עת"מ 120/04 - שלום, סמכות בימ"ש במעלה אדומים

עת"מ 120/04

כללי

1. החלטה זו מתייחסת לשאלת סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מקומיים לדון בעתירה המינהלית דנן. שאלה זו עוררתי מיוזמתי והוריתי לצדדים לסכם טענותיהם בכתב לגביה. לאור התוצאה אליה הנני מגיע לפיה יש לבימ"ש זה סמכות לדון בעתירה דנן, הנני דן גם בבקשה בש"א 57/04 למחיקת סעיפים מהעתירה שעניינם תשלום פיצויים לעותרת.

הצדדים להליך

2. העותרת , חברת נ.מ.ר.מ. בע"מ, היא חברה קבלנית המבצעת עבודות תשתית ופיתוח (להלן- העותרת). משיבה 1 היא מועצה אזורית אשר הוקמה ע"פ הצו בדבר ניהול מועצות איזוריות (צו מס' 783) תשל"ט-1979. המועצה פועלת בהתאם לתקנון המועצות האזוריות (יהודה והשומרון), תשל"א-1971 אשר נקבע בצו מפקד אזור יהודה והשומרון מיום 20.3.79. משיבה 2 היא ועדת המכרזים של המועצה, ומשיב 3 הינו עובד המועצה המכהן כ"ראש מחלקת ביצוע" וככזה הוא מרכז את ענייני ועדת המכרזים.

העתירה והליכי הביניים עד כה

3. העתירה המינהלית המקורית היתה להורות למשיבים להימנע מלתת/למסור ע"י מכרז חדש ו/או בכל דרך אחרת- כל ביצוע עבודות מסוג תשתיות ופיתוח העתידים להתבצע בשכונת "מצפה כרמים" אשר ביישוב "כוכב השחר" וזאת לאור זכייתה של העותרת במכרז זהה במהותו וסוגו, שנערך זה מכבר ב-12/02 ואשר נעשה עבור אותם הצרכים בגינו הוצא המכרז החדש לאזור פיתוח זה. בנוסף ו/או לחילופין התבקש בימ"ש זה להורות על תשלום פיצויים לעותרת.
4. ביום 17.6.04 נתתי צו ביניים בו הוריתי למשיבים להקפיא מכרז חדש (כהגדרתו באותה החלטה) ולהימנע מלתת ו/או למסור ע"פ המכרז החדש הנ"ל כל עבודות מסוג תשתיות ופיתוח העתידים להתבצע בשכונת "מצפה כרמים" שביישוב כוכב השחר וזאת עד למתן החלטה בעקבות דיון במעמד הצדדים בבקשה לצו ביניים.
5. ב"כ הצדדים הגישו הודעה מוסכמת שקיבלה תוקף של החלטה לפיה צו הביניים הנ"ל יבוטל ומשיבה 1 בעתירה התחייבה שכל עוד לא ניתן פס"ד בתיק זה בדבר מתן צו עשה או צו מניעה , משיבה 1 לא תתקשר בהסכם לביצוע עבודות התשתית והפיתוח ביחס ל-6 יחידות הדיור נשוא המכרז הישן ו/או לא יפרסמו מכרז לביצוע העבודות הנ"ל בין במכרז נפרד ובין במסגרת מכרז אחר מבלי ליתן לעותרת הודעה של 3 שבועות מראש לפני פרסום המכרז או כריתת ההסכם בהתאם, על מנת ליתן לעותרת שהות לפנות לביהמ"ש בבקשה לקבלת צו ביניים במסגרת תיק זה או בבקשה לקיים דיון בבקשה שצורפה לעתירה, באם תחפוץ בכך. באותה הסכמה, הוסכם בין הצדדים שהמשיבים בעתירה העיקרית, יגישו את תגובתם בכתב לעתירה והם עשו כן.
6. במקביל הוגשה ע"י המשיבים בעתירה העיקרית, בקשה בש"א 57/04 למחיקה או דחייה חלקית של העתירה. המדובר הוא במחיקת סעד הפיצויים וכן במחיקת סעיפים 34-37 ו-39(ג) לעתירה. העותרת הגישה תגובה בכתב בה ביקשה לדחות על הסף את כל הטענות המקדמיות של המשיבות בעתירה העיקרית, וביקשה לשנות את כותרת העתירה המינהלית ל"תובענה מינהלית" על פי סעיף 30 "לתקנות" ולצוות על המשיבות להמציא תצהיר של משיבות 2-3.
7. בעקבות הבקשות הנ"ל ונוכח ספקות שהיו לי באשר לסמכות העניינית לדון בעתירה הנ"ל ובבקשות שהוגשו בעקבותיה קבעתי כדלהלן: "מאחר והבקשה בש"א 57/04 ותגובת העותרת לשינוי הכותרת ל"תובענה מינהלית" מעלה שאלה נכבדה של סמכותו העניינית של ביהמ"ש לעניינים מקומיים לדון בכלל ב"תובענה מינהלית" , כאשר גדר הספקות הוא תחולת חוק ביהמ"ש לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 והתקנות שהותקנו מכוחו [תקנות ביהמ"ש לעניינים מינהליים, (סדרי דין) התשס"א-200], על ביהמ"ש לעניינים מקומיים במעלה אדומים, הנני מצווה את שני הצדדים לסכם טענותיהם בכתב בנקודה זו". הצדדים עשו כן, כך שההחלטה דנן ניתנת בהתייחס לסיכומי הצדדים.

לעניין סמכותו העניינית של בימ"ש זה לדון בעתירה המינהלית

8. יצויין כי הסכסוך בין הצדדים לתיק זה החל בביהמ"ש המחוזי בירושלים בשבתו כבימ"ש לעניינים מינהליים (עת"מ 620/04) , ולאחר שהעתירה נמחקה (מחוסר סמכות עניינית) הוגשה העתירה לבימ"ש זה. תוך שנקבע ש"הוצאות הליך זה יילקחו בחשבון במסגרת ההליכים שיתקיימו בין הצדדים בבית המשפט המוסמך". אכן לביהמ"ש לעניינים מינהליים בירושלים לא היתה סמכות לדון בעתירה דנן מפני שע"פ חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000 עתירות מינהליות יוכולות להיות מוגשות כנגד "רשות" כהגדרתה בסעיף 2 לחוק ודהיינו "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ע"פ כל דין". המועצה האזורית מטה בנימין אינה רשות מרשויות המדינה ואף אינה "רשות מקומית", שכן אין זו רשות מקומית ישראלית כי אם רשות המוקמת ע"י מפקד האזור מכוח הסמכויות הנתונות לו במשפט הבינלאומי הפומבי. בה במידה המשיבים אינם בגדר "גופים הממלאים תפקידים עפ"י כל דין", שכן צו מפקד האזור אינו בגדר "דין" כהגדרתו בסעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981.
9. בית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים לא הוסמך לשמש כבימ"ש לעניינים מינהליים ע"פ חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000. סמכותו העניינית של ביהמ"ש לעניינים מקומיים נקבעה בסעיף 126 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון) תשמ"א-1981 שהוצא מכוח הצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון)(מס' 892), התשמ"א-1981 (להלן- התקנון) סעיף 126 לתקנון קובע כדלהלן:

"על אף האמור בכל דין ותחיקת ביטחון, בית המשפט לעניינים מקומיים מוסמך לדון -

א. לפי הדין ותחיקת הביטחון בעניינים המפורטים בתוספת לתקנון כשנשוא הדיון מצוי בתחום היישובים.

ב. בכל עניין אחר שבתקנון ובנספחים לו.

ג. בעבירה על התקנון ועל חיקוק המנוי בנספחים לו ובכל עבירה על חוק עזר,לרבות עבירה שנקבעה כעבירת קנס שהתקינה המועצה וכן בכל עבירה שנעברה בתחום יישוב על הדין ותחיקת הביטחון המפורטים בתוספת לתקנון".

10. העתירה שלפנינו היא בסמכותו העניינית של בימ"ש זה בהיותה בבחינת "כל עניין אחר שבתקנון ובנספחים לו". ראוי לציין שתקנון המועצות המקומיות אינו מזכיר בכלל "עתירה מינהלית" כהליך שיכול להתברר בביהמ"ש לעניינים מקומיים. התקנון מכיר ב"הליכים אזרחיים" וב"הליכים פליליים" בלבד. סעיף 126(א) ו-(ב) לתקנון עוסק "בהליכים אזרחיים" וסעיף 126(ג) לתקנון עוסק ב"הליכים פליליים". אם היה ספק באשר לכך, הרי שהאמור בסעיף 136 לתקנון מסיר כל ספק בקובעו את הצדדים לדיון והוא מציין בס"ק א' ש"צד לדיון בהליכים אזרחיים כאמור בסעיפים-קטנים (א) ו-(ב) של סעיף 126 לא יהיה אלא..." (אחד מאלה שנמנו בסעיף). ואילו סעיף 136 (ב) לתקנון קובע ש"בהליכים פליליים כאמור בס"ק 126(ג) לא יהיה נאשם אלא מתיישב".
11. ההליכים "האזרחיים" שבהם דן התקנון ואשר יכולים להתברר בביהמ"ש לעניינים מקומיים הם כדלהלן:

1. תביעות אזרחיות בגין ארנונות ,אגרות, היטלים, דמי השתתפות ותשלומי חובה אחרים שבהם עוסק פרק ט' לתקנון; שכן הצדדים לדיון הם אלה שבסעיף 136 לתקנון . לעניין זה מוסמך ביהמ"ש לעניינים מקומיים ביו"ש לדון גם בסכומים שהם מעבר לסמכות העניינית של בימ"ש השלום .
2. תביעות קטנות (לפי סעיף 138 לתקנון).
3. הוצאה לפועל (לפי סעיף 137 לתקנון).
4. לצד אותם עניינים הוסמך ביהמ"ש לעניינים מקומיים לדון בעניינים שבנספחים לתקנון. התוספת לתקנון קבעה מספר חיקוקים כדלהלן:החוק הירדני הידוע בשם: חוק תכנון ערים כפרים ובניינים מס' 79 לשנת 1966, צו בדבר הסדרת מקומות רחצה ציבוריים, צו בדבר תעבורה, צו בדבר הסדרת השמירה ביישובים, צו בדבר אבטחת מוסדות חינוך, צו בדבר מתן היתרים לעבודות בשטחים תפוסים לצרכים צבאיים, צו בדבר העסקת עובדים במקומות מסויימים.
5. עניינים נוספים שהוספו מכוח סעיף 126 וסעיף 140(ב) לתקנון הם: עניינים מוגדרים וספציפיים כמו: דיני רווחה, דיני סטטיסטיקה, דיני משפחה, דיני חינוך, דיני בריאות, דיני עבודה, דיני חקלאות, דיני בתים משותפים, דיני איכות הסביבה, דיני צרכנות, תעשיה ומסחר,דיני בחירות ודיני מכרזים. לגבי אלה האחרונים ניתן לומר שיש הכרה במשתע בכך שלביהמ"ש לעניינים מקומיים במעלה אדומים יש סמכות לדון בעניינים מינהליים.
6. כל שאר העניינים הם עניינים פליליים. סמכות מיוחדת הוקנתה לביהמ"ש לעניינים מקומיים לשמש כבימ"ש לענייני נוער (ראה סעיף 138 לתקנון).

12. עיננו הרואות שהמילים "עניינים אזרחיים" שבהם דן ביהמ"ש לעניינים מקומיים במעלה אדומים, אינם כוללים את כל סוגי העניינים שבין אדם לחברו הנדונים בבית משפט השלום, שכן תביעות אזרחיות בין שני מתיישבים שאינן תביעות קטנות או תביעות שאינן ארנונה ותשלומי חובה אחרים, לא יהיו בתחום סמכותו העניינית של בימ"ש זה, שכן העברתן לדיון בבימ"ש זה יהיה בהם משום "סיפוח" מכללא של האיזור. סמכותו של המפקד הצבאי להוציא צווים ומנשרים בשטחים נובעת ומוגבלת ע"פ הוראות סעיף 43 לתקנות האג לפיו על הכובש "לנקוט בכל האמצעים שברשותו על מנת להחזיר ולהבטיח במידת האפשר את הסדר והחיים הציבוריים תוך כיבוד החוקים שבתוקף בארץ, אלא אם כן קיימת מניעה מוחלטת לכך". את פעולות המפקד הצבאי בתחום החקיקה בשטחים המוחזקים ע"י צה"ל ניתן לתקוף בבג"צ (ראה לעניין זה מאמרו של הח"מ י.צור, "סמכות הפיקוח של בג"צ לגבי הצווים והמנשרים של המפקד הצבאי בשטחים המוחזקים" הפרקליט ל' 47). "העניינים האזרחיים" שבתחום סמכותו של בימ"ש זה הם, כאמור, תביעות בתחום הארנונות שבין רשויות מקומיות לבין המתיישבים, תביעות קטנות בין תושבי האיזור לבין עצמם, ולצידם: דיני עבודה ודיני משפחה. יחד עם זאת, יש לבימ"ש זה סמכות לדון בעניינים שבין אדם לרשות, במגזר הצר ובעניינים הספציפיים שפורטו בנספחים לתקנון שפורטו בסעיף 12 (ה) דלעיל. הנושא שלפנינו בהיותו מתייחס לתחום המכרזים הוא בגדר סמכותו הענייניתשל בימ"ש זה.
13. אף כי אני רואה עצמי מוסמך לדון בעתירה שלפנינו חייב אני להפנות את תשומת לב המחוקק (שהוא במקרה שלנו "המפקד הצבאי") לכך שיש צורך לתקן את התקנון ולהוסיף בצורה מפורשת הסמכה של ביהמ"ש לעניינים מקומיים במעלה אדומים לדון בעתירות מינהליות ההולכות ומתרבות בתקופה האחרונה.[1] עשיתי זאת בעת"מ 134/03 עמותת הר אדר נ' המועצה המקומית הר אדר ואני שב ועושה זאת בהחלטה דנן. התקנון נשוא דיוננו הוא משנת 1981 וספק הוא מבחינת "כוונת המחוקק" אם מפקד האיזור חפץ להעניק לבית המשפט לעניינים מקומיים שמכהן בה שופט של ערכאה ראשונה שהוא שופט של בית משפט שלום, סמכות שהיתה נתונה באותה עת לבג"צ, ושרק במשורה מועבר כיום טיפין טיפין לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (ראה סעיף 1 לחוק ביהמ"ש לעניינים מינהליים המדבר על הסמכה "באופן הדרגתי" של ביהמ"ש לעניינים מינהליים לדון בנושאים שהיו נדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ). בהחלטה שנתתי בזמנו בעת"מ 134/03 הנ"ל ציינתי את הקשיים העקרוניים מבחינת הסמכות לדון בעתירה מינהלית בענייני תכנון ובנייה שניתנה לביהמ"ש לעניינים מינהליים בחקיקה מפורשת ולא נעשה הדבר מפורשות לגבי ביהמ"ש לעניינים מקומיים במעלה אדומים. יש צורך בחקיקה מפורשת של המפקד הצבאי בעניין זה. באותה החלטה ציינתי שענייני תכנון ובנייה ע"פ החוק הירדני שהוזכרו בנספח לתקנון לא באו אלא כדי שביהמ"ש לעניינים מקומיים יהיה מוסמך לדון בהיבט הפלילי (או בהיבט הקשור לצו הפסקת עבודה מינהלי או שיפוטי) של נושא התכנון והבנייה ולא בהיבט המינהלי שעניינו, למשל, פסילת החלטות של רשויות התכנון והבנייה והוא הדין לעניין סוג העתירה שלפנינו.

לעניין בש"א 57/04

14. ומכאן לבקשה בש"א 57/04 למחיקת סעיפים . המבקשות, הנתבעות ביקשו למחוק מהעתירה את סעד הפיצויים לרבות סעיפים 34-37 ו-39(ג) לעתירה. העותרת הגישה תגובה בכתב בה ביקשה לדחות על הסף את כל הטענות המקדמיות של המשיבות בעתירה העיקרית, וביקשה לשנות את כותרת העתירה המינהלית ל"תובענה מינהלית" על פי סעיף 30 "לתקנות" ולצוות על המשיבות להמציא תצהיר של משיבות 2-3.
15. קיים קושי לכרוך ביחד עתירה מינהלית ו"תובענה מינהלית". אמנם, כפי שציינתי לעיל, חוק בתי המשפט המינהליים, תש"ס-2000 ותקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) תשס"א-2000 אינן חלות באיו"ש אך ככל שניתן ללמוד גזירה שווה מאלו, אילו הדיון בתיק זה היה בבית המשפט לעניינים מינהליים בישראל, לא ניתן היה לדון ב"תירה המינהלית" וב"תובענה המינהלית" בצוותא חדא. הדבר עולה מפורשות מהוראות תקנות 29-30 לתות בתי המשפט לעניינים מינהליים הנ"ל אשר זו לשונן:

"29. תובענה מינהלית

תובענה מינהלית תוגש על דרך הגשת כתב תביעה והדיון בה יתקיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי, אם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם הוראות החוק ותקנות אלה.

30. סייג להגשת תובענה מינהלית

לא תוגש תובענה מינהלית יחד עם עתירה מינהלית; ואולם בכל שלב של הדיון בעתירה רשאי בית המשפט, בהסכמת העותר, להמיר הליך של עתירה להליך של תובענה מינהלית, ולהורות לשם כך על תיקון כתבי הטענות והתאמתם להליך של תובענה מינהלית; הורה כך בית המשפט, יחולו על המשך הדיון הוראות תקנה 29 " (ההדגשה שלי-י.צ.).

הרציו העומד מאחורי קביעה זו הוא שלא יהיה ערבוב בין עתירה מינהלית העוסקת במכרזים לבין תביעה לפיצוי כספי. זו האחרונה חלים עליה תקנות סד"א בעוד שזו הראשונה חלות עליה תקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין). סדרי הדין בעתירה המינהלית דומים לאלו שחלים בבג"צ. במקרה דנן השוני בסדרי הדין מקרין על כל ההליך.לא רק שיש שוני בסדרי הדין יש גם שוני בסעדים. ככל שאנו מאמצים את העיקרון של שוויון הפרצדורות העולה מסעיף 134 לתקנון אשר לפיו ההליכים בבית המשפט לעניינים מקומיים באזור יתנהלו כפי שמתנהלים ההליכים בבתי המשפט בישראל, הרי שאכן יש לפצל בין הליך העתירה המינהלית והליך פיצויי הנזיקין. העותרת שלפנינו לא יכולה להיבנות מהוראות תקנה 30 סיפא לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי ד'ין). הסיפא הקובעת ש"בכל שלב של הדיון בעתירה רשאי בית המשפט, בהסכמת העותר, להמיר הליך של עתירה להליך של תובענה מינהלית" עוסק במצב בו כל העתירה "מומרת" להליך של תובענה מינהלית. במקרה זה ניתן על דרך של תיקון כתבי הטענות לעשות שימוש בכתבי הטענות והליכי הביניים לצורך התובענה המינהלית שמתבררת כתובענה אזרחית. אלא שבמקרה דנן נעשה שעטנז של הכללת תובענה מינהחלית לצד העתירה המינהלית, ולעניין זה קיים דברו של מחוקק המשנה שקבע ש" לא תוגש תובענה מינהלית יחד עם עתירה מינהלית".

16. העותרת הפנתה בסיכומיה להלכה העולה מע"א 466/89 יאיר צברי נ' יואל ושונה מסוארי פ"ד מה(1) 177, אלא שאין האסמכתא נוגעת לענייננו. פשיטא שכאשר יש משפט אזרחי, יש צורך לרכז הליכים כדי לא להטריד את היריב אלא שמקום שמדובר בסוג בהליך וסעדים שונים אין מקום לערבבם. כך קבע מחוקק המשנה לגבי עתירה מינהלית ותובענה מינהלית וזהו המצב שלפנינו.
17. אשר על כן, הנני נעתר לבקשה בבש"א 57/04 ומצווה למחוק מהעתירה דנן את סעד הפיצויים לרבות סעיפים 34-37 ו-39(ג) לעתירה. מטבע הדברים, מדובר במחיקה ולא בדחייה, כך שהעותרת תהיה רשאית להגיש תובענה מינהלית (או תביעה אזרחית) בנפרד.

ניתנה בהעדר הצדדים היום יא' באדר א' התשס"ה 20.2.05