ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 15/10/2018
גרסת הדפסה

ע"א 5068/03 - מחוזי, היטלי פיתוח

עיריית ירושלים נגד מיכה ואסתר שיקלר ואח'


23/3/2005

ע"א 5068/03

עיריית ירושלים

נגד

1. מיכה ואסתר שיקלר

2. יצחק לניאדו

3. רות ודינר דהן

4. משה מסיקה

5. משה ופלורי יונס

6. יוסף רוטנברג

7. אליעזר ושרה קלאי

8. יעל מזרחי

9. נעמי ואבי חפץ

10. סימה בש

11. מרדכי בק

12. חנה מילר

13. אורה שפר

14. משה ושושנה אלפסי

15. יעקב שחרור

16. יחיאל ודבורה גריינימן

17. ציפורה מייזלר

18. מנשה ושרה מיכאלי

19. אברהם ואסתר קמחי

בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים

כבוד השופט מ' גל, כבוד השופט צ' זילברטל, כבוד השופט י' שפירא

ערעור על פסק-דין של בית-משפט השלום בירושלים, מיום 24.11.03, בה"פ 796/99, שניתן ע"י כב' השופט נ' סולברג

פסק - דין

השופט מ' גל:

 א' - המחלוקת

1. בית-משפט השלום בירושלים (כב' השופט נ' סולברג) נעתר לתביעת המשיבים להצהיר, כי הם פטורים מלשלם למערערת היטל סלילת רחוב ואגרת תיעול, על-פי חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), תשל"ה-1975, וחוק עזר לירושלים (תיעול), תש"ם-1980, עבור עבודות סלילה ותיעול שבוצעו בקטע הרחוב שבו הם מתגוררים. בפסק הדין נקבע, כי לנוכח פגמים מהותיים אשר נפלו בפעולות המערערת ושבעטיים קופחו זכויות המשיבים, לא היה בסיס חוקי לחיובם בתשלומי החובה האמורים.

 2. בערעור המונח לפנינו טוענת המערערת, כי התשלומים האמורים הוטלו על המשיבים כדין וכי אין ראוי הדבר להטיל את העול הכלכלי של מימון העבודות, שנעשו לרווחת המשיבים, על כתפי כלל תושבי העיר.

 ב' - עיקרי העובדות הצריכות לעניין

 3. המשיבים הם תושבי רחוב אפרתה, בקטע שבין רחוב עין גדי וצפונה עד לרחוב גלעדי (קטע רחוב זה כונה בפסק הדין בשם "אפרתה הקצר", לפיכך גם אנו נכנה אותו כך). ביום 13.7.97 החלה המערערת לבצע עבודות סלילה ותיעול ברחובות הירדן, גלעדי ודוסטרובסקי, הסמוכים לרחוב הנ"ל (להלן: "הרחובות הסמוכים"), ובקטע אחר וארוך יותר של רחוב אפרתה, המשתרע מרחוב עין גדי ודרומה, עד הגיעו לקטע ללא מוצא (להלן: "אפרתה הארוך"). עבודות אלו בוצעו על יסוד החלטת מועצת העירייה מן השנים 95' או 97'. בחודש ספטמבר 97', כחודש וחצי לאחר תחילת ביצוע העבודות, קיבלו תושבי הרחובות הסמוכים הודעות לתשלום היטל סלילת כביש ומדרכה ואגרת תיעול.

בתחילת שנת 98' החלה המערערת לבצע עבודות סלילה ותיעול גם ברחוב אפרתה הקצר. בין הצדדים לא הייתה מחלוקת לעצם ביצוען של עבודות אלו, להוציא מחלוקת שולית באשר למועד המדויק שבו הוחל בביצוען. עם זאת, דרישת התשלום עבור העבודות התקבלה אצל התושבים רק לאחר סיומן, דהיינו - בחודש מאי 98'. נרשם בהן, כי הן הוצאו "בהתאם להחלטת מועצת העירייה מספר 39 מיום 30.5.95". דא-עקא, ההחלטה האמורה, כמו גם ההחלטה המאוחרת יותר משנת 97', לא התייחסה כלל לרחוב אפרתה הקצר.

המשיבים מחו על הכוונה לחייבם בתשלום עבור ביצוע העבודות ברחוב מגוריהם. לטענתם, מועצת העירייה לא החליטה על ביצוע העבודות במקום. לנוכח טענות אלו ביקשה המערערת להמיר את בסיס החיוב של המשיבים בהחלטות ישנות יותר של מועצת העירייה, שניתנו עוד בשנת 92', במועדים 22.3.92 ו-11.5.92. בהחלטות אלו הוכרז רחוב אפרתה הקצר כ"רחוב ציבורי" והוחלט להתקין בו רשת תיעול. דא-עקא, התברר כי ההחלטות לא פורסמו "בשני עיתונים יומיים הנפוצים בתחום המערערת", כמצוות סעיף 4 לחוק עזר סלילת רחובות וסעיף 2 לחוק עזר תיעול, אלא בעיתון אחד בלבד. לפיכך, המערערת השלימה את הפרסום בדיעבד, כך שביום 5.5.98 פורסמה החלטה בעיתון נוסף, לאמור - בשלב שבו העבודות כבר הסתיימו ויומיים בלבד לפני הוצאת דרישות התשלום אל המשיבים.

4. בין הצדדים לא נתגלעה במהלך הדיון מחלוקת, כי ההחלטות בדבר ביצוע עבודות סלילה ותיעול מהשנים 95' ו-97' אינן מתייחסות לרחוב אפרתה הקצר. במצב דברים זה התמקדה הפלוגתא בשאלה, האם החלטות מועצת העירייה משנת 92' יכולות להוות את הבסיס לביצוע העבודות הנוכחיות ברחוב הנ"ל, ולשמש את המקור לחיוב תושביהן בתשלומי החובה עבורן. המחלוקת התחדדה נוכח טענות המשיבים, לפיהן החלטות אלו מוצו כבר בשנת 93', עת בוצעו ברחוב אפרתה הקצר עבודות שונות, ובדבר פגמים אשר נפלו בפרסומן.

ג' - פסק-דינו של בית-משפט השלום

5. בית-משפט קמא קבע בפסק הדין, כי בשנת 93' בוצעו ברחוב אפרתה הקצר עבודות סלילה, כהגדרת "סלילת רחובות" בסעיף 1 לחוק העזר, וכי ביצוע עבודות אלו נסמך על החלטות מועצת העירייה משנת 92'. על רקע זה הגיע השופט המלומד לכלל מסקנה, כי ההחלטות הנ"ל מוצו עם ביצוע העבודות בשנת 93', ועל-כן הן אינן יכולות להוות את הבסיס לחיוב התושבים עבור העבודות המאוחרות משנת 98', ברחוב אפרתה הקצר. בית המשפט הצביע גם על הקושי העקרוני הכרוך בהסתמכות על החלטת מועצת העירייה משנת 92' לצורך ביצוע העבודות בשנת 98', בבחינת "'שטר פתוח', לעירייה לסלול כראות עיניה" (סימן 24 לפסק הדין), זאת נוכח העובדה שההחלטה האחרונה לגבי ביצוע העבודות בפועל, התקבלה ללא בדיקה בשטח באשר לעצם הצורך בסלילה. ביתר שאת אמורים הדברים בשים לב לאפשרות של שינוי הנסיבות, מכיוון שמאז החלטות מועצת העיר בוצעו ברחוב, אף אליבא דהמערערת, עבודות כלשהן בשנת 93'.

בית-משפט קמא קיבל גם את עמדת המשיבים, לפיה מלכתחילה לא התכוונה המערערת לבצע עבודות תיעול וסלילה ברחוב אפרתה הקצר. ההחלטה לבצע את עבודות הסלילה והתיעול שם התקבלה, הלכה למעשה, רק במהלך ביצוע העבודות ברחובות הסמוכים וברחוב אפרתה הארוך, דהיינו, שלא על-פי תכנון מראש. קביעה זו התבססה על מספר נימוקים: ראשית, העיתוי המאוחר של תחילת ביצוע העבודות ברחוב אפרתה הקצר, כמו גם של משלוח דרישות התשלום לתושביה, בהשוואה לפעולות אלו באשר לרחוב אפרתה הארוך ולרחובות הסמוכים; שנית, עדות המשיב 1, לפיה בירור שערך עם המפקח על העבודות מטעם המערערת, מר רחמן - בזמן ביצוען ברחובות הסמוכים - העלה, כי ברחוב אפרתה הקצר לא תוכננו במקור עבודות כלשהן; שלישית, דרישת המערערת בשנת 96' ממשיב 1, לבצע בעצמו סלילה של קטע מהכביש לצורך חניה ציבורית, כתנאי לקבלת היתר לתוספת בנייה; רביעית, העובדה שהחלטות מועצת העירייה מן השנים 95' ו-97' לא כללו את רחוב אפרתה הקצר; חמישית, עיתוי הפרסום של החלטות המועצה בנוגע לרחוב אפרתה הקצר: פרסום אחד בסמוך לאחר קבלת ההחלטות ופרסום נוסף לאחר סיום עבודות הסלילה, כאשר בין שני הפרסומים חלפו חמש שנים.

עם זאת, בית-משפט השלום לא ראה לנכון לקבל את טענת המשיבים, כי מטרת ההחלטה לבצע את העבודות ברחוב אפרתה הקצר נועדה אך כדי להעשיר את קופת העירייה. לפיכך, אין לומר כי מלאכת הסלילה והתיעול ברחוב מגורי המשיבים נעשתה ממניעים זרים או שלא בתום לב.

לגופן של המחלוקות, באשר לצורך האמיתי בסלילה ובתיעול במקום, נקבע בפסק הדין, כי המערערת לא עמדה בנטל לשכנע אודות הצורך ההנדסי או התעבורתי בסלילת הכביש. נקבע, כי לא בוצעה כל בדיקה פרטנית מקצועית לגבי הצורך בסלילה החוזרת, דווקא בקטע זה של הרחוב. ביתר שאת אמורים הדברים עת מעדויות המשיבים עלה כי הכביש במקום היה במצב תקין. עדויות אלו היו מהימנות בעיני בית המשפט ואף נמצא להן תימוכין בעדות המפקח מטעם המערערת. בהקשר לכך נדחו טענות המערערת הנסמכות על חזקת החוקיות (התקינות), באשר לא עלה בידיה לשכנע בנחיצות העבודות, לאחר שחוות-דעת של יועץ הקרקע לא התקבלה כראיה.

אשר לסוגיית פרסום החלטות מועצת העירייה משנת 92' נקבע בפסק הדין ממצא עובדתי, לפיו המערערת לא יצאה ידי חובת פרסום ההחלטות האמורות בשני עיתונים. גם הפרסום בעיתון אחד לא הוכח כדבעי, בהתאם לכלל הראיה הטובה ביותר. בהיבט המשפטי נדחתה טענת המערערת לכך שמדובר בפגם פרוצדוראלי גרידא. לעניין זה סבר השופט קמא, כי העובדה שלפיה הפרסום המקורי נעשה בעיתון אחד כחמש שנים לפני תחילת הסלילה ואילו הפרסום הנוסף נעשה רק לאחר סיומה, החטיאה את מטרת הפרסום, שנועדה ליידע את תושבי המקום אודות הכוונה לבצע את העבודות במקום וכפועל יוצא מכך, לאפשר להם לפעול למניעת חיובם בהיטל, בין אם על דרך של מניעת ביצוע עבודות הסלילה ובין אם באשר לזכותה של המערערת לגבות מהם כספים עבורה.

6. בסיכומם של דברים קבע בית המשפט, כי בנסיבות המקרה - נוכח הספק בקיומו של צורך לבצע את העבודות - יש בהעדר החלטה מפורשת בנוגע לביצוען ובאי פרסומה כדין של החלטת המועצה כאמור, משום פגמים היורדים לשורש העניין שאין להם תקנה למפרע. אשר על-כן נקבע, כי לא ניתן ואף לא ראוי לחייב את המשיבים לשאת בתשלום היטל הסלילה ואגרת התיעול הנדרשים. על מסקנות אלו חולקת המערערת ומכאן הערעור המונח לפנינו.

ד' - טענות הצדדים בערעור

טענות המערערת

7. המערערת חולקת על קביעת בית-משפט קמא, לפיה החלטות מועצת העירייה משנת 92' מוצו. לגרסתה, העבודה אשר בוצעה בשנת 93' הייתה של תיקון הכביש בלבד. היא איננה מתעלמת כמובן מהממצא העובדתי בפסק הדין, שלפיו העבודות הנ"ל נחשבו כ"סלילת רחוב", אולם הוסיפה בהקשר לאמור, כי לא היה נכון להעדיף את עדויות המשיבים לגבי היקף העבודות, על-פני זו של המפקח דאז, מר ורנר. המשיבים לטענתה הם בעלי עניין בדבר, ונעדרים כל ידע מקצועי בנושא. מוסיפה המערערת וטוענת, כי גם בהנחה שעבודות שנת 93' היוו "סלילה" של הרחוב, הרי מעת שבשעתו לא הוטל על המשיבים כל תשלום בגינן, אזי טרם מוצתה זכותה לגבות את התשלום, בין אם עבור העבודות דאז ובין אם עבור העבודות המאוחרות. לעניין אחרון זה היא מדגישה, כי החלטת מועצת העירייה אינה רלבנטית לצורך ביצוע העבודות עצמן, אלא אך לשם הטלת מימונן על הציבור. מכל מקום, המערערת עומדת על-כך כי בנסיבות שבהן העבודות בוצעו לרווחת המשיבים, אין זה מן הראוי להימנע לחלוטין מלחייבם בתשלום ו"להעשירם" על חשבון כלל תושבי העיר.

המערערת מוסיפה ומשיגה על קביעתה של הערכאה הקודמת, לפיה הנטל להוכיח את נחיצות העבודות שבוצעו רובץ על שכמה, זאת לאור חזקת החוקיות העומדת לרשותה כרשות מנהלית. בהקשר לאמור היא מערערת גם על החלטת הביניים מיום 27.4.03, שבה נדחתה בקשתה להגיש חוות-דעת של יועץ קרקע לביסוס עמדתה.

לעניין פרסום החלטות מועצת העירייה טוענת המערערת, כי היא יצאה ידי חובת הוכחת הפרסום. לגופם של דברים היא מוסיפה וטוענת, כי בעיתוי הפרסום לא היה כדי לפגוע בזכויות המשיבים, בהעדר מקור חוקי המאפשר להם להתנגד לעצם ביצוע העבודות או לחיובם בתשלום עבורן. מכל מקום, לגישתה גם העדר פרסום אינו חייב להוביל למסקנה בדבר בטלות החיוב.

טענות המשיבים 

8. המשיבים סומכים ידיהם על הממצאים והמסקנות הכלולים בפסק הדין. לטענתם, נוכח היעדרה של החלטה תקפה לביצוע העבודות בשנת 98' ובהעדר פרסום כדין, אין בסיס חוקי לחיובם באגרה ובהיטל. לבד מכך שאין מקום להתערב בממצאים עובדתיים אשר נקבעו בפסק הדין, הם מבקשים גם לדחות את טענות המערערת באשר לתחולתה של חזקת התקינות והחוקיות, שכן הצורך בביצוע העבודות לא הוכח באמצעות חוות-דעת יועץ הקרקע, והמערערת כשלה בהתנהגותה, באופן הסותר את החזקה האמורה והמחזיר את נטל ההוכחה אל כתפיה.

באשר לטענות המערערת, שלפיהן ביכולתה לגבות את תשלומי החובה גם עבור העבודות שבוצעו בשנת 93' וכי אין צורך בהחלטה של מועצת העירייה בכדי לבצע את עבודות הסלילה והתיעול - להבדיל מהטלת התשלומים עבורם על בעלי הנכסים הגובלים - טוענים המשיבים, כי טענות אלו מהוות הרחבת חזית אסורה ואף לגופן אין בהן כל ממש. לגישתם, לא ניתן לחייב תושב בהיטל סלילה בחלוף זמן רב מעת השלמת מלאכת הביצוע (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340), ואף לא סביר ליצור פיצול מלאכותי באשר למקור הנורמטיבי של ביצוע העבודות לעומת סמכות הגבייה עבורן.

ה' - דיון

9. מתכונת הדיון בשאלות שבמחלוקת תהיה כדלקמן: בפתח הדברים נבחן את ביסוס תשלומי החובה שהופנו כלפי המשיבים על יסוד החלטת מועצת העירייה משנת 92'. בהמשך נעמוד על האפשרות לגבות תשלומים אלה בפועל על יסוד העבודות אשר בוצעו בשנים 98' ו-93' בהתאמה. לאחר מכן נדון בחובה לפרסם את החלטות מועצת העירייה והתוצאות הנובעות מהפרה זו, וכן החובה לשלוח את דרישת תשלום לתושבים. בשלב השני נתמקד בשאלת הצורך בביצוע העבודות בשנת 98' כתנאי לתקפותו של החיוב, זאת לנוכח טענות המשיבים שלא היה כל צורך בביצוע עבודות הסלילה והתיעול ברחוב אפרתה הקצר וכי ההחלטה המנהלית בכל הנוגע לביצוע עבודות אלו בפועל - פגומה. אגב כך, נתייחס גם לטענות שהועלו באשר לחוות-דעתו של יועץ קרקע שעליה סמכו הממונים מטעם המערערת, לצורך ביצוע העבודות בפועל ואשר לא נתקבלה כראיה קבילה על-ידי בית-משפט קמא.

ה(1) - שאלת מיצוין של ההחלטות משנת 92'

10. על קביעת הערכאה הקודמת, שלפיה ההחלטות האמורות מוצו עם ביצוע העבודות משנת 93', חולקת המערערת ברובד העובדתי והמשפטי כאחד. בהיבט העובדתי: משום שלטענתה העבודות אשר בוצעו בשנת 93' אינן נחשבות בגדר "סלילה". בהיבט המשפטי: נוכח העובדה שלפיה המשיבים לא חויבו בתשלום כלשהו עבור אותן עבודות, גם אם הן היו בגדר סלילה ותיעול ממש.

הרובד העובדתי: טיבן והיקפן של העבודות אשר בוצעו בשנת 93'

11. טענת המערערת כנגד סיווגן העובדתי של העבודות אשר בוצעו ברחוב אפרתה הקצר בשנת 93' כעבודות סלילה ותיעול, מכוונת למעשה להתערבות בקביעותיו העובדתיות של בית-משפט קמא.

הלכה היא כי ערכאת הערעור אינה נוהגת להתערב בממצאי הערכאה הדיונית, זאת לאור יתרונה של האחרונה בהתרשמות הבלתי אמצעית מן העדים ובסמכות המוקנית לה לקבוע את התשתית העובדתית. בכך יש לה יתרון על פני ערכאת הערעור, זולת בנסיבות חריגות המצדיקות התערבות מטעמים מיוחדים (י' זוסמן סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, 1995, ש' לוין עורך) 856-857; ע"א 444/94 אורות ייצוג אמנים והפקות נ' עטרי, פ"ד נא(5) 241, 249-250; ע"א 4839/92 גנז נ' כץ, פ"ד מח(4) 749, 755 מול ג'-ד'). לא מצאנו, כי במקרה דנן מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות סטייה מהלכה מושרשת זו. אדרבא, בחינת העדויות שנשמעו בפני בית-משפט קמא מלמדת, כי הקביעה בדבר ביצוען של עבודות סלילה ותיעול בשנת 93' ברחוב אפרתה הקצר, מעוגנת כראוי. עדויותיהם של אלה מבין המשיבים אשר העידו במהלך המשפט אודות היקף העבודות, תואמות בעיקרן זו את זו, אף אם ניתן להבחין בניואנסים ביניהם. ואכן, לא הייתה כל מחלוקת עובדתית באשר לביצוע עבודת קרצוף וריבוד באספלט בשנת 93', כשם שלפי ראיה שבאה מטעם המערערת עצמה, בוצעו בשנה זו גם עבודות ניקוז, שמשמעותן "התקנת תיעול" לפי חוק העזר תיעול (סעיף 2 לתצהירו של מר ורנר, אשר ניתן בתשובה להמרצת הפתיחה). נתנו את דעתנו לכך שעדותו של מר ורנר באשר לניקוז התייחסה לקטע קצר מתוך הרחוב שבו מתגוררים המשיבים, אולם באין התייחסות קונקרטית לאותו הקטע - בנסיבות שבהן לא ניתן לקבוע ממי מהמשיבים לא יכלה המערערת לדרוש אז תשלום עבור אגרת תיעול, מכיוון שנכסיהם אינם גובלים עם מתחם ביצוע העבודות - ניתן להשאיר את מסקנת הערכאה הקודמת על כנה גם באשר להיבט זה.

זאת ועוד, על יסוד עדותו של מר ורנר טענה המערערת, כי העבודות בשנת 93' היוו למעשה רק "תיקון" של הכביש ולא ביצוע של עבודות ה"סלילה". דא-עקא, עדותו יכולה להתייחס להיבט המקצועי-הנדסי של העבודות ולא להיבטן המשפטי. ודוק: לא הרי "סלילה" במובנה ההנדסי כהרי "סלילה" במובנה המשפטי, על-פי חוק העזר. ואכן, הלה אישר בעדותו, כי הגדרותיו לעבודות הסלילה אינן לקוחות מן המפורט בחוק העזר, אלא מהידע המקצועי ומניסיונו בתחום. בית-משפט קמא קבע בהקשר לכך, כי ההגדרה לסלילה בחוק העזר רחבה יותר מתיחומה ההנדסי, עליו עמד המפקח הנ"ל בעדותו. בהגדרה זו בחוק העזר נמצא גם סעיף סל הקובע, כי "סלילת רחוב" כוללת אף "כל עבודה אחרת הדרושה לסלילת רחוב או הכרוכה בהן" (סעיף 1(9) להגדרה בסעיף 1 לחוק העזר סלילת רחובות). בנסיבות אלו לא מצאנו כל הצדקה לסטות מקביעותיו של בית-משפט השלום בנושא.

אכן, ההגדרה הרחבה של "סלילת רחוב" בחוק העזר פועלת בדרך כלל לטובת הרשות המקומית, שכן הדבר מאפשר לה לגבות היטל סלילה גם במקרים שבהיבט ההנדסי הצרוף אינם מגיעים לכדי "סלילת רחוב". עם זאת, יש והיא תפעל גם כנגד האינטרסים שלה, כאשר נדרש לבחון אם בעבר בוצעה על-ידה מלאכת סלילה, אם לאו.

12. המסקנה היא אפוא, כי אין מקום להתערב בממצא הכלול בפסק הדין, לפיו בשנת 93' בוצעו עבודות סלילת כביש ותיעול גם ברחוב אפרתה הקצר. על רקע זה נעבור לבחון את ההיבטים המשפטים.

הרובד המשפטי: נפקות אי חיוב המשיבים בהיטל סלילה ואגרת תיעול עבור העבודות אשר בוצעו בשנת 93'

13. בפסיקה נאמר לא אחת, כי הסמכות הנתונה לעירייה מכוחו של חוק עזר להכריז על רחוב כרחוב ציבורי ולהחליט על סלילתו היא חד פעמית (ע"א 168/64 מרמורש נ' עיריית ירושלים, פ"ד יח(4) 573, 576 מול ג'; ע"א 26/72 עירית הרצליה נ' שטקין, פ"ד כז(1) 267, 275 מול ד'-ה'; עו"ד ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (כרך א', בהשתתפות עו"ד א' ארגמן, 1998) 298-299). למעשה נגזרת מסקנה זו מלשונו הקונקרטית של כל חוק עזר ומתכליתו. עמד על-כך בית המשפט בע"א 4435/92 עיריית ראשון-לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 330 מול ו'-ז'). עיון בסעיף 6(א) לחוק עזר לירושלים בדבר סלילת רחובות מוביל אף הוא למסקנה זו, הן מבחינת הלשון והן מבחינת התכלית. שם נקבע, כי: "בשל נכס גובל ישולם היטל בעד סלילת כביש ומדרכה אחת בלבד". גישה זו משתלבת עם השינוי שחל בחקיקת המשנה של הרשויות השונות מההסדר שקדם לו, כמתואר בהלכת ע"א 4435/92 הנ"ל, כאשר עניין זה כרוך גם בשיטת החיוב והמעבר מגביית דמי השתתפות לקביעת היטל (שם, 331 מול ה'). בחוק עזר לירושלים תיעול, הדברים לא פורטו בצורה מפורשת כאמור, אולם לענייננו אין לכך נפקא מינה, שכן אין מחלוקת כי טרם נגבתה אי פעם ממי מהמשיבים, עבור נכסיהם ברחוב אפרתה הקצר, אגרת תיעול כלשהי. בנסיבות אלו, אין צורך להיזקק בנושא זה לשאלת החיוב החוזר ונשנה.

ואכן, יש להבחין בין המניעה החלה על הרשות המקומית לגבות מבעלי הנכסים פעמיים תשלום עבור סלילת כביש מול נכסיהם, ובין השאלה הניצבת לפנינו, לגבי חיוב ראשוני ויחידי עבור ביצוע סלילה חוזרת. כאן מבקשת המערערת - חרף ביצוען של שתי עבודות סלילה - להשית על המשיבים חיוב כספי אחד בלבד, בין אם ייזקף לטובת עבודות הסלילה אשר בוצעו בשנת 93' ובין אם ייגבה בתמורה לעבודות משנת 98'.

אין מחלוקת בין הצדדים, כי המשיבים לא נשאו בתשלום כלשהו עבור העבודות ברחוב אפרתה הקצר בשנת 93' או קודם לכן. המחלוקת ביניהם סבה אך לגבי השאלה, האם היעדר החיוב בשעתו מאפשר להטילו עתה, עם ביצוע העבודות הנוספות. לדידה של המערערת התשובה לכך היא חיובית, שכן אחת היא אם החיוב יוטל עבור העבודות דאז או אם יוטל עבור העבודות המאוחרות יותר. עוד היא הוסיפה כאמור וטענה, כי הצורך בהחלטת מועצת העירייה אינו נדרש לשם ביצוע העבודות בפועל, אלא אך ורק בכדי לאפשר את הטלת מימונן על התושבים. מכך נגזרת לשיטתה האפשרות לסמוך את חיוב המשיבים בתשלום היטל סלילה ואגרת תיעול, על החלטות מועצת העיר משנת 92', משלא נעשה בהן שימוש לצורך הטלת חיוב בעת ביצוע העבודות בשנת 93'.

מהות ההחלטה על ביצוע עבודות תיעול וסלילת רחובות - כללי

14. מתכונת קבלת ההחלטה בדבר ביצוע עבודות סלילת רחובות ותיעול מעוגנת בחוקי העזר של הרשויות השונות (שפיר, שם, 151-154. לגבי התקנת מערכת ביוב, למשל, חובת ההחלטה בדבר ביצוע עבודות התשתית מצויה בחקיקה הראשית: סעיף 16 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962). חובת קבלת ההחלטה אצל המערערת, מעוגנת בסעיף 3 לחוק עזר לירושלים (סלילת רחובות) ובסעיף 2 לחוק עזר לירושלים (תיעול). בשניהם נקבע, כי הגורם מקבל ההחלטה יהיה מועצת העירייה. לאחר קבלתה יודיע ראש העיר לבעלי הנכסים אודותיה או שהודעה על-כך תפורסם בשני עיתונים יומיים הנפוצים בתחום העירייה. מתכונת זו מקובלת גם בחוקי עזר ברשויות מקומיות רבות אחרות.

אין למעשה מחלוקת, כי אם לא מתקיימים התנאים הקבועים בחוקי העזר לצורך קבלת ההחלטה, הרשות אינה רשאית לדרוש מהתושב את תשלום ההיטל הכרוך בביצוע העבודות. לענייננו אפוא, החלטת מועצת העירייה מהווה תנאי בלעדיו אין לחיוב בהיטלי הסלילה והתיעול. ואכן, בע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת, חברה להנדסה ובניין בע"מ (תק-על 96(3) 231) נקבע, כי "רק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, והיא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם, עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם" (בסימן 2 לפסק הדין. הדגש אינו מצוי במקור - מ' ג'). הווי-אומר: כמו בכל היטל, גם כאן נדרשת זיקה בין השירות אשר ניתן לתושב ובין חיובו בהיטל, אף אם הסכום יכול להיות שונה מהעלות בפועל. ואולם, בנוסף לכך נדרשת קבלת ההחלטה המנהלית, לפי הקבוע בחקיקת המשנה. באין החלטה של מועצת העירייה, לא ניתן לחייב את התושב לשאת בתשלום החובה (לריכוז הפסיקה בנושא, ראו: שפיר, שם, 154-155).

עם זאת, נקודת המוצא היא כי ההחלטה התקבלה כדין, שכן לזכותה עומדת חזקת החוקיות, מכוחה מניחים את תקינות וחוקיות פעולות הרשות המנהלית (ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 755 מול ו'-ז'). ואמנם, הנימוק שניתן על-ידי בית המשפט בפרשת אבן אור, לגבי תקפות החיוב בהיטל בנסיבות המקרה שם היה, כי נוכח חזקת החוקיות והתקינות העומדת לרשות הציבורית, לא היה באי-הצגת החלטת מועצת העירייה הרלוונטית כדי לקבוע שההחלטה לא התקבלה הלכה למעשה.

15. ניתן לסכם אפוא ולומר, כי אין בכוחה של רשות מקומית לחייב את תושביה בהיטלי סלילה ותיעול, אם אין בנמצא החלטה בת-תוקף של מועצת העירייה המאפשרת הטלת חיוב כאמור. כל אימת שקיימת החלטה כזו, עומדת לזכותה החזקה שלפיה היא התקבלה כדין.

שאלה נפרדת היא, האם החלטת המועצה היא תנאי בלעדיו אין גם לצורך ביצוע עבודות התשתית, להבדיל מהזכות לדרוש מהתושב לשאת בהיטל בגינן. בסוגיה זו נדון עתה.

תכלית החלטת מועצת העירייה: האם היא נדרשת גם לעצם ביצוע העבודות או רק לצורך חיוב התושבים לשאת בעלותם?

16. לשאלה הנ"ל נודעת חשיבות יתירה בענייננו, נוכח העובדה שבית-משפט קמא השתית את פסק-דינו על הקביעה, לפיה העבודות אשר בוצעו בשנת 98' לא התבססו על החלטה תקפה של מועצת העירייה. מחד גיסא הן לא "כוסו" על-ידי ההחלטות מן השנים 95' ו-97'; מאידך גיסא, הן לא יכלו להתבסס על ההחלטות משנת 92', אשר מוצו במסגרת העבודות שבוצעו בשנת 93' (סימן 12 לפסק הדין). יוצא מן האמור: אם החלטת מועצת העירייה אינה נדרשת לעצם ביצוע העבודות אלא רק לצורך הטלת מימונן על התושבים, כפי טענת המערערת - ובשים לב לנתון שאינו במחלוקת והנוגע גם לממצאי הערכאה הקודמת, שלפיו לא הוטל על המשיבים כל תשלום עבור העבודות אשר בוצעו בשנת 93' - אזי ההחלטות משנת 92' לא מוצו, מבחינת האפשרות להשית עליהן את החיובים נשוא הערעור.

תימוכין לגישה זו ניתן למצוא בפסק הדין שניתן בה"פ (י-ם) 1185/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נ' סעידיאן (תק-מח 2003(2) 3138). שם נקבע, כי כדי להתחיל בעבודות הסלילה אשר בוצעו מכוח תוכנית מתאר והיתרי סלילה, לא נדרשה החלטת מועצת העירייה, תוך שהובהר כי עניינו של חוק העזר בדבר סלילת רחובות הוא בהענקת סמכות לעירייה להטיל היטל סלילה (סימן 14 לפסק הדין). גישה זו מקובלת עלינו בעיקרה. אכן, שאלת סמכותה של הרשות המקומית לבצע עבודת תשתית כלשהי, בנסיבות שבהן נפל פגם באופן פעולתה בנושא זה, עלתה בפסיקה בהקשר לאפשרות לחייב את בעלי הנכסים הרלוונטיים לשאת במימונה של אותה עבודה, ולא כשאלה בפני עצמה. ואמנם, הדעת נותנת כי סמכותה של הרשות המקומית לעצם ביצוען של עבודות תשתית שונות - להבדיל מסמכותה להטיל על התושבים את הנטל לשאת במימונן - תתפרש באופן רחב יותר. לא זו בלבד שמסקנה זו הולמת את הפעילות האינטנסיבית ורחבת היריעה הנדרשת מן הרשות המקומית בעידן המודרני, נוכח מגוון השירותים שהיא מספקת לתושביה, אלא שהיא אף עולה בקנה אחד עם מערך היחסים בין מוסדותיה השונים, כמפורט להלן.

17. כידוע, העירייה פועלת באמצעות מועצת העירייה, שהיא הגוף המוסמך למלא את תפקידיה המפורטים בסעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובחיקוקים נוספים מחוץ לפקודה זו. מועצת העירייה היא רשות נבחרת, המתפקדת "כמעין קהילה מדינית, הנוטלת על עצמה מגוון תפקידים רחב" (בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 13 מול ג'; בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227 מול ז'). בתוקף תפקידה מהווה מועצת העירייה את הרשות המקומית המחוקקת, שבסמכותה לחוקק חוקים מקומיים (חוקי עזר). המועצה גם קובעת את תקציבה של הרשות המקומית, מתווה את מדיניותה ומפקחת על הביצוע (י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך א', 1996) 364).

למועצת הרשות המקומית מוקנים אפוא סמכויות ושיקול דעת נרחב באשר לניהול ענייניה. היקפו הנרחב של שיקול דעת זה נובע מהיותה נבחר של הציבור, אשר לה הוקנה המנדט לקבוע את כל הנדרש לצורך ניהול העירייה או הרשות המקומית. לנוכח מעמדה האמור נפסק, כי ההיגיון הדמוקרטי אינו סובל שעובדי עירייה, בכירים ככל שיהיו, יוכלו לבצע את תפקידי העירייה בלא החלטות עקרוניות של המועצה, שכן בכך נפגעת עליונותה של המועצה כגוף הנבחר על-ידי התושבים (ע"פ 103/60 פרושנסקי נ' תיק, פ"ד יד 1666, 1669-1670). עוד הובהר שם, כי המסקנה בדבר הצורך בהחלטה ראשונית של מועצת העירייה טרם הפעלת סמכויותיה הביצועיות, נלמדת מהסדר שלילי, שכן פקודת העיריות אינה כוללת הוראה המתירה למועצת עירייה להעביר לגורם אחר את תפקידיה וסמכויותיה המנהליים. הדברים האמורים חלים לא רק לגבי עובדי עירייה, אלא גם לגבי ועדות שונות שבעזרתן מקיימת המועצה את פעולותיה הענפות. אלו משמשות בדרך-כלל גופים מייעצים, אשר החלטותיהם טעונות אישור המועצה, כאמור בסעיף 166(ה) לפקודת העיריות (ראו: בג"ץ 347/84 עיריית פתח-תקווה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 820 מול ב'-ג'; בג"ץ 3638/99 בלומנטל הנ"ל, בעמ' 231-232).

18. עם זאת, אין פירוש הדבר שהחלטת מועצת העירייה, בנוגע להפעלת איזו מסמכויותיה החוקיות, צריכה להתייחס לכל תג ופרט של ההיבטים הביצועיים הכרוכים בהפעלת הסמכות. די בכך שהיא מתווה את הקווים העקרוניים, הבסיסיים, להפעלתה. בכך מושג האיזון הראוי בין עליונותה של מועצת העירייה כגוף הריבוני הנבחר ובין הצורך בהבטחת אפשרות לפעולה אפקטיבית, נוכח מערכת השירותים המסועפת שנדרשת הרשות המקומית להפעיל בעידן המודרני. דומה הדבר להבחנה המקובלת בין הסדרים ראשוניים המסורים בידי המחוקק ובין הסדרים משניים הנתונים לסמכות האורגנים השונים ברשויות המינהל (ראו למשל: בג"ץ 2740/96 שנסי נ' המפקח על היהלומים, פ"ד נא(4) 481, 504 מול ב'-ג'). הבחנה זו, כפי שבואר שם, נגזרת מעקרון שלטון החוק, אשר אינו מרשה למחוקק לוותר על סמכותו לקבוע את ההסדרים הראשוניים (בעמ' 505-508).

ההבחנה האמורה תקפה כאמור גם באשר לחלוקת הסמכויות בין מועצת העירייה ובין האורגנים המנהליים של העירייה. מסקנה זו אף עולה בקנה אחד עם כפיפותן של הסמכויות המוענקות לרשות המקומית להלכות הכלליות שנפסקו בבית המשפט, לצורך הנחיה וביקורת על הפעלת הסמכות (זמיר, שם, 371). עם זאת, אין פירושם של דברים שהאורגנים המבצעים חייבים להשלים מיד כל החלטה והחלטה של המועצה. יכולתם של האורגנים המבצעים להשלים את כל המוטל עליהם היא פונקציה של גורמים רבים נוספים, מעבר להחלטת מועצת העירייה, לרבות שיקולים תקציביים ואחרים. ודוק: בהחלטות השונות של מועצת העירייה, באשר לביצוע עבודות הסלילה והתיעול, לא נמצאת הוראה לגבי מועד תחילת הביצוע, למשך זמן הביצוע או הגבלות שונות הנוגעות ללוח הזמנים.

כל אימת שביצוע העבודות השונות אינו קשור במישרין מבחינת הזמן להחלטת מועצת העירייה, אלא זו החליטה החלטה עקרונית הניתנת לביצוע לאורך זמן (בהתאם לאפשרויות התקציביות וליכולות הביצוע בפועל), על הרשות המקומית להראות גם את תקינותה של ההחלטה המנהלית, באשר לביצוע בפועל של העבודות. ענייננו סב עתה על ההחלטה העקרונית הראשונה, שרק מכוחה ניתן לחייב תושב מקומי בתשלום היטל או אגרה, לעומת ההחלטה על הביצוע, שבה נדון בהמשך הדברים ואשר עניינה כרוך בעצם הזכות לדרוש את תשלום ההיטל או האגרה, בשל ביצוע העבודות.

19. נוכח טענתה של המערערת בענייננו, המסתמכת על החלטות מועצת העירייה משנת 92', כבסיס לחיוב בהיטל הסלילה ואגרת התיעול (לאמור, שאין מדובר בטענה לביצוע עבודות אשר אינן קשורות כלל להחלטה כלשהי של מועצת העירייה) - ומכיוון שעל-פי הממצאים, עבודות הסלילה והתיעול בוצעו בפועל פעמיים: בשנת 98' ובשנת 93' - שֹומה עלינו להוסיף ולבחון כיצד, אם בכלל, משליך חלוף הזמן ממועד קבלתן של ההחלטות האמורות בשנת 92' על חיובם של המשיבים בתשלום ההיטל והאגרה, המוטלים כאמור כחיוב יחיד ועל-פי קריטריונים אחידים. בדוננו בסוגיה זו עלינו להבחין אפוא בין שתי חלופות לחיוב, שעליהן הצביעה המערערת: זו הרואה את העבודות משנת 98' כבסיס לחיוב בהיטל ובאגרה, וזו המשתיתה את החיוב על ביצוע העבודות משנת 93'.

העבודות אשר בוצעו בשנת 98' כבסיס לחיוב המשיבים

20. אחד הטעמים שעמדו ביסוד קביעתה של הערכאה הקודמת בדבר מיצויין של החלטות מועצת העירייה משנת 92', היה שהרשות איננה יכולה לקבל החלטות ערטילאיות בדבר ביצוע עבודות, ללא בדיקה מוקדמת של הצורך בביצוען בשטח, בבחינת "שטר פתוח". בנסיבות אלו מתעוררת שאלת מועד תחילתה ואורך חייה של ההחלטה המנהלית.

המציאות והצרכים המשתנים יכולים להביא לשינוייה או לדחיית מועד ביצועה של ההחלטה המנהלית (זמיר, שם, 982). זו איננה אמורה להיות סופית, אף אם שינויים בה כפופים כמובן לעקרון הסבירות, החל ברגיל על החלטות מנהליות. סבירות משמעה גם עמידה בלוח זמנים מתקבל על הדעת (שם, 963; בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לעניני דתות, פ"ד מח(4) 441, 451 מול ג'-ז'). במקרה שלפנינו חלפו כשש שנים ממועד קבלת החלטות מועצת העירייה ועד לביצוע העבודות, שבגינן נדרשו המשיבים לשאת בתשלומי החובה. בתווך פעלה המערערת על יסוד אותן החלטות כבר בסמוך לקבלתן בשנת 93', עת ביצעה את עבודות הסלילה והתיעול המקוריות. הערכאה הקודמת סברה, כי דווקא עובדה אחרונה זו היא ההופכת את ההסתמכות על ההחלטות משנת 92' לבלתי אפשרית, זאת בשל שינוי הנסיבות שיכול והתחולל בינתיים בעטיין של העבודות אשר בוצעו בשנת 93'.

אכן, כל רשות מנהלית מחויבת להפעיל שיקול דעת, גם בשלב ההוצאה לפועל של החלטה שכבר נתקבלה, אף אם במועד קבלת ההחלטה נבחנו כל הנושאים הדרושים לעניין. כל שכן, אם קיימת אפשרות של שינוי נסיבות המצדיק שיקול מחודש של הפעלת הסמכות. קודם לכן עמדנו על-כך, שבמקרים רבים ידובר למעשה בשתי החלטות מנהליות, הטעונות בדיקה וליבון נפרדים: זו העקרונית של מועצת העירייה, שבלעדיה לא ניתן לדרוש את תשלום החובה; וזו האופרטיבית של העוסקים במלאכת הביצוע, שמכוחה בא עיתוי הדרישה למעשה.

21. במקרה דנן, בית-משפט קמא לא קבע פוזיטיבית ובבירור, כי בשנת 98' לא היה צורך הנדסי בביצוע הסלילה והתיעול באפרתה הקצר. כל שנקבע הוא, כי המערערת לא עמדה בנטל לשכנע בקיומו של צורך כאמור (סימן 21 לפסק הדין). לשאלה האם נחיצות העבודות היא בגדר תנאי הכרחי לביצוען והאם הרשות המקומית היא הנושאת בנטל השכנוע - עוד נשוב להלן. לשלב הנוכחי ניתן לומר, כי כיוון שבשעתו לא הושת על המשיבים כל חיוב עבור העבודות המקוריות, כוחן של החלטות המועצה משנת 92' - כל עוד לא בוטלו בהחלטה אחרת - עדיין עומד להן כדי להוות את בסיס החיוב עבור הביצוע האופרטיבי של העבודות המאוחרות. המשיבים לא הניחו טעמים, מדוע לא ניתן יהיה להסתמך בשלב מאוחר יותר על ההחלטות העקרוניות משנת 92', לצורך יצירת הקשר בין העבודות שבוצעו ובין נשיאת התושבים בתשלום החובה החל בשל כך.

לכך יש להוסיף את העובדה, לפיה שיעורי החיוב עבור היטל הסלילה ואגרת התיעול קבועים בתוספת לחוקי העזר, כאשר ככל שעסקינן בהיטל הסלילה - מאז שנת תשמ"ו, בה הועלה שיעור ההיטל באופן חד פעמי בשיעור של 40% (ק"ת חש"מ, תשמ"ו, 106) - לא שונו שיעורי החיוב זולת עדכונם בהתאם למדד המחירים לצרכן (חוק עזר לירושלים (הצמדה למדד), תשמ"ד-1984, ק"ת חש"מ, תשמ"ד, 254, אשר תוקן בק"ת תשמ"ז, 190). עולה מן האמור, כי לא ניתן לדבר על פגיעה ממשית שנגרמה למשיבים מעצם העובדה שבסופו של דבר נגבו התשלומים דווקא עבור העבודות המאוחרות, אפילו אם ניתן היה לגבותם כחמש שנים קודם לכן עבור העבודות המקוריות. ודוק: התעריף זהה ואחיד, ללא נפקא מינה לעלותן ולהיקפן של העבודות הקונקרטיות המבוצעות ברחוב של תושב העיר ממנו נדרש תשלום ההיטל, זאת להבחין מתשלום דמי השתתפות כפי שנהג בעבר, ששיעורו היה פונקציה של העלויות בפועל. בכך כידוע נבדל ההיטל מתשלום החובה מן הסוג האחר.

מן המקובץ נובע, כי אין חלה על המערערת מניעה מלגבות היטל ואגרת ביוב על העבודות אשר בוצעו בשנת 98', אם אלו בוצעו כדין, נושא שאליו נשוב כאמור בהמשך הדברים. עם זאת, לדעתי ניתן לגבות את ההיטל גם על יסוד ביצוע העבודות הקודמות משנת 93'. בנושא אחרון זה נתמקד עתה.

העבודות שבוצעו בשנת 93' כבסיס לחיוב המשיבים

22. האפשרות לגביית התשלומים עבור העבודות שבוצעו בשנת 93' - הפן הדיוני - הטענה בדבר הרחבת חזית: המשיבים מבקשים לדחות את טענת העירייה, לפיה היא רשאית לגבות את ההיטל והאגרה הנדונים בזיקה לעבודות אשר בוצעו בשנת 93', מהטעם שהיא מהווה הרחבת חזית.

הכלל של שינוי חזית מופנה בעיקר כלפי טענות עובדתיות, אך גם כלפי טענות משפטיות שיש בהן שינוי מהותי של חזית הטיעון. עם זאת, הפעלתו של כלל זה איננה מכאנית. בהתאם לכך נפסק, כי אין לנעול את הדלת בפני טענה משפטית הנמצאת בגדרה של מסגרת עילת התביעה, והנובעת מהנתונים העובדתיים והמשפטיים הפרושים בפני בית המשפט והצד שכנגד, מבלי צורך להעלות טענות עובדה נוספות (ע"א 271/75 שושן נ' שושן, פ"ד ל(1) 473, 476 מול ב'-ה'; ע"א 776/86 עודה נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד מד(4) 652, 658 מול ב'-ז'; ע"א 9803/01 תחנת שירות ר"ג בע"מ נ' סונול ישראל בע"מ, פ"ד נח(3) 105, 117 מול ב'-ג').

אכן, דרישות התשלום אותן הפנתה המערערת במקרה דידן אל המשיבים, סבו על עבודות הסלילה והתיעול אשר בוצעו ברחוב אפרתה הקצר בשנת 98', והמערערת הוסיפה להתייחס אליהן כאל עילת החיוב גם לאורך ההתדיינות בבית-משפט קמא. ברם, משהמשיבים עצמם טענו ואף הביאו עדויות לכך, כי העבודות בשנת 93' היו של סלילה ותיעול - טענה שכאמור אף התקבלה ומכוחה נקבע ממצא - אין לומר כי טענת המערערת, בדבר האפשרות לגבות את התשלומים בגין העבודות שבוצעו בשנת 93', חורגת מהנתונים העובדתיים אשר היו פרושים בפני הערכאה הקודמת ולפני המשיבים עצמם. אדרבא, ניתן לומר כי המשיבים דווקא מנועים מלהעלות טענת שינוי חזית כנגד טענה משפטית, המבוססת על הנתונים העובדתיים אשר נקבעו על יסוד גרסתם הם. ודוק: המערערת סברה כי העבודות משנת 93' לא הקימו לה זכות, מכיוון שלדעתה בוצעו אז עבודות תיקונים בלבד. בנסיבות אלו דרשה חיוב על-פי העבודות משנת 98'. אם המערערת טעתה והדבר חוסם אותה מלדרוש תשלום עבור העבודות החדשות, כי-אז אין מניעה מלבחון את תקינות החיוב על יסוד העבודות הקודמות כפי שנטענו על-ידי המשיבים, והכול על בסיס אותה תשתית עובדתית. קל וחומר אלה הם פני הדברים, כאשר אין מדובר בתביעה לחיוב המשיבים בתשלום, אלא בתובענה מצדם להצהיר על פטור מתשלום למערערת, עבור היטל סלילת רחוב ואגרת תיעול.

ענייננו סב אפוא אך בטענה משפטית חדשה. טענה כגון זו ניתן להעלות גם בשלב הערעור (רע"א 7669/96 עירית נהריה נ' קזס, פ"ד נב(2) 214, 220 מול א'-ב').

23. האפשרות לגביית התשלומים עבור העבודות שבוצעו בשנת 93' - הפן המהותי - השלכות חלוף הזמן ממועד השלמת הסלילה ועד למועד גביית ההיטל לאור הלכת אל עמי: המשיבים מבקשים לדחות את טענת המערערת, בדבר יכולתה לגבות מהם כיום את התשלומים עבור עבודות הסלילה והתיעול אשר בוצעו בשנת 93', גם לגופה. לטענתם, אפשרות זו אינה עומדת למערערת לאור ההלכה שנפסקה בע"א 889/01 אל עמי הנ"ל (פ"ד נז(1) 340) השוללת, לדידם, את האפשרות לחייב בהיטל סלילה כאשר חלף זמן רב מאז הושלמה מלאכת הסלילה. אם נכונים המשיבים בטענתם, כוחה של טענה זו יעמוד להם, על דרך ההיקש, גם בנוגע לעבודות התיעול.

דא-עקא, איננו סבורים כי עניינה של הלכת אל עמי לכאן. אמנם בפרשה זו נדרש בית המשפט העליון לשאלת תקפותו של חיוב בהיטל סלילה בחלוף זמן רב מהשלמת מלאכת הסלילה. ברם, השאלה האמורה נידונה שם בהקשר לחיוב בעלים חדש של נכס, בנסיבות שבהן הסלילה הסתיימה עוד בתקופת ההחזקה של הבעלים הקודם, בבחינת "היטל אחר היטל" (שם, בסימן 32 לפסק הדין). מנגד לכך, במקרה שלפנינו לא נטען לחילופי בעלים באיזה מן הנכסים באפרתה הקצר, אשר חויבו בתשלום ההיטל. למעשה אין חולק, כי המשיבים היו בעלי אותם נכסים כבר בזמן העבודות שבוצעו בשנת 93'. הילכך, אין להלכת אל עמי כל תחולה בענייננו. עם זאת, באמור לעיל אין עדיין כדי לייתר את בחינת השפעת חלוף הזמן על תקפות החיוב, על רקע עקרונות כלליים של שיהוי.

24. השלכות חלוף הזמן ממועד השלמת העבודות המקוריות ועד למועד גביית ההיטל, בראי דיני השיהוי: הלכה היא, כי לא חלוף הזמן כשלעצמו משמש יסוד לדחיית תובענה שהוגשה באיחור, אלא העובדה כי עקב חלוף הזמן, עלולים להיפגע אינטרסים ראויים להגנה. אכן, שינוי מצבו לרעה של הטוען לשיהוי הוא תנאי-בלעדיו-אין לקיומו של שיהוי בן פועל משפטי ויכול שהוא יכריע את הכף לזכותו. בגדרי האיזון בין האינטרסים ייתן בית המשפט משקל ליחס שבין טיב ועוצמת הפגם המיוחס למעשה הרשות אל מול טיב התוצאה המזיקה הצפויה מקבלת התובענה (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 203 מול ד'-ה'). בהקשר זה תילקח בחשבון, בין היתר, גם הפגיעה הצפויה באינטרסים של הרשות ושל הציבור הנהנה משרותיה, נוכח ההשלכה העלולה להיות לדבר על הקופה הציבורית ופעולות הרשות לרווחת הציבור (השוו: ת"א (י-ם) 2206/00 בנק טפחות בע"מ נ' עירית ירושלים, דינים מחוזי, כרך לג(5) 169).

יישום העקרונות דלעיל במקרה שלפנינו, מוביל לדעתנו למסקנה בדבר תקפות החיוב. מחד-גיסא, לא הוכח ואף לא נטען כי חל שינוי כלשהו - כל שכן שינוי של ממש - בשיעורי החיוב שהמערערת רשאית הייתה לגבות עבור היטל סלילה ואגרת תיעול, במהלך התקופה שממועד השלמת העבודות המקוריות ועד למועד משלוח דרישת התשלום למשיבים. מאידך-גיסא, הפטרתם של המשיבים מן החיוב תפגע בכלל הציבור, אשר יאלץ לשאת בעול תחתיהם, אף שגם הראשונים יוצאים נשכרים מביצוען של העבודות ברחוב מגוריהם.

25. לסיכום, באשר למיצוין של החלטות מועצת העירייה משנת 92', לגבי אפשרות החיוב של המשיבים, ניתן לומר כי אין מניעה בפני המערערת להסתמך על החלטות אלו, זאת הן לגבי העבודות משנת 98' והן לגבי אלו משנת 93'. לית-מאן-דפליג כי עבודות סלילה וביוב בוצעו בפועל ברחוב אפרתה הקצר, קיימת החלטת מועצה המאפשרת הטלת תשלומי חובה בנושא על התושבים הגרים בסמוך, בהתאם להגדרות חוקי העזר, והמשיבים טרם נשאו בחיוב כלשהו באשר לסלילת רחוב והתקנת ביוב ברחוב מגוריהם.

בטרם נבוא לדון בשאלת הצורך בביצוע העבודות בשנת 98', כתנאי לתקפות החיוב כלפי המשיבים, לנוכח טענתם שלא היה כל צורך בביצוע, נבחן קודם לכן את החובה לפרסם את החלטת מועצת העירייה בשני עיתונים יומיים, החובה לשלוח את דרישת התשלום אל החייבים והתוצאות הנובעות מהפרת חובות אלו, אם בכלל.

ה(2) - החובה לפרסם את החלטת מועצת העירייה בשני עיתונים יומיים והתוצאות הנובעות מהפרתה

26. ככלל, הודעה על ביצועה של עבודת תשתית נועדה לשרת שתי תכליות. האחת, לבשר לבעל הנכס על התקנתה הצפויה של תשתית חדשה שתשרת אותו ובכך למנוע ממנו להתקין בעצמו את אותה תשתית, אם וככל שתכנן לעשות כן; השנייה, לייחד מספר בעלי נכסים מתוך כלל בעלי הנכסים בתחום הרשות המקומית, ולהודיע להם כי הם עומדים ליהנות מהתקנת תשתית מסוימת, על-כן התגבשה חבותם בהיטל או באגרה (שפיר, שם, 157-158).

הפסיקה נדרשה רבות לשאלה, מה טיבה של ההודעה: האם היא אקט קונסטיטוטיבי, שבלעדיו לא משתכלל החיוב בהיטל; או דילמה היא אקט דקלרטיבי, שהעדרו אינו מונע את התגבשות החבות של בעל נכס בתשלום ההיטל. סקירת הפסיקה בסוגיה זו מלמדת, כי התשובה לכך אינה אחידה.

בעבר נקבע, כי פגם שנפל במתן הודעה על עבודות סלילה אינו פוטר את האזרח מתשלום החובה (ע"א 22/68 ורנר נ' עיריית נתניה, פ"ד כב(2) 201; ע"א 684/78 עיריית רמת גן נ' דויטש, פ"ד לד(1) 100). הטעם לחיוב האזרח גם בנסיבות אלו, כפי שעמד עליו השופט ח' כהן בע"א 22/68 ורנר הנ"ל, נעוץ בכך שההוצאות בהן נדרש האזרח לשאת "הוצאו לנגד עיניו ולהשבחת נכסיו" (שם, 209 מול ה'). פסיקה זו שבה ואומצה על-ידי בית המשפט העליון גם בהקשר לחיוב בהיטל ביוב מכוח חוק הרשויות המקומיות (ביוב), עת נקבע כי גם חובת ההודעה לפי סעיף 17 לחוק הביוב היא פרוצדוראלית (ע"א 380/86 נעים נ' עירית תל אביב-יפו, פ"ד מג(4) 156). עם זאת, בצד אפיונה הכללי של חובת ההודעה כחובה פרוצדוראלית, עולה מפסק הדין נעים גם הבחנה הנוגעת לתוצאת הפרתה של החובה האמורה. בית המשפט נימק שם את חובת האזרח לשאת בהוצאות התקנת הביוב גם בנסיבות שבהן לא ניתנה לו הודעה כהלכתה, מכיוון שהלה אינו יכול לערער על עצם ההחלטה לבצע את העבודה הרלוונטית. מנגד לכך, בפסיקה אחרת הובעה דעה לפיה, די בכך שהמערערת לא הביאה את החלטתה לביצוע עבודות סלילה לידיעתם של בעלי הנכסים הגובלים בכביש, בכדי לדחות את תביעתה להשתתפותם בהוצאות הסלילה (ע"א 26/72 עירית הרצליה נ' שטקין, פ"ד כז(1) 267, 270 מול ו'-ז').

באופן דומה נקבע אגב אורחא, בע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב (פ"ד נא(2) 363), כי נקודת המוצא לחיוב תושב בתשלום דמי השתתפות לפי חוק עזר, היא משלוח הודעה בדבר ביצוע עבודות סלילה. עם זאת הובהר שם, כי תיתכנה נסיבות שבהן החיוב יהא תקף אף ללא קבלת הודעה, כאשר ההצדקה לחיוב עשויה להיגזר מעצם ביצוע הסלילה (שם, 375 מול ו'). לא למותר יהא להטעים, כי יש הסבורים (שפיר, שם, 305) שהפסיקה בפרשת גולומב אינה מייחסת לחובת ההודעה משמעות קונסטיטוטיבית, כי אם נפקות במישור הראייתי-פרוצדוראלי בלבד. נפקות זו עניינה בנטל הראיה להוכחת החבות בהיטל, לאמור, אי מתן הודעה יביא לשלילת התחולה של החזקה, לפיה מקבל ההודעה חייב במימון התשתית שהרשות התקינה עבורו. התוצאה הנובעת מאי תחולתה של החזקה בנסיבות אלו היא אפוא, שהרשות היא החייבת לשאת בנטל להצביע על זיקה בין הנכס ובין התשתית, דהיינו - שהרחוב הנסלל אכן גובל בשטחו של בעל הנכס.

27. בע"א 1842/97 עירית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ (פ"ד נד(5) 15) אימץ בית המשפט גישה שונה מזו אשר ננקטה בפסיקה שאותה סקרנו לעיל, אף אם גישתו קרובה במהותה לרציונאל העומד ביסוד הפסיקה בפרשת נעים הנ"ל. אכן, להבדיל מן הפסיקה הקודמת, הגוזרת את התוצאות האופרטיביות של הפרת חובת ההודעה מסיווגה של החובה גופה כחובה פורמאלית או מהותית, נקודת המוצא של הנשיא ברק בעניין מנחמי הייתה שמרכז הכובד טמון בשאלה, האם הפרתה של החובה היא מהותית אם לאו. לגישת הנשיא ברק, הפרת החובה תיחשב מהותית, בין השאר, אם הפעולות אותן היה על הרשות לנקוט והיא לא נקטה בהן, יכולות היו להשפיע על תוכן החלטתה. הודגש שם, כי לא כל הפרה של הוראות החוק מובילה לביטול החלטת הרשות. גם הפרה מהותית יכולה שלא להביא לבטלות הפעולה המנהלית, זאת כאשר "הפגיעה בתכלית החוק כתוצאה מביטול הפעולה אינה שקולה כנגד הפגיעה בתכלית החוק כתוצאה מקיומה" (שם, 23 מול א'-ב').

הגישה המתמקדת בבחינת תוצאות ההפרה שבה ונשנתה ברע"א 2837/98 ארד נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (פ"ד נד(1) 600). באותה פרשה נדונה נפקות אי פרסום ברשומות של שיעור ריבית הפיגורים שבה מחוייבים מנויי חברת בזק המאחרים בתשלום חשבון הטלפון שלהם, זאת בניגוד לנדרש על פי תקנות הבזק (ריבית פיגורים והוצאות גביה), תשמ"ז-1987. נקבע שם, כי הפרת חובת הפרסום ברשומות לא הייתה מהותית, שכן במקרה זה תכלית הפרסום לא נועדה כדי להעמיד את שיעור הריבית לביקורתו של הצרכן, כך שיוכל לפעול לשינויה, אלא אך להביאה לידיעתו (שם, 611 מול ג').

28. דומה, כי יישום הגישה שאומצה בפרשת מנחמי על נסיבות המקרה שלפנינו מביא לידי מסקנה, לפיה אין באי פרסומן כהלכה של החלטות מועצת העירייה משנת 92' כדי לאיין את חיוב המשיבים בתשלום היטל סלילה ואגרת תיעול. הטעם לכך, שעליו עמד בית המשפט העליון בעניין נעים, נעוץ באי יכולתו של התושב להשיג על החלטה של הרשות המוניציפאלית לבצע עבודות תשתית ופיתוח מן הסוג הנדון, כך שממילא אין כל רבותא בפרסום, מבחינת יכולתו להביא לשינויה של החלטה מעין זו.

גם עו"ד שפיר סבור בספרו הנ"ל, כי היעדר הודעה בדבר ביצוען של עבודות תשתית ופיתוח, לא צריך לאיין את חיוב התושבים בגינן. לשיטתו, ביטול החיוב בנסיבות אלו לא ישרת את שתי התכליות דלעיל שלהן נועדה ההודעה, זאת כיוון שעלות ביצוע התשתיות צריכה להתחלק בין תושבי הרשות המקומית, בעוד שהפטרתו של תושב פלוני מחובת התשלום בשל כך שלא קיבל הודעה כדין, תגדיל את ההיטל בו ייאלץ לשאת שכנו. הדברים אמורים לדידו במשנה תוקף בעת הנוכחית שבה נוהגת שיטת ההיטל, להבדיל מחיוב לשאת בדמי השתתפות (שפיר, שם, 160).

ה(3) - החובה לשלוח דרישת תשלום והתוצאות הנובעות מהפרתה

29. בפרשת מנחמי הנ"ל נפסק, כי הפרת חובת המערערת דשם לשלוח למשיבה דרישת תשלום עבור היטל ביוב אינה מהותית, זאת הן משום שהחלטת הרשות המקומית על העתקת הביוב באותו מקרה לא הייתה משתנה גם אילו שלחה דרישת תשלום כנדרש, והן משום שלמשיבה לא נגרם כל נזק. על רקע זה סבר בית המשפט, כי לא ראוי שהסעד על הפרת חובתה של המערערת יהא בביטול החלטתה (שם, 23 מול ג'-ה'). בכך קיבל בית המשפט העליון את הערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי (ת"א (ת"א) 433/91 מנחמי בוני מגדל דוד רמת-גן בע"מ נ' עיריית רמת-גן, תק-מח 97(1) 1750), אשר ראה בחובה האמורה משום חובה מהותית, המאיינת את תוקף החיוב. עם זאת נראה, כי גם אליבא דגישת בית המשפט המחוזי שם, הודעת תשלום בדיעבד יכולה הייתה לרפא את הפגם (שם, 1757) ואכן, בענייננו אין מדובר אלא לכל היותר - אם בכלל - באיחור במשלוח דרישת התשלום.

התוצאה של אי בטלות החיוב מחמת פגם בדרישת התשלום, עולה בקנה אחד עם הגישה העקרונית הגורסת, כי באיזון האינטרסים בין הפגיעה באזרח ובין הפגיעה ברשות המקומית, צריכה הכף לנטות לטובת הרשות, בשל כך שהפטרתו של אזרח פלוני מתשלום עבור תשתיות מוניציפאליות תביא לידי כך שאזרחים אחרים יצטרכו לשאת בחלקו במימון של אותן תשתיות (שפיר, שם, 163).

מכל מקום, דומה שהפסיקה בעניין מנחמי חלה מקל וחומר לעניין חיובים עבור עבודות הסלילה והתיעול בענייננו. ראשית, משום שהחובה לשלוח דרישת תשלום עבור היטל ביוב מעוגנת בחקיקה ראשית, בעוד שהחובה לעשות כן לגבי חיובים הנוגעים לעבודות סלילה ותיעול מעוגנת, אם בכלל, בחקיקה משנית; שנית, משום שדרישת תשלום עבור עבודות מן הסוג האחרון, להבדיל מדרישת תשלום שעניינה היטל ביוב, לא נועדה ליידע את החייב אודות קיומה של זכות לערור על החיוב - זכות שאינה עומדת לחייב בהיטל סלילה או אגרת תיעול - ומכאן שאין לדבר במקרה מעין זה על פגיעה כלשהי בזכותו של האזרח, דוגמת הפגיעה הנובעת מאי ידיעה על זכותו להגיש ערר על החיוב, כבמקרה של היטל ביוב (ראו גם: שפיר, שם, 164, 305-306).

זאת ועוד, כפי שייקבע להלן, אין מניעה לחייב את המשיבים בהיטל ובאגרה גם מכוח העבודות שביצעו בשנת 98' ולא רק אלו שבוצעו בשנת 93', ועל-כן בכל מקרה אין עולה בענייננו נושא האיחור במשלוח הדרישות לתשלום.

ה(4) - הצורך בביצוע העבודות בשנת 98' כתנאי לתקפות החיוב

הדרישה לנחיצותן של העבודות

30. לטענת המשיבים, אשר התקבלה על דעתה של הערכאה הקודמת, נחיצותן וחיוניותן של עבודות הסלילה והתיעול היא תנאי בלעדיו אין לסמכותה של המערערת לבצען, תוך הטלת מימונן על התושבים. תימוכין לעמדתם זו הם מוצאים בפסק הדין אשר ניתן בפרשת שילה (ת"א (שלום י-ם) 4304/90 עיריית ירושלים נ' שילה, לא פורסם). ואמנם, העובדה שלפיה בית המשפט בחן שם באריכות את שאלת חיוניות הסלילה מחדש של הכביש מלמדת, כי הנחת המוצא שלו הייתה שצורך בביצוע העבודות מהווה תנאי לשם גביית תשלומי החובה בגינן (ראו בסימן 9 לפסק הדין). הנחה זו לא שונתה גם בערעור על פסק הדין (ע"א (י-ם) 123/92 שילה נ' עירית ירושלים, לא פורסם). עם זאת, התקיפה היא למעשה לגבי תוקפה של ההחלטה המנהלית, באשר לעצם ביצוען של העבודות. אם ייקבע שזו נתקבלה כדין, אזי ניתן יהיה לחייב את המערערים בתשלום החובה מכוח החלטות מועצת העירייה משנת 92', כפי שנדונו לעיל.

ואכן, המערערת איננה רשאית להחליט כאוות נפשה על ביצוען של עבודות תשתית שימומנו על-ידי התושבים (בנוסף כמובן לדרישת ההחלטה העקרונית של מועצת העירייה). יכולתה לעשות כן מותנית בראש ובראשונה בנחיצותן של העבודות הרלוונטיות. מסקנה זו נובעת מן ההלכה הכללית, שלפיה על ההחלטה המנהלית להתבסס על תשתית עובדתית הולמת. לצורך גיבושה של תשתית זו מוטל על הרשות לאסוף את הנתונים הנדרשים בשקידה ראויה ובהגינות, כאשר במקרים מיוחדים ומורכבים יהא עליה אף להיזקק לחוות-דעת של מומחים (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29; בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 423-426). כפי שכבר נפסק, כאשר מדובר בעניינים מקצועיים מיוחדים - כגון תחשיב כלכלי-הנדסי לצורך עריכת חישובים לקביעת שיעורו של תשלום חובה - תהווה חוות-דעת של מומחה חלק בלתי נפרד מחובת הרשות לאסוף נתונים בשקידה ראויה (ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון, דינים עליון, כרך סח, 43 - בסימן 8 לפסק-דינה של השופטת א' חיות).

עם זאת, בנסיבות שבהן הרשות המנהלית נזקקת לחוות-דעת של מומחה כאמור, אין מדובר בחוות-דעת כמשמעותה בסעיף 24 לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971, דהיינו, חוות-דעת הנדרשת לצורך הוכחה בהליכים משפטיים, לפי פרק י"א לתקנות סדר הדין האזרחי. ואכן, חוות-דעת אינה מוגשת לצורך הליכים משפטיים אלא כדי לשמש בידי הרשות נתון נוסף, בטרם תתקבל ההחלטה המנהלית. על חוות הדעת לעמוד אפוא ברמת הדרישה של הראיות המנהליות. ראיות אלו חייבות לקיים את הסבירות המנהלית, לבל תסתמך הרשות על שמועות רכיל בעלמא עובר לקבלת ההחלטה. מנגד לכך רשאית הרשות להסתמך גם על עדויות שמיעה ועדויות שאינן קבילות בבית המשפט (בג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כו(2) 337, 357 מול ב'-ז'). המבחן לראיה המנהלית נעוץ כאמור במבחן הסבירות, דהיינו: "כי הרשות המנהלית רשאית להסתמך לצורך קבלת החלטה מסוימת על כל ראיה שאדם סביר היה מסתמך עליה לצורך קבלת אותה החלטה" (זמיר הסמכות המנהלית הנ"ל (כרך ב') 753; וראו גם: בג"ץ 394/99 מקסימוב נ' משרד הפנים, פ"ד נח(1) 919, 928 מול ד'-ה').

31. מכאן למחלוקת בין הצדדים דנן, הסבה על תוקפה וטיבה של ההחלטה המנהלית, באשר לעצם ביצוע העבודות במקום. בקשר לכך טענו המשיבים, כי העבודות בוצעו שלא כדין, לא לצורך ואף שלא בתום לב. הם אינם חולקים על עובדת ביצוען, אלא טוענים שהביצוע בפועל היה אך פרי החלטה פגומה של העובדים בשטח. אגב כך הם התנגדו לקבילות חוות-דעת יועץ הקרקע, שהוכנה במקור, בשלב ההערכות לביצוע העבודות (ולא לצורך המשפט) ובית-משפט קמא קיבל טענתם זו. מנגד לכך, המערערת סמכה את טענותיה על חזקת החוקיות, נושא שבו נדון עתה.

חזקת החוקיות ונטל ההוכחה

32. החלטות מנהליות העומדות בפני ביקורת שיפוטית מוגנות בדרך-כלל על-ידי חזקת חוקיות וסבירות, הידועה גם בכינוייה "חזקת הכשרות" או "חזקת התקינות" (< SIZE=2>Presumption< SIZE=2> of< SIZE=2> Regularity). חזקה זו משתקפת באמרה הלטינית< SIZE=2>"Omnia< SIZE=2> Praesumuntur rite esse acta", שמשמעה: "חזקה על הדברים כי נעשו כהלכה" (ראו: בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) 117, 154 מול ב'). היא מהווה את אחד מההיבטים לריסון העצמי, במסגרת הביקורת השיפוטית על פעולותיהן והחלטותיהן של רשויות השלטון (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 836 מול ג'). חזקה זו חלה כמובן גם על פעולותיהן של רשויות מקומיות, כרשויות מנהליות (ע"א 6066/97 אבן אור הנ"ל, פ"ד נד(3) בעמ' 756 מול א').

נקודת המוצא ביסוד חזקת החוקיות היא, כי הרשות פעלה באופן חוקי ותקין ובכלל זה קיימה דיון נאות, שקלה את השיקולים הרלוונטיים ובחרה באופציה הנמצאת במתחם הסבירות. לפיכך, על המבקש להשיג על עמדתה של הרשות, לשאת בנטל השכנוע באשר לתשתית העובדתית השנויה במחלוקת. השקילות העובדתית בעניין זה פועלת לטובת הרשות, הנהנית מן החזקה שמעשיה נעשו כדין (בג"ץ 987/94 יורונט הנ"ל, 439 מול ג'-ד'). בנסיבות אלו לא חלה עליה החובה להצדיק את ההחלטה או לשכנע בקבלתה כדין. על הטוען מוטל לשכנע, כי החלטה פלונית ניתנה שלא כדין. עמד על-כך פרופ' י' זמיר במאמרו "מינויים פוליטיים בביקורת שיפוטית" משפטים כ"א (תשנ"א) 145, 149:

"מי שטוען נגד חזקה זאת, עליו הראיה... הצורך להתגבר על חזקת החוקיות יוצר נטל כבד. הוא כבד במיוחד כאשר הביקורת השיפוטית על ההחלטה המנהלית אינה חיצונית, כלומר: אינה בודקת עובדות, אלא פנימית, דהיינו: בודקת מחשבות".

בע"א 109/87 חוות מקורה בע"מ נ' חסן (פ"ד מז(5) 1, 12-13) הובהר, כי החזקה הנ"ל אינה מעבירה אל הצד השני את נטל השכנוע, אלא השפעתה מתמצית בתחום נטל הבאת הראיות. מכל מקום, אין מדובר כמובן בחזקה חלוטה אלא בכזו הניתנת לסתירה. בהתאם לכך נקבע, כי מקום שנפל פגם במעשי המינהל, לא תעמוד לו חזקת החוקיות ונטל הראיה בעניין חוקיות מעשיו עובר אל הרשות המנהלית (בג"ץ 4733/94 נאות נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד מט(5) 111, 130-131; פרופ' זמיר בספרו הסמכות המנהלית הנ"ל, כרך ב', בעמ' 714-716 ו-920). ואכן, הגישה הנ"ל מבטאת את החשש לפיו יישום נוקשה של החזקה עלול להאפיל על שיקולי הרשות ולמנוע קיומה של ביקורת שיפוטית שוטפת על החלטותיה ופעולותיה.

יתר-על-כן, חזקת החוקיות תהיה מצומצמת ומוגבלת בתחולתה, בנסיבות שבהן ההחלטה המנהלית המבקשת להסתופף בצילה, עלולה לפגוע בזכות יסוד. בפרט אמורים הדברים בנסיבות שבהן הנתונים באשר לחוקיותה של ההחלטה, מצויים בידיעתה הבלעדית של הרשות המנהלית. יפים לעניין זה הדברים שנפסקו בבג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות (פ"ד נב(4) 774, 793 מול ה'-ו'):

"לדעתי חזקת החוקיות נחלשת מאוד, ואפשר אף שתיעלם לגמרי, כאשר מדובר בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות יסוד. המעמד של זכות יסוד, והחובה להגן עליה מפני פגיעה שלא כדין, עשויים להעביר אל הרשות המנהלית מלכתחילה את נטל הראיה בדבר חוקיות ההחלטה הפוגעת בזכות. במיוחד כך כאשר הנסיבות והנתונים בדבר חוקיות ההחלטה מצויים בידיעת הרשות המנהלית ולא בידיעת הנפגע. כך, למשל, כאשר הנפגע צריך להוכיח דבר על דרך השלילה, כגון שהוא אינו מסוכן לציבור".

עם זאת, בהקשר לאמור - בדבר העברת הנטל לנוכח סתירת חזקת החוקיות - יש לדייק ולציין כי הנטל יעבור אל כתפי הרשות המנהלית, רק באשר לאותן נקודות שעליהן הלין האזרח במפורש ואשר לגביהן עלה בידו לסתור את החזקה. לגבי כל יתר העניינים תישאר החזקה על-כנה (לדרישת הטיעון במפורש ראו: רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417, 418 מול ז'). כך, למשל, אם אזרח תוקף את ההחלטה המנהלית בשל קוורום חסר ועולה בידו להסיר את חזקת החוקיות, עדיין מניחים שהחברים בגוף המחליט התמנו כדין. דומה הדבר ל"תנאי מוקדם" בסדרי הדין, שלפי תקנה 80 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984, "אין בעל דין חייב לפרש בכתב הטענות שתנאי מוקדם פלוני הדרוש לענינו נתקיים; בעל הדין הרוצה לטעון שתנאי כאמור לא נתקיים חייב להעלות טענה זו במפורש בכתב טענותיו הוא, שאם לא כן יהא זה דבר המשתמע מאליו מתוך כל כתב טענות, שכל התנאים המוקדמים הדרושים לענינו נתקיימו". לפיכך ניתן להניח תקינות וחוקיות לכל יתר הנושאים והתנאים המוקדמים, גם אם החזקה מופרכת, והרשות פטורה מלהוכיחם.

33. מן הכלל אל הפרט: בענייננו מדובר בהטלת תשלום חובה על האזרחים, תושבי העיר. על-פני הדברים, מדובר בפגיעה בזכות הקניין. מכאן, שאפשרות המערערת להסתמך על חזקת החוקיות, לגבי כל אותן נקודות שהמשיבים העלו בטענותיהם, צריכה להיות מוגבלת ומצומצמת. עם זאת, לא היינו אומרים כי בנסיבות דנן חזקת החוקיות מתאיינת כאן לחלוטין, שכן תשלומי החובה שבהם מדובר אינם מנותקים כליל משירות שאותו קיבלו המשיבים. אף אם אין מדובר ב"מחיר" או ב"דמי השתתפות", עדיין הם אמורים להיות הנהנים העיקריים מהעבודות שבוצעו. האידך-גיסא לתשלום החובה הוא אם-כן האפשרות שהמשיבים יתעשרו על חשבון קופת הציבור, על-ידי כך שישביחו את נכסיהם מבלי לשאת בנטל המתחייב מן הדבר.

ואכן, עוצמתה והיקף תחולתה של חזקת החוקיות משתנה לפי הנסיבות והאיזונים העומדים על הפרק. למשל, כוחה יגבר ככל שעבר זמן רב יותר מעת ביצוע הפעולה המנהלית, שאז יקשה יותר לסתור אותה (בג"ץ 4146/95 דנקנר הנ"ל, בעמ' 793 מול ג'-ד'; ע"א 6066/97 אבן אור הנ"ל, 756 מול א'-ב'). על רקע זה נקבע בפרשת אבן אור הנ"ל, כי לאור חזקת החוקיות העומדת לרשות המקומית, אין בעובדה שלפיה לא ניתן היה לאתר את ההחלטה בדבר ביצוע הסלילה כדי לפגוע בחוקיות ההיטל (שם, 756 מול ד'). מנגד לכך, לא מן הנמנע להפריך את החזקה באמצעות ראיות נסיבתיות וראיות לכאוריות. לעתים אף יהיה די בנסיבות המקרה כדי לערערה ולהעביר את נטל הראיה אל הרשות (בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4), 690, 712 מול ב'-ג').

34. מקובל עלינו, כי בפגמים אשר נפלו בהתנהלותה של המערערת במקרה דנן ואשר עליהם עמדנו לעיל בפרוטרוט, ולנוכח ממצאי הערכאה הקודמת באשר להעדר כוונה מלכתחילה לבצע באותו רצף עבודות באפרתה הקצר - יש כדי לסתור את חזקת החוקיות ולהעביר אל המערערת את נטל הראיה, בדבר חוקיות ביצוע העבודות וגביית תשלומי החובה נשוא הערעור, בכל הנוגע לנחיצותן של העבודות. ביתר שאת אמורים הדברים עת מדובר בהטלת תשלום חובה, המהווה פגיעה אפשרית בזכות הקניין של המשיבים. בכך גם עמדו המשיבים בנטל הראשוני החל עליהם, מעצם היותם התובעים בהליך. עם זאת, איננו שותפים למסקנתה של הערכאה הקודמת כי נטל זה לא הורם, נוכח אי הגשתה של חוות-דעת יועץ הקרקע בהתאם לדינים החלים על הגשתה של חוות-דעת מומחה כראיה בהליך שיפוטי. נבהיר זאת להלן.

ההחלטה על ביצוע העבודות ונחיצותן

35. בית-משפט קמא עמד בפסק-דינו על שאלת הצורך בביצוע עבודות הסלילה והתיעול באפרתה הקצר. לעניין זה הודגש, כי מלכתחילה המערערת לא התכוונה לבצע עבודות תיעול וסלילה במקום, וההחלטה בנושא זה גובשה רק במהלך ביצוע העבודות ברחובות הסמוכים. על הטעמים שהביאו את בית המשפט למסקנה זו עמדנו קודם לכן והממצא האמור ישמש כמובן גם כנתון עובדתי לצורך הדיון דלהלן.

המערערת טענה בבית-משפט קמא, כי לצורך ההחלטה בדבר ביצוע העבודות והיקפן היא הסתמכה על חוות-דעת של מומחה יועץ קרקע ועל בדיקה ויזואלית שנעשתה בשטח. דא-עקא, חוות-דעת זו לא התקבלה על-ידי הערכאה הקודמת כראיה, ולכן היא נמנעה מלהסתמך עליה. בנוסף לכך סבר בית המשפט, כי אותו מומחה לא בחן באופן מיוחד דווקא את הצורך בסלילה ברחוב אפרתה הקצר. עם זאת, השופט המלומד הבהיר בסעיף 21 לפסק-דינו, כי הוא אינו קובע שלא היה צורך הנדסי בביצוע עבודות הסלילה והתיעול ברחוב הנ"ל, כשם שלא סבר כי העבודות בוצעו רק מתוך מטרה קלוקלת, לנסות ולהעשיר את קופת העירייה על חשבון המשיבים. עמדתו הצטמצמה אך למסקנה לפיה המערערת "לא עמדה בנטל לשכנע בצורך האמור". מסקנותיו בנושא התחדדו לאור היעדרה של חוות-דעת, שכאמור לא התקבלה מטעמי קבילות, אף שראה לציין, כי "אילו באה בפניי אותה חוות דעת שעליה סמכה העירייה את טענתה על נחיצות ביצוע העבודות (ושבעצם קיומה כופרים המבקשים) ניתן היה להצדיק את ההסתמכות האמורה" (שם, שם). בטרם נייחד דברים לנושא חוות הדעת ושאלת קבילותה, מן הראוי לעמוד בקיצור על התשתית העובדתית שהונחה לפני הערכאה הקודמת, באשר לגיבושה של ההחלטה המנהלית בדבר הצורך לבצע עבודות סלילה ותיעול ברחוב אפרתה הקצר, לפי עמדת הממונים בשטח ועל בסיס בדיקה ויזואלית.

הבדיקה הויזואלית בשטח במהלך ביצוע העבודות

36. בסעיף 3 לתצהירו של מר מ' רחמן, אשר עבד כמפקח במקום בשנת 97', ישנה התייחסות לצורך בסלילת קטע הכביש ברחוב אפרתה הקצר. נאמר שם, כי במהלך חפירה אשר בוצעה לצורך ניקוז, התברר כי לא היה מבנה מתחת לאספלט. בנסיבות אלו הוא דיווח לממונים עליו, וכך התקבלה ההחלטה לבצע את העבודות גם בקטע זה. בחקירתו הנגדית עמד העד על-כך, שלפי תכניות משנת 92' הייתה כוונה לטפל גם בקטע רחוב זה. נותרה שאלת העיתוי. ואכן, ההחלטה הסופית בעניין נפלה בשטח עצמו, בעת ביצוע העבודות, בהתאם לממצאים בעקבות תהליך חישוף הקרקע שבוצע.

לגרסת העד, יועץ הקרקע הוזמן במהלך הביצוע. הוא הוסיף והסביר, כי זה הנוהל החל במהלך הרגיל של הדברים, שכן ההחלטה הראשונית מתקבלת על סמך עמדת המתכנן, שלפיה מתפרסם המכרז לביצוע העבודות, אשר בענייננו כלל גם את רחוב אפרתה הקצר. עמדה זו מתגבשת על יסוד בדיקה ויזואלית של הכביש - שאינה מתמצה רק בבחינת מצב האספלט, אלא גם בהיבטים אחרים דוגמת המצב הגיאומטרי של הכביש, וכן בחינת הסדרי התנועה והחניה במקום. יועץ הקרקע נכנס אפוא לתמונה רק כאשר הקרקע כבר חשופה, וחוות-דעתו נוגעת אך לחלק מן האספקטים הנלקחים בחשבון בעת קבלת ההחלטה העקרונית בדבר ביצוע הסלילה (ראו: עמ' 24-26 לפרטיכל הדיון בבית-משפט השלום). מעדות זו ניתן להבין את תהליך קבלת ההחלטה בפועל לבצע עבודות סלילה בקטעים שונים, זאת לאחר שקיימת כבר החלטה עקרונית של מועצת העירייה, שבאותו אזור יהיה כביש ויותקן בו תיעול. מטבע הדברים, הביצוע בפועל נקבע לפי הצורך, בהתאם לממצאים שמתגלים במהלך העבודות. לא מן הנמנע, כי קטע כביש מסוים יחייב עבודות, וקטע אחר לא. לא תמיד ניתן לדעת זאת מראש. עם זאת, אין פירושם של דברים, שהבדיקות לצורך נחיצות ביצוע העבודה תעשינה על כל סנטימטר וסנטימטר, ורשאית העירייה - אם נדרש לבצע עבודות בחלק מהרחוב - להשלים את הביצוע הכולל לגבי הרחוב כולו, במטרה להתאים כראוי את התשתיות. הכול עניין של הקשר וסבירות. כאן דובר בפגם שנמצא בחלק שנחשף (העדר מבנה מתחת לאספלט) ולכן ניתן היה להניח שזו התופעה לאורך כל הרחוב.

הראיות בענייננו מלמדות, כי על יסוד מראה עיניהם וניסיונם סברו לבסוף בעלי המקצוע המועסקים אצל המערערת, שיש מקום לשקול את סלילת רחוב אפרתה הקצר, אף אם מלכתחילה לא היה ברור שבמקום יבוצעו עבודות. אכן, כפי שקבעה הערכאה הקודמת, לא הוחלט מראש על סלילה במקום, אולם מנגד לכך גם אל נשללה אפשרות שאם במהלך ביצוע העבודות ברחובות הסמוכים יתגלה הצורך להשלים את המלאכה גם באפרתה הקצר, זו תבוצע בהתאם. עם זאת, ההחלטה הסופית התקבלה רק לאחר קבלת חוות-דעתו של מומחה, יועץ הקרקע, זאת כחלק מהדרישה החלה על רשות מנהלית לבחון כראוי את הנושא בטרם תתקבל ההכרעה בנושא, לאמור: לאחר איסוף כל החומר הרלוונטי ובמקרים המתאימים אף לאחר פניה אל מומחים לדבר.

ההסתמכות על חוות-דעתו של יועץ הקרקע

37. בתחילה הגישה המערערת את תצהירו של מר ד' וייסמן, שאליו צורפה חוות-דעתו של מר מ' דוקטופסקי, מהנדס יועץ לביסוס וגיאוטכניקה. מכיוון שמר וייסמן נפטר בטרם נחקר על תצהירו, הגישה המערערת במקומו את תצהירו של מר ר' רון, שגם אליו צורפה חוות הדעת הנ"ל. בסעיף 7 לתצהירו מעיד מר רון:

"ההחלטה הסופית על הסלילה נתקבלה רק לאחר בדיקתו של יועץ הקרקע, המהנדס מייק דוקטופסקי, שהחליט על חיוניות הסלילה".

צילום חוות הדעת צורף לתצהיר וסומן נ/3. דא-עקא, במהלך חקירתו של העד בבית המשפט ביקשה באת-כוחם המלומדת של המשיבים להוציא את נ/3 מתיק בית המשפט, מכיוון שלטענתה הוא "חסר כל ערך ראייתי" (עמ' 4 לחקירת מר רון, ש' 4-5). בעקבות זאת החליט בית-משפט קמא, כי "החלטה בדבר קבילות נ/3 תינתן בפסק הדין". חרף החלטה זו פנתה באת-כוח המשיבים בבקשה למתן החלטה באשר לקבילות המסמך בטרם הגשת הסיכומים, שכן אם המסמך ייחשב כקביל, תידרש עדות של מומחה מטעם המשיבים. לא כן הדבר אם המסמך ייקבע כלא קביל, כי אז תתייתר עדות זו. בהערת אגב יצוין, כי בקשה זו הייתה מוצדקת מההיבט העקרוני של הדברים, שכן מוטב אם החלטות בדבר קבילות ראיות תינתנה בטרם סיכומי הצדדים ולא בשלב מתן פסק הדין. הצדדים זכאים לכלכל את צעדיהם, להביא את ראיותיהם ולסכם את טענותיהם, בהתאם לתשתית העובדתית הקבילה המצויה בתיק. זכות זו נמנעת מהם אם ההכרעה בשאלת הקבילות נדחית עד לשלב מתן פסק הדין.

הבקשה הנ"ל של המשיבים הועברה לתגובת המערערת, אולם באין תגובה מצד האחרונה, היא התקבלה ונקבע כי המוצג נ/3 אינו קביל. בערעורה מלינה המערערת גם על-כך וסבורני כי הדין עמה, אף אם לא מטעמיה.

38. הבקשה שהוגשה, נועדה למעשה לשנות החלטת ביניים קודמת שניתנה על-ידי בית המשפט. אכן, החלטת ביניים אינה יוצרת מעשה בית דין ורשאי בית המשפט לשנותה מטעמים מוצדקים או בעטיו של שינוי נסיבות. ואולם, שינוי החלטת ביניים אינו דבר מובן מאליו. כאשר צד מבקש לשנות החלטת ביניים קודמת, על בית המשפט להכריע תחילה בשאלת עצם ההצדקה לדון בנושא שבו הכריע בשלב מוקדם יותר. בקשת המשיבים התייחסה לשינוי החלטת הביניים, כאשר הם עתרו להחליט בשאלת קבילות נ/3 לאלתר, בטרם הסיכומים, ופורטו בו גם הנימוקים מדוע המסמך איננו קביל. המערערת לא הגיבה ועל-כן ניתנה ההחלטה. עם זאת סבורני, שכאשר עולה לדיון השאלה אם יש לדון בנושא בשלב הנוכחי בניגוד להחלטה קודמת, זכאית הייתה המשיבה להניח כי ההחלטה תתייחס ראשית לכל לשאלה האמורה. בנסיבות אלו היה על בית המשפט לקבוע, במקרה הטוב, כי קיימת הצדקה לקיים דיון בשאלת הקבילות ולא להכריע במישרין בשאלה זו, גם אם המשיבים כבר פירטו את נימוקיהם לפסילת הקבילות. בפירוט נימוקים אלה יש משמעות כדי לשכנע את בית המשפט להצדיק את שינוי ההחלטה הקודמת, אך לא היה בכך כדי להתריע בפני המשיבה שההחלטה יכולה להתייחס גם לשאלת הקבילות לגופה. לאור האמור, סבורני כי מוטב היה אם בית-משפט קמא לא היה מחליט על-אתר בשאלת אי הקבילות, אלא מאפשר לצדדים להשמיע את טענותיהם בנושא בצורה מסודרת, ולא בדרך אגב במסגרת הדיון בשאלה, האם יש להכריע בנושא על-אתר או בפסק הדין.

עם זאת, סבורני שלא בכך העיקר, שכן בכל מקרה לא הייתה הצדקה לפסול את המסמך נ/3, שכן שאלת הקבילות - כפי שהועלתה על-ידי המשיבים - אינה לעניין, ואין מדובר בנושא הנוגע לחוות-דעת של מומחים לצורך הוכחת עניין בהליך משפטי. נ/3 הוצג כחלק מהחומר שהונח לפני הגורמים המחליטים, בטרם גיבוש ההחלטה הסופית בדבר ביצוע עבודות הסלילה. קודם לכן כבר עמדנו על-כך שמדובר בשאלת סבירות ההחלטה של הרשות המנהלית, ולא בשאלה ראייתית כמשמעותה בפקודת הראיות ובתקנות סדר הדין האזרחי, להוכחת עניינים על-ידי בעלי מקצוע מומחים. הרשות רשאית להסתמך על עמדתו של בעל המקצוע, גם אם לא נערכה כחוות-דעת של מומחה במתכונת הנדרשת להגשתה בבית המשפט.

39. חוות-דעת המומחה אינה עומדת כאמור לדיון באשר לנכונותה בהשוואה לדעות מומחים אחרים, אלא רק באשר לסבירות השימוש בה, בכל הנוגע לקבלת ההחלטה המנהלית. כאשר מר רון, המצהיר מטעם המערערת נחקר בבית המשפט, עמדה עדיין בתקפה החלטת בית המשפט לפיה נושא חוות הדעת ייבחן בפסק הדין. מכאן שלא הייתה מניעה מצד באת-כוח המשיבים לחקור את המצהיר באשר לנושאים הרלוונטיים הדרושים לבחינת סבירות ההחלטה המנהלית. אלה הנושאים שבעל דין יכול לעורר כנגד שימוש הרשות בחוות-דעת של מומחה, להבדיל ממחלוקת עובדתית בשאלה האם מסקנות המומחה נכונות, אם לאו. לאור האמור, אין לומר כי זכות החקירה של המשיבים נפגעה, בכל הנוגע להתבססות על חוות הדעת.

ואכן, בבקשתם להחליט בשאלת הקבילות לאלתר, טענו המשיבים כי אם ייקבע שחוות הדעת נ/3 היא קבילה, בכוונתם להגיש חוות-דעת נגדית של מומחה מטעמם. כמבואר לעיל, אין בוחנים את סבירותה של חוות הדעת המנהלית על דרך של הגשת חוות-דעת נגדית. המשיבים לא טענו שהמומחה איננו בעל מקצוע מתאים, עד כדי כך שרשות מנהלית סבירה לא הייתה יכולה להסתמך באופן סביר על מסקנותיו. מכל מקום, גם טענה זו אינה צריכה לנבוע מחוות-דעת נגדית וניתן היה לחקור את מר רון בנושא. לפיכך, גם אם נניח שמומחה מטעם המשיבים יסתור את גישת יועץ הקרקע, לא תצמח להם תועלת מכך, שכן השאלה אינה לגוף ההכרעה המקצועית, מה יקבע בית המשפט בנושא, אלא האם החלטת המערערת הייתה סבירה. סבירות נלמדת ממכלול של שיקולים וביניהם עצם ההיזקקות לחוות-דעת מומחה, בטרם תתקבל ההחלטה. הטעות בקונספציה, שלפיה סברה באת-כוח המשיבים כי מדובר בראיה ככל הראיות המובאות לפני בית המשפט, היא שהובילה למהלך של שאלת הקבילות. ואולם כאמור, עניין זה איננו לכאן ולא שוכנעתי כי מהעמדת הדברים עתה על דיוקם, נפגעה איזו זכות דיונית של המשיבים. בנסיבות אלו ניתן להכריע את הדין כבר בשלב זה, ללא צורך להחזיר את הדיון להשלמה בבית-משפט קמא.

40. המסקנה העולה מן האמור היא, כי המערערת יכולה הייתה להסתמך על חוות-דעתו של יועץ הקרקע כראיה מנהלית, לצורך קבלת ההחלטה באשר לסלילה.

כשרות ההחלטה על ביצוע העבודות - סיכום

41. התושבים אינם רשאים להתנגד לעצם ביצוע הסלילה. הם יכולים להתנגד לחיובם בתשלום, אם נפל פגם המצדיק הטלתו של תשלום חובה עליהם. במסגרת זו הם רשאים כאמור לתקוף את החיוב מכוח עצם ביצוע העבודות, אם נפל פגם בהחלטת הביצוע. בית-משפט קמא קבע בפסק-דינו כי המערערת לא עמדה בנטל להוכיח את נחיצות העבודות. אינני סבור כדעתו. עמדתי היא כי המערערת עמדה בנטל הנדרש ממנה לצורך ההוכחה האמורה. עמד על-כך מר רון בסעיפים 7 ו-8 לתצהירו, ובית-משפט קמא לא קבע כי גרסתו זו נסתרה. לפי המפורט שם: "ההחלטה הסופית על הסלילה נתקבלה רק לאחר בדיקתו של יועץ הקרקע, המהנדס מייק דוקטופסקי, שהחליט על חיוניות הסלילה". ואכן, בחוות הדעת שהוגשה על-ידי המהנדס נרשם, כי "מבנה הכביש הקיים אינו עומד בקריטריונים של התכנון הקיים או העדכונים המומלצים... לכן מומלץ לסלול את הכביש מחדש במסגרת עבודות השיקום וההרחבה ברחובות שבנדון" (שם, בעמ' 3 סעיף 4(ג)). נוסף על-כך הוכח על-ידי המערערת, שגם אנשי המקצוע במקום הבחינו בפגמים שהצריכו את ביצוע העבודות. כפי שהובהר לעיל, המשיבים אינם חולקים על עצם ביצוען של העבודות, אלא שטענתם היא שאלה נעשו בהתנדבות, ללא כל צורך. עמדה זו עלה בידי המערערת להפריך.

42. המערערים טענו גם, כי חוות הדעת נ/3 לא התייחסה כלל לרח' אפרתה הקצר. לא כך נובע מהראיות שהוצגו על-ידי המערערת. ואולם, אפילו הם נכונים בטענתם זו, די בכך שנמצאו פגמים בסביבה הקרובה כדי להצדיק את השלמת מלאכת הסלילה והתיעול, בכל המקומות שלסברת בעלי המקצוע מטעם המערערת הדבר נחוץ. ואכן, אין צורך בבדיקה מדויקת על כל צעד ושעל, וממכלול החומר שהוגש ניתן בהחלט להשתכנע כי אין ממש בעמדת המשיבים, לפיה ההחלטה לבצע את העבודות באפרתה הקצר נבעה משרירות הלב של אנשי המקצוע במקום. גם בית-משפט קמא בפסק-דינו סבר, שההחלטה לסלול את הכביש לא נועדה רק כדי ליצור חיוב בתשלום חובה לדיירים המתגוררים באפרתה הקצר. למסקנתו הסופית הוא הגיע, בין היתר, מכיוון שחוות הדעת של המומחה לא התקבלה וניתן להבין מפסק-דינו כי לו הייתה מתקבלת, אפשר שהתוצאה שאליה הגיע הייתה שונה, בכל הנוגע לנחיצותן של העבודות. כך נרשם בפסק הדין: "מיצדי הייתי נותן את מלוא התוקף לחזקת התקינות שבשמה מדברים ב"כ העירייה. אך זאת, אילו באה בפני אותה חוות-דעת שעליה סמכה העירייה את טענתה על נחיצות ביצוע העבודות (ושבעצם קיומה כופרים המבקשים), וניתן היה להצדיק את ההסתמכות האמורה" (שם, סעיף 21 בעמ' 8. הדגש מצוי במקור - מ' ג'). משהובהר לעיל כי ניתן להסתמך על חוות הדעת, כמדומה שגם לפי עמדת בית-משפט קמא ניתן לסמוך על נ/3, לצורך עמידה בנטל החל על המערערת.

43. בין על יסוד חוות-דעתו של המומחה - ולדידי אף בהעדרה - ובין על יסוד עמדת בעלי המקצוע, כפי המפורט בראיות מטעם המערערת, ניתן לקבוע את נחיצות ביצוע העבודות במידה הנדרשת לעמידה בנטל המנהלי החל על המערערת, כדי להצדיק את ההחלטה לבצע את העבודות גם ברחוב אפרתה הקצר.

ו' - התוצאה

44. על יסוד מכלול המפורט לעיל: הן תקפותה של ההחלטה העקרונית שמכוחה ניתן לגבות את תשלומי החובה מהמשיבים, הן על יסוד ביצוע העבודות משנת 98' ואפילו משנת 93' והן לנוכח העדר מהותיות בפגמים הדיוניים שנפלו בנושא הפרסום - דעתי היא כי דין הערעור להתקבל. לפיכך אני מציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק-דינו של בית-משפט קמא ולקבוע שהתביעה אשר הוגשה על-ידי המשיבים בבית-משפט השלום, להצהיר על פטור מתשלום היטל סלילת רחוב ואגרת תיעול, תידחה.

בהתחשב במכלול נסיבות העניין המפורטות בפסק הדין לעיל, אני מציע גם שלא לעשות צו להוצאות.

השופט צ' זילברטל:

אני מסכים.

השופט י' שפירא:

אני מסכים.

הוחלט לקבל את הערעור, כמפורט בפסק-דינו של השופט מ' גל.

ניתן היום, י"ב באדר ב' תשס"ה (23.3.05).


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן