עת"מ 489/04

עת"מ 489/04

1. העותרת, עמותת שחר – אגודה לקידום החינוך בישראל, מבקשת בעתירתה להורות למשיבה לחשוף פרוטוקולים של הדיונים שהתקיימו בעניינה במליאת המועצה להשכלה גבוהה (להלן – המועצה או המשיבה) ובוועדת המשנה שלה לענייני שלוחות (להלן – ועדת השלוחות), וכן את דו"ח יחידת הרישוי שהוגש לוועדת השלוחות, כל אלה כפי שפירטה בבקשתה לצו ביניים (בש"א 7227/04).

2. לקראת סוף שנת 2001 הגישה העותרת בקשה ליתן לה רישיון לקיים באשקלון לימודים לתואר M.D. של אוניברסיטת גדנסק שבפולין. בחודשים אוקטובר ונובמבר 2002 דנה המועצה בבקשה. בכירים במועצה כמו גם משרד הבריאות התנגדו לקיים לימודי רפואה במסגרת שלוחה מחו"ל.

3. בינואר 2003 חזרה בה העותרת מבקשתה המקורית והגישה במקומה בקשה לקיים באשקלון לימודים פרה קליניים המקנים נקודות זכות לתוארM.D. של אוניברסיטת גדנסק. לאחר שיחידת רישוי השלוחות בדקה את הבקשה החדשה, החליטה ועדת השלוחות (בחודש יוני 2003) להמליץ על הענקת רישיון זמני לעותרת בכפוף לתנאים שנקבעו בו. בדיון שהתקיים במועצה הוחלט להחזיר את הנושא לדיון חוזר בוועדת השלוחות ולבקש חוות דעת של היועץ המשפטי של המועצה בשאלות שונות הקשורות לסמכותה (ראו סע' 15 לתשובתה). בישיבתה בחודש אוגוסט, חזרה ועדת השלוחות ואימצה את החלטתה להמליץ למשיבה ליתן לעותרת רישיון זמני ומותנה לקיים לימודים פרה קליניים בשלוחה שבאשקלון. בישיבת המועצה מיום 25.11.03 ניתן לדיקנים של בתי הספר לרפואה ולנציגי העותרת להשמיע את עמדתם. בסיום הישיבה החליטה המועצה (בעקבות שיוויון בהצבעה) לשוב ולדון בבקשה בישיבתה הבאה. בנוסף, ביקשה מן העותרת להתייחס לשאלת עמידתה בתנאי סעיף 25ד(ב)(13) לחוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח-1958 (להלן – חוק המל"ג).

4. ביום 16.12.03 שבה המועצה ודנה בנושא, והחליטה ברוב דעות לדחות את המלצתה של ועדת השלוחות, וזאת ממספר נימוקים: הראשון, בשל ייחודיותו של התואר M.D., ולאור הניסיון שהצטבר מפעילות השלוחות של מוסדות זרים, ש"בסך הכל איננו חיובי ולכן אינו מתיישב עם הרחבת היקף פעולתן של השלוחות לתחום לימוד רגיש כלימודי רפואה" (סע' 19 לכתב תשובתה). המועצה מציינת גם את התנגדותם של משרד הבריאות ושל ההסתדרות הרפואית בישראל. השני, משום שהבקשה איננה עומדת בדרישת סעיף 25ד(ב)(13) לחוק המל"ג, בשל כך שאין מתקיימת פעילות מחקרית במוסד עצמו. המועצה דוחה את טענת העותרת, לפיה חשיפת התלמידים לסביבה מחקרית יכולה להיעשות באמצעות "אישיותם המחקרית" של המרצים, המבצעים פעילות מחקרית במוסדות האם שלהם (טענה, שלדבריה, גם בעייתית לנוכח סעיף 25ו לחוק המל"ג). כן דוחה המועצה את טענתה כי תעמוד בדרישה באמצעות שילובם של התלמידים בפעילות מחקרית (בתשלום) באוניברסיטת בר אילן. עוד נאמר בהחלטה, כי לכאורה עולה מן הנתונים שנמסרו למועצה, שהיקף המרצים שמשרתם העיקרית במוסדות ישראליים מוכרים ומתוקצבים עולה על זו המאושרת ע"י הוועדה לתכנון תקציב של המועצה (ות"ת).

5. העותרת עתרה לבית משפט זה לביטולה של ההחלטה בטענה, בין היתר, כי זו התקבלה בקולותיהם של חברי המועצה שהינם נציגי אוניברסיטאות שיש בהן פקולטאות לרפואה, הנגועים לפיכך בניגוד עניינים, וביקשה להורות למשיבה ליתן לה רישיון בהתאם להחלטת ועדת השלוחות. כסעד ביניים, ביקשה העותרת, להורות למשיבה לחשוף את כל הפרוטוקולים של הדיונים בעניינה ואת דו"ח יחידת הרישוי שהוגש לוועדת השלוחות, כדי שיסייעו לה בהוכחת טענתה.

6. המשיבה טענה מנגד כי בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בעתירה וביקשה לפיכך למחקה על הסף (בש"א 7295/04). בדיון שהתקיים ביום 19.4.04 המלצתי לצדדים כי חלקה של העתירה שעניינו בהחלטת המועצה יימחק, באשר הסמכות בנושא זה נתונה לבג"ץ, ואילו החלק העוסק בבקשה לחשיפת הפרוטוקולים ודו"ח ועדת הרישוי (להלן ביחד – הפרוטוקולים) יידון בבית משפט זה. בהודעתה מיום 25.4.04 קיבלה העותרת את המלצתי. פסק דין זה עניינו אפוא רק בבקשתה לעיין בפרוטוקולים.

7. העותרת טוענת לזכותה לקבל את הפרוטוקולים הן מכוחה של זכות העיון הציבורית והן מכוחה של זכות העיון הפרטית, הנובעת לא רק מחופש המידע אלא גם מזכות הטיעון ומחובת ההנמקה של הרשות. לטענתה, זכותה לקבל את המידע במקרה הנדון מתחזקת לנוכח משמעותה הקשה של החלטת המועצה לגביה, באשר ההחלטה מסיימת את פעילותה ופוגעת בחופש העיסוק שלה. לדבריה, הנימוק לדחיית בקשתה לפיו לא מתקיימת אצלה "אווירה מחקרית", מעלה תהיות קשות, ויש לה סיבות טובות להאמין כי הסיבה האמיתית שהביאה לדחיית בקשתה נעוצה בחששם של חברי המועצה מפתיחת שלוחות נוספות ללימודי רפואה בישראל, והדבר יתברר רק אם יימסרו הפרוטוקולים לידיה. העותרת סומכת טענתה בדבר זכותה לעיין בפרוטוקולים על פסק דינו של כבוד השופט אוקון בעת"מ 294/02 עיתון הארץ נ' המועצה להשכלה גבוהה (תקדין), שחייב את המועצה לחשוף פרוטוקולים של דיוניה הפנימיים, ועל פסק דינו של כבוד השופט עדיאל בעת"מ 1069/03 ISE בע"מ נ' המועצה להשכלה גבוהה (תקדין), שהסכים עם השופט אוקון וחייבה בגילוי פרוטוקולים של ועדת השלוחות.

10. לטענת העותרת, דיוני מליאת המועצה אינם דיונים פנימיים, שסעיף 9(ב)(4) חל עליהם, באשר דיון פנימי הינו דיון הכנה לדיון פורמלי ולא הדיון הפורמלי עצמו. לטענתה, מליאת המועצה היא גוף גדול שיושבים בו כ- 25 אנשים, וגם מסיבה זו אין לראות בדיוניו דיונים פנימיים (עמ' 3 לפרוטוקול). אשר לוועדת השלוחות, היא אמנם גוף ממליץ אך גם ועדה (שם, שם). אף בהנחה שמדובר בדיונים פנימיים, כך העותרת, אין הסעיף מתיר חיסוי גורף של דיונים פנימיים, אלא מתיר חיסוי אם קיימים טעמים חזקים לכך בצירוף בסיס ראייתי המצביע על נזק שייגרם בפועל עקב הגילוי, והשיקולים לחיסוי חזקים מהשיקולים לגילוי, כאשר על הרשות מוטלת החובה להוכיח כל אלה. לדבריה, המשיבה לא הוכיחה כל אלה, אלא הסתפקה בטיעון כללי. מול טענותיה הכלליות של המועצה, אומרת העותרת, עומד האינטרס האישי שלה לקבל את החומר כדי שתוכל לטעון ביעילות וכדי שתזכה להליך הוגן.

...

(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".

ברם, גם אם הרשות אינה חייבת במסירת המידע, אין פירושו של דבר שהיא יכולה לסרב למסרו שלא עפ"י הכללים הנקוטים במשפט המינהלי לעניין אופן קבלתה של החלטה מינהלית. לכן, כאשר מדובר בפרוטוקולים של דיונים פנימיים, אין אמנם חובה למסרם, כפי שהיה מתחייב מההוראה הכללית שבסעיף 1 לחוק, אך לא ניתן להחליט שלא למסרם רק משום שהם פרוטוקולים של דיונים פנימיים (ואניח לצורך העניין כי הדיונים שמדובר בהם הם דיונים פנימיים שסעיף 9(ב)(4) לחוק חל עליהם), אלא, על הרשות הציבורית לשקול כל מקרה לגופו ולהחליט בו עפ"י מיטב המסורת המינהלית. כך גם מורה סעיף 10 לחוק חופש המידע. הסעיף קובע כי "בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9 תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע ...". בהקשר זה אומר פרופ' זאב סגל, בספרו הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), כי: "הכרה בעניין מיוחד של מבקש המידע בקבלתו יכולה להניע את הרשות שלא לדחות בקשה, אף אם הטיפול בה ... עלול להקשות עליה לבצע את תפקידיה, או חרף היווצרות נסיבות אחרות המנויות בסעיפים 8 ו-9" (שם, עמ' 223-224). כלומר, הרשות הציבורית חייבת לשקול ולאזן בין השיקולים השונים, ולהביא בין היתר בחשבון את השיקול של עניינו של מבקש הבקשה.

14. במקרה הספציפי שלפניי, לצורך החלטתה אם לחשוף את הפרוטוקולים אם לאו, היה על המשיבה לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים, וליתן להם את המשקל הראוי. השיקול הציבורי, העקרוני – כללי, המתייחס לרגישותם של דיונים פנימיים, בשל הצורך לאפשר קיומם של דיונים כנים, פעל כבר את פעולתו בהחריגו סוגי מידע, כגון פרוטוקולים של דיונים פנימיים במסגרת סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, מתחולת ההוראה הכללית שבסעיף 1 לחוק. מכאן ואילך נדרשת הרשות הציבורית לדון לגופו בכל מקרה שחל עליו סעיף 9(ב) - לשקול את השיקולים הקונקרטיים, בהתבסס על עובדות המקרה המסוים. כך, צריכה הרשות הציבורית להביא במסגרת שיקוליה את הפגיעה והנזק שייגרמו בפועל עקב הגילוי המבוקש, את עניינו של המבקש, קרי, את הנסיבות הקשורות במבקש הספציפי, ושאר שיקולים רלוונטיים עפ"י כללי המשפט המינהלי לצורך קבלת ההחלטה.

15. כטענת העותרת, במקרה הנוכחי לא הוכיחה המועצה פגיעה בפועל, שעלולה להיגרם לה עקב גילוי המסמכים המבוקשים, ואין בטענותיה אלא טיעון כללי - עקרוני, שכאמור, פעל כבר פעולתו בהוציאו את סוג המידע שגילויו מתבקש מחובת הגילוי הכללית. לעומת זאת, החלטת המשיבה לדחות את בקשת העותרת לקיים לימודים פרה קליניים, מביאה לתוצאה הקשה של סגירתה. החלטת המשיבה התקבלה בניגוד להחלטות של ועדת השלוחות, שחזרה והמליצה ליתן לעותרת רישיון זמני ומותנה, וזאת בהסתמך על דו"ח יחידת הרישוי. היה על המשיבה להביא במסגרת השיקולים גם את זהותה שלה, כמי שמנהלת למעשה את ענייני ההשכלה הגבוהה בישראל, ובהקשר זה היה עליה לשקול גם שיקול נוסף, הוא השיקול של אמון הציבור בה, כאשר שקיפותם של דיוניה הפנימיים חשובה לקיומו. במסגרת שיקול זה היה עליה לשקול את הנזק שעלול להיגרם לה עצמה עקב סירובה במקרה זה לגלות את הפרוטוקולים. גם אופיו של הדיון הפנימי, ובין היתר, הפורום שבו התקיים, צריך היה להיות שיקול בין שיקוליה.

18. משסיימתי מלאכתי בעניין הקונקרטי, ראיתי עוד להתייחס לטענת המשיבה לפיה גילויים של פרוטוקולים מדיונים פנימיים יביא לפגיעה בהיקף הרישום של הפרוטוקולים באופן שייחסר מידע חיוני בתיקי הרשות. בטענה כך, התעלמה המשיבה מן החובות המוטלות על רשות ציבורית (ולא רק עליה) בעניין רישומם של פרוטוקולים. אמנם אין בחוק המל"ג הוראה ספציפית לגבי אופן רישומם של פרוטוקולים (סע' 8 לחוק המל"ג). ברם, אין בכך כדי להתיר למועצה לעשות ברישום הפרוטוקולים כטוב בעיניה. הסוגייה של רישום פרוטוקולים נדונה בהרחבה בפסק דינו של כבוד השופט מ' חשין בבג"ץ ד"ר שלמה כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין (פ"ד נב(3) 486), שם קיבל את בקשת העותר להורות על עריכת פרוטוקול מלא ושלם מדיוניה הסגורים של הלשכה. השופט חשין קובע שם את חשיבות רישומו של פרוטוקול מלא דווקא בישיבה סגורה (דיון פנימי, כפי שהוגדר ב חוק חופש המידע, שעל ידי כך מתאפשרת ביקורת על תהליך קבלת ההחלטות (שם, פיסקאות 63- 68). השופט חשין מביא בהקשר זה את הנוהל הקיים בארה"ב, המחייב להקליט או לרשום פרוטוקול מלא בישיבות סגורות (שם, פיסקאות 69 - 70), וכן את הדברים שנאמרו בדו"ח בייסקי בעניין חובת רישומם של פרוטוקולים מלאים (שם, פיסקה 72). נראה לי שבדברים אלה תימצא תשובה הולמת ל"סכנה" שמצביעה עליה המשיבה.

19. עפ"י הסמכות שניתנה לבית המשפט בסעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, ולאחר שהשתכנעתי כי במקרה זה עדיף הגילוי על פני החיסוי, כפי שהסברתי לעיל, אני מורה למשיבה להעביר לעיונה של העותרת את המסמכים המבוקשים, לאחר שיימחקו מהם, כבקשת המשיבה, הקטעים שעניינם התייעצות משפטית.

המשיבה תישא בהוצאות המשפט של העותרת וכן בשכ"ט עו"ד בסך 5,000 ₪ בתוספת מע"מ כחוק.

ניתן היום ד תשרי התשס"ה (19.9.04) בהעדר הצדדים.