א 100725/01

א 100725/01

1. השאלה בתיק זה היא האם חייבת המשטרה לשלם ארנונה עבור תחנת משטרה. בעבר היתה המשטרה פטורה מארנונה, אולם חל שינוי בחוק, אלא שאופי השינוי אינו ברור. המחוקק לא קבע בצורה ברורה איזו ארנונה תשלם המשטרה.

תביעה לתשלום ארנונה נגד משטרת ישראל בגין תחנת משטרה המצויה בתחומי העיר הרצליה. המדובר במבנה משטרת ישראל ברח' שפיים, בהרצליה. למרות שהתיק מצומצם למבנה אחד, יתכן שתהיה לו השלכה לגבי כל המבנים של המשטרה בתחומי רשויות ועיריות שונות. כאן נאלץ בית המשפט לקבוע קביעות אשר עדיף היה שיקבעו ע"י המחוקק.

2. המשטרה התגוננה בטענה כי החיוב שחויבה בו אינו חוקי, היות שעד שנת 1994, ועד בכלל היתה המשטרה פטורה מארנונה לפי סעיף 3 (ב) לפק' מיסי העירייה 1938. בתקופת הפטור חייבה העירייה את המשטרה בתשלום בשיעור 1/3 מהארנונה שהיתה משולמת אלמלא הפטור, כאגרת סילוק אשפה לגבי מוסדות ציבור הפטורים מתשלום ארנונה.

3. החל משנת 1995 בהתאם לחוק ההסדרים במשק המדינה תשנ"ו – 1995 צומצם הפטור מהארנונה של המשטרה ונקבע כי המדינה תקבל פטור בשיעורים משתנים תחילה 65% ולאחר מכן עד ל – 45% החל משנת 1997.

4. לטענת המשטרה, יחסית לסכום ששילמה קודם לתיקון החוק עלה התשלום בשיעור של 227%. לטענת המשטרה, העלאה זו אינה חוקית היות שהחוק איפשר להעלות את גביית המיסים מרמה של 1/3 לרמה של 55% (פטור של 45%), אולם לא איפשר להעלות את המס ב – 227% כפי שנעשה.

5. המשטרה טוענת כי העירייה חרגה מחוקי הקפאת התעריפים על ידי שינוי הסיווג של הנכס, ובכך עקפה את האיסור להגדיל בצורה חריגה את תשלומי הארנונה, למרות שלא נעשה כל שינוי בשימוש שנעשה בנכס. המשטרה טוענת כי אין כל מקור חוקי לביצוע השינוי.

6. עוד טוענת המשטרה כי הסיווג המתאים הוא סיווג 11.1 לצו המיסים, שהוא מוסדות ציבוריים הפטורים מתשלום, לפי פק' מיסי העירייה 1938. נטען כי אין להעניק סיווג נפרד לנכסי המדינה, בשונה ממוסדות ציבוריים הפטורים מתשלום.

7. לטענת העירייה, יש לדחות על הסף את ההגנה והתביעה שכנגד היות שהסמכות מסורה לוועדת ערר, היושבת בערכאת ערעור על החלטה מנהל הארנונה. לגופו של עניין, טוענת העירייה כי החיוב נעשה כדין, הסיווג המתאים דומה לסיווג עסקים ומשרדים ומכאן שזהו הסיווג הנכון. העירייה אינה מקבלת את הגישה של המשטרה כפי שפורטה לעיל.

8. מתברר כי שני פורומים קודמים דנו בסוגיות שבמחלוקת, תחילה פנו הצדדים בהסכמה לממונה על המחוז במשרד הפנים. הממונה קיבל את עמדת המשטרה, אולם העירייה טוענת כי החלטת הממונה אינה מחייבת אותה.

הממונה קבע כי יש להשתמש כאינדיקציה בתעריף הקודם (פינוי אשפה) ואין זה סביר להעלות את התעריף ב– 227%. תוצאה זו נגזרת גם, לטעמו, היות שהסיווג המתאים לפעילות המשטרה הוא "מסודות ציבוריים שלא למטרות רווח", שאינם פטורים מתשלום ארנונה.

הצדדים הסכימו, לפי המלצת היועץ המשפטי לממשלה, לפנות לממונה על המחוז שישמש כבורר, אולם העירייה, למרות שהשתתפה בבוררות, לא הסכימה מראש להיות מחויבת. לאחר מכן, הוגשה שורה של השגות ועררים, לשנים שונות. בחלק מהשנים הוגשו השגה וערר, ובחלק אחר רק השגה אשר נדחתה.

9. ועדת הערר, למרות שסברה שהסוגיה אינה בסמכותה, דנה בכ"ז בעניין עקב הסכמת הצדדים לאחר שהצדדים הסכימו להגיש סיכומים. הועדה ציינה כי הואיל שהיתה הסכמה שהצדדים יגישו סיכומים, ייבחנו הטענות המשפטיות, למרות שבמבט ראשון נראה שטענות העוררות אינן נופלות במסגרת סמכויות הועדה. בסופו של דבר, קיבלה הועדה את עמדת העירייה.

העירייה טוענת כי היה צורך להגיש ערעור על החלטת הוועדה לבית משפט מחוזי: יתכן שאילו הוגש ערעור, היה מתקיים דיון בפורום בכיר יחסית, אלא שהעירייה טענה בנשימה אחת כי אין סמכות לדון במסלול זה, וגם וועדת הערר סברה כי לא היה מקום להגיש את הערר, מבחינת הסמכות וציינה כי הסוגיה היא סוגיה משפטית. מכאן שיתכן שמסלול הערעור היה מוביל למבוי סתום, כל עוד קיימת היתה מחלוקת על הסמכות העניינית.

10. מתברר כי שני פורומים קודמים כבר דנו בסוגיות וקיבלו החלטות סותרות.

שני הפורומים לא היו פורומים מובהקים לדיון בסוגיות הנ"ל. מכאן שהפורום המתאים במקרה זה הוא בית המשפט, אשר בודאי מוסמך לדון בשאלות משפטיות.

תוצאה זו נגזרת גם מהחלטת כב' השופט סובל בשלבים המקדמיים של התיק, החלטה שאין סיבה לסטות ממנה בשלב זה (למרות שבית משפט רשאי לסטות מהחלטות ביניים שלו), אלא שגם לגופה של סוגיה, ברור כי הפורום המובהק לדיון בשאלות משפטיות הוא ביהמ"ש.

התוצאה מתבקשת גם מהתנהגות הצדדים עד כה, דהיינו פנייתם לפורומים שונים תוך אי כיבוד, או אי הסכמה להחלטות שנתנו אותם פורומים. אמנם שאלת הסמכות אינה תלויה בד"כ בהתנהגות הצדדים, אולם כאשר קיימת חפיפה מסוימת, בין סמכויות ועדת ערר וסמכויות ביהמ"ש, כפי שהוא המצב לטעמי במקרה זה, וכאשר הצדדים הסכימו לפנות לפורומים מן הראוי היה שיכבדו את החלטות הפורומים. במקרה זה ניתנו פסיקות סותרות וכל צד שהפסיקה לא התאימה לו בחר להתעלם ממנה.

העירייה לא ראתה עצמה מחויבת להחלטת הממונה. והמשטרה לא ראתה עצמה מחויבת להחלטת ועדת ערר לאחר שזו ציינה כי אינה מוסמכת. מכאן שאין מנוס מבדיקת הסוגיה פעם שלישית, והפעם בבית המשפט.

אין לקבל את טענת העירייה, כאילו הפורום המוסמך הוא בית המשפט לעניינים מנהליים בלבד. העירייה הגישה תביעה ומכאן שהפורום לבירור טענות ההגנה הוא הפורום שבו הוגשה התביעה.

במקרה זה אין ספק כי השאלות אינן שאלות רגילות שמקומן בהליכי השגה וערר, אלא שאלות ייחודיות למוסד הייחודי שבנדון – המשטרה, ולפרשנות החוקים החדשים יחסית אשר ביטלו את הפטור שהיה קיים קודם.

11. יש לציין כי החקיקה, אשר יצרה את החיוב בתשלום ארנונה, היתה כללית ביותר והתעלמה מסוגים מובהקים של מוסדות גדולים, כגון המשטרה. לטעמי הסוגיה שבמחלוקת מתאימה לחקיקה ומתאימה פחות לחקיקה שיפוטית, דרך שבה יהיה צורך ללכת כנראה בתיק זה. כידוע, עדיף שהמחוקק יחוקק חוקים ואילו בתי המשפט ישפטו על פי החוקים. חקיקה שיפוטית, אם בכלל, נתונה לבית המשפט העליון, ואינה מתאימה לערכאות נמוכות.

ברור כי במקרה זה לא נתן המחוקק דעתו לחלק מהסוגיות שהיה צריך להסדיר, כאשר שינה באופן יסודי את אופי הטלת הארנונה על מוסדות של המדינה. השאלה שבמחלוקת נוגעת לשאלה מי ישא בתשלומים, המדינה או העירייה. לדוגמה המחוקק קבע הסדרים ברורים לגבי כוחות הביטחון וצה"ל, אך נמנע משום מה מלהתייחס למשטרה. המשטרה היא גוף בטחוני-מרכזי המחזיק בשטחים בנויים בסדר גודל משמעותי בתחומי רשויות רבות. אין זה רצוי כי קביעה איזוטרית לגבי מבנה מסוים, ברשות מסוימת, על ידי בית משפט מסוים תהווה קביעה ראשונה. אמנם החלטת בית משפט השלום אינה מחייבת אלא את הצדדים, ואינה מהווה תקדים מחייב, אולם עדיף שהמחוקק או לפחות מחוקק המשנה יתן דעתו לסוגיה זו ויסדיר אותה באופן ספציפי ואחיד. בכל מקרה יש להניח כי הפסיקה שלהלן לא תהווה סוף פסוק בברור הסוגיות הנ"ל.

מצד שני, עמדת המשטרה ועמדת הממונה על המחוז במשרד הפנים היא שלא היה מקום להתייחס לתעריף העסקי הנ"ל אלא היה צורך להשתמש כבסיס לתעריף, בתעריף שחל קודם לשינוי, ולהוסיף לו את התוספת המתאימות דהיינו אם קודם שולמו 33%, כעת ישולמו 55%. תוצאה זו נגזרת, לדעת הממונה, גם עקב התאמת הסיווג לסיווג של מוסדות ציבוריים שלא למטרות רווח, שאינם פטורים מתשלום ארנונה לפי פק' מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין) – 1938.

13. בשתי הגישות ניתן למצוא נקודות חולשה. לדוגמה העירייה טוענת כי בגישת הממונה יש "סתירה פנימית המנוגדת לעקרונות הפרשנות". ואילו לטענת המשטרה גישת העירייה מגדילה את הארנונה ב – 227%, עניין שהמחוקק הראשי לא קבע ולא הסכים לו, עניין המנוגד לעקרונות שבחוק ההסדרים אשר אסרו העלאת ארנונה בשיעורים חריגים, גם לא על דרך שינוי הסיווג.

14. כאן חייב בית משפט זה לנקוט עמדה ולקבוע גישה, למרות שיתכן שעדיף היה, כפי שצוין, שהמחוקק יתן דעתו לסוגיה זו. השאלה היא שאלה רחבה המתייחסת לחלוקת התקציבים בין המדינה לעירייה. השיקולים הם שיקולים רחבים הנוגעים לכלל המבנים של המשטרה ברחבי הארץ. ברור שאם המשטרה תשלם ארנונה גבוהה יותר, יהיה צורך לתקצב את משרד המשטרה בהתאם. משמעות הדבר היא העברת סכומים גדולים יותר לרשויות המקומיות, יחסית לסכומים שהוקצבו להם בעבר. הגישה הכללית של המחוקק באה למנוע עיוותים שנוצרו עקב הענקת פטורים גורפים למוסדות ממשלה, שהיו מצויים בשפע, בתחומי רשות אחת ולא בתחומי רשות אחרת. כל השיקולים הנ"ל הם שיקולים שעדיף שהמחוקק ישקול.

מכאן שבית משפט זה יתייחס לשיקולים צרים יותר, שיקולי פרשנות ושיקולים רלוונטיים אחרים, אם כי יש אפשרות שיהיו גם גישות אחרות, לגיטימיות אף הן. לדוגמה לפי גישת המשטרה, הנכס הוא "נכס פטור" אלא שהפטור הוא פטור חלקי. לפי גישת העירייה, הנכס הוא נכס חייב בארנונה אלא שהחיוב הוא חלקי. כל צד שואב תוצאות פרשניות מגישתו.

16. בשולי הדברים יש לציין כי המבנה המשפטי, הפרשני והלוגי במקרה זה אף הוא מוטל בספק היות שאין כל וודאות שניתן היה להטיל מעין היטל עוקף פטור בצורה של היטל סילוק אשפה ששיעורו נגזר מסכומי הארנונה. (כך טוענת המשטרה ועל כך בהמשך).