזר הוראות בדבר תשלום אגרות או היטלים (ראה - ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' שמחה וורדה רשף ואח' פ"ד לז(4) 57).

3. בחוק העזר סלילת רחובות ובחוק העזר תיעול נקבע מי אמור לשלם את היטל סלילת הרחובות ואת אגרת התיעול, ונקבע בהם מהו ההליך שעל העיריה לנקוט כדי שבסופו של דבר יחוייב פלוני או אלמוני בהיטל או באגרה האמורים.

הליכי השתת היטל הסלילה ואגרת התיעול דומים, כפי שיפורט להלן.

(סעיף 7(ב) ריישא לחוק העזר סלילת רחובות).

4. כאמור, חוק העזר תיעול קובע הליך דומה, בן ארבעה שלבים, לעניין השתת אגרת תיעול:

(סעיף 2 ריישא לחוק העזר תיעול).

(סעיף 2 לחוק העזר תיעול).

בתיק זה הגישה העיריה את תביעתה ביום 24.4.03.

בכתב התביעה טוענת העיריה כי הנתבעת חבה לה היטל סלילת רחובות בסך של 7,522.34 ₪ (נכון ליום 22.4.96), ואגרת תיעול בסך של 2,755.35 ₪ (נכון ליום 22.4.96).

כאמור, התביעה הוגשה ביום 24.4.03, דהיינו - מקץ יותר משבע שנים מיום משלוח דרישות התשלום, אך מקובל על שני הצדדים, כי מאחר ובתום התקופה חלה פגרת הפסח של בתי המשפט, הרי שהתביעה הוגשה בזמן, אם מניחים שתקופת ההתיישנות מתחילה להימנות מיום משלוח דרישת התשלום.

אשר לפרסום החלטת המועצה; בעניין זה לוקה כתב התביעה בחסר. לגבי היטל הסלילה טוענת העיריה כי בוצע פרסום, אך היא לא מציינת מתי בוצע הפרסום, ואינה מצרפת עותק מן הפרסום (סעיף 3 לכתב התביעה). לגבי אגרת התיעול העיריה כלל אינה טוענת שהיה פרסום של החלטת מועצת העיריה, וממילא אינה נוקבת במועד פרסום ואינה מצרפת עותק של הפרסום. עם זאת חשוב לציין, כי בדיון לפני לא טענה העיריה כאילו הפרסום נעשה בתוך התקופה של שבע השנים שקדמו להגשת התביעה. על כן, ניתן להניח אחת משתיים; או שלא נעשה פרסום כלל - שאז נשמטת, לכאורה, הקרקע מתחת לתביעת העיריה, או שנעשה פרסום לפני תחילת העבודות - כנדרש בחוקי העזר. לצורך הדיון שלפני אניח לטובת העיריה שהאפשרות השניה היא זו שהתקיימה בפועל.

על פי צו מנהל מחלקת הדרכים של התובעת תחילת עבודות הסלילה והתיעול היתה ביום 10.10.95 (נספחים ג'-ד' לכתב התביעה).

הדרישות לתשלום היטל הסלילה ואגרת התיעול נשלחו לנתבעת רק ביום 22.10.02, רוצה לאמר - מקץ יותר משבע שנים מן היום שבו החלו העבודות.

בתיק זה הוגשה התביעה על ידי הגיחון ביום 15.6.03. בתביעה טוענת הגיחון כי הנתבע חייב לה אגרת תיעול בסכום של 3,199.65 ₪ נכון ליום הגשת התביעה.

אשר לפרסום ההחלטה ומועד תחילת העבודות, בעניין זה כתב התביעה עמום למדי, אך ככל שירדתי לסוף דעתה של הגיחון, הן הפרסום והן התחלת העבודות התרחשו בחודש יולי 1995 (סעיף 2 לכתב התביעה).

אשר לדרישת התשלום, גם בעניין זה לא טרחה הגיחון לציין דבר, אולם הנתבע עצמו השלים את החסר בציינו כי דרישת התשלום הינה מיום 7.11.03 (סעיף 4א(2) לבקשה למתן רשות להתגונן). הגיחון לא חלקה על מועד זה בתגובתה, ועל כן ניתן להתייחס אליו כמועד המוסכם על שני הצדדים.

9. התובעות טוענות כי מירוץ ההתיישנות מתחיל ביום בו נשלחת דרישת התשלום. לטענתן, כך עולה מלשונם של חוקי העזר הרלוונטיים לענייננו. לשיטת התובעות פרשנותן אינה מביאה לתוצאה אבסורדית, כיוון שעל פי כללי המשפט המנהלי חלה עליהן החובה לשלוח את דרישות התשלום תוך זמן סביר.

התובעות טוענות, בהסתמך על ספרו של עו"ד שפיר שהוזכר לעיל, כי החיוב בהיטל ובאגרה הנדונים נולד רק כאשר קיימת זיקת הנאה בין החייב לבין העבודות, וזיקה זו נוצרת רק בתום העבודות. זאת ועוד, לטענת התובעות הן אינן יכולות לחשב את האגרה וההיטל בטרם יושלמו העבודות. בהקשר זה אף מציינות התובעות כי פרשנות לפיה

את התשובה לכך יש לחפש בדין המהותי שבו מעוגנת זכותו של התובע. (ע"א 9371/00 אלבשארה לעידוד תיירות בע"מ נ' קוסטודיה פנרציסקנה דה טרה סנקטה פ"ד נו(4) 798, 803).

11. מעיון בפסיקה מסתבר כי השאלה האם "הודעה" או "דרישה" מסויימת, המתחייבות לפי חוק, בהקשרים שונים, מהווה חלק מעילת התביעה, היא שאלה קלאסית בדיני התיישנות, אשר שורשיה נטועים הרחק הרחק בפסקי דין אנגליים מן המאה ה-19. כך, בעניין ע"א 115/52 חיים אהרון ולירו נ' אריה צברי ליפשיץ פ"ד ז' 567, נדונה השאלה האם הודעת פינוי שהיה על בעל בית לתת לדייר מוגן לפי סעיף 4(1)(ו) לפקודת ההגבלות על שכר דירה (בתי עסק) 1941, מהווה חלק מעילת התביעה או לא, ואגב כך דן כב' השופט צלטנר המנוח בפסקי דין אנגליים העוסקים בשאלה האם דרישה או הודעה בסוגי תביעות שונים מהווה חלק מעילת התביעה או לא.

שאלה דומה במהותה התעוררה בפסק הדין בעניין ע"א 280/53-279 שרה לוי נ' אליהו קלינגר ואח' פ"ד י' 802, שם נדונה בהקשר של טענת התיישנות השאלה, האם משלוח דרישה נוטריונית לפי חוק הפרוצדורה האזרחית העותמאנית מהווה חלק מעילת התביעה, ובית המשפט השיב על כך בשלילה.

12. ומעניינים מעט ארכאיים אלו נעבור קרוב יותר לזמננו; בע"א (ת"א) 501/84 נתעוררה השאלה האם החובה המוטלת על קונה, לפי סעיפים 14 ו-15 לחוק המכר, תשכ"ח-1968, לתת הודעה בדבר אי התאמת הממכר, מהווה חלק מעילת התביעה. ומסביר כב' השופט אילן, כי יש להבדיל בין הודעה המשמשת תנאי בלבד להגשת תביעה, לבין הודעה המהווה חלק מעילת התביעה. בעוד שבמקרה הראשון ההודעה אינה רלוונטית למועד תחילת מירוץ ההתיישנות, הרי שבמקרה השני מירוץ ההתיישנות יתחיל רק עם מתן ההודעה (ראה - ע"א (ת"א) 501/84 ד"ר נטע דורשה נ' נמליט בע"מ פ"מ (תשמה) עמ' 81, 83). ומסכם כב' השופט אילן את השאלה באומרו:

13. ארבעת היסודות של עילת התביעה לפי חוק העזר סלילת רחובות פורטו בסעיף 3 לפסק הדין, ולפיכך לא נחזור על הדברים. הוויכוח בין בעלי הדין נסוב סביב השאלה האם דרישת התשלום שצריכה העיריה לשלוח לפי סעיף 7(ב) לחוק העזר סלילת רחובות, היא תנאי בל יעבור לחיובו של אדם בהיטל סלילת רחובות. לצורך מתן תשובה לשאלה זו עלינו לעסוק בפירושו של סעיף 7(ב) לחוק העזר באספקלריה של שאלת ההתיישנות המתעוררת במקרה שלפני. על הפרשנות, כדרכה של פרשנות חוקים בדרך כלל, להיות פרשנות תכליתית. עליה להתחשב בלשון החוק. עליה לשאוף להשגת הרמוניה בין דברי חקיקה שונים, ולהביא להגשמתם של עקרונות היסוד של השיטה המשפטית (ראה - א. ברק "פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה" כרך שני עמ' 80).

אני סבור כי במקרה שלפני עקרונות הפרשנות מחייבים את המסקנה כי משלוח דרישת התשלום אינו מהווה חלק מעילת התביעה של העיריה, ועל כן מירוץ ההתיישנות מתחיל ביום תחילת ביצוע העבודות בפועל.

14. נקודת המוצא למלאכת הפרשנות היא לשון החוק (שם, עמ' 81). בענייננו, לשונו של סעיף 7 לחוק העזר סלילת רחובות תומכת במסקנה שדרישת התשלום אינה חלק מעילת התביעה. השוואת סעיף קטן 7(א) לסעיפים קטנים 7(ב) ו-(ג), מלמדת כי סעיף קטן 7(א) מנוסח בלשון כללית נורמטיבית; "בעל נכס... ישלם לעיריה היטל...". לעומת זאת, סעיפים קטנים 7(ב) ו-(ג) מנוסחים בלשון טכנית יותר, כהוראות ביצוע לעקרון שנקבע בסעיף קטן 7(א).

15. רמז ברור לכך שמשלוח דרישת התשלום אינו מהווה חלק מעילת התביעה של העיריה מצוי בפסיקה הדנה באותם מקרים שבהם לא שלחה העיריה דרישת תשלום.

בע"א 22/68 שלמה זאב ורנר נ' עיריית נתניה פ"ד כב(2) 201, נדון חוק עזר לנתניה (סלילת רחובות), תשכ"ב-1962. סעיף 4 לחוק עזר זה קובע כי:

(שם, בעמ' 205 לפסק הדין).

טענה דומה, בדבר העדר מסירת הודעה לפי חוק עזר לרמת גן (סלילת רחובות), תשכ"א-1960, נדונה גם בע"א 684/78 עיריית רמת גן נ' קרול דויטש פ"ד לד(1) 100, ואף במקרה זה פסק בית המשפט שאין לדחות את תביעת העירייה בשל העדר הודעה. המסקנה היא, אם כן, שדרישת התשלום אינה מהווה חלק מעילת התביעה.

16. הלכות ורנר ודויטש אף אוזכרו בהסכמה בפסק דין חדש יותר בעניין ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן בע"מ פ"ד נד(5) 15. בעניין זה דן בית המשפט בשאלה האם העובדה שהעיריה לא שלחה למשיבה דרישה לתשלום היטל ביוב, כנדרש בסעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962, פוטרת את המשיבה מן החובה לשלם את היטל הביוב. בית המשפט פסק שהתשובה לשאלה זו שלילית, ונימק את עמדתו בכך ש:

17. ציינתי לעיל, בראשית פסקה 15 לפסק דיני, כי הפסיקה דלעיל מהווה "רמז ברור" ולא כתבתי יותר מכך, כיוון שאני ער לעובדה שבית המשפט הגיע לתוצאה הסופית בפרשת מנחמי הנ"ל, על ידי שימוש בדוקטרינת הבטלות היחסית (פסקה 4 לפסק הדין). על כן, יכולה להישמע הטענה כי התוצאה הסופית בעניין מנחמי אין בה כדי ללמד שמלכתחילה דרישת התשלום לא מהווה חלק מעילת התביעה של העיריה, אלא שמעניין מנחמי ניתן להסיק אך רק שבית המשפט בחר משיקולים שונים שלא לתת למנחמי סעד של פטור מתשלום ההיטל, וזאת למרות שלא נשלחה דרישת תשלום, ולמרות שדרישת התשלום כן מהווה חלק מעילת התביעה.

ובכל זאת, עניין מנחמי מלמדנו את שלמדנו גם מפרשות ורנר ודויטש, שיש להבחין בין מהות לבין עניינים אחרים, שיהיו חשובים ככל שיהיו, אך הם אינם מהותיים. כך, התנאים המהותיים להתגבשות עילתה של העיריה לתבוע תשלום היטל סלילה הם החלטת המועצה, פרסומה ותחילת העבודות, ובהתקיים שלושת אלו קמה רוח חיים בעילתה של העיריה. ומה באשר לדרישת התשלום? היא חשובה, יש לקיימה, אך היא לא מהותית, במובן זה שאינה מהווה חלק מן הגרעין הקשה של עילת התביעה של העיריה. את זאת למדנו מפרשות ורנר, דוישט ומנחמי הנ"ל.

18. אף הרציונאלים העומדים בתשתית מוסד ההתיישנות תומכים במסקנה שדרישת התשלום אינה חלק מעילת התביעה של העיריה. בעניין ע"א 7401/00 יעקב יחזקאל ואח' נ' מרדכי גלוסקה ואח' פ"ד נז(1) 289, מונה כב' השופט גרוניס את הטעמים לקיומו של מוסד ההתיישנות:

על פי גישת העיריה יש בידה זמן בלתי מוגבל להגשת תביעה, שכן ברצותה תשלח דרישות תשלום, ותגרום בכך לתחילת מירוץ ההתיישנות, וברצותה לא תשלח דרישות תשלום, ומירוץ ההתיישנות לא יחל. בהקשר זה מעניין להביא את דברי כב' השופט זילברג בעניין לוי נ' קלינגר הנזכר לעיל בסעיף 11 לפסק דיני, שלפיהם:

ההגינות מחייבת להודות כי גם העיריה מסכימה כי עליה לשלוח את דרישות התשלום תוך זמן סביר, וזאת מכוח עקרונות כלליים שחלים עליה כרשות הפועלת על פי דין. לו ידעתי כי פרק זמן סביר זה קצר הוא ותחום היטב בזמן, הרי שהחרשתי. אולם, התביעות שבפני יוכיחו כי הדברים מגיעים לכלל קיצוניות שקשה להשלים עימה. כך, בשתיים מן התביעות שלפני (ת.א. 53390/03, ות.א. 701230/03), נשלחו דרישות התשלום מקץ יותר משבע שנים מעת שהתחילו עבודות הסלילה והתיעול, ולגישת העיריה בשני מקרים אלו תתיישן התביעה רק בתום כ-14 שנה מיום תחילת העבודות. קבלת טענתה של העיריה תפגע פגיעה קשה ומהותית בוודאות המשפטית של הנתבעים. הוודאות המשפטית מחייבת לשאוף לכך שלא יחלוף פרק זמן בלתי סביר מן הרגע שבו מתרחש המקרה שמוליד עילת תביעה, לבין ההתדיינות המשפטית. לפי שיטת העיריה יכול ואדם יראה את הפרסום בדבר הכוונה לסלול רחוב, ישמע את קולות העבודה גופה, ורק לאחר 14 שנה, תקופה שדי בה כדי שכל אדם סביר ישתכנע שאין בעבודות כדי לחייבו בחסרון כיס כלשהו, יחוש את טעמה של התביעה שתוגש נגדו.

20. הצורך בוודאות ובהצמדת התביעה לעילה האמיתית, מביא אותי למסקנה שלא די בפרסום החלטת מועצת העיריה כדי שיתחיל מירוץ ההתיישנות, אלא, תנאי לתחילת המירוץ הוא שהתחילו עבודות הסלילה בפועל. בשלב שבו החליטה המועצה את אשר החליטה, ואפילו בשלב שבו פורסמה ההחלטה, נושא עבודות הסלילה עדיין לא יוצא מן הכוח אל הפועל ולכן העיריה לא זכאית אליבא דכולי עלמא לדרוש תשלום מבעל הנכס הגובל, וממילא לא מתחיל מירוץ ההתיישנות.

לעניין זה יוער, כי באחת מן התביעות שלפני (ת.א. 4882/03) נוצר מצב מוזר, לפיו עבודות הסלילה והתיעול החלו כחודשיים לפני שפורסמה החלטת מועצת העיריה. אולם, מאחר וגם הפרסום וגם תחילת העבודות התרחשו יותר משבע שנים לפני הגשת התביעה, אני פטור מלהכריע בשאלה האם במקרה מסוג זה מתחילה ההתיישנות מיום הפרסום או מיום תחילת העבודות.

21. להשלמת התמונה אתייחס להלן למספר טענות שהעלתה העיריה בניסיון לקעקע את טענותיהם של הנתבעים.

טענתה המרכזית של העיריה נוגעת למהותה של שיטת "ההיטל" לעומת שיטת "דמי ההשתתפות". העיריה הסבירה בתגובתה, בהתבסס על ספרו של ע. שפיר הנ"ל, כי בעבר היתה נהוגה שיטת "דמי ההשתתפות" שלפיה חייבו את בעלי הנכסים להשתתף במימון עבודות התשתית שבוצעו עבורם, על ידי משלוח דרישות תשלום בתום ביצוע העבודות. לעומת זאת שיטת "ההיטל" היא שיטה שלפיה נושאים בעלי הנכסים בחלק היחסי של הוצאות העיריה על כלל התשתיות העירוניות מאותו הסוג. על פי שיטה זו חובת תשלום ההיטל מתגבשת עם קיומה של זיקת הנאה בין בעל הנכס לבין העבודות המבוצעות באזור בו מצוי הנכס, וזיקת הנאה כזו קיימת רק עם סיום העבודות. (לעניין ההבחנה בין דמי השתתפות להיטל ראה ע"א 620/82, מועצת עיריית הרצליה הנ"ל בסעיף 2 לפסק דיני, וכן - ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ פ"ד נז(1) 340). עד כאן טענתה של העיריה.

טענה זו אינה מקובלת עלי כיוון שהיא אינה מתיישבת עם לשונו של חוק העזר סלילת רחובות. העיון בסעיפים 7(ב) ו-(ג) מלמד כי המחוקק העירוני נתן משקל מכריע לתחילת העבודות דווקא ולא לסיומן, בקובעו כי תנאי הכרחי, אם כי לא מספיק, לגביית ההיטל הוא התחלת העבודות ולא סיומן. משאמר המחוקק העירוני את דברו בצורה כה מפורשת, מה לי כי אזקק לשאלה מתי נוצרת זיקת ההנאה. כך, בעניין ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה הנ"ל, נדון חוק עזר להרצליה (סלילת רחובות), תשל"ו-1976, אשר דומה לחוק העזר שנדון לפני, ובית המשפט קבע כדבר מובן מאליו כי: "(ו)מועד החיוב הוא בתחילת סלילתו של רחוב גובל..." (שם, בעמ 65).

כאן המקום להעיר, כי אין שום קושי טכני לחשב את שיעור ההיטל בתחילת העבודות, מפני שהעיון בתוספת לחוק העזר סלילת רחובות מלמד שגובה ההיטל הוא פונקציה של רוחב הרחוב, ושטח הנכס שעל בעליו מבקשים להטיל את ההיטל, ואלו נתונים הידועים כבר בתחילת העבודות.

22. מוסיפה וטוענת העיריה כי אם מירוץ ההתיישנות מתחיל ממועד תחילת העבודות, הרי שיתכנו מצבים שבהם העיריה תגבה את ההיטל בתחילת העבודות, ואם העבודות לא תסתיימנה יימצאו תושבי העיר בחסרון כיס.

לכך אשיב כמה תשובות.

שנית, דווקא לפי שיטת ההיטלים ספק אם אי סיום העבודות מצדיק את השבת ההיטל, שהרי ההיטל נועד לממן את כל התשתית העירונית ולא דווקא את התשתית המבוצעת בגבולו של בעל הנכס.

ושלישית, עצם העובדה שמירוץ ההתיישנות מתחיל במועד תחילת העבודות אינו מחייב שאף גביית ההיטל תיעשה בתחילת העבודות. דומני שלא אטעה אם אניח שרוב העבודות אינן אורכות שנים ועל כן יכולה העיריה לגבות את ההיטל בתום העבודות. אשר לעבודות שאמורות להימשך זמן רב, רשאית העיריה לגבות את ההיטל לפני תום העבודות ובלבד שהן התחילו.

23. העיריה הביאה לעזרתה את פסק הדין בע"א 776/80 Israel British Bank נ' עזבון ולטר נתן ויליאמס ז"ל פ"ד כח(3) 645, בניסיון לבסס את טענתה שכאשר צד מבטיח לקיים חיוב פלוני עם דרישה, אזי מירוץ ההתיישנות מתחיל עם מתן הדרישה.

התובעות ביצעו עבודות לטובת הציבור ובכלל זה לטובת הנתבעים, אשר גם הם נהנים מן התשתית העירונית. עבודות אלו היו כרוכות בהוצאת כספי ציבור, שבדרך הרגילה היו אמורות להיות מכוסות, בחלקן, על ידי הנתבעים. והנה, זוכים להם הנתבעים מן ההפקר בכך שהעבודות בוצעו והם לא ישלמו את היטל הסלילה ואגרת התיעול. אכן, תוצאה זו אינה רצויה בדרך כלל, אך היא מתחייבת בנסיבות העניין לנוכח השתהות התובעות בהגשת תביעותיהן. על כך כתב כב' השופט טירקל בהקשר דומה כי:

(ראה - בג"ץ 1618/97 יצחק סצ'י נ' עיריית תל אביב-יפו פ"ד נב(2) 542, 573).