 גרסת הדפסה
ת"א 2517/00 - מחוזי, ארנונה
בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ
נגד
עירית ירושלים
4/1/2005
ת"א 2517/00
בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ
נגד
עירית ירושלים
בבית המשפט המחוזי בירושלים
כבוד השופטת יפה הכט - סגנית נשיא
[4.1.2005]
פסק דין
1. הליך זה עניינו בכספי ארנונה ששילם בנק יהב לעובדי המדינה (להלן - התובע) לעיריית ירושלים (להלן - הנתבעת), מיוני 1998 ועד לשנת 2000, מועד הגשת התביעה, ולטענת התובע נגבו ממנו שלא כדין . התובע מבקש להשיב לו סכומים ששילם, בסך של 2,803,370 ₪, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ועד ליום התשלום בפועל, וכן הוצאות משפט בתוספת שכ"ט עו"ד ומע"מ כחוק. בנוסף הוא מבקש, שבית המשפט יצהיר כי יש להחיל על הנכס את החיוב המדורג, כשהוא מועלה בשיעור החוקי בלבד, מיום הגשת התביעה ואילך.
העובדות המוסכמות
2. בהתאם לחקיקה הקיימת במשק מאז שנת 1985, רשות מקומית אינה רשאית להעלות את תעריפי הארנונה מעבר לשיעור שהותר לה על פי דין, או לשנות את צו הארנונה באופן שישפיע על שיעור הארנונה (להלן - חוקי ההקפאה).
אין מחלוקת, כי בחוק ההקפאה הראשון, סעיף 27א לחוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה, תשמ"ו-1985, נקבע כי סכום הארנונה לא יעלה על 170%, אולם בעקבות בקשה מיוחדת שהפנתה לשר האוצר ושר הפנים, הנתבעת קיבלה אישור חריג להעלות את הארנונה עד ל- 300% (להלן - אישור השרים).
כן מוסכם, כי עד שנת 1985, חיוב הארנונה לבנקים מצד הנתבעת, לפי צו הארנונה, היה "חיוב מדורג", אולם בשנת 1986 הנתבעת שינתה את צו הארנונה באופן ש"החיוב המדורג" הוחלף ב"חיוב אחיד", כך שסכום הארנונה עמד על 101.52 ש"ח לכל מ"ר. זאת, לעומת המצב הקודם, בו התעריף הועמד על 25.379 ש"ח למ"ר באשר ל-1,000 מ"ר הראשונים, 15.77 ש"ח באשר לשטח שבין 1001 ל-2000 מ"ר ו-13.059 באשר לשטח שמעל ל-2,000 מ"ר. עם זאת, במקביל לגביית הסכום המלא של מדרגת הסכום הגבוהה, נהגה הנתבעת לתת זיכויים בארנונה, בדרך של "הפחתת הגבלות".
3. התובע, בנק לעובדי מדינה, הנו הבעלים והמחזיק של נכס הנמצא ברח' ירמיהו 80 בירושלים, הידוע בשם "בית יהב" ומשמש כבניין משרדים (להלן - הנכס החדש). משנת 1984 ועד שנת 1998, החזיק התובע בנכס ברח' הילל בירושלים משם ניהל את עסקיו (להלן - הנכס הישן). עד שנת 1998, כל עוד היה התובע בנכס הישן, התובע נהנה מזיכוי זה של "הפחתת הגבלות", לגבי השטח העולה על 1,000 מ"ר. אולם בשנת 1998, לאחר שעבר התובע לנכס החדש, הנתבעת סירבה להמשיך ולתת לתובע את זיכוי "הפחתת ההגבלות", בטענה שהיא לא מעניקה זיכוי זה לבעלי נכסים חדשים, ועד ליום הגשת התביעה, חויב התובע באופן אחיד בגין כל ה-4157 מ"ר, לפי תעריף ה"בנקים" שבצו הארנונה של הנתבעת, סך של 976 ₪ למ"ר - התעריף המקסימלי בצו.
גדר המחלוקת
4. במקרה דנן קיימות מספר מחלוקות: האם אישור השרים להעלות את הארנונה ב-300% כלל את הרשות לבטל את החיוב המדורג ולהעמיד את הארנונה על תעריף אחיד, הגבוה ב-300% מהמדרגה הגבוהה שהייתה בחיוב המדורג; האם הזיכוי אותו מעניקה הנתבעת לנכסים ישנים, מוגבל לנכסים ישנים שהיו ברשות הבנקים עד שנת 85, או שמא עליה להעניק את הזיכוי גם במקרה של נכסים חדשים; והאם במקרה הספציפי שלפנינו קיים שיהוי מצד הבנק במידה המצדיקה את דחיית התובענה או, לכל הפחות, מצמצמת את חבות הנתבעת .
דיון
המצב המשפטי
5. מטרת חקיקת חוקי ההקפאה הייתה למנוע מהרשויות המקומיות להגדיל את שיעורי הארנונה כראות עיניהן וללא פיקוח. כפי שציין השופט ריבלין ברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה ואח' פ"ד נז(2) 481, 492-493 (להלן - פס"ד שקם):
"אשר לתכלית הסובייקטיבית של הוראות ההקפאה - אין מחלוקת כי הן נועדו לקיים את אינטרס הציבור בדבר הטלת מגבלות על העלאת תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות, וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה. על כוונת המחוקק להגביל את סמכות הרשויות המקומיות - ביחס לכלל הנכסים - להעלות את תעריפי הארנונה, בגין הנכסים שבתחומן, ניתן ללמוד מן האמור בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (הצ"ח 2143 תשנ"ג, עמ' 9--8)" .
על התכלית הזו עמדה גם הפסיקה:
החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות" (השופט י' זמיר בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, 878 ".
6. כאמור, לא הייתה מחלוקת שרשות מקומית אינה רשאית להעלות ארנונה, אלא באישור שרי הפנים והאוצר. לפיכך, הנתבעת פנתה לשרים בשנת 1985 וביקשה העלאת ארנונה חריגה לאותה שנה (סעיף 3 בנספח ד' לתצהירו הראשון של משה לוי (להלן - לוי)). השרים אישרו העלאת זו וקבעו מפורשות באישור, הנושא כותרת "אישור חלקי לבקשת עיריית ירושלים לגביית שיעורי ארנונה כללית בשנת הכספים 1986", כי הנתבעת רשאית להעלות הארנונה ב-300%.
7. עד שנת 1992, נהג המחוקק להגביל את העלאת הארנונה בחוקים שונים, כל שנה באחוזים שונים שנקבעו בחוק. החל משנת 1992, נקבע כי ההגבלות על העלאת הארנונה יעוגנו בתקנות שיתקינו השרים, כשהסמכות להתקנת התקנות ניתנה בסעיף 9(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. בהתאם לסמכות זו, השרים יוכלו לקבוע בתקנות סכומים מינימאליים ומקסימאליים לארנונה שתוטל על ידי הרשויות המקומיות:
"השרים יקבעו בתקנות, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים. הסכומים המרביים והמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים, בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות".
מהאמור עולה, כי אין לרשות המקומית אפשרות חוקית לשנות תעריפים או לגבות מעבר להגבלות שבחוק, ללא אישור מפורש של השרים .
8. סקירה נוספת באשר למגמות שהביאו ליצירת חוקי ההקפאה והגבלת העיריות ניתן למצוא בפס"ד שקם, עמ' 388-390, ובדברי השופט אנגלרד בע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין פ"ד נג(4) 78, 82-83:
"8. לפני כן, מן הראוי להביא בקצרה את הרקע לחוק ההסדרים. חוק זה המשיך מגמה שהתחילה כבר במחצית השנייה של שנות ה80-', ואשר שאפה להגביל את שיעורי העלאת תעריפי הארנונה. מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים והם הגבילו את עדכונם השנתי. לסקירת החקיקה שקדמה לחוק ההסדרים, ראה: בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת [2] וכן ע"ש (ב"ש) 28/90 "אגד" בע"מ נ' עיריית דימונה [3].
9. הרקע להסדרת תעריפי הארנונה בחוק ההסדרים משנת 1992 תואר בדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג 1992-, ובהם נאמר, בעמ' 9-8:
"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים .
למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שיעורי הארנונה המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן הנחות בלתי מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות .
מאז שנת 1987 הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים .
כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן הכללים שייקבעו כאמור. אם בשנה מסויימת לא תקבע רשות פלונית ארנונה, תשולם בתחומה ארנונה כפי שהוטלה בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת לפי שיעורי העדכון שנקבעו בתקנות"... " .
יש לציין, כי הלכה זו עוגנה מוקדם יותר, בפסק דינו של הנשיא זיילר (כתוארו אז), ת"א 1114/99 שוקרון ואח' נ' עיריית ירושלים פ"מ תשס(1) 500, 513 (להלן - פס"ד שוקרון):
"כללו של דבר, וזהו גם סופו של דבר, חקיקת ההקפאה כולה עוסקת בהגבלה של העלאת ארנונה על נכסים אנונימיים ללא זיקה או קשר של זכויות לאנשים. ה"נכסים" – הם הם מושא החקיקה ועליהם חלות הוראות "ייצוב" רמת הארנונה בין שהם חדשים, בין שהם ישנים, בין שסווגו בעבר או בהווה בסיווג פלוני, בין בסיווג ומיון אלמוני" .
בפסה"ד קבע כב' הנשיא זיילר, שגביית הארנונה על ידי הנתבעת לא הייתה חוקית וחייב אותה בהשבת כספים שנגבו 7 שנים לפני הגשת התביעה.
9. באשר לפס"ד שוקרון אציין, כי דין טענת הנתבעת בבקשה שהגישה (בש"א 7469/04), לפיה פס"ד שוקרון בוטל בבית המשפט עליון בעקבות הערעור שהגישה עליו, להידחות. הדיון בעניין שוקרון הוחזר לבית המשפט המחוזי בהסכמת הצדדים, וללא קשר לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, שהצטרף לערעור וטען כי יש לפטור את הנתבעת מחובת ההשבה באופן מלא או חלקי. הדבר עולה במפורש גם מפרוטוקול הדיון בהסכם הפשרה:
"פסק הדין של בית המשפט המחוזי לא בוטל על ידי בית המשפט העליון. בית המשפט העליון הורה על החזרת התיק לבית המשפט המחוזי למען ישמע טענות בדבר הנסיבות המחייבות את העירייה מהשבה או פוטרות אותה מכך. המשמעות היא כי בשלב זה הדיון נסב על סעיף 2 של חוק עשיית עושר ולא במשפט"(עמ' 2 לפרוטוקול) .
המעבר לנכס החדש
10. טוען התובע, כי לא יכול להיות הבדל בתעריף הארנונה בין נכס שהבנק החזיק בשנת 1985 לנכס אחר שקנה או שכר מאוחר יותר, והבחנה בין שני המצבים, כך שלמחזיק אחד ניתנת "הפחתת הגבלות" ולאחר לא, הינה אפליה פסולה בין שווים אותה יצרה הנתבעת כאשר עשתה אבחנות פסולות ולא חוקיות בין נישומים שווים בעיר.
בהמשך הוא מוסיף, כי על ידי מניעת הזיכוי מבעלי נכסים חדשים, מנסה הנתבעת להעלות בהדרגה את כל תעריפי הארנונה לכל בעלי הבנקים שבתחומה, שכן צפוי כי במהלך השנים הבנקים יחליפו את מקום מושבם, ובמקומם החדש יצפה להם התעריף החדש הגבוה.
11. לעומתו טוענת הנתבעת, כי בהסתמך על הפירוש שנתנה לאישור השרים, היא החמירה עם עצמה כאשר קבעה הגבלה של 300% ובמקביל לה זיכוי של "הפחתת הגבלות", ולכן נתנה הזיכוי רק לבניינים שהיו קיימים בשנת 1985, ולא לבניינים חדשים, כדוגמת הנכס החדש שבנייתו הסתיימה בשנת 1998.
12. שאלת החיוב בארנונה, תוך הבחנה בין בניינים "ישנים" לבניינים "חדשים", נידונה בפסיקה, ונקבע באופן חד משמעי כי אין מקום לעריכת הבחנה זו. ביטוי להלכה הקיימת ניתן למצוא בפס"ד שקם, מפי השופט ריבלין:
"בפועל, נקודת ההשוואה, לעניין ההקפאה, מצויה במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה משנת 1986. נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג "המוקפא" - בין בדרך של העברתו לתוך סווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר ובין בדרך של יצירת סווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראות ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס - בין אם מדובר בנכס מן "השנה שעברה" ובין אם המדובר בנכס "חדש" - שניתן היה לסווגו קודם לחקיקת הוראת ההקפאה הראשונה על פי אחד מן הקריטריונים שהיו קיימים אז. בלשון אחרת: תעריפי הארנונה, שנקבעו לשנת הכספים 1985, הפכו במצוות המחוקק לאמת המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - "ישן" ו"חדש" כאחד - ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מידי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על ידי שר הפנים ושר האוצר.
14. תוצאה אחרת, ולפיה הוראות ההקפאה יחולו רק על נכסים "מהשנה שעברה", הייתה מאפשרת לרשויות המקומיות לשנות, ביחס לנכסים "חדשים", את סיווגם, ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה. שינוי זה היה מביא לגידול משמעותי בגביית הארנונה - דבר אותו ניסה המחוקק למנוע. הוראת ההקפאה של השנה הבאה אמנם הייתה חלה על אותם נכסים, שהפכו מנכסים "חדשים" לנכסים מן "השנה שעברה", אלא שהשינוי בסיווג כבר נעשה, וממילא הותר על כנו אותו שיעור ארנונה גבוה. תוצאה זו, אין לקבל. וזאת לדעת, כי עד לשנת 1993, הוראות ההקפאה היו ההוראות היחידות שהגבילו את סמכותן של הרשויות המקומיות בשיעורי הארנונה. כיום נקבעו, כאמור, גבולות מזערים ומרביים לארנונה. באם נקבל את הפרשנות אותן מציעות המשיבות נגיע למסקנה, כי לגבי נכסים "חדשים" שהוקמו עובר לשנת 1993, כלל לא הגביל המחוקק את הרשויות בשיעור הארנונה - אף לא במחיר מקסימום. פרשנות זו מאיינת את תכלית החוק.
ואכן, בתקנה 3(ב) לתקנות הסדרים בשנת 1993, נשללה, לראשונה, האפשרות לשנות בצו הארנונה את סוג הנכס, את סיווגו ואת תת-הסיווג.." עמ' 492-494 (הדגשה שלי - י.ה) .
מהאמור עולה, כי בהתאם להלכה הקיימת היום, העובדה שהתובע עבר מנכס ישן לנכס חדש אינה אמורה לשנות את הדרך בה הנתבעת הייתה אמורה לחשב את צורת תשלום הארנונה שלו, והדרך בה חויב בנכסיו הישנים תהיה אותה דרך בה יחויב בנכסיו החדשים.
13. לכאורה, כבר בשלב זה ניתן לקבוע כי גם לאחר שהתובע עבר לנכס החדש, היה על הנתבעת לחשב את חיוב הארנונה של התובע כפי שחישבה אותו בנכס הישן, ולתת לו את זיכוי "הפחתת ההגבלות". עם זאת, עדיין יש לבחון את השאלה האם דרך חישוב הארנונה בנכס הישן, היא הדרך הנכונה, על פי החוק, לחישוב הארנונה, והאם מגיע לתובע מלוא הפיצוי, לאור טענת השיהוי .
אישור השרים
14. טוען התובע, כי הנתבעת פעלה בניגוד מפורש לחוק וכוונת המחוקק, כאשר שללה את המדרגות שהיו קיימות בצווי הארנונה עד שנת 1985, לאור חוקי הקפאת הארנונה משנת 1985. לדבריו, האישור החריג שניתן בשנת 1986, להעלאת הארנונה ב-300%, התייחס למדרגות שהיו קיימות ערב חוקי ההקפאה, אולם הנתבעת העלימה את מדרגות הבסיס מהצו, הפכה את התעריף הגבוה ביותר לתעריף אחיד, ובפועל גבתה ארנונה מעבר ל-300% המותרים, תוך שהיא מעלימה מבעלי נכסים חדשים את קיום המדרגות היוצרות את הבסיס החוקי לחיוב. לטענתו, יצירת חיוב אחיד גבוה במקום להעלות את שלושת המדרגות לפי ההגבלות בחוק, גרם לפער בתעריפים, המחייב השבה של הסכומים העודפים, למרות שבשנים העוקבות ההעלאות בוצעו על פי השיעור המותר.
לדבריו, במכתב שהוגש לשרים לא מוזכר דבר ביטול החיוב המדורג, ובטבלאות שצורפו למכתב, הוצגו רק מדרגת המס הגבוהה והחיובים הממוצעים למ"ר, ללא זכר למדרגות המס הנמוכות יותר, ולכן השרים לא יכלו לדעת על התעריף המדויק או לאשר את ביטולו. התובע מוסיף, כי גם בטבלה המשקפת את השנה הקודמת (1985), אין אזכור למדרגות הנמוכות, כך שהשרים לא יכלו להשוות בין החיובים. לדבריו, טבלת החיובים הממוצעים למ"ר מבוססת בעצמה על התעריף המדורג, לאור העובדה שהנתבעת ביקשה העלאה של 544% וקבעה כי הסכום שיוצא הוא 98.4 ₪ (ממוצע שלושת הסכומים המדורגים כפול 544%). זאת לעומת הצו המבוקש, בו הנתבעת הסתמכה רק על התעריף הגבוה, ולאור הבקשה להעלות הסכום ב-544% הגיעו לסכום של 155.27 ₪ (25.37 כפול 544%). לפיכך טען, כי לנתבעת היה ברור שבבקשתה לאישור היא מתבססת על המדרגה הגבוהה ביותר.
לטענת התובע, כדי להחליף את התעריף המדורג בתעריף אחיד גבוה, היה על הנתבעת לבקש זאת במפורש ולא להניח כי השרים הבינו את כוונתה מהמכתב שהגישה. לחיזוק טענתו מפנה התובע לפס"ד שוקרון, ולת"א 2206/00 בנק טפחות בע"מ נ' עיריית ירושלים (להלן - פס"ד בנק טפחות), בו נקבע כי הואיל ובקשת הנתבעת לא הייתה מפורטת כראוי, אין להניח שהשרים אישרו את ביטול המדרגות, ומוסיף, כי למרות שהנתבעת לא ערערה על פסק הדין, היא יישמה אותו באופן סלקטיבי רק לגבי בנק טפחות ולא לגבי התובע. בהמשך הוא מציין, כי גם לוי הודה בחקירתו הנגדית שלא הייתה בקשה מפורטת לביטול .
לדבריו, אישור השרים ברור והוא מאפשר לנתבעת להעלות את התעריף בו חויבו הבנקים עד למועד בו ניתן האישור ב-300%, ובלבד שלא יעלה על 101.52 ₪, אולם במקום זאת, הנתבעת ביטלה את התעריף המדורג וקבעה תעריף אחיד של 101.52 ₪ לכל הנכסים החדשים, כך שבפועל העלתה את התעריף מעבר למה שאושר לה, ובמקביל, למי שכבר החזיק בנכסים, נתנה זיכוי כדי להסוות פעילות זאת.
15. לעומתו טוענת הנתבעת, כי לפי הפירוש שלה לאישור השרים לשנת 1986, ניתן לה אישור להעלות את תעריפי הארנונה של הבנקים עד 300% ממה שגבתה מהם בשנת 1985. לטענתה, בבקשתה לאישור חריג לתעריפי ארנונה מהשרים, היו כלולות שתי בקשות, האחת, לאשר לה תעריף שלא יהיה תלוי בגודל הבנק, והשנייה לאשר לה העלאה של למעלה מ-500% על התעריף לשנת 1985 המתייחס ל-1000 מ"ר הראשונים, ואכן אישור השרים קבע, במקביל לאיסור ההעלאה מעבר ל-300%, איסור לגבות מהבנקים מעבר ל-101.52 ₪ למ"ר - סכום הגבוה ב-300% מהתעריף לבנקים ב-1985 ביחס ל-1000 מ"ר הראשונים, שהיה 25.379 ₪. מכך היא למדה, כי אילו השרים היו רוצים להשאיר את שיטת תעריפי הבנקים כפי שהייתה בשנת 1985 (תעריף מדורג במקביל לגידול בשטח), היה עליהם לכתוב רק את המגבלה של ה-300% מבלי להוסיף את המגבלה של 101.52 ש"ח למ"ר, או להוסיף במקביל את התעריפים המקסימליים לכל השטחים (עד 1000 מ"ר, 1000 עד 2000 מ"ר ו-2000 מ"ר ומעלה) ולא לכתוב תעריף מקסימלי שאיננו מתייחס כלל לשטח הנכס. הנתבעת מוסיפה, כי יש להתייחס לאישור כאל חקיקת משנה, הואיל והוא מהווה נורמה מחייבת המגבילה את הרשות המקומית לה ניתן האישור שלא תעלה את תעריפיה מעבר לכתוב באותו אישור, ולכן יש לפרש את האישור בדומה לפירוש כל דבר חקיקה אחר - בהתאם לכוונת המחוקק. לטענתה, בהנחה והמחוקק לא משחית מילותיו לריק, הוספת ההגבלה של 101.52 ש"ח למ"ר להגבלה של 300%, מבלי להתייחס לשטח הבנק, מלמדת כי השרים אישרו לנתבעת העלאה של 300% מעבר להעלאה הנובעת מביטול הורדת התעריף עם הגידול בשטח המבנה, כאשר ההעלאה ב-300% מתייחסת לתעריף שהיה קבוע ב-1985 ל-1000 מ"ר הראשונים (25.379 כפול 300% מביא ל-101.52).
לטענתה, במכתבה לשרים כתבה כי "בתחום הארנונה שלא למגורים נקבעה שיטה חדשה אשר הביאה לשינויים בבסיס החיוב לעסקים בעיקר", ולאור חזקת התקינות יש להניח שהשרים לא נתנו החלטתם מבלי שהיה לפניהם בסיס החיוב לפני ששונה. לדבריה, העובדה שהשרים לא אישרו לה לבטל את סיווג האזורים והסוגים, מלמדת כי היה בפניהם צו הארנונה לשנת 1985, אחרת לא היו יודעים על קיום הסיווג לאזורים. היא מוסיפה, כי איש לא טען שהשרים לא ידעו על השינויים המבוקשים .
לפיכך, מבקשת הנתבעת לקבוע כי תעריף הארנונה לבנקים בשנת 1986 לא חרג מאישור השרים, וכי תעריפי הארנונה שגבתה מהתובע, החל משנת 1998, אינם תעריפי יתר ולא מגיעה לתובע השבה כלשהי .
16. שאלת ביטול התעריף המדורג באישור השרים נידונה אף היא בפסיקה, ונקבע כי לא ניתן ללמוד מאישור השרים כי אושר לנתבעת לבטל את התעריף המדורג ולקבוע תעריף אחיד לחיוב בארנונה .
בפס"ד בנק טפחות, בו נדונה שאלה דומה, באשר לסמכות הנתבעת לבטל את התעריף המדורג, קבעה השופטת שידלובסקי-אור:
"העירייה טוענת כי השינויים שנערכו בצו הארנונה בשנת 1986, הן ביטול המדרג והן הגבלת הזיכוי ל"אותו מחזיק על אותם קובעי מס", זכו לאישור שר האוצר ושר הפנים (להלן: השרים), כנדרש על-פי סעיף 27א לחוק ההסדרים לשעת חירום התשמ"ו-1985. לטענת העירייה השרים היו מודעים לכל השינויים ובחרו לאשר אחדים, כגון ביטול הדרוג על-פי שטח, ושלא לאשר אחרים כגון ביטול דרוג על-פי אזור וסוג.
בקשת העירייה להעלאת הארנונה משנת 1986 ותגובת השרים לה, צורפה לכתב ההגנה. בבקשת העירייה ובטבלאות שבנספחיה אין התייחסות מפורשת למדרג על -פי שטח, והארנונה לבנקים הוצגה כאחידה על-פי התעריף הגבוה. גם בתגובת השרים אין כל התייחסות לאישור ביטול הדרוג על-פי שטח. בדומה לכך, אין כל התייחסות מפורשת לעניין הביטוי "לאותו מחזיק על אותם קובעי מס".
כיוון שהבקשה נוסחה על ידי העירייה, נראה לי, כי בהעדר אמרה מפורשת בנושא, שתובא לתשומת לב המאשרים, לא ראוי יהיה להניח כי השרים אישרו את ביטול המדרג על-פי שטח או את הביטוי המגביל את הזיכוי לעיל.
כפי שנפסק בפרשת שוקרון (לעיל) - אין במשלוח "ספר" ובו החלטות העירייה לשרים כדי לפטור את הרשות מבקשה מפורשת לשינויים" (סעיף 10 לפסק הדין) (הדגשה שלי י.ה) .
בפסק דינה, מסתמכת השופטת שידלובסקי-אור על פס"ד שוקרון, שם ציין הנשיא זיילר (כתוארו אז):
(ד) פרשנות חקיקת ההקפאה היא, במקרה הנוח ביותר לעירייה, פרובלמטית. אי אפשר להניח שלא עלה כלל על דעתה שהיא סוטה מדרך המלך הפרשנית. בנסיבות אלו המעט שהיה מתבקש ממנה הוא לעשות אחת משני אלו:
(1) לחקור ולדרוש אצל יודעי דין מוסמכים ומחייבים מהו הפירוש הנכון של החוק ולפעול לפי חוות-דעתם. אילו כך נעשה, ואילו אישיות מקצועית רצינית ומחייבת (למשל היועץ המשפטי לממשלה) הייתה מאשרת שפרשנות העירייה היא הפרשנות הנכונה, המצב היה שונה. לא הוכח בפניי שדרך זו או דרך דומה לזו ננקטה על-ידי העירייה.
(2) לפנות לשרי האוצר והפנים ולבקש, כדי להסיר ספק, אישור לחריגה מרמת הארנונה הקבועה בחוק. משלוח "ספר" ובו החלטות העירייה איננו תחליף לבקשה כזו. אותה פנייה שבה נשלח "ספר" הייתה לצורך קבלת אישור מצומצם שאכן ניתן, ולא לצורך רשות להעלות ארנונות לנכסים חדשים, לשינויי אזורים, לשינויי סוגי בניינים ו"למחזיקים חדשים" (עמ' 515).
בפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט המחוזי בירושלים, ת"א 2483/00 קנה ובנה עשה זאת בעצמך 3991 נ' עיריית ירושלים (להלן - פס"ד קנה ובנה), הגיע כב' השופט חבש למסקנה דומה:
"עיננו הרואות. אין כל מסמך המגלה בפני השרים את שתי הפעולות של ביטול התעריף המדורג ושינוי סיווג האזורים, שהיה נהוג קודם. נהפוך הוא בצרופות לנ/4 רואים שהנתבעת הציגה לשרים מדרגות מס גבוהות והעלימה את מדרגות המס הנמוכות יותר, שינוי סיווג האזורים, כמו שאין זכר לביטול הדירוג והנהגת תעריף אחיד .
ברור מכאן, שהשרים לא היו מודעים שמדובר בנתונים חדשים שאינם מתאימים למציאות, ואין כל דרך להסיק שהם אישרו דבר מפעולות אלה. הטענה כאילו הנתבעת לא היתה צריכה לקבל את אישור השרים גם לשני העניינים האמורים אין לה כל בסיס. יש לזכור כי תכלית חקיקת חוקי ההקפאה היתה במטרה להלחם בנגע האינפלציה המשתוללת, ולגרום לייצוב המשק, חוקקו במהלך השנים, החל משנת 1985. חוקים אלה הגבילו את הרשויות המקומיות בכל הנוגע להעלאת תעריפים הארנונה, וחיובן שלא לחרוג מרמת הארנונה אשר גבו בשנה הקודמת, יותר ממה שנובע מהצמדה או יותר ממה שנקבע באישור השרים
...
ודוק, להסתמך על עובדות שלא הובאו בפני השרים, יש בה כדי לשרת את מטרות הנתבעת, כאילו היו אלה העובדות הנוהגות במציאות. אין חולק שיש בכך כשלעצמו כדי להטיל חיוב נוסף על האזרח (שלדעתי עולה בהרבה על ההעלאה שהשרים אישרו). במצב כזה, לבקש מהשרים העלאה חריגה נוספת על בסיס עובדות אלה, זהו מעשה הגובל במצג שווא ובהטעייה. אין הסבר מדוע הנתבעת נמנעה מלהציג את המצב הקיים ולבקש ב"רחל בתך הקטנה" את ביטול התעריף המדורג או הנהגת סיווג חדש לאיזורים, לפיו נכסים באיזור ג' הזול, יסווגו כאזור א' היקר. בהעדר גילוי נאות לעובדות האמיתיות, אין זה נכון לומר כי השרים אשרו את העובדות החדשות עליהן מבקשת הנתבעת להסתמך, או שההעלאה המאושרת באה להוסיף על הנתונים אשר לא הוצגו בבקשה. בכך מנעה הנתבעת מהשרים את האפשרות לבחון את ההשלכות הכספיות של הנתונים החדשים לאור חוקי ההגבלה. עובדה היא, שאישור השרים איננו מתייחס לכך כלל. הצורה בה הציגה הנתבעת את תמונת המצב בבקשתה בפני השרים, יש בה כדי לעקוף את חוקי ההגבלה על ידי שינוי הבסיס להעלאות בצורה דרמטית. אם תאמר אחרת, נחטיא לתכלית הברורה שלמענה חוקקו חוקי ההגבלה לאורך השנים" (סעיף 15 לפסק הדין).
17. מהפסיקה הקיימת עולה מסקנה החד משמעית, לפיה אישור השרים לא כלל בתוכו אישור לנתבעת לבטל את החיוב המדורג, ולכן ביטול התעריף המדורג נעשה שלא כדין ויש להשיבו על כנו, תוך ביטול התעריף האחיד אותו החילה הנתבעת ללא אישור. החומר הראייתי הקיים לפני מוביל למסקנה, כי הכוונה באישור השרים הייתה להגביל את הנתבעת בחיוב הארנונה ל-300%, ללא ביטול התעריף המדורג. אולם בפועל, למרות שחיוב הנתבעת היה גבוה ב-300% מהמדרגה הגבוהה, בשל המעבר לתעריף האחיד יצא שחיוב הארנונה היה גבוה מ-300% לאור השוואת המדרגות הנמוכות לגבוהה.
על מנת לקבל אישור מפורש לביטול התעריף המדורג, היה על הנתבעת לבקש זאת מפורשות מהשרים, וכל עוד לא קיבלה אישור מפורש זה, לא הייתה יכולה ללמוד אותו בעקיפין, באמצעות פרשנות אישור השרים שהתקבל. האישור תאם את הדרישה, וכפי שהדרישה לא כללה בקשה לביטול התעריף המדורג, אישור השרים לא כלל אישור לביטול התעריף המדורג.
18. אכן יש מקום לביקורתו של התובע כלפי הנתבעת, לפיה הנתבעת הפרה את חובת ההגינות המוגברת המוטלת עליה מכוח היותה רשות שלטונית (מפנה לבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח' פ"ד נב(1) 289, 349,351), כאשר לא קיימה את שנקבע בפס"ד בנק טפחות, למרות שלא ערערה עליו, והמשיכה בתביעותיה בתקווה שהתוצאה תהיה שונה. מרגע שהנתבעת הייתה מודעת לכך שהפירוש שנתנה לאישור השרים היה שגוי, היה עליה לתקן דרכיה ולחזור למסלול התקין של תעריף מדורג. כן היה עליה לחשב מחדש את חיוב הארנונה בהתאם לאותו תעריף מדורג, ולהתאימו להגבלות בחוקי ההקפאה, וזאת באשר לכל הבנקים עליהם החילה את אותה פרשנות מוטעית. משלא עשתה זאת בעצמה, עליה לעשות כעת.
עם זאת, שאלה נוספת בה יש לדון הינה, שאלת השיהוי בו נקט התובע, לפי טענת הנתבעת, אשר תקבע האם השבת הכספים תחל מיום הגשת התביעה, או שמא החיוב רטרואקטיבי מיום מעבר הנתבעת לנכס החדש.
שיהוי
19. לכל אדם זכות מוקנית לתבוע במשך 7 שנים מיום היווצרות העילה כספים שנגבו ממנו שלא כדין, ואין להבחין בין אדם לרשות המחזיקים בכסף שלא כדין לעניין חובתם להשיב הכסף. אולם, זכות זו כפופה לסוגיית השיהוי, שיש בכוחה למנוע ממנו מימוש זכות זו. על מנת להוכיח קיומו של שיהוי, יש להוכיח התקיימות התנאים המקימים אותו: האם בנסיבות המקרה התובע זנח את זכות התביעה שהייתה לו, הן מבחינת יסוד ההשתהות - בחינת הזמן שעבר מבחינה אובייקטיבית והתנהגות התובע, האם היא מעידה על ויתור או מחילה על הזכות, והאם הנתבעת שינתה במשך הזמן את מצבה לרעה במידה כזאת שלא מצדיקה השבת כספים שנגבו ביתר (ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(5) 433 (להלן - ע"א 6805/99)):
"14. השתהות בהגשת תביעה אינה, לכשעצמה, שיהוי כמובנו במשפט. שיהוי בתוך תקופת ההתיישנות נוצר מקום שיש בהשתהות בפנייה לבית המשפט משום שימוש לא נאות בזכות התביעה הנתונה לתובע ופגיעה בציפייה הלגיטימית של הנתבע שלא להיתבע - שימוש המגיע כדי ניצול לרעה של ההליך השיפוטי...
לצורך טענת שיהוי נדרש להוכיח כי בנסיבות המקרה התובע זנח את זכות התביעה העומדת לו, או שבמשך הזמן שינה הנתבע את מצבו לרעה. היו שהוסיפו תנאי חלופי שלישי שעניינו שיהוי שנגרם עקב חוסר תום לבו של התובע...
איחור בהגשת תביעה, הוא כשלעצמו אינו מעיד על ויתור או מחילת התובע על זכות התביעה. השתהות בתחום תקופת ההתיישנות הינה זכותו של המתדיין והיא עשויה לעיתים לשמש אמצעי חשוב בדרך לפתרון המחלוקת מחוץ לערכאות. לפיכך, קיימת דרישה לקיום מצג ברור מצד התובע אודות ויתור או מחילה מצידו על זכות התביעה הנתונה לו. דרישה זו מתיישבת עם הצורך להימנע מהטלת מגבלות דרקוניות על תובע הפונה לעזרת בית המשפט בתוך תקופת ההתיישנות, והיא הולמת את המדיניות המשפטית המבקשת לעודד משא ומתן בין הצדדים להשגת פתרון לסכסוך מחוץ לפתחו של בית המשפט, גם אם הדבר יארך זמן (השווה ע"א 8301/98 אנואר נ' שאפ, פד"י נו(345 (3, פסקה 5 לפסק דינו של השופט ריבלין). טענה בדבר ויתור או מחילה על זכות תביעה מחייבת רמת הוכחה נכבדה על ידי הטוען לה.
התנאי בדבר שינוי מצב לרעה של הנתבע אחוז ושלוב בדרישה כי שינוי כאמור ינבע מהתנהגותו הבלתי ראויה של התובע. אין הרי שינוי מצב לרעה של נתבע בשל שינוי בנסיבות אובייקטיביות שאינן תלויות בתובע, כהרי שינוי הנובע מהתנהגות התובע. מכאן, כי סילוק תביעה בטענת שיהוי יתכן, דרך כלל, מקום שחוסר תום לבו של התובע או מצג ממשי של ויתור או מחילה מצידו על זכותו הם אשר הניעו את הנתבע למעשה או מחדל אשר הביאו שינוי במצבו לרעה. מכאן, ששינוי מצב לרעה בהקשר לטענת שיהוי אחוז ושלוב ביחסים הפנימיים בין התובע והנתבע ובמערכת יחסי הגומלין ביניהם ... במסגרת בחינת תום הלב של התובע עשויה להיבחן גם שאלת תום לבו של הנתבע, למשל - האם פעל בשקידה סבירה במסגרת משא ומתן שניהל עם התובע לפתרון הסכסוך מחוץ לערכאות, והאם אפשר שהתנהגותו תרמה לשיהוי ולשינוי מצבו לרעה.
...
ככלל ניתן לומר: השיהוי האזרחי הנטען במסגרת תקופת התיישנות הוא אמצעי שיש לעשות בו שימוש בנסיבות חריגות בלבד. הוא עומד לא אחת בניגוד לציפייה הלגיטימית של התובע לפעול למימוש זכויותיו במסגרת תקופת ההתיישנות הסטטוטורית; הוא מחמיר את ההתערבות בזכות היסוד של הפרט לגישה חופשית לערכאות המשפט; הוא עשוי לפגוע ביכולת לממש זכות לסעד בתביעות שנועדו לתת תרופה על פגיעה בזכויות, ובתוכן פגיעה בזכויות יסוד חוקתיות.
לעומת זאת, השימוש באמצעי זה עשוי להיות מוצדק בנסיבות בהן הדבר מתחייב מטעמים של צדק והגינות כלפי הנתבע, שיקולים שבאינטרס הציבור, ודאגה לקיום הליך שיפוטי תקין. לפיכך, תביעה לא תיחסם בשל טענת שיהוי כאמור אלא מקום שהתנאים המוקדמים לכך נתמלאו, ומקום ששיקול הדעת השיפוטי מוביל לכך מטעמים של מאזן הצדק בין הצדדים והשגת תכליות שבאינטרס ציבורי... במסגרת שיקול הדעת כאמור, ייבחנו שיקולים שונים ומורכבים שיסודם במערכת היחסים בין הצדדים ומאזן האינטרסים והנזקים היחסי שביניהם, אופי הזכות הנתבעת ומעמדה במידרג זכויות האדם, ושיקולים של אינטרס ציבורי ברבדים ובגוונים שונים. הנטל על הטוען לסילוק תביעה מחמת שיהוי הוא כבד ורב בנסיבות הענין" (עמ' 446-449 לפסק הדין, ההדגשה שלי-י.ה).
20. באשר לשאלת ההשתהות:
טוענת הנתבעת, כי מעדות חשבת התובע אילנה אבידור (להלן - אבידור) עולה, כי בנכס הישן התובע שילם ארנונה לפי התעריף המופחת, וקיבל את החיוב השונה על הנכס החדש כבר באוגוסט 1998, כך שהגשת התביעה רק בסוף שנת 2000 מהווה שיהוי. הנתבעת דוחה טענת אבידור כי התובע לא עלה מייד על אי קבלת ההנחה במבנה החדש, וטוענת כי אבידור יכלה לבדוק התעריף למ"ר בנקל, באמצעות חלוקת החיוב למטרים בהם חויבה, בירור עם פקידי הנתבעת או השוואה בין התעריף הממוצע ששולם ברח' הלל לזה ששולם בנכס החדש ולראות כי בנכס החדש שילמה יותר משום שלא קיבלה הנחה על השטח מעבר ל-1000 מ"ר. לדבריה, אין זה הגיוני שאבידור שילמה מידי חודש בשנת 1998, החל מ-2.6.98, סכום של 102,614 ₪ מבלי שהיא יודעת על איזה שטח היא מחויבת ומהו התעריף למ"ר. הנתבעת הסתמכה על פס"ד בנק טפחות, בו נקבע כי היה שיהוי בהגשת התביעה, וטענה כי הבנק הוא גוף כלכלי גדול, לו אורגנים הרבים המטפלים גם בהסדרת הארנונה.
התובע אישר כי באוגוסט 1998 קיבל את דרישות התשלום החדשות, אולם טען כי בטרם הוגשה התביעה פנה לנתבעת ביום 9.6.99 בבקשה לתקן את דרישות התשלום, וגם לאחר שדחתה בקשתו ביום 8.8.99, פנה אליה בבקשות נוספות במהלך שנת 2000, שנדחו אף הן. בהמשך טען, כי רק בינואר 1999 קיבל חיוב שנתי מסודר, להבדיל מהחיובים החודשיים שקיבל עד אז ולא היו אחידים. התובע טען, כי הפסיקה ראתה בניהול משא ומתן עם הרשות משום דחיית הזמן לשיהוי, וכי זה לא הגיוני לפנות לבית המשפט מייד עם זיהוי שינוי לרעה בחשבון הארנונה. לדבריו, לא היה צריך לדעת כי הודעות התשלום שהוגשו לו אינו נכונות, לאור חזקת התקינות של הרשויות, הקובעת חזקה לפיה מעשה שלטוני כשהשתת מס נעשה כדין (פרידמן, דיני עושר ולא במשפט, מהדורה שניה, עמ' 877 (להלן - פרידמן)), תוך שהוא מציין כי דחיית התובע רק בשל שיהוי של 9 חודשים, תביא כל אזרח לעכב תשלום הכספים עד שיוודא שהדרישה כדין, וזה יפגע יותר ברשויות.
לדבריו, בשיהוי יש לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו, ולכן אין להשוות 9 חודשי שיהוי, במקרה דנן, לפס"ד בנק טפחות בו הנתבעת חויבה בהשבת הכספים רק מיום הגשת התביעה בשל השתהות של 5 שנים ויותר. הוא הוסיף, כי בפס"ד בנק טפחות היה קל להבחין בטעות בחשבונות הואיל והנכס היה כל העת בידי התובע ורק חלק ממנו הושכר לאחר, בעוד במקרה דנן, התובע עבר לנכס חדש, בשטח ומיקום שונים מהנכס הישן, כך ששינוי התעריפים יכל לנבוע ממספר גורמים שונים אותם היה צריך לבדוק. לפיכך, טען כי גם עין מקצועית, הבקיאה בענייני ארנונה, תיזקק למספר חודשים על מנת לבחון הנושא ולהבין כי זיכוי מסוים נשלל, כשהוא מציין כי אם הנתבעת טוענת אחרת, היה עליה להראות כי ניתן להבחין בהבדלים בין החשבונות בנקל. לפיכך, טען כי ההשתהות לא הייתה משמעותית וכי הוכח שלא זנח את זכות התביעה שעמדה לו.
21. כאמור בע"א 6805/99, משא ומתן בין הפרט והרשות לשם פתירת הסכסוך הוא דבר רצוי, ולכן תקופה זו אינה נכללת בגדר השיהוי, ואינה מעידה על כוונתו לוותר על זכותו. במקרה דנן, התובע פנה לנתבעת ביום 9.6.99, כ-9 חודשים לאחר קבלת הודעת התשלום החדשה, ולכן תקופת השיהוי הרלבנטית לעניינינו היא, לכאורה, בת 9 חודשים בלבד. עם זאת, גם הזמן שעבר מקבלת הודעות התשלום ועד לפנייה לרשות אינו מלמד בהכרח על השתהות, הואיל ויש לקחת בחשבון את העובדה שהתובע עבר לנכס החדש בהדרגה, ובנוסף לשינויים הנובעים מהמיקום השונה, סביר שלקח לתובע זמן מסוים להתארגן ולהבין כי לא קיבל את ההנחה בארנונה אותה נהג לקבל בנכס הישן. יתרה מכך, לאור העובדה שהתובע קיבל את החישוב השנתי רק בינואר 1999 ובשל אותם משתנים שונים לקח לו זמן לנתח אותו ולעלות על הטעות, יוצא שההשתהות עד לפנייה לנתבעת הייתה פחותה מ-9 חודשים ועמדה על חודשים ספורים בלבד, ובנסיבות אלו מניעת אפשרות התובע לדרוש מימוש זכויותיו, איננה מוצדקת.
לפיכך, בפניותיו החוזרות ונשנות של התובע לנתבעת, הוכיח התובע כי פעל לשם השבת כספי הארנונה שנגבו ממנו, ואין לראותו כמי שויתר או מחל על זכותו להשבת הכספים.
22. באשר לשאלת שינוי מצבה של הנתבעת לרעה:
טוענת הנתבעת, כי בשל היותה גוף מתוקצב, השתמשה בכספים שגבתה כארנונה לצורכי העיר ורווחת תושביה, כך שאינם בידה עוד, ולשם החזרתם תאלץ להעלות את תעריפי הארנונה או להוריד את רמת השירותים לתושביה. לטענתה, מתצהירי לוי עולה כי קיימות תביעות רבות בהן מועלות טענות דומות לאלו הנטענות בתיק דנן, ואם יממשו התובעים את תביעותיהם ביחס לשנים 1995-2001, תאלץ הנתבעת להחזיר סכום של כ-440 מיליון ₪. לדבריה, אמנם חלק מהתביעות נגדה צפויות להסתיים בדרך של פשרה במסגרתה היא אמורה לשלם עד 10 מיליון ₪, אולם משום שלא כל התביעות נכללו בהסכם תביעות זה הפשרה הנ"ל אינה מבטלת את הסיכון העומדת בפני הנתבעת, שתאלץ להפסיד כספים בדרך של תביעות חדשות או קיזוז. הנתבעת הוסיפה, כי משום שהסיכון המוטל עליה לא נבחן בצורה מסודרת, מוטל הנטל על הטוען לשינוי נסיבות להוכיח כמותית בכמה השתנו הנסיבות, תוך שהיא מציינת, כי בתיק אחר המתנהל בפני השופט זילברטל, לוי העריך את הסיכון, תוך התחשבות בהסכם הפשרה, בכ-50 מיליון ₪.
לעומתה טוען התובע, כי דרישת השבה של כספים לאחר השתהות של 9 חודשים, לא פוגעת בהיערכותה ומצבה של קופת העירייה, שהיא קופה ציבורית. לדבריו, טענת הנתבעת לשינוי מצבה לרעה, אינה ראויה, שכן לוי עצמו הודה שידע כי בשנת 1993 הוגשה תלונה בעניין דומה לנציב תלונות הציבור, ומסקנות הדיון פורסמו בדו"ח השנתי של נציב תלונות הציבור מס' 23, בשנת 1996. לדבריו, דו"ח זה היה אמור להעלות לפחות את החשש בלב הנתבעת לעניין הסכומים שהיא גובה, ומשידעה הנתבעת שלא תוכל להסתמך על סכומים אלו, אין לקבל טענתה כי שינתה מצבה לרעה באופן לא מודע ולהטיל הנטל על התובע. בהמשך טען, כי בכל הנוגע להסתמכות הנתבעת, יש להבחין בין השבת כספים לאחר שיהוי של 9 חודשים להשבת כספים לאחר שיהוי של 5 שנים.
לטענתו, הנתבעת הודתה בסיכומיה כי קיים הסכם פשרה אשר מפחית באופן משמעותי את הסיכון אליו חשופה הנתבעת, מ-440 ל-50 מיליון ₪, והוסיף כי בהליכים אחרים המתנהלים כנגד הנתבעת, הנתבעת טענה כי היא מסוגלת לעמוד בתשלום החיוב שיוטל עליה, ולכן תשלום הסכום הנתבע במקרה דנן לא יביא להתמוטטותה. התובע הוסיף, כי חוסר האחידות בטענות הנתבעת עולה גם מרשימת התביעות התלויות ועומדות נגדה שהגישה לבית המשפט (נספח ג' לסיכומי התשובה של התובע). לדבריו, מהרשימה עולה, כי תביעות 1-11 בעמ' 1 ותביעות 7, 9, 10, 12 ו-15 בעמ' 2, קשורות להסדר הפשרה, שיעלה לנתבעת, לכל היותר, 10 מיליון ₪, ויתר התביעות שנותרו ברשימה אינן רלבנטיות למקרה דנן, הואיל והסעיף נשוא התביעה נוגע רק לבנקים. בנוסף, טען כי התביעות 1-4 נמחקו או הסתיימו זה מכבר, כך שהתביעות הנותרות לא יכולות להגיע אף למחצית מ-50 המיליון לגביהם היא טוענת בסיכומיה. יתרה מכך, טען כי זה לא הגיוני שתביעות אחרות המוגשות כנגד הנתבעת, ישמשו כמגן מפני תביעה לגיטימית שמגיש תובע.
לדבריו, טענת ההסתמכות של הנתבעת אינה יכולה לעמוד לה, הואיל ותשלום לפי דרישה במסווה של חוק אינו רצוני ויש להשיבו (פרידמן, עמ' 877 ו-878-879). כן טען, כי אין הצדקה שנטל המס הלא מוצדק ייפול על כתפי זה ששילמו, ואם הכספים שימשו את הציבור הרחב, על הציבור הרחב לשאת בתשלום שנגבה ביתר.
בהמשך, התובע הפנה לבג"צ 170/87 (אסולין) וטען, כי כאשר מדובר בפעולה בלתי חוקית, אינטרס נוסף בו יש להתחשב הינו האינטרס הציבורי בשמירה על עקרון שלטון החוק.
23. כאמור, בתקופה האחרונה ניתנו מספר פסקי דין בתיקים כנגד העירייה, בעניין גביית היתר של הארנונה. מפסקי דין אלו ומסיכומי הנתבעת עצמה, עולה כי חששותיו המוקדמים של לוי, לפיהם הנתבעת תעמוד מול תביעות בסדר גודל של כ-440 מיליון ₪, היו מוגזמות ובפועל הסכומים נמוכים יותר. יתרה מכך, הנתבעת טענה בפסקי דין אחרים בהם נתבעה, כי תוכל לעמוד בתשלום החיובים שיוטלו עליה בבית המשפט, ולראיה בש"א 3102/03 הימנותא בע"מ נ' עיריית ירושלים, שניתן ביום 3.3.04, ובו התבקש סעד זמני של עיקול על נכסי הנתבעת, בסכום של כ-28 מיליון ₪. השופט שפירא דחה את הבקשה, בהסתמכו על טענת העירייה כי ביכולתה לפרוע את הסכום תוך 90 יום:
"המשיבה טוענת כי היקף הפעילות הכספית השנתית שלה עולה על 3.3 מיליארד ₪, וכי תזרים המזומנים החודשי הממוצע הינו כ-300 מיליון ₪, וכי תוך 90 יום מיום קבלת פסק דין היא תוכל לפרוע סכומים בסדר גודל של תביעה זו.
כן טוענת המשיבה כי חלקה במימון של פרוייקט "משולש שער שכם" הינו כ-30% והיתר חל על מדינת ישראל (משרד התחבורה), ולאור היותה גוף ציבורי פעיל ובעלת נכסים שונים, אין חשש שתהא חדלת פרעון" (סעיף 9 לפסק הדין, הדגשה שלי - י.ה).
יש לציין, כי גם בפס"ד קנה ובנה, כב' השופט חבש דחה את טענת הנתבעת כי אין לחייבה בהשבת הכספים משום שתיכנס למצוקה תקציבית, וקבע כי עליה להשיב את הכספים שגבתה שלא כדין ותוך חריגה מאישור השרים, לאור דיני עשיית עושר ולא במשפט (סעיף 19 לפסק הדין). לפיכך, יש לדחות טענת הנתבעת באשר לסכנה הכלכלית המרחפת עליה, ויש לחייבה בהשבת הכספים שגבתה ביתר.
24. באשר לסוגיית אינטרס שלטון החוק, בג"צ 170/87 דוד אסולין ו-4 אח' נ' ראש עירית קרית גת פ"ד מב(1) 678, 683-684 קובע כי:
"כשמדובר בתקיפת פעולת הרשות בנושא שיש לו השלכות על התקציב שלה (וכזו היא הטלת ארנונה וגביתה), עבור הזמן עלול לפגוע באנטרסים של הרשות ושל הכלל. עמדו על כך השופט זילברג בבג"צ 8/59 הנ"ל והמשנה לנשיא בן פורת בבג"צ 417/84 קלפיש נ. המועצה המקומית סביון, פד"י ל"ט (110 (2. המסים הנגבים על ידי הארנונה מהוים חלק נכבד מהתקציב של הרשות. בטול החלטת הרשות המטילה את הארנונה לקראת סוף שנת הכספים, או אף באמצעיתה, לאחר שסכומי הארנונה נגבו והוצאו למימון השרותים העירוניים במסגרת התקציב של אותה שנה, תפגע באנטרסים הן של הרשות והן של כלל תושבי העיר. בטול החלטת הרשות והקביעה שגבית הארנונה אינה חוקית יביאו לחיובה להחזיר את אשר גבתה ביתר, דבר שתוכל לעשותו רק מתוך התקציב של השנים הבאות. אם כך יקרה, לא יהיה באפשרותה של הרשות לספק לתושבים אם השרותים הראויים אלא אם תוכל, במסגרת החוק, להגדיל את שעורי הארנונה בשנים הבאות. כך או אחרת יפגעו גם הרשות, גם התושבים.
...
באזון שבין האנטרסים של המשיבה ושל תושבי העיר לבין האנטרסים של העותרים, גוברים האנטרסים של התושבים. כך הדבר בעצם בין אם העותרים השתהו משום שלא הגישו את עתירתם בזריזות, בידיעתם את העובדות הרלבנטיות, ובין אם אחרו בהגשת עתירתם מפני שלא ידעו או לא יכלו לדעת את העובדות לאשורן, ובאחורם אין אז משום שהוי. הנזק לצבור והפגיעה באנטרס של התושבים יהיו אותם בשני המקרים, ובמאזן האנטרסים נזקם של התושבים, שנגרם להם ללא עול בכפם, יהיה בעל המשקל שיכריע את הכף.
...
7. אך כשמדובר בהחלטה ובפעולה שהן בלתי חוקיות בעליל קיים אנטרס נוסף שיש לשקול אף אותו על כפות המאזניים, האנטרס של כלל הצבור בשמירה על שלטון החוק.
תמצית השאלה שאני מציגה בסיטואציה זו היא מה משקלו של אנטרס זה במאזן ואם רב לו כחו מאנטרסים של הרשות ושל התושבים, האם צריך הוא לסגת בפני אנטרסים אלה רק בגלל שהוי של העותר.
....
לאן מכוונים השקולים הראויים במצב הנוכחי, כשהחלטת הרשות ופעולתה הן בלתי חוקיות בעליל ובנתון לענין השהוי ברור הוא שיש להענות לעתירה? כשזה המצב האם שמוש ראוי בשקול הדעת המסור לבית משפט זה יחייב דחיתה של העתירה רק בגלל השהוי בהגשתה? האם לא יהיה בכך מתן הכרה לעקיפת החוק והפרתו? האם בכך לא יתן בית משפט זה ידו לפגיעה בשלטון החוק? האם במצב זה יש מקום לאזון רק בין אנטרסים של אחרים שנפגעו לבין האנטרסים של העותר? האם האנטרס של החברה בכללותה בשלטון החוק אינו גובר גם על האנטרסים של האחרים שנפגעו וגם על האנטרס של העותר? האם אין זה שקול ראוי, גם כדי למנוע תופעות דומות גם מצד רשויות אחרות, להבהיר כי הרשות אינה רשאית לפעול שלא כדין ולהסתתר לאחר מכן מאחורי הפגיעה שתגרם לצבור באם יחלט כי מעשיה בלתי חוקיים הם ויש לבטלם? והרי פגיעה מסוג זה שמדובר בה כאן תתואר גם ללא שהוי בפניה של הצד המעונין.
...
8. השאלות שהצגתי לעיל בדבר שקול הדעת הראוי הן בעיני שאלות רטוריות. תשובתי עליהן משתמעת מתוכן. לדעתי שהוי בהגשת עתירה אינו חייב להכשיל עתירה שעילתה אי חוקיות ברורה של פעולת הרשות. בעצם אינני רואה סבה מדוע יהיה דין מעשה מנהלי שנעשה ללא סמכות שונה מהליך שפוטי שנעשה ללא סמכות ענינית והוא חסר תקף. אפילו השתהה הצד לטעון טענת חסר סמכות ואפילו לא העלה אותה הצד כלל, יעורר אותה בית המשפט מיזמתו. מסקנתי היא לכן כי שהוי אם חל בהגשת העתירה כנגד הטלתה וגביתה של הארנונה החורגות מסמכותה של הרשות אינו צריך לשמש שקול לדחית העתירה, בהעדר סבות מיוחדות במינן" (הדגשה שלי - י.ה).
בפס"ד אסולין, דובר על שיהוי של שנה, אולם בשל הפגיעה בשלטון החוק, קבע בית המשפט כי אין לדחות התביעה למרות השיהוי. במקרה דנן, השיהוי כאמור אינו מגיע לכדי שנה, ואי החוקיות שבגביית הארנונה לפי התעריף האחיד ברורה. לפיכך, על אף השימוש שנעשה בכספים שנגבו על ידי הנתבעת והפגיעה האפשרית בציבור הרחב, אין זה הוגן להטיל על התובע את הנטל לשאת בטעות הנתבעת, ועל הנתבעת להשיב הכספים שגבתה ביתר לתובע. כמצוין לעיל, הנתבעת לא קיבלה אישור לבטל את התעריף המדורג של הארנונה ולהחיל תעריף אחיד, ומרגע שעשתה כן וגבתה גביית יתר מהתובע, לאחר שעבר למבנה החדש, פגעה בשלטון החוק, וטעם זה מהווה נדבך נוסף המצדיק את דחיית טענת השיהוי שהעלתה.
הסדר הפשרה בפס"ד שוקרון
26. פס"ד שוקרון הוחזר כאמור לבית המשפט המחוזי, בעקבות הסכם דיוני אליו הגיעו הצדדים בבית המשפט העליון. הדיון בתיק אוחד עם תביעות נוספות דומות שהוגשו כנגד הנתבעת, והושג הסכם פשרה לפיו הוסמך בית המשפט (כב' השופטים גל, אוקון ומזרחי (להלן - ההרכב)) לפסוק בדרך של פשרה לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט, סכום מופחת הנע בין מיליון ל-10 מיליון ₪. ביום 17.6.04, ניתן פסק הדין שחייב את הנתבעת בסכום של 6.9 מיליון ₪, שחולק בין התובעים השונים (להלן - פסה"ד בפשרה). התובע ו-7 אחרים סירבו להצטרף להסדר הפשרה, ובעניינם מתנהלות 8 תביעות פרטניות ונפרדות, בסך כולל של כ-28 מיליון ₪, בהתאם להערכת הנתבעת.
בבש"א שהגישה טענה הנתבעת, כי הסדר הפשרה בפס"ד שוקרון מחייב גם את התובע, הואיל ובמסגרת ההסדר נקבע שגם תיקים שאינם בהסדר יהיו כרוכים בהסדר. קביעת סכום פיצוי של 6.9 מיליון ₪, מבטא לטענתה את הערכת ההרכב כי יכולת ההשבה שלה ביחס למכלול התיקים שלא הצטרפו להסדר (סכום פיצוי כולל הנע להערכתה בין 25 ל-28 מיליון ₪) ובהם עניינו של התובע, עומד על 3.1 מיליון ₪ - סך ההפרש בין הסכום שנקבע בפסה"ד בפשרה לתקרת ההסדר בסך 10 מיליון ₪. הנתבעת מוסיפה, כי לאור מצבה הכלכלי הקשה החלטת ההרכב צריכה להשפיע על החלטת בית המשפט בנוגע לסכום שייפסק בתיק העיקרי בעניינו של התובע. לעומתה טוען התובע, כי הנתבעת מנסה לצרף אותו בכוח להסדר פשרה אליו הוא לא היה קשור, ובו לא היה מעוניין, ומוסיף כי סכום הפשרה הנו פרי הסכמת הצדדים בלבד ולא נועד לשקף את יכולת ההשבה של הנתבעת. לדבריו, פסה"ד בפשרה עמד בפני בית המשפט בפס"ד קנה ובנה, ועדיין בית המשפט פסק כי על הנתבעת להשיב סכום של 5 מיליון ₪. לטענתו, אמנם פסה"ד בפשרה ניתן לאחר מתן הסיכומים, אולם שני הצדדים התייחסו להסדר בסיכומיהם, והתובע אף הניח כי נזקה של הנתבעת יעמוד על 10 מיליון ₪. הוא מוסיף, כי בקשה זו מוכיחה כי יכולת ההשבה של הנתבעת משתפרת, הואיל והערכת הסיכון בפניו עמדה ירד מ-440 מיליון, כפי שטענה בסיכומיה, לסכום של כ-25 מיליון ₪, שלטענתו גם הוא מוגזם.
27. הסכם הפשרה אליו הגיעה הנתבעת עם תובעים אחרים אינו קושר את התובע, ואינו מלמד בהכרח כי יכולת ההשבה של הנתבעת מוגבל לסכום של 3.1 מיליון ₪.
ההרכב שדן בהסכם הפשרה אמנם לא פסק לפי התקרה הגבוהה בפשרה, אולם הדבר אינו בא לחובת אלו שאינם קשורים בהסכם הפשרה, אלא מעיד על הליכה לקראת הנתבעת. ההרכב לקח בחשבון כי קיימת אפשרות שבתיקים הנפרדים האחרים שמתנהלים כנגד הנתבעת, הנתבעת תחויב על מלוא הסכום הנתבע, ולכן פסקו סכום הנמוך מ-10 מיליון ₪, הוא הסכום המרבי אותו יכלו לפסוק. מסקנה זו מתבקשת גם מקריאת סעיף 17 לבקשת הנתבעת בה תיארה את היחס שבין הסדר הפשרה לתיקים שאינם מצויים בהסדר:
"אם יסכימו להצטרף אזי הם יכללו בסכום שייפסק בין מיליון לעשה מיליון ויקבלו את חלקם לפי החלטת ביהמ"ש ואם לא אזי יופחת הסכום שייפסק במסגרת ההסדר על פי הסיכון הגלום בתיקים שלא הצטרפו כפי שייראה לנכון ויעריך זאת המוטב" (הדגשה שלי י.ה).
יתרה מכך, מקובלת עליי טענת התובע, לפיה אם פסה"ד בפשרה מלמד על משהו, הרי זה מחזק ההנחה ש"הסכנה המרחפת מעל ראש הנתבעת" קטנה בהרבה מזו לה טענה הנתבעת בכתב הגנתה או בסיכומיה.
תום לב
28. טוענת הנתבעת, כי על אף קביעת בית המשפט העליון בפס"ד שקם, לפיה הפרשנות שנתנה להבחנה בין נכסים חדשים וישנים הייתה שגויה, פרשנות זו ניתנה בתום לב והיה לה על מה לסמוך, לאור פסק דינה של השופטת וסרקרו בעניין שקם במחוזי. לפיכך, ביקשה שגם תדחה טענתה באשר לאישור השרים, תחויב בהשבה רק מיום הגשת התביעה, 1.11.00, בהתאם לפס"ד בנק טפחות.
אמנם, אין בפניי הוכחות חותכות באשר לחוסר תום ליבה של הנתבעת בנוגע לגביית הארנונה, אולם אני סבורה כי יש בטענות התובע בעניין כדי לעורר החשד כי הנתבעת לא נהגה בתום לב מלא כאשר נתנה פירוש מוטעה לאישור השרים. במקרה דנן, נושא האפליה בין נכסים ישנים שקיבלו זיכוי, לנכסים חדשים שהזיכוי נשלל מהם, עלה בדו"ח נציב תלונות הציבור משנת 1996, וכבר אז היה על הנתבעת לשים ליבה להבחנות שעשתה בין הנכסים ולבחון מדיניותה בנושא גביית הארנונה מחדש. כמו כן, הנתבעת הייתה מודעת לבעייתיות שבגביית הארנונה בעקבות פניית התובע אליה תשעה חודשים לאחר הכניסה לנכס, ולאור פסק דינו של השופט רקם מבית משפט השלום, בעניין שקם, שעמד על כנו בעת פניית התובע לנתבעת בשנת 1999, ולא תמך בפרשנות הנתבעת לאישור. יתרה מכך, הואיל ופסק דין שקם נהפך בבית המשפט המחוזי בחיפה, על ידי השופטת וסרקרו, רק בשנת 2000 (ומאוחר יותר נהפך שוב בעליון) הנתבעת לא יכלה להסתמך על פסק דינה בתשובתה הנחרצת ב-8.8.99, כי אין מקום לתיקון.
לפיכך, יש לדחות בקשתה להשבת הכספים רק מיום הגשת התביעה.
טענות חלופיות שהעלה התובע
29. התובע הציג טענות חלופיות לפיהן, הנתבעת הפרה חובה חקוקה לפי סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], בכך שלא קיימה את שנקבע בחוקי ההקפאה, שנועדו להגן על התובע, או כי התעשרה שלא על פי זכות שבדין, ועליה להשיב הכספים שגבתה ביתר מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979. לאור התוצאה אליה הגעתי, לפיה על הנתבעת להשיב את הכספים שתובע התובע, אין לי צורך לדון בהן (למרות שנראה כי יש בטענת עשיית עושר ולא במשפט יש ממש, לאור פס"ד קנה ובנה).
סוף דבר
30. לפיכך, לאור דו"ח נציב תלונות הציבור משנת 1996, שהעלה נורות אזהרה, פניותיו החוזרות ונשנות של התובע לנתבעת, הליכים דומים שנפתחו כנגד הנתבעת במקרים דומים ופסקי דין שניתנו לחובתה, היה על הנתבעת לצפות כי קיים סיכוי שתיתבע להשבת כספים אלו ולכלכל צעדיה בהתאם, בכל הנוגע לשימוש שעשתה בכספים שגבתה. העובדה שלא צפתה זאת ובזבזה הכספים על אף סימני האזהרה, אינה מונעת חיובה בהשבת הכספים שגבתה ביתר ואין היא יכולה להסתתר מאחורי טענה של מצוקה כלכלית עתידית, המוטלת בספק או טענת השיהוי, שנדונה לעיל.
למעלה מן הדרוש אוסיף כי לאור האמור יש לקוות, כי הנתבעת תחייב בארנונה בגין הנכס על פי שיטת "החיוב המדורג", כל עוד שיטה זו בתוקף.
31. התוצאה היא, שאני מחייבת את הנתבעת להשיב לתובע את הסך 2,803,370 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום הגשת התביעה ועד ליום התשלום בפועל, וכן הוצאות משפט בתוספת שכ"ט עו"ד בסך 50,000 ₪, בצירוף מע"מ כחוק.
ניתן היום כ"ג בטבת, תשס"ה (4 בינואר 2005) בהעדר הצדדים.
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
אודות ARNONA
