 גרסת הדפסה
א 4868/04
עיריית כפר סבא
נגד
שירותי בריאות כללית
27/10/2004
א 4868/04
בש"א 4087/04
עיריית כפר סבא
נגד
שירותי בריאות כללית
בית משפט השלום כפר-סבא
כב' השופטת ניצה מימון-שעשוע
[27.10.2004]
החלטה
בפני בקשה לדחיה על הסף מהעדר סמכות עניינית .
המשיבה תובעת השבה של סכומי אגרת פינוי אשפה ששולמו על ידיה למבקשת בין השנים 1994-1999, בטענה כי למעשה מדובר בארנונה שנגבתה במסווה של אגרה, בניגוד לפטור החוקי העומד למשיבה מתשלום ארנונה לפי פקודת הפיטורין, וכן סעדים הצהרתיים ביחס לארנונה בה חוייבה בשנים 2000-2002 .
המבקשת טוענת, כי אין לבית משפט השלום סמכות עניינית לדון בתביעה, אלא הסמכות היתה מסורה למנהל הארנונה/ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו-1976, ולחילופין לבית המשפט לעניינים מינהליים, אלא שהמועד לפניה לערכאות המוסמכות דנן חלף ועל כן יש לדחות את התביעה על הסף.
אדון בטענות המבקשת כסדרן.
1. לעניין תביעת ההשבה (סעיפים 22, 25.1 לכתב התביעה)
א. סמכות מנהל הארנונה/ועדת הערר לענייני ארנונה
המבקשת מפנה בבקשתה לפסיקה המרחיבה את סמכויותיהן של גופי ערר מינהליים וועדות ערר, והקובעת כי קיום סמכותם החוקית של גופים אלה מצדיקה הימנעות בתי המשפט לדון, כערכאה ראשונה, בשאלות הנתונות לסמכותם של גופים אלה, להוציא מקרים חריגים בהם קיים אינטרס ציבורי לקיום הדיון בערכאה השיפוטית הכללית בשל חשיבותו הציבורית והעקרונית .
(ראו, לעניין הכלל: רע"א 2425/99 עיריית נס-ציונה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ (פ"ד נד(4) 481, עמ' 492-493); ע"א 175/77 מדינת ישראל נ' רמאדן, פ"ד לב(2) 673, 674; ע"א 306/78 קרוליק נ' עזבון פנחס, פ"ד לג(1) 496, 499; בג"צ 764/88 דשנים וחמרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פד"י מו(1) 793 ,799; ע"א 1130/90 חב' מצות ישראל בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פד"י מו (4) עמ' 778, 782. ולעניין היוצא מן הכלל: ע"א 6971/93 עירית רמת גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478, 481) .
כן נקבע בעניין י.ח. יזום, כי "המטרה העומדת ברקע פעולתם של גופי הערר הינה להפקיד בידם בחינה מחודשת של החלטת הרשות לחייב את האזרח בהיטל" (שם, עמ' 498), וכי "נוכח התכליות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר מסתמנת מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים לגופים אלה" (שם, עמ' 493). מגמה זו מתבטאת בפרשנות מרחיבה של גדרי סמכותם ושל הטענות אליהן הם מוסמכים להיזקק, לרבות טענות שאינן טכניות-עובדתיות אלא גם "טענות בעלות אופי עקרוני כגון חריגה מסמכות או העדר סבירות של הרשות המינהלית בקביעת ההיטל וכן לטענות בדבר פגמים בחוק עזר החל על הענין" (שם, עמ' 494) .
עוד נקבע בעניין י.ח. יזום, כי העובדה כי הסעד המבוקש בתביעה הוא השבה, אינה שוללת כשלעצמה את סמכותם של גופי הערר (שם, עמ' 498-499). הנשיא ברק הוסיף וציין, כי "אם שאלת ההשבה מעוגנת כל כולה - כמו במקרה שלפנינו - בחוקיות דרישת התשלום. במקרה זה שאלת ההשבה אינה אלא צידה האחר של שאלת חוקיות התשלום" (שם, עמ' 501). (כל ההדגשות לעיל ולהלן - שלי, נ.מ.ש.).
ואולם, כל האמור לעיל כפוף לכלל הבסיסי, ש"אין צריך לומר כי גוף הערר אמור תמיד לפעול במסגרת הסמכות שהוקנתה לו בחוק המיוחד ולא לחרוג ממנה" (שם, עמ' 493). יצויין כי פס"ד י.ח. ייזום דן בועדות ערר לענייני ביוב ומים, על פי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 ולפי סעיף 28 לפקודת העיריות, אספקת מים (1936). לגביהם ציינה כב' השופטת פרוקצ'יה, כי "על פי הוראות החוקים הנוגעים לענין, בחינה זו הינה כוללת ואינה מוגבלת לעילות ביקורת ספציפיות" (שם, עמ' 498). וראו אמירה דומה לעניין היקף הסמכויות של ועדת הערר להיטלי ביוב בע"א 5404/97 רוט נ' עירית הרצליה.
לגבי ארנונה, המצב שונה .
סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: חוק הרשויות המקומיות) קובע:
"(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:
(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;
(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו .
(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות .
(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.
(ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א).
יצויין, כי סעיף 3(ב) הינו תיקון מאוחר של חוק הרשויות המקומיות, שנעשה במסגרת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ג-1992 .
משמע, חוק הרשויות המקומיות קובע רשימה סגורה של עילות שבגינן ניתן לפנות למנהל הארנונה (ובערר על החלטתו – לוועדת הערר מכח אותו חוק), ואילו לגבי עילות תקיפה שאינן נמנות על הרשימה שבסעיף 3(א), מסורה הסמכות לערכאות השיפוטיות. (ראו: ע"ש (חיפה) 109/00 חברת יאיר ש. שיווק בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חדרה, תק-מח 2001 (1) 7265, מפי כב' השופט ד"ר ביין; ת"א (ת"א) 217213/02 צוות גדרון 1989 בע"מ נ' עיריית רמת השרון (תק-של 2004(3), 879 ,עמ' 880, מפי כב' השופט סובל; ת"א (ת"א) 59177/03 עיריית חולון נ' קבוצת תמ"ש בע"מ (פורסם במאגר נבו), מפי כב' השופטת ניב; ת"א (חיפה) 21005/02 מגאמרט ציוד ספורט בע"מ ואח' נ' עיריית כרמיאל (תק-של 2004(2) 3925, 3927 מפי כב' השופטת וילנר).
בעניין מגאמרט עמדה כב' השופטת וילנר על האבחנות בין החוקים שנדונו בעניין י.ח. יזום לבין חוק הרשויות המקומיות:
"פסק דין יזום דן בעררי ביוב ומים לפיו על פי חוקים אלה, מוגש ערר בפניי וועדה שבראשה יושב שופט, להבדיל מוועדת ערר ומנהל הארנונה שם חברי הוועדה אינם נושאים משרה שיפוטית.
זאת ועוד, חוקים אלה אינם כוללים הוראות מפורשות של המחוקק בדבר סמכויות הוועדות, אלא מתווים באופן כללי בלבד את סמכות גופי הערר המוקמים מכוח חוקים אלה .
לעומת זאת, סעיף 3 לחוק הערר, מחד - מגביל ומצמצם באופן מפורש את הסמכות של הוועדה לעניינים מוגדרים ומאידך - מורה מפורשות כי לוועדה אין סמכות לדון או להחליט בטענות הנוגעות לאי חוקיות צווי הארנונה (ראה סעיף 3(ב))."
לדברים אלה אני מסכימה .
לפיכך אני קובעת כי אין למנהל הארנונה ולועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות סמכות להיזקק לתביעה, ואני דוחה את טענות המבקשת בעניין זה .
ב. סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים
חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 מגדיר בסעיף 5 את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, כדלקמן:
"5. בית משפט לעניינים מינהליים ידון באלה -
(1) עתירה נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת הראשונה (להלן - עתירה מינהלית)..."
סעיף 1 לתוספת הראשונה קובע כדלקמן:
"ארנונות - ענייני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד. לעניין תוספת זו, "החלטות" - לרבות התקנת תקנות".
מלשון הסעיף עולה כי כל עתירה כנגד רשות מקומית בענייני תשלום ארנונה, שאינה באה בגדר העילות בהן מוסמכים מנהל הארנונה וועדת הערר לדון, תידון בפני בית המשפט לעניינים מינהליים .
בענייננו, כל טענות המשיבה נוגעות לחיובי הארנונה אשר הושתו עליה על ידי המבקשת, לטענתה, בכסות הבלתי חוקית של "אגרת פינוי אשפה". לפיכך, מתקיים מבחן ה"עניין" – העילה או המהות – להקמת סמכות ייחודית לפי חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים.
האם די בכך להקמת הסמכות הייחודית, או שמא נדרש כי יתקיים גם מבחן הסעד המבוקש, קרי: הליך של "עתירה" להבדיל מ"תובענה"?
בסוגיה זו יש חילוקי דעות בפסיקה.
הגישה המרחיבה גורסת כי יש לראות במבחן ה"ענייני" משום מבחן בלעדי לסמכות השיפוט של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואין להיזקק למבחן הסעד, שהוא ברגיל המבחן הקובע בשאלת הסמכות העניינית. על כן, תביעת השבה בעניין ארנונה היא "עתירה" הנופלת לגדרו של סעיף 5 לחוק. גישה זו נסמכת על התכלית לרכז את ההתמקצעות במשפט המינהלי בידי ערכאה אחת, ועל כך שסעד ההשבה הינו תוצאה שכיחה של קבלת טענות העותרים לעניין אי חוקיות הארנונה שנגבתה מהם, ויש לראות בתביעה להשבה כ"צידה האחר של שאלת חוקיות התשלום". ראו: עת"מ 1176/03 (חיפה) ועד מקומי כפר יהושע נ' גיא ישראלי ואח' (לא פורסם); עניין מגאמרט; ת"א 156410/02 פז חברת נפט בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם) מפי כב' השופט ד"ר ורדי; ה"פ (תל-אביב-יפו) 200640/04 מסילטי עמוס נ' עיריית תל אביב (תק-של 2004(3) 1003 , 1004), מפי כב' השופטת רונן).
הגישה המצמצמת גורסת כי מבחן סמכותו הייחודית של בית המשפט לעניינים מינהליים הוא מבחן משולב של עילה וסעד, ורק בהתקיים שני התנאים גם יחד, קמה הסמכות .
בבר"ע (ת"א) 1241/03 בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נגד עיריית יבנה (פורסם במאגר נבו) נדונה שאלת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בתביעת השבה נגד העיריה, בגין חיובי ארנונה שבהם חוייבה המבקשת, לטענתה, שלא כדין בהיותם בניגוד לצו המסים. בנוסף, עתרה המבקשת בתביעתה לסעד הצהרתי - להצהיר על בטלותם של חיובי הארנונה בתקופה הרלוונטית. בית משפט השלום קבע כי הסמכות לדון בתובענה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים, והעבירה בהתאם.
כב' השופטת גרסטל ציינה, בקבלה את הבר"ע, כי –
"בבקשה דנן טוענת המבקשת, ובצדק, שבית המשפט לעניינים מינהליים אינו מוסמך לדון בתביעות כספיות הנסמכות על עילות תביעה מתחום המשפט האזרחי, שעילתן השבת דמי ארנונה שנגבו ביתר; אלא שבטענה זו מתעלמת היא מכתב תביעתה שלה, הכולל, אמנם, סעד של השבת סכומים ששולמו, כנטען, שלא כדין, אולם, גם סעד הצהרתי (סע' 35 (א) לכתב התביעה) על-פיו מתבקש בית המשפט להצהיר על בטלותם של חיובי הארנונה בהם חויבה בגין שטחי הקרקע שבהחזקתה, החל מיום תחילת החיוב ועד ליום 31.12.1999, וסעד זה אין בית משפט שלום מוסמך ליתן".
בבשא 2294/02 (כ"ס) המועצה האזורית עמק חפר נ' חמה כימיקלים תעשייתיים בע"מ (פורסם במאגר נבו) קבע כב' השופט אמיר:
"חוק בתיהמ"ש לעניינים מינהליים הקים (בסעיף 3) את ביהמ"ש לעניינים מינהליים, וקבע (בסעיף 5) כי לבימ"ש זה סמכות ייחודית לדון במספר הליכים ועניינים המנויים בתוספות לחוק, (וכן בעניינים שנקבע לגביהם כך בהוראות מסמיכות מיוחדות בחוקים אחרים – אך אלו אינם לענייננו) .
בסיס הסמכות של בתיהמ"ש לעניינים מינהליים מושתת, איפוא, על רשימה סגורה של הליכים ועניינים: עתירות נגד הרשות בעניינים שבתוספת הראשונה, ערעורים שבתוספת השניה, ותובענות שבתוספת השלישית.
זהו בסיס סמכות המשלב בחובו מרכיבים של סעד ועילה, או סעד ועניין.
מצד אחד, ההליך צריך להיות הליך מסוג מסויים ולסעד מסויים – עתירה, ערעור או תובענה.
מצד שני, העילה או העניין בכל הליך מההליכים הנ"ל צריכים להיות אף הם מסוג מסויים – לפי מה שמפורט בתוספת הרלוונטית לגבי אותו הליך.
החוק דורש שילוב של השניים – ההליך והעניין ; ולא די בקיומו של אחד מהם, כדי להביאו בגדר סמכותו הייחודית של ביהמ"ש לעניינים מינהליים".
לדברים אלה אני מסכימה. סבורתני, כי לשונו הברורה של חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים מלמדת, כי המחוקק הבחין הבחן היטב בין "עתירה" לבין "תובענה", וראיה נחרצת לכך היא כי בענייני מכרזים חלה הסמכות הייחודית על פי החוק הן על עתירות (לפי התוספת הראשונה) והן על תובענות (לפי התוספת השלישית), בעוד שלגבי ענייני ארנונה – היא חלה על עתירות בלבד (לפי התוספת הראשונה).
לדעתי, כאשר לשון החוק היא ברורה כל כך, אין מקום להיזקק לנימוקי פרשנות "תכליתית" הסותרים את לשון החוק. וראו גם ת"א (ת"א) 59177/03 עיריית חולון נ' קבוצת תמ"ש בע"מ (פורסם במאגר נבו), מפי כב' השופטת ניב.
עוד אציין, כי תביעות השבה בעילה זהה לזו שבפני, נדונו והוכרעו לגופן בפני בתי משפט מחוזיים לפי סכום התביעה, ולא בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים. ראו: ת"א (י-ם) 2359/00 שירותי בריאות כללית נ' עיריית ירושלים (פורסם במאגר נבו); ת"א (ב"ש) 3027/98 קופת חולים כללית נ' עיריית אילת (פורסם במאגר נבו). כן נדונו תביעות דומות בבתי משפט השלום, כמפורט בהרחבה בתגובת המשיבה.
ג. תום הלב בטענות המבקשת
טענות המבקשת לובשות כסות של טענת העדר סמכות עניינית לבית משפט השלום, אך עיון בטענות לגופן מלמד כי למעשה טוענת המבקשת כי לא קיימת ולא היתה קיימת מעולם כל ערכאה המוסמכת לדון בתביעה. כך, המבקשת מסכימה כי המשיבה אינה יכולה לפנות למנהל הארנונה/ועדת הערר משחלף המועד (הקצרצר) הקבוע בחוק לשם כך, וכי גם לבית המשפט לעניינים מינהליים אין המשיבה יכולה לפנות, מחמת השיהוי. לפיכך הבקשה היא לדחיה על הסף ולא להעברת הדיון לערכאה המוסמכת או מחיקה לצורך מיצוי הליכים בפני מנהל הארנונה/ועדת הערר.
טענה זו, מפי רשות ממלכתית האמונה על שמירת החוק וכיבודו, צורמת את חוש הצדק.
המבקשת מודעת יפה לפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה מיום 27.3.00, בו נקבע כי אגרת פינוי אשפה אינה אלא ארנונה במסווה, היינו מס ולא אגרה תמורת שירות מסויים, וכי ככזו היא בלתי חוקית, בהיותה מוטלת על גופים ומוסדות הפטורים מארנונה, בניגוד לפקודת הפיטורין; בד"נ 2687/00 חזר ביהמ"ש העליון ואישר, ביום 30.5.02, קביעה תקדימית זו.
חרף זאת, טוענת המבקשת כי היה על המשיבה להגיש תביעתה לערכאות ה"מוסמכות" – מנהל הארנונה/ועדת הערר, או ביהמ"ש לעניינים מינהליים, כשהפניה לערכאות אלה מוגבלת ע"פ דין למועדים בהם טרם ניתן פסק הדין שקבע, כהלכה מחייבת, את אי החוקיות.
כך, אם אתייחס אך ורק לשנים שלגביהן לא קיימת התיישנות של תביעה אזרחית, אליבא דכולי עלמא, היינו מ-1997 ואילך, ברי כי לגבי שנות המס 1997-1999, לא היתה קיימת, לדעת המבקשת, מעולם כל ערכאה מוסמכת לדון בתביעת ההשבה, שכן במועד בו ניתן פסק דינו של ביהמ"ש העליון בעניין אי חוקיות אגרת פינוי האשפה, בשנת 2000, כבר חלף המועד הקבוע בדין לפניה למנהל הארנונה/ועדת הערר או לביהמ"ש לעניינים מינהליים, לגבי שנים אלה. משמעות טענת המבקשת היא, איפוא, הנצחת הפעולה הבלתי חוקית והפיכתה לבלתי-הדירה.
בתי המשפט עמדו פעמים רבות על חוסר ההגינות הגלום בטענה זו, וקבעו כי אי חוקיות פעולת הרשות עשוי להתגבר על טענת שיהוי. כך, בע"א (ת"א) 2600/00 עיריית הרצליה נ' חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ, נאמר:
"מכל מקום, העלאת טענת השיהוי במקרה בו עולה חשש לאי חוקיות בגביית המס על ידי הרשות אינה צריכה להכשיל תובענה בהעדר נסיבות מיוחדות: "...שיהוי בהגשת עתירה אינו חייב להכשיל עתירה שעילתה אי-חוקיות ברורה של פעולת הרשות... מסקנתי היא, לכן, כי שיהוי אם חל בהגשת העתירה כנגד הטלתה וגבייתה של הארנונה החורגת מסמכותה של הרשות אינו צריך לשמש שיקול לדחיית העתירה, בהעדר סיבות מיוחדות במינן" (בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קריית גת, פ"ד מב(1) 685, 687).
בת"א (י-ם) 2359/00 שירותי בריאות כללית נ' עיריית ירושלים (פורסם במאגר נבו) קבע כב' השופט צבן, בדונו בתביעה זהה לתובענה שבפני:
"תשלום אגרת האשפה בוצע על בסיס חקיקת משנה בטלה. (...) תשלום שנעשה על בסיס חקיקה (או חקיקת משנה) בטלה, יכול שתזכה את המשלמים בהשבה הכספים ששולמו שלא כדין, אף אם שולמו ביודעין, ללא מחאה וללא אילוץ מפורש.
(...) התובעת שילמה לאורך השנים ללא מחאה או השגה על התשלום. עם זאת, נראה כי אין המדובר בתשלום רצוני. יסודו של התשלום הוא בטעות של התובעת, ששילמה את אגרת פינוי האשפה, ללא ידיעה כי קביעת אגרת פינוי האשפה סותרת דבר חקיקה ראשית. הקביעה בעניין זה צריכה להיות ברורה - כי רשות שגבתה מס שלא כדין תחוייב בהשבה מכח דיני עשיית עושר ולא במשפט. (ע"א 7664/00 א' רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית חולון (פ"ד נו(4) 117, 129)."
עמדת המבקשת, ממנה נובע כי חרף קיום הזכות המהותית המוכרת בדין להשבה (ולו גם במגבלות ובסייגים שנקבעו בפסיקה מחמת שיהוי, הסתמכות, שינוי מצב לרעה ועוד), אין ולא היתה בנמצא ערכאה שיפוטית (או אחרת) המוסמכת לדון בתביעת ההשבה – היא טענה דיונית בלתי הוגנת ואין לקבלה.
2. לעניין הסעד ההצהרתי (סעיפים 25.2 – 25.4 לכתב התביעה)
המשיבה כללה בתביעתה סעדים הצהרתיים שהתבקשו על ידה בנוגע לשנים 2000-2004.
לגבי סעדים אלה מתקייים כלל הסמכות היחודית של ביהמ"ש לעניינים מינהליים, כפי שהוסבר לעיל, באשר גם מבחן העילה ("ענייני ארנונה לפי כל דין") וגם מבחן הסעד ("עתירה") הנקובים בחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000 מתקיימים.
לפיכך אני דוחה את הבקשה ביחס לתביעת ההשבה (שנים 1994-1999) ומקבלת אותה ביחס לסעד ההצהרתי. אני מוחקת מכתב התביעה את התביעה לסעד הצהרתי (שנת 2000 ואילך, סעיפים 15 – 19, 25.2 – 25.4 לכה"ת), והמשיבה תוכל לפנות בעניינה בעתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.
לסוף אציין, כי אין בתוצאה אליה הגעתי משום יצירת התדיינות כפולה והעסקת שתי ערכאות באותה סוגיה, שכן העילות הנטענות לגבי השנים 2000-2004 נוגעות לפעילות המבקשת מכח חיקוק אחר (תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית בשל נכסים פטורים לשנת 2000), התש"ס-2000).
לאור התוצאה אליה הגעתי, ישא כל צד בהוצאותיו.
המשיבה תגיש כתב תביעה מתוקן תוך 15 יום והמבקשת תגיש כתב הגנה תוך 30 יום מקבלתו.
ניתנה היום י"ב בחשון, תשס"ה (27 באוקטובר 2004) בהעדר הצדדים.
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
אודות ARNONA
