 גרסת הדפסה
א 16412/02 - שלום, היטל סלילה
המועצה המקומית שבי ציון (המועצה האזורית מטה אשר) נגד שירותי בריאות כללית
24/6/2005
א 16412/02
המועצה המקומית שבי ציון (המועצה האזורית מטה אשר)
נגד
שירותי בריאות כללית
בית משפט השלום חיפה
בפני כב' השופט מנחם רניאל
[24.6.2005]
פסק דין
1. רקע:
זוהי תביעה שהוגשה בהליך של סדר דין מקוצר, לתשלום הוצאות המועצה כתוצאה מעבודות
סלילה שבוצעו בשטח הגובל לשטח בו בנוי, בין היתר, נכסה של הנתבעת.
בהתאם לצו המועצות המקומיות (א) (שבי ציון, ביטול), התשס" א- 2000 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (מטה אשר, תיקון), התשס"א- 2000, אוחדה המועצה המקומית שבי ציון עם המועצה האזורית מטה אשר. לפיכך, הפכה התובעת בתיק להיות המועצה האזורית מטה אשר כחליפתה של המועצה המקומית שבי ציון, בין השאר, לעניין דמי השתתפות שהטילה המועצה המקומית שבי ציון, כאמור בצווים. הנתבעת הינה בעלת הזכויות והמחזיקה בנכס המצוי בגוש 18135 בחלקות 42, 44 ו- 48. הנכס שימש בעבר כבית הארחה של קופת חולים, והחל משנת 1994 הנכס ריק ונטוש מכל אדם ופעילות, ואינו מתאים לשימוש כיום.
לטענת התובעת, ביום 27.9.00, בהתאם לסמכותה על פי חוק העזר לשבי ציון (סלילת רחובות), תשכ"ג- 1963 (להלן: "חוק העזר"), החליטה המועצה לבצע עבודות סלילת כבישים בשכונה הצפונית שבתחומה, וביום 20.3.01 החליטה המועצה לחייב את בעלי הנכסים הגובלים בגין הוצאות המועצה בעקבות עבודות הסלילה, כאמור. ביום 09.12.01, הוציאה המועצה לנתבעת חשבון ודרישת תשלום ע"ס 206,481.66 ₪ בגין עבודות הסלילה אשר בוצעו בשכונה הצפונית שבתחום שיפוט המועצה, יחד עם אישור סכום הוצאות סלילת כבישים מאת המהנדסת דרורית תוינה מיום 05.11.01. הסכומים לא שולמו ולכן הוגשה התביעה.
הנתבעת טוענת, כי הפעם הראשונה בה הובא לידיעתה דבר סלילת הכבישים ודרישת תשלום היטל הייתה ביום 01.7.01, בו התקבלה בידיה "הודעת תשלום עפ"י חוק העזר להיטל כבישים", הנושאת תאריך 24.5.01 והנחזית כי נשלחה מטעם התובעת. על פי הודעה זו מדובר בתשלום של 279,458 ₪. כיוון שההודעה נראית מוטעית וחסרה פנה ב"כ הנתבעת ביום 10.7.01 לתובעת לשם קבלת הבהרות להודעה. בפניה זו נדרשה התובעת לפרט את המקור החוקי להטלת החיוב, פירוט העבודות שנעשו, מיקומן ומועדן וכן חישוב מפורט של הסכומים המבוקשים. ראש המועצה, מר הלל בן מאיר, שלח תשובתו ביום 26.7.01 לפיה הודעת התשלום נשלחה כדין על פי "חוק העזר להיטל כבישים" וכי על התובעת לשלם את הסכום של 279,458 ₪. לתשובה זו נילווה מכתב נושא תאריך 13.6.01 ובו הודיעה התובעת, כי כיוון שחלו עיכובים בביצוע הסלילה, היא דוחה את מועד תשלום ההיטל בחודשיים, מיום 1.7.01 ליום 1.9.01. דרישת הפירוט הנ"ל נותרה ללא מענה. ביום 9.12.01 יצאה הודעת תשלום מתוקנת, אף היא חתומה על ידי ראש המועצה, לפיה על הנתבעת לשלם סכום של 206,481 ₪ בלבד .
לטענת הנתבעת, התובעת לא הנפיקה לה מעולם אישור סכום הוצאות סלילה. הנתבעת טוענת, כי נשאה בעבר בתשלום עבור סלילת כבישים ומדרכות במועד ההקמה על דרך תשלום אגרות. בא כוחה של הנתבעת אף ציין עובדת התשלום בעבר, בפנייתו לתובעת מיום 21.2.02, על מנת שהתובעת תחזור ותבדוק האם יש מקור לדרישה הנוספת. גם פנייה זו של הנתבעת נותרה ללא מענה .
אשר לחוקיות פעילות התובעת, טוענת הנתבעת, כי לתובעת אין כל מהנדס מועצה ולפיכך לא ניתן לערוך כל חיוב בדמי השתתפות בסלילת כבישים על פי חוק העזר. הגב' דרורית תוינה לא מונתה כדין כמהנדסת המועצה ובהיעדר מהנדס מועצה לא ניתן אף למנותה כמהנדסת אשר הואצלו לידיה סמכויות מהנדס המועצה .
עוד טוענת הנתבעת, כי השטח נשוא תובענה זו הוכרז כשטח בנוי לעניין חוק העזר רק ביום 29.04.02, והודעה על הכרזה זו הועברה לנתבעת רק ביום 11.09.02, 6 ימים לאחר הגשת התביעה. לטענתה, לא התקבל בידה ולא ידוע לה על כל הכרזת "שטח בנוי" לעניין חוק העזר לגבי החלקות נשוא כתב התביעה .
התובעת טוענת, כי הכרזה על השטח הבנוי ניתנה כבר ביום 14.10.01, כפי שעולה מפרוטוקול מליאת המועצה, ובטרם נשלחו לבעלי הנכסים הודעות חוב לתשלום. כמו כן, על פי ההגדרה של "שטח בנוי" כאמור בסעיף 119ב' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965, השטח בו מצוי הנכס שבבעלות הנתבעת מוגדר כ"שטח בנוי" אף מבלי שיוכרז ככזה על ידי המועצה. מכאן, שלמועצה הייתה, לטענת התובעת, סמכות להחליט על סלילת כבישים בתחומה, לבצע את הסלילה בפועל ולחייב את בעלי הנכסים שבאותו תחום סלילה על פי חוק העזר .
2. מסגרת הדיון:
אין חולק, כי בוצעו עבודות סלילת כבישים בשכונה הצפונית שבתחומה של התובעת. יש מחלוקת על סכום עלותן ועל החלוקה בין המחזיקים השונים. כמו כן, אין חולק, כי התובעת רשאית לבצע עבודות סלילה ולגבות דמי השתתפות בגין עבודות אלו מבעלי הנכסים הגובלים. ואולם, הסמכות לביצוע עבודות סלילת הכבישים קבועה בחוק העזר לשבי ציון (סלילת רחובות), תשכ"ג- 1963 והתיקון לו משנת 1980. אפשר להניח, כי אין לתובעת סמכות לפעול ולגבות, דמי השתתפות או היטל כבישים, אלא בהתאם לחוק העזר ואם לא עשתה כן, אינה מוסמכת לדרוש מהנתבעת תשלום כאמור. יכול להיות שהתוצאה קשה, כגון כאשר המועצה זקוקה לתשלום ארנונה או היטלים למימון פעולותיה אך לא החליטה על הטלת ארנונה או היטלים או לא עשתה זאת לפי החיקוק המסמיך אותה לעשות כן. במקרה כזה, אין היא זכאית לגבייה, ואין לה להלין אלא על עצמה.
יכול, שהדין הוא אחר, ולא כל חריגה מהוראות חוק העזר תביא לביטול הדרישה. מעין נושא זה נדון בע"א 00 / 7308 שר האוצר נ' ט.ל.ש טבק יבוא שיווק והפצה בע"מ [פדאור (לא פורסם) 03 (8) 387], שם נדון היטל בטחה בעקבות שינוי מס קניה, אשר אושר בדיעבד על ידי ועדת הכספים של הכנסת. נקבע:
תוקפם של הצווים המוצאים מכוח סעיף 2, מותנה בפיקוח פרלמנטרי, שהוא מצומצם במיוחד. סעיף 56 לחוק מחיל על היטל הבטחה את הוראות סעיף 2 לחוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף), תש"ט-1949 (להלן: חוק המכס) הקובע:
אישור וביטול של צווים .
(א) (1) הוראה בצו לפי חוק זה, שכתוצאה ממנה מוגדל מס או מוטל מס על סחורה שהיתה פטורה ממנו, תקפה יפקע בתום חדשיים מיום פרסומו של הצו ברשומות, אם לא אושרה או לא בוטלה אותה הוראה על ידי החלטה של הכנסת לפני תום החדשיים, ובלבד שהזמן שבין כנסי הכנסת לא יבוא במנין.
בכך, מהווה הליך הפיקוח חריג להוראה הכללית הקבועה בסעיף 1(ב) לחוק יסוד: משק המדינה - לפיה "מסים, מילוות חובה, תשלומי חובה אחרים ואגרות המשתלמים לאוצר המדינה, ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק, ולא נקבעה בחוק הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת או ועדה מועדותיה, קביעתם בתקנות טעונה אישור מראש" - וחריג זה יש לפרש בצמצום (השוו למשל לדברי הנשיא אהרן ברק בבג"ץ 3267/97, אמנון רובינשטיין נ' שר הבטחון, פ"ד נב(5), 481 ,בע' 526). בנוסף, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו משפיע אף הוא על פרשנות החוק - עד כי דורש הוא לעיתים לתת לו "מובן חדש במקום שקיימת אפשרות פרשנית לכך" - ומחייב הקפדת יתר על ששיקול דעתה של הממשלה בגביית המס, לא יופעל באופן בלתי מבוקר (ראו דברי המשנה-לנשיא אהרן ברק בבש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 355, בע' 414 (להלן: בש"פ גנימאת); דברי השופט שלמה לוין ברע"א 5222/93 גוש 1992 בנין בע"מ נ' חברת חלקה 168 בגוש 6181 בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 25.7.94); ודנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, בע' 85).
ביקורת זו מוגשמת במידה רבה, על-ידי הפיקוח של הכנסת על פעולת הממשלה בהתקנת צווים, וממילא, יש לפרש החוק כמאפשר לה להפעיל ביקורת יעילה על כל גבייה שתיעשה בצו. זאת, על-ידי ראיית סמכותה של ועדת הכספים לבטל את הצווים, בפרק הזמן שנקבע, ככוללת גם את הסמכות לבטלם למפרע. פרשנות זו אף נדרשת במיוחד בצווים דוגמת אלו העומדים בפנינו, שתכליתם למסות מלאים, כאשר התמריץ לצוברם הוא לתקופה קצרה - עד למועד העלאת המחירים בשוק. יש להניח כי הקשיים, שהביאו לסטיית החוק מהכלל הבסיסי הדורש אישור מראש , יכבידו על האפשרות לבטל את הצווים על אתר. יש לתת איפוא לוועדת הכספים שהות מספקת לבחון את הצווים, ובמצבים בהם תחליט היא כי ראוי לבטלם, להעמיד בפניה את האפשרות להשיב את המצב לקדמתו. רק כך תוכל היא להפעיל את הביקורת, שהיא שעומדת ביסוד תכלית ההוראה בסעיף 1(ב) לחוק היסוד: משק המדינה, וביסוד תכלית סעיף 2 לחוק המכס, והיא הנדרשת במיוחד בזירה החוקתית החדשה שעוצבה על-ידי חוקי היסוד החדשים.
באותו פסק דין, היה מבוטל ההיטל, אילו היה מוכח שלא היה דיון כראוי בועדת הכספים. מכאן, שעצם העובדה שההיטל הוטל שלא בהתאם להוראות החוק אינה מספיקה, ויש לבחון את הערך המוגן על ידי הוראות אלה שלא הוגשמו. ניתן לאבחן את פסק הדין, בכך שהוא חל על היטל בתקנות בעוד שכאן מדובר על יישום חוק העזר, ולא על חקיקתו, ואבחנות נוספות, אבל יש ענין דומה יותר, היטל ביוב שהוטל על מגרשים סמוכים, ובענין זה אמר השופט חשין (ע"א 1842/97 עירית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת גן נד (5) 15, בעמ' 34):
חוק הביוב נגזר ונתפר בדקדקנות ובהדיקות, משל היה מירוץ שליחים; רץ ראשון עובר דרך שהוקצתה לו ומקל-המירוץ בידו; בסופה של הדרך מוסר הוא את מקל-המירוץ ביד הרץ שלאחריו; הרץ השני עושה בדרך שהוקצתה לו כפי שעשה הרץ הראשון עד שמגיע הוא לרץ השלישי וכך הלאה. כולנו ידענו כי אם הרצים - כל רץ במסלול שהוקצה לו - אינם מחזיקים בידיהם את מקל-המירוץ למתחילת המירוץ ועד לסופו; לא עוד אלא שלסופה של דרכו לא ימסור כל רץ את מקל-המירוץ לרץ הבא אחריו, ייפסל המירוץ כולו כמו-לא-היה. בניסוח משפטי ייאמר, כי החזקת המקל ביד - והעברתו מיד ליד בדרך שנקבעה - גם ההחזקה גם ההעברה יסודות קונסטיטוטיביים הם במירוץ, ובהיעדרם לא יהא המירוץ מירוץ כדין.
מה היה בענייננו?
4. ומה היה בענייננו? כפי שלמדנו מהכרעת בית-משפט קמא, מועצת עיריית רמת-גן לא החליטה כלל על ביצוע עבודות הביוב נושא הדיון. בעקבות מחדל זה, ובניגוד להוראת סעיף 16 לחוק, לא מסרה העירייה לבעלי הנכסים שהביוב היה אמור לשמש אותם הודעה על ההתקנה המיועדת של הביוב ועל כל שלב העומד להתקנה. הודעה לא נמסרה גם לחברת מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ (החברה). כפי שראינו למעלה - וכהוראת סעיף 17 לחוק - חייבים בהיטל ביוב בעלי נכסים שנמסרה להם "הודעה כדין" על התקנתו של ביוב. משידענו כי לחברה לא נמסרה "הודעה כדין" על התקנתו של ביוב - לא "הודעה כדין" ולא כל הודעה שהיא - מסקנה לכאורה היא כי החברה לא חבה כלל בהיטל. אכן, דבר החוק בהוראת סעיף 17 בו, דבר מפורש וברור הוא: "בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב...". בעל נכס שנמסרה לו הודעה כדין על התקנתו של ביוב, חייב אפוא בהיטל; אף אתה אמור (לכאורה): בעל נכס שלא נמסרה לו הודעה כדין על התקנתו של ביוב - אינו חייב בהיטל.
5. דרכו של עולם היא, שחטא גורר חטא ועוון יאחז בעקבו של עוון. משחדלה העירייה כל מחדלים אלה שחדלה, צירף עצמו לשרשרת המחדלים מחדל נוסף, והוא המחדל למלא אחרי הוראת סעיף 28 לחוק הביוב, לאמור: ראש-המועצה חדל ולא מסר לחברה דרישת תשלום כחובה שהוטלה על-פי הוראת סעיף 28 לחוק. משחדל ראש- המועצה למלא חובתו זו, ממילא לא עמדה העירייה בחובתה לפרט לעיני החברה - באותה דרישת תשלום שלא נמסרה - לא את סכום ההיטל שהחברה חייבת בו (לטענת העירייה); לא את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל; לא את מועד התשלום; לא את זכות הערר ואף לא פרטים נוספים שאפשר נקבעו בחוק העזר של העירייה או בתקנות. והכול כהוראת סעיף 28 לחוק. וכך, לא זו בלבד שהחברה לא ידעה אותם פרטים שהעירייה הייתה חייבת למוסרם לה כדבר החוק, אלא שבמחדליה שחדלה מנעה העירייה את החברה מהידרש לאותם הליכי ערר וערעור שהחברה הייתה זכאית להם על-פי החוק: ערר לוועדת ערר, ערעור לבית-המשפט המחוזי וערעור לבית- המשפט העליון. ראו פיסקה 2 לעיל.
6. שרשרת מחדלים זו נתהוותה ונתקיימה עד שהעירייה והחברה עשו עצמן בעלי- דין, ומשנעשו בעלי-הדין, המשיכה העירייה במחדליה. הנה-כי-כן, קוראים אנו בפסק- דינו של בית-משפט קמא כי גם בבית-המשפט "...לא עמדה [העירייה - מ' ח'] בנטל הוכחת הפרטים שביסוד חישוב ההיטל, על אף שהנטל עבר אליה". הוסף קביעה זו לשרשרת המחדלים, וידעת כי ההליכים לחיובה של החברה בהיטל ביוב היו כושלים מתחילה ועד סוף. בוקה ומבוקה ומבולקה.
7. נוכח מערכת עובדות אומללה זו נשאלת שאלה, והיא - האם מחדליה של העירייה - נזכור במיוחד את מחדלה לשלוח לחברה דרישת תשלום כהוראת סעיף 28 לחוק הביוב - האם מחדלים אלה יש בהם כדי לשמוט את הקרקע מתחת לתביעתה לגבות מן החברה היטל על-פי חוק הביוב? לעניין זה נזכיר ונזכור, כי היטל ביוב היטל הוא הנועד (כהוראת סעיף 17 לחוק): "...לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו".
עיון ודיון: קלסיפיקציות למיניהן
8. התשובה לשאלה זו אינה פשוטה כל-עיקר, ואני מסכים עם חברי הנשיא כי כינוי מחדלה (שמא נאמר: מחדליה) של העירייה כמחדל "מהותי" או כמחדל "פרוצדורלי" יש בו, לא-מעט, כדי להניח את המבוקש. אכן, אם כוונת הדברים היא כי מחדל "פרוצדורלי" - להבדילו ממחדל "מהותי" - מחדל הוא שאינו כה חמור עד כדי פגיעה בחובתה של החברה לשלם בעבור התקנת הביוב ובזכותה של העירייה לגבות תשלום בגין אותה התקנה, מה-טעם נכנה אותו מחדל "פרוצדורלי"? מדוע לא נקרא לילד בשמו ונאמר בפה מלא כי המחדל אינו כה חמור עד כדי שיפגע בזכותה של העירייה לתבוע היטל ובחובתה של החברה לשלם היטל? נזכור כי יש "מחדלי-פרוצדורה" המכריעים במהות: כך היא, למשל, תביעה המוגשת לאחר בעבור תקופת התיישנות וכך הוא ערעור המוגש לאחר זמנו. אכן, הידרשות לקלסיפיקציה בינארית זו של מהות-פרוצדורה יש בה לא מעט כדי להעמיד את העגלה לפני הסוסים ולהריץ אותנו על-כורחנו לסחרור במעגל שוטה. תחת אשר נדבר באינטרסים האמיתיים הניצים ביניהם, הולכים אנו שבי - מרצוננו - אחרי קלסיפיקציות מעשה-ידנו; תחת אשר נהיה גבירה לקלסיפיקציה, הופכים אנו, מבלי-משים, לשפחתה. וכדבר הנביא (ישעיהו, י, טו [א]): "היתפאר הגרזן על החוצב בו אם-יתגדל המשור על-מניפו... "....
10. משידענו כי הקלסיפיקציה למהות ולפרוצדורה לא תצלח - וכמותה הקלסיפיקציה להוראה "מחייבת" ולהוראה "מנחה" - שומה עלינו, כדרך אנשי-המשפט, לייצר לעצמנו כלי-מלאכה אחרים; כלי-מלאכה שיכווינו את מחשבתנו ויורונו הדרך להבנה ולניתוח: בענייננו-שלנו, בעניינים שבאו לפנינו בעבר ובעניינים שיוסיפו ויעלו על שולחננו לעתיד- לבוא. לשון אחר, נטל הוטל עלינו, לקבוע נורמה פרשנית שתלווה אותנו בדרכנו כל אימת שתקרה על דרכנו סוגיה כגון זו המונחת לפנינו עתה - ואפשר סוגיות-משפט אחרות אף-הן - נורמה שתעצור און להסביר ולהצדיק, כדרכן של היפותזות, הכרעות-דין, או למצער, מרב הכרעות-דין שנעשו בעבר באותו נושא ואולי אף בנושאים אחרים.
11. חברי הנשיא עומד על שאלת-פרשנות זו בפיסקאות 4 ו-5 לחוות-דעתו, וממשיך הוא לפתח רעיון שההלכה נדרשה לו בעבר ואשר עניינו ההבחנה בין הפרת חובה לבין הסעד שהנפגע זכאי לו בגין אותה הפרה, והבחנה נוספת שבין הפרת חובה מהותית לבין הפרת חובה שאינה מהותית. מסקנתו של חברי היא, כי במחדלה לשלוח לחברה דרישת תשלום הפרה העירייה חובה שהיא חבה לבעלי נכסים - זו חובה הקבועה בסעיף 28 לחוק הביוב - אלא שהפרת חובה זו לא הייתה הפרה מהותית. החלטתה של העירייה, כך אומר חברי, לא הייתה משתנה גם אילו שלחה דרישת תשלום לחברה; לחברה לא נגרם כל נזק, וייזכר כי הייתה זו החברה אשר ביקשה את העירייה לפעול כפי שפעלה. בנסיבות אלה, כך הסיק חברי, "אין זה ראוי שהסעד על הפרת חובתה של העירייה יהא בביטול החלטתה" .
12. כפי שאסביר להלן, אני מסכים - בהסתייגות מסוימת - למסקנת חברי, ואולם, ביקשתי לומר דברים אחדים על-אודות אותה הבחנה שחברי עומד עליה, הבחנה זו שבין הפרה של חובה - הפרה מהותית והפרה שאינה מהותית - לבין הסעד הניתן בצדה של הפרה; על-אודות הבחנה זו ועל מעט מן הסובב אותה. מודלים ופירושן של חובות הנקבעות בדין
13. דרכו של איש-המשפט במחקר ובפרשנות - כמותו הוא איש מדעי-חברה אחרים - שהוא יוצר מודלים (קונספטים, מסגרות, גרעיני מחשבה, קלסיפיקציות, דוקטרינות), מודלים האמורים להכיל את האינטרסים המתרוצצים בתחום מסוים; משנוצר המודל, עושה איש-המשפט שימוש בו, בהחילו אותו על המגוון האינסופי של מערכות הנקרות על דרכו. יש מודלים המתגבשים להיותם חוק חרות, ויש מודלים שבתי-המשפט עושים שימוש בהם באותם מרחבי-מחיה שבהם נעים ורשאים הם לנוע (פרשנות, מילוי חסר וכו'); יש מודלים נוקשים יותר ויש מודלים גמישים יותר; יש מודלים רחבי-פרישה ויש מודלים קצרי-יריעה ועוד. המודלים פורשים עצמם על- פני כל המגזרים בשיטת המשפט. כך, למשל, יימצאו לנו בדיני ראיות (חזקות, נטל שיכנוע וכיו"ב) ובמשפט המהותי (משקלן של זכויות יסוד, משקלם היחסי של אינטרסים וכיו"ב). ענייננו הוא, כמובן, בתחומים שבהם קנה בית-משפט שיקול-דעת, שכן הוראה מפורשת כי תצא מלפני המחוקק, ניקוד כולנו ונשתחווה לה (בתחומיה).
14. וכך, במקום שבו יורנו החוק כי חובה מוטלת על רשות פלונית לעשות מעשה מסוים או להחליט החלטה מסוימת; כי אותו מעשה או אותה החלטה מהווים תנאי מוקדם - תנאי-בלעדיו-אין - למעשים ולהחלטות שיבואו לאחריהם; לא עוד, אלא שהחוק יוסיף ויורנו - כפירושו בידי בית-המשפט - כי מחדל לעשות אותו מעשה או להחליט אותה החלטה, כל שייעשה או יוחלט לאחריהם יהיה-כלא-היה, נקיים כמובן את דבר החוק ככתבו וכלשונו. ובמקום שדבר-החוק כפירושו בידי בית-המשפט נועד להגן על זכות-יסוד של היחיד, נעשה זאת אף בשמחה....
15. אלא שעל דרך הכלל לא תיקרה על דרכנו הוראת-מחוקק מעין-זו, דהיינו: הוראת-חוק שפירושה הנאות הוא כי מחדל לקיים חובה שהוטלה על רשות יהפוך מעשים והחלטות שיעקבו אותו מחדל לעפר-ואפר (נורמטיבי). דרכו של החוק היא, שמטיל הוא נטל על רשות מינהל לעשות כך או אחרת, אך אין הוא מוסיף ומורנו - לא במפורש ולא מכללא - מה דין הוא אם רשות המינהל לא תקיים נטל שהוטל עליה. וכך, משנקרה על שולחננו חוק פלוני אשר לא הורה אותנו הדרך - לא לכאן ולא לכאן - נדע כי הנטל על בית-המשפט מוטל הוא: להפוך בחוק מכל צדדיו; לעמוד על המסקנות הנדרשות מן הפירושים המציגים עצמם כמועמדים לזכייה; לבחון ולברור את האינטרסים המתגוששים ביניהם ואת משקלם היחסי ביניהם-לבין-עצמם; בקיצור, לנפוח חיים ונשמה בגופו של החוק. שרוחו ונשמתו של החוק, ידענו כולנו, הוא-הוא החוק. חוק לעצמו אין הוא יצור חי, אף לא על דרך המטאפורה. דבר-חוק לעצמו נדמה הוא לאותן עצמות יבשות שקרבו עצם אל-עצמו ".. .הנה-עליהם גדים ובשר עלה ויקרם עליהם עור מלמעלה ורוח אין בהם" (יחזקאל, לז, ח [ב]). רק עם בוא הרוח - רוח האדם - נדע מה דרך נלך בה ומה פירוש ניתן לחוק: בג"ץ 2722/92 אלעמרין נ' מפקד כוחות צה"ל ברצועת עזה , בעמ' 705. גם אם יאמר האומר כי לא בית-המשפט הוא הנופח חיים בחוק; כי נשמתו של חוק חבויה בתוככי החוק, גנוזה בין מילותיו, גם אז נטל הוא המוטל על בית-המשפט לגלות אותה נשמה ולחושפה לעין-כול, ודבר בית-המשפט הוא שיישמע.
16. מה תהא אפוא דרכנו לבחינת התוצאה הנדרשת מהפרת חובה שנקבעה בדין? מה נעשה להחיות את הגוף היבש? מה רוח ננפח בחובה שהמחוקק הורה אותנו בה? כיצד "נפרש" כוונתו ותכליתו של חוק? ולענייננו: מה מסקנה נסיק ממחדלה של העירייה, והאם יש בו באותו מחדל כדי לפטור את החברה ממימון מערכת הביוב שהותקנה לשימושה? לשאלות אלו ולשאלות נלוות אליהן נידרש בהמשך דרכנו, אך תחילה ביקשנו להעיר הערות מספר על חקיקה, על פירושה של חקיקה ועל יחסי בית-המשפט וחוק המונח לפניו לפירושו.
דרכו של בית-משפט בהחלת דין; בחינה כמכלול; מראש ובדיעבד; צדק
17. זו דרכו של חוק, שקובע הוא - ואמור הוא לקבוע - נורמות כלליות, נורמות-מסגרת, בין נורמות בעלות תחום-פרישה רחב בין נורמות בעלות תחום-פרישה צר. בהיחקק חוק, בהיקבע נורמה, עובר שרביט העשייה מן המחוקק אל בית-המשפט; החוק מונח לפני בית-המשפט, והמשימה משימתו של בית-המשפט היא להחיל את הנורמה הכללית על מערכת המוצגת לפניו להכרעה בה. זאת יעשה בית-המשפט על דרך יציקת תוכן של פרשנות אל קנקן-המסגרת, אל החוק. במקום שבו ניסוחן של הנורמות ניסוח רחב הוא, רב לו ידיו של בית-המשפט בפירושו של חוק, וככל שהניסוח יצר וילך, יצטמצם וילך תחום שיקול-דעתו של בית-המשפט בפרשנות. זו היא הפרדת הרשויות, זה הוא ביזור הסמכויות בין המחוקק לבין בית-המשפט. חלוקת-משימות זו שבין החוק - אם תרצו: המחוקק - לבין בית-המשפט, חלוקה מחויבת-המציאות היא - חלוקה היא המובנית אל-תוך חומרת המערכת - בייחוד בימינו. בקובעו נורמות כלליות להתנהגות, על-פי טיבם של דברים, צופה חוק - ואמור הוא לצפות - פני-עתיד, ומתוך שאין הוא יכול לכוון עצמו אל-עבר אין-ספור אירועים שונים ומשונים שיארעו בעתיד, מקצר החוק בדבריו ומדבר הוא בעיקר במקרה ה"טיפוסי" (חברי השופט אנגלרד קרא דברים אלה שכתבתי, והסב את תשומת-לבי להלכה הקרויה "על דרך הרוב" שהיא, כמסתבר, המקרה הטיפוסי. ראו מאמרו "'על דרך הרוב' ובעיית היושר במשנתו של הרמב"ם" ). שלא כמותו של חוק הוא בית-המשפט, שצופה הוא פני-עבר: הן בניתוח מערכת העובדות שהוא נדרש להכריע בה והן בהבנת הדין ששרר לעת אירועים שהיו בעבר. לשון אחר, חוק, על דרך הכלל, מאפיינים אותו שני אלה: אחד, צופה הוא פני-עתיד; שניים, מדבר הוא במקרה "טיפוסי" שהנורמה נסבה עליו. שלא כמותו של חוק הוא פסק שפוסק בית-משפט, ששניים ממאפייניו הם הניגוד של מאפייני החוק: אחד, צופה הוא פני-עבר: מחיל הוא חוק שנחקק בעבר על אירועים שאירעו בעבר (אם כי אמור הוא הפסק להיות בן-פועל לעתיד לבוא, גם בין הצדדים להתדיינות גם בהלכה שהוא פוסק); שניים, אין הוא מעסיק עצמו במקרה "טיפוסי" אלא במקרה ספציפי העומד לפני בית-המשפט להכרעה בו. זיווגו של מעשה המחוקק למעשה בית-המשפט - בהחלת המקרה ה"טיפוסי" על המקרה הקונקרטי - יוצר מרחב לבית-המשפט לנוע בו, להתאמתן של נורמות כלליות לחיים, לבניית גשר בין חוק לבין החיים. הנה לפנינו אחד ההיבטים (לא ההיבט היחיד) של מעשה הפרשנות.
18. המחוקק קובע אפוא נורמות "טיפוסיות" ומראש, ואילו בית-המשפט מכריע במקרה קונקרטי ובדיעבד. הבחנה זו שבין עשיית המחוקק לבין עשיית בית-המשפט פוערת פער - לעתים אף פער עמוק ורחב: פער של בין "טיפוסי" לבין קונקרטי ועמו פער של זמן - בין מה שהמחוקק חזה מראש לבין מה שנתגלה לבית-המשפט בדיעבד , ועל פער זה - פער של מהות ופער של זמן - אמור בית-המשפט לבנות גשר. השאלה הנשאלת היא, מה יעשה בית-המשפט מקום שהחלת הנורמה ה"טיפוסית" - זו נורמה שנקבעה מראש - בדרך מסוימת על מערכת העובדות הקונקרטית שנגלתה לפניו, עשויה לגרום עוול למי מן המתדיינים? הצגת השאלה באורח צנוע יותר, לענייננו שלנו, כך תאמר: מה יעשה בית-המשפט לכשנגלה לפניו כי רשות ציבורית חדלה מקיים חובה מפורשת שהוטלה עליה בחוק, אך פסילת מעשיה לאחר אותו מחדל יכולה שתביא לחלוקה בלתי ראויה של טובות ורעות, של זכויות וחובות, בין בעלי-הריב הניצבים לפניו בהתדיינות? מה כללי התנהגות - כללי פרשנות נוהגים לכנותם - ינהיג עצמו בית-המשפט לפיהם, ויביא לזיווג מוצלח וראוי בין הנורמה החרותה לבין אירועי החיים השונים והמשונים אשר בחלקם נחזו מראש - והחוק קבע נורמות מפורשות בעניינם - ובחלקם אפשר לא נחזו מראש והחוק לא קבע נורמות מפורשות בעניינם?
19. תשובה (חלקית) לקושיה היא התשובה הזו: בהאנישנו לרגע-קט את החוק - בכוונה נדבר בחוק ולא במחוקק - נוכל לומר, ובנקל נאמר, כי החוק יודע את שאנו יודעים, דהיינו: החוק יודע על קיומו של פער בין "מראש " לבין "בדיעבד "; יודע הוא היטב כי יש שהחיים יקרו על דרכנו אירועים וצירופי-אירועים שהחלת החוק עליהם, כפשוטה - או: פירוש החוק בדרך מסוימת - יכולים שיגרמו עוול. מטעם זה, ומתוך שהחוק מעיקרו נתכוון לקבוע נורמה שבהחלתה לא תגרום לא לעוול ולא לחלוקה בלתי ראויה של זכויות וחובות, ניתן בידי בית-המשפט - לעת החלת החוק - שרביט-משנה המתיר לו להביא במניין שיקוליו והכרעתו את המכלול המוצג לפניו, מכלול של דין ושל אירועים שאירעו, בין אירועים "מראש " ובין אירועים "בדיעבד ", והכול להתאמת החוק למציאות. והוא, כמובן, אם הפירוש המתבקש אינו עומד בסתירה, לא-כל-שכן בסתירה בולטת, לניסוחו של החוק. לשון אחר, בית-המשפט מותר הוא על-פי החוק והמחוקק - ואם מותר הוא, אף חייב הוא - להביא במניין שיקוליו, לעת פירושו והחלתו של החוק, שיקולים שהחוק אפשר אינו מדבר בהם במפורש, אך במשקלם המצטבר של השיקולים נודע להם משקל ניכר לעשיית דין צדק ולמניעת עוול.
20. למותר לומר כי החוק אינו אדם והאנשתו אינה אלא מטאפורה. הכול נגזר מתוך המערכת הכוללת, מתוך מוסד בית-המשפט באשר בית-משפט הוא; הדברים בנויים בתוככי בית-המשפט, בהיות בית-המשפט מה שהוא; רשום הוא בחמרה של בית-המשפט (להבדילה מן התכנה, מן החוק); מהווה הוא חלק מן הצופן הגנטי של בית-המשפט. כך בנויה היא המערכת, זו דרך פעולתה, זו אחת מתכליות בית-המשפט. אפשר אף החשובה שבהן. ראו והשוו: רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, בעמ' 265 ואילך לחוות-דעתי והאסמכתאות הנזכרות שם. פירוש הדברים הוא, שבית-המשפט כוחו עמו - במלאכת פירושו והחלתו של חוק - להביא במניין שיקוליו את המכלול המוצג לפניו - מכלול של דין ושל עובדות - ובו שיקולים כלליים ושיקולים פרטיקולריים, שיקולי- מראש ושיקולי -בדיעבד , ובלבד שלא יעשה בניגוד לדברים שהחוק הורה מפורשות.
לשון אחר, בית-משפט אין הוא כמכונה שנועדה למיצוי מיץ-גזר מגזר, מכונה שבצדה האחד יידחק הגזר ובצדה האחר ייזול מיץ-גזר. בית-משפט היה כרקמה חיה ונושמת, רקמה רוויה במיצים - ביניהם מיצים של צדק ושל יושר, של תום-לב ושל שכל ישר - ובהזיננו אותה בנתונים הבאים מן-החוץ, מעכלת ומעבדת הרקמה, על-ידי המיצים שבה, אותם נתונים הבאים אליה מן החוץ, ולאחר אותו עיכול ועיבוד מייצרת היא את המוצר שהיא מייצרת. דברים אלה ייאמרו - בראש ובראשונה, אך לא באורח בלבדי - על נושאים ועל חוקים מן המשפט הציבורי, והוא מגזר במשפט שזרימתו מהירה וחזקה ונדרש הוא לגמישות מרבית בהחלתו על צורכי החיים המשתנים והולכים כל העת נגד עינינו.
21. וכך, בהיקרות על דרכנו מקרה שבו חדלה רשות פלונית מקים חובה שהוטלה עליה בחוק; ומשנשאל מה יהא דינו של אותו מחדל - אם יבטל מכול-וכול מעשי-רשות שנעשו לאחר אותו מחדל או אם נגזור מאותו מחדל מסקנה אחרת - נותר - ומשהותרנו: אף נחויב - להביא במניין שיקולינו בפירוש החוק, ובאותה קדרה עצמה, את המכלול המציג עצמו לפני בית-המשפט, מכלול של דין ושל עובדות, ובו גם אירועים שאירעו לאחר אותו מחדל, אירועי -בדיעבד . אירועי -בדיעבד אלה, כוחם יהא עמהם - על דרך ההילוך לאחור, כביכול - לאצול על פירוש החוק. כביכול על דרך ההילוך לאחור אמרנו, הואיל ועל-פי הדוקטרינה - על-פי בניינה של המערכת מעיקרה - אירועי -בדיעבד אמורים להשפיע על החלת החוק במקרה פלוני. התבשיל הסופי שיונח על השולחן יכיל אף אירועי -בדיעבד , במינון הראוי להם בשיקוליו של בית-המשפט. אפשר, למשל, שמחדל הרשות יעלה כדי היותו מחדל מהותי, מחדל עמוק ויסודי, ובכל-זאת לא יראה בית-המשפט את המכלול כשולל את זכותה של הרשות מכול-וכול. בהחליטו כך, יעשה בית-משפט על-פי החוק, על-פי ההיתר שהותר בו, באשר בית-משפט הוא. יהיו שיקראו לכך פרשנות והחלת חוק; יהיו שיקראו לכך "סמכות טבעית" או "סמכות טבועה" (לא במשמעותם הטכנית של מושגים אלה); יהיו שיקראו לכך עשייה "מן הצדק" (כך כונה הדבר בעבר); יהיו שיראו בכך פענוח (חלקי) לצופן הגנטי
של בית-המשפט. קרא אשר תקרא ותהא התווית שעל הקנקן אשר תהא; עיקר הוא שנדע מה יכול הוא בית-המשפט - יכול ומותר הוא - לעשותו. ומותר הוא בית-המשפט לעת פרשנות - ביישום חוק על אירועים שלפניו - להזין את שיקול-דעתו בכל האירועים שהובאו לידיעתו, גם באירועים שהיו לאחר מחדלה של רשות למלא חובה שהוטלה עליה, ואירועים אלה בכוחם לאצול - על דרך ההילוך לאחור, כביכול - על המסקנה המשפטית שתיגזר ממחדלה של הרשות.
ולענייננו
22. ומכאן לענייננו-שלנו. ראשית לכול, שומה עלינו לברר אם הוטלה על עיריית רמת-גן חובה כלשהי, ואם הוטלה חובה - האם הזכות-שכנגד לאותה חובה קנתה אותה החברה. התשובה לשאלה זו תשובה קלה היא. הוראות הסעיפים 16 ו-28 לחוק הביוב מטילות חובות על רשות מקומית - ראשונה בהן הודעה על התקנת ביוב, ושנייה, מסירתה של דרישת תשלום - ושתי חובות אלו חובות הן שהעירייה חבה לחברה; כהוראת סעיף 16 לחוק, החברה נמנית עם "בעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו", וכהוראת סעיף 28 לחוק, החברה נמנית עם "בעלי הנכסים החייבים בהיטל". השאלה השנייה היא אם הפרה העירייה חובות אלו שחבה כלפי החברה, וגם התשובה לשאלה זו תשובה קלה היא: העירייה הפרה את חובותיה כלפי החברה, באשר לא מילאה לא את חובתה על-פי סעיף 16 לחוק ולא את חובתה על-פי סעיף 28 לחוק. עד-כאן - לרקע העובדתי-המשפטי שלעניין. נעבור מכאן לבחינת צדו המשפטי של הנושא, לאמור: משידענו כי העירייה הפרה את חובתה כלפי החברה, נשאל ונקשה: מה תוצא יהא לאותה הפרה?
23. מהו הנדרש אפוא מהפרת החובה מצד העירייה? בשאלה זו שומה עלינו - בראש ובראשונה - לבחון את הוראות-החוק שלעניין, במגמה לברר אם הורנו המחוקק - במפורש או מכללא - כי הפרת החובה מבטלת ומאיינת כל מעשה והחלטה הבאים לאחר מחדלה של העירייה, או שמא הדין אחר הוא. סקירת הוראות-החוק תלמדנו כי הוראה מפורשת לא נמצא בהן, לא לכאן ולא לכאן: לא נמצא דבר-חוק המורנו במפורש כי המחדל מונע את העירייה מתבוע היטל מבעלי הנכסים שהיו חייבים חובות בהיטל, ובה-בעת לא נמצא דבר-חוק המורנו כל הוראה אחרת מפורשת בנושא זה. האם הורנו החוק דבר מכללא?
24. התשובה לשאלה זו אינה פשוטה כל-עיקר, וניתנת אמת להיאמר כי יש סימנים לא-מעטים התומכים בטיעון כי שני מחדליה של העירייה - המחדל להודיע לחברה על ההחלטה להתקין ביוב במקום והמחדל הרוכב על אותו מחדל: המחדל למסור לחברה דרישת תשלום - שני מחדלים אלה מונעים את העירייה מתבוע את החברה לשלם היטל . התומך בדעה זו יצביע על הסדר-בלעדיו-אין הקבוע בחוק לפעילות העירייה, והוא סדר של חוליה-שלובה-בחוליה; בראשית מחליטה עירייה להתקין ביוב; לאחר ההחלטה מוסרת העירייה לבעלי כל נכס שהביוב ישמש אותו הודעה על התקנת הביוב (סעיף 16 לחוק); ההודעה מחייבת את בעלי הנכסים בהיטל (סעיף 17 לחוק); ראש- המועצה מוסר לבעלי הנכסים החייבים בהיטל דרישת תשלום (סעיף 28 לחוק); בעל נכס הרואה עצמו נפגע על-ידי דרישת תשלום רשאי לערור עליה לפני ועדת ערר (סעיף 30); בעל נכס שאינו מסתפק בהחלטתה של ועדת הערר רשאי לערער על החלטתה לפני בית-המשפט המחוזי (סעיף 31(א) לחוק); על החלטת בית-המשפט המחוזי ניתן לערער לבית-המשפט העליון, ברשות - ובנקודה משפטית בלבד (סעיף 31(א) לחוק). בסוקרנו הליכים אלה, הליכים העוקבים זה-את-זה בסדר ובמשטר - יכול האומר לומר כי מקום שבו נעדרת התשתית - בהיעדר שלוש החוליות הראשונות - מה לה לעירייה שתובעת היא היטל מבעלי נכסים? אף אתה אמור: החוק מבקש ללמדנו - מכללא, אמנם - כי בחדל העירייה כפי שחדלה, אין היא זכאית לחייב את החברה בהיטל. יתר-על-כן, כך יטען הטוען: בעל נכסים, קולו יישמע בקושי בכל ההליכים כולם:
גם בהחלטה להתקין ביוב וגם בהתקנת הביוב גופה. העירייה היא כמעט כול-יכולה, וזכותו של היחיד לתקוף החלטה מהחלטותיה בעניין זה, זכות מצומצמת היא במאוד. ואולם דווקא מיעוט זכותו, דווקא בשל כך שבעל הנכס היה כגוליבר בארץ הענקים, חובה היא המוטלת עלינו לדקדק בקלה כבחמורה, ושלא לחייב בעל נכס בהיטל אלא אם קיימה העירייה בדקדקנות חובות המוטלות עליה בחוק כלפיו. כתנא דמסייע יזכירנו הטוען את הילכת CHRISTIE ואת הוראות חוק המעצרים כיום, ולפיהן חובה היא המוטלת על שוטר העומד לעצור חשוד ליידע את החשוד בשל איזו עבירה עוצר הוא אותו; שאם חדל השוטר ולא הבהיר לעצור את סיבת המעצר, המעצר - מעצר-שווא הוא (ראו לעיל, פיסקה 14). על דרך ההיקש, יוסיף הטוען ויטען, כך יהיה אף בענייננו: שאם לא הודיעה העירייה לבעל נכס כחובתה על-פי דין, כי עומד הוא להיות חייב בהיטל ביוב, לא יהא אותו אדם חייב בהיטל ביוב. אכן, הודעה מראש לבעל נכס על כך שעומד הוא לחוב בהיטל ביוב אינה אלא מילוי חובת הגינות אלמנטרית כדרישת המינהל התקין; כך מקובל גם באשר לחיובים אחרים - במשפט הפרטי ובמשפט הציבורי - שעל דרך הכלל אין מטילים על אדם חיוב אישי אלא אם הודיעוהו מראש על אותו חיוב. ועל כל אלה: בעל נכס המבקש לקרוא תיגר על חיובו בהיטל ביוב, זכותו עומדת לו לבוא בשעריה של ועדת ערר, בשעריו של בית-המשפט המחוזי, ואפשר אף בשעריו של בית-המשפט העליון. אי-מסירתה של דרישת תשלום שוללת מבעל הנכס כל זכויות אלו כולן. הנקבל כי עירייה כך תעשה בעוצם-ידה ותשלול מאדם זכויות הקנויות לו בדין?
25. טענות אלו כולן, אל נקל בהן ראש ואל נדחה אותן בקש. עם זאת לא נוכל להתעלם מכך שהחוק לא קבע באורח חד-משמעי כי מחדל כמחדליה של העירייה בענייננו יסתום את הגולל על זכותה לגבות היטל ביוב. טענה כי נקבל ולפיה עומדים אנו בפני ריק - שביוב ייבנה ומימון מידי הנהנים לא יינתן - תוצאת הדברים תהא כה קשה וכה קיצונית, עד שנדרוש לשמוע מפי המחוקק אמירה חותכת וחד-משמעית כי העירייה איבדה את זכותה לתבוע היטל ביוב. האימה מפני הריק HORROR VACUI, אימה היא בימינו כאימה שהייתה בימים שמכבר. וכשם שבמקומות אחרים במשפט הופכים אנו כללים נוקשים וחדי-קצוות לכללים גמישים המתאימים עצמם לנסיבות - כללי-קבילות בדיני ראיות הופכים אט-אט לכללי-משקל; בטלות הופכת בטלות יחסית; מעשה בטל הופך למעשה הניתן לביטול ועוד כיוצא באלה כללים המשנים גוון "מסטטוס לחוזה" - כן יהיה בענייננו אף-הוא. וכך, משלא הורנו המחוקק בלשון ברורה כי בחודלה ממילוי חובתה מאבדת עירייה את זכותה לגבות היטל ביוב, לא נאמר כן.
26. בבואנו עד הנה, נוכל להיפנות - עייפים, אמנם - לשאלה הנורמטיבית להלן, והיא: אם מחדליה של העירייה כלפי החברה עולים כדי הפרת חובה מהותית, אם לאו. תשובתי לשאלה היא - וכאן חולק אני על דברי חברי הנשיא - שהפרת החובה אכן הפרה מהותית היא. לא אחזור על דברים שאמרתי למעלה; אומר אך זאת: אותם טעמים שהועלו לתמיכה בתזה (שלא קיבלנו) כי מחדליה של העירייה הפכו לאין את זכותה לגבות היטל ביוב, אותם טעמים עצמם תומכים, לדעתנו, בהשקפה כי מחדליה של העירייה עלו כדי הפרת חובה מהותית כלפי החברה. אכן, אותה שרשרת חוליות המהווה את הליכי גביית היטל הביוב, שרשרת כה-הדוקה היא, עד שאני מתקשה לומר כי הפרת החובה לא הייתה הפרה מהותית. בקושי נחלצנו מטיעון הצבת-בצבת-עשויה - שבאין צבת ראשונה לא נוכל כלל לייצר צבת שנייה - ואולם טיעון הצבתות עוצר כוח, לדעתנו, לעשות את מחדלה של העירייה להפרה מהותית של חובתה.
27. עד כאן - לצדה הנורמטיבי הטהור של הסוגיה, ומסקנתנו עד-כה היא כי העירייה הפרה הפרה מהותית את חובתה כלפי החברה. אלא עד כה לא הגד לנו אלא החצי, החצי של הדין "מראש " - ה- ETNA XE - החצי של החוק בעירומו הנורמטיבי. שומה עלינו עתה להפנות מבטנו אל החצי של ה "בדיעבד " - ה-TSOP XE - ולכרות אוזנינו ולשמוע מה יש בפיו של זה להשמיענו. ונדייק: על דרך הכלל, חצי זה של ה "בדיעבד " אין הוא אמור לדבר דווקא כנגד החצי של ה "מראש ". יכול הוא שידבר בעד ה "מראש " (למשל: במקום שבו בעל נכס שינה מצבו לרעה); יכול הוא שידבר כנגד ה "מראש " ואפשר ידבר מעט כך ומעט כך. ולא נדע מה ידבר עד אם נשמע את שיש בפיו להשמיענו.
28. והנה, בדיקת ה "בדיעבד " תגלה לנו שיקולי-נגד כבדי-משקל, וכדי-כך כבדי- משקל הם עד שעוצרים הם כוח לשמש, למצער, איזון לשיקולי פירושו של הדין "מראש ".
29. ואלה הם השיקולים-שכנגד. ראשית לכול, התקנת צנרת הביוב בענייננו (ביתר דיוק: העתקת צנרת הביוב) נעשתה בידיעתה של החברה, ולא אך בידיעתה אלא על-פי דרישתה. והשואל ישאל: ביודענו כי כך היה, הנקבל שראובן יבקש משמעון כי יעשה כך-וכך בידיעה כי המעשה יכול שיהא כרוך בתשלום; שמעון ייענה לראובן, יעשה כאשר נתבקש ויבקש תשלום בעבור מה שעשה; הנקבל כי אחר כל אלה יקפוץ ראובן על מקומו ויטען כי שמעון לא מילא חובה שהוטלה עליו ולא מסר מראש בידיו, בידי ראובן, הודעת תשלום? בעיניי-שלי ייראה ראובן כטובל ושרץ בידו, ולזעקתו - זעקת- הגזלן-הנגזל - לא אשמע. בלשוננו, לשון אנשי-המשפט, נאמר, כי החברה נוהגת שלא בתום-לב, וככל שהוקנתה לה זכות כלפי העירייה, עושה היא שימוש לרעה באותה זכות.
בית-משפט קמא סבר כי העובדה שהחברה דרשה את העתקת צנרת הביוב, וממילא ידעה על ההעתקה, אין בה כדי להעלות או להוריד. "טענה זו אינה מועילה", כך קבע בית-משפט קמא, בהוסיפו כי "חובת ההודעה קבועה בחוק ועומדת בפני עצמה. החובה אינה תלויה באי ידיעתם של בעלי הנכסים". דברים אלה מביאים במניין אך את שיקולי- ה "מראש " לפירוש הדין, ואולם לדעתנו יש, נכון וראוי להכניס אל קדרת-השיקולים גם את שיקולי ה "בדיעבד ".
שיקול כבד-משקל שני, והוא בן-דמות לשיקול הראשון: עובדה היא שהביוב נבנה; שהעירייה עמדה בהוצאות התקנתו וכי החברה עושה בו שימוש כסדר. קשה להלום שהחברה תהנה עצמה משימוש בביוב, אך את חלקה בהוצאות התקנתו לא תשלם. כהוראת סעיף 17 לחוק: "ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו". הנקבל כי תושביה האחרים של רמת-גן ישלמו בעבור הביוב שהחברה עושה בו שימוש? אכן, יסוד העשיית-עושר-ולא-במשפט הוא כה חזק, כה דומיננטי, עד שתידרש פגיעה קשה וחמורה בזכותו של בעל נכסים כדי לפוטרו מעולו של היטל . גם לו היה מדובר בהיטל שהטילה המדינה - בנסיבות דומות - גם-אז אפשר נטיתי לחייב את היחיד בהיטל, ואולם לעניינה של רשות מקומית לא-כל-שכן. רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה - או הכבדה יחסית - של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה - או גריעה יחסית - מזכותו של יהודה.
30. הגיעה עת לסיכום החשבון, לעריכת דוח רווח והפסד, להעמדת זכויות העירייה כנגד זכויות החברה - אלו אל-מול אלו - ולברר מי יוצא מן המערכה וידו על העליונה. משנמצא לנו כי שיקולי ה "בדיעבד " מעמידים עצמם כולם כנגד שיקולי ה "מראש " בפירושו של הדין, השאלה הנשאלת היא: אילו שיקולים כבדים מחבריהם, אילו שיקולים צודקים מחבריהם, אילו שיקולים יכריעו את הכף ויזכו במערכה. כשאני לעצמי, אין ספק קל בדעתי כי שיקולי ה "בדיעבד " יגברו על שיקולי ה "מראש " .
עיריית רמת-גן ראויה לנזיפה חמורה על מחדליה - מחדלים העומדים בשורה עורפית ומחזיקים מחדל ביד רעהו - ואולם תושבי העיר אינם ראויים כי נענישם בחייבנו אותם לשלם את חשבונה של החברה בעבור הביוב שהיא אמורה ליהנות משימוש בו. אכן, העירייה הייתה חייבת להזהיר את החברה מראש על חיוביה, ואולם לא הרי יידועו של מי שעומדים לעוצרו על אודות הסיבה למעצר (פרשת CHRISTIE ) כהרי יידועו של בעל נכס על כך שעומדים להשביח את נכסיו בהתקנת ביוב.
הארכתי בציטוט, אולי למעלה מן המידה, מכיוון שדבריו של השופט חשין נכוחים, וכך צריך לפסוק במקרה לפני, תוך בחינת השאלה במה נגרעו זכויות הנתבעת עקב הכשלים שנפלו במעשי התובעת. אציין, כי כך גם נפסק בדנ"א 10197/02 עירית ירושלים נ' אל עמי יזום (לא פורסם).
3. אי מינוי מהנדס:
הנתבעת טענה, כי אין כלל מהנדס מועצה לתובעת, ולפיכך לא ניתן היה לערוך כל חיוב בדמי השתתפות בסלילת כבישים על פי חוק העזר. התובעת טענה, כי טענה זו לא הועלתה בכתב ההגנה (דהיינו התצהיר שצורף לבקשת הרשות להתגונן) ולפיכך מהווה הרחבת חזית. טענה זו דינה להידחות. הטענה בדבר אי מינוי מהנדס מועצה הועלתה בבקשת הרשות להתגונן. זוהי טענה משפטית, אשר אין צורך בתצהיר לשם אימותה.
עוד טוענת התובעת, כי הגב' דרורית תוינה מונתה כמהנדסת המועצה לצורך חוק העזר, ולפיכך דרישות התשלום שהועברו לנתבעת נעשו כדין. מעיון בנספח י"א "פרוטוקול ישיבת מליאת המועצה מס' 9.2001" ניתן ללמוד, כי הגב' דרורית תוינה מונתה כמהנדסת המועצה לצורך חוק העזר. מינוי זה נעשה ביום 14.10.01, זמן רב לאחר שעבודות הסלילה הושלמו ודרישות החיוב נשלחו. סעיף 4(א) לחוק העזר קובע, כי :
" המועצה רשאית לסלול כביש באופן שייקבע על ידי המהנדס ויאושר על ידי המועצה" .
דהיינו, תחילה יש למנות מהנדס, אחר כך על המהנדס לקבוע את האופן שבו יסלל הכביש, ולאחר מכן, המועצה תאשר את סלילת הכביש באופן הזה, ואז יסלל הכביש. אם המהנדסת מונתה רק ביום 14.10.01, הרי שאין ספק, שהחלטת המועצה מיום 27.09.00 בדבר סלילת הכביש נשוא תובענה זו, אינה אישור של האופן שבו המהנדס קבע שיסלל הכביש. כך גם סעיף 9 לחוק העזר הקובע:
"אישור סכום ההוצאות- חשבון הוצאות העבודות המפורטות בחוק עזר זה וכן חשבון בדבר סכום השתתפותו של בעל הנכסים חתום בידי המהנדס ישמש ראיה לכאורה על כך" .
במקרה דנן, הנתבעת טוענת, כי הודעת התשלום על פי חוק העזר הגיעה לידיעתה רק ביום 01.07.01, על אף שהיא נושאת תאריך 24.05.01. לעניין זה, אין זה משנה מתי נודע לנתבעת על דרישת התשלום. בכל מקרה, הדבר נעשה לפני שמונתה מהנדסת המועצה, ובניגוד לסעיף 9 לחוק העזר. ואולם, מינוי המהנדסת לאחר הדרישה הראשונה (שאינה הדרישה שעליה מסתמכת התביעה, לא פגע בזכות מזכויות הנתבעת. אילו היתה מתמנה המהנדסת לפני כן, היא לא היתה משנה את סלילת הכביש. שיקול ה"בדיעבד" גובר כאן על שיקול "מראש".
הנתבעת הרחיקה לכת וטענה כי לא הוכח שנבחנו כישורי המהנדסת וכדומה. לנתבעת אין מעמד בהליכי מינוי המהנדסת. היא לא יכולה לטעון לענין כישוריה, וחזקה על המינוי שנעשה כראוי. על כן, אני דוחה טענה זו של הנתבעת.
4. העדר הכרזת שטח בנוי:
על פי התיקון לחוק העזר, "שטח בנוי" הינו שטח בתחום המועצה, שהמועצה הכריזה עליו כעל שטח בנוי לצורך חוק עזר זה. במקרה דנן, אין ספק שבזמן סלילת הכביש, טרם הוכרז שטחה של הנתבעת "שטח בנוי". לטענת התובעת, הכרזה על השטח הבנוי ניתנה כבר ביום 14.10.01 ובטרם נשלחו לבעלי הנכסים הודעות חוב לתשלום. לא כך עולה מחומר הראיות. החלטת התובעת על הכרזת שטח בנוי ביום 14.10.01 הפנתה לתשריט. לא ברור איזה תשריט מדובר. בראיותיה, הפנתה התובעת לתשריט שעליו חתימתה של המהנדסת הכולל את החלקה כשטח בנוי. לא ברור ממתי החתימה והתשריט. לעומת זאת, הנתבעת הגישה מכתב מיום 11.9.02 שלפיו המועצה בישיבתה מיום 29.4.02 (הרבה אחרי דרישת התשלום, ואחרי המועד שבו נטען שאושר השטח הבנוי) הכריזה על השטח הבנוי לפי התשריט המצורף, והוא אינו כולל את שטחה של הנתבעת, שהרי הסימון הצהוב המגדיר את השטח הבנוי מסתיים לפני שטחה. ממה נפשך: אם קודם לכן היתה החלטה הכוללת את השטח של הנתבעת, ואחר כך החלטה המוציאה אותה, הרי שהכוונה היתה להוציא את הנתבעת מתחולת חוק העזר לענין זה. אם קודם לכן היתה החלטה שאינה כוללת את השטח של הנתבעת, וביקשו לתקן זאת ב- 29.4.02, הרי ההכללה של השטח היא הרבה אחרי הדרישה ואחרי הסלילה. הדברים נטענו בסיכומי הנתבעת, לאחר שצורפו בראיות הנתבעת, ללא תגובה מטעם התובעת. נראים הדברים שהאישור המאוחר יותר הוא התקף, ולפיו השטח של הנתבעת לא הוכרז כשטח בנוי. אני דוחה את טענת התובעת כי אין צורך בהכרזה מכיוון שהשטח בנוי בפועל, שכן ההכרזה לפי חוק העזר על שטח בנוי נועדה להגדיר, מתוך השטחים, את השטח הבנוי לצורך הכביש, שהוא השטח שעליו לשאת בתשלום. לכן, מה שהוגדר כשטח בנוי כדין על פי חוק העזר, חייב בתשלום, ומה שלא, אינו חייב בתשלום. זהו פגם שלא תוקן בדיעבד. מכיוון ששטח הנתבעת לא נכלל, הוא אינו חייב בתשלום.
5. תשלום בעבר
הנתבעת טוענת, שנשאה בתשלום בגין דמי השתתפות בעבר, ומכאן שאין מקום לחייבה בתשלום נוסף. אינני מקבל טענה זו. חיובי התובעת מבוצעים בהתאם לחוק העזר ועל פי שיטת דמי השתתפות. על פי שיטת חיוב זו, ניתן להטיל על בעל נכס חיוב בעבור דמי השתתפות מספר פעמים, וזאת כנגד כל עבודת תשתית המתבצעת בסמוך לנכסו. אף אם מדובר ברחוב שנסלל בשנית, לא נשללה האפשרות כי בעלי נכסים גובלים יחויבו בתשלום דמי השתתפות בשנית (ר' עו"ד עפר שפיר "אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות", הוצאת נבו, חלק ראשון, עמודים 113-114) .
6. העדר הודעות דרישת התשלום:
סעיף 4(ב) לחוק העזר קובע, כי :
"נתקבלה החלטת המועצה בדבר סלילת כביש ברחוב, יודיע ראש המועצה בכתב את החלטתה לבעלי הנכסים החייבים בהוצאות ובהשתתפות לפי סעיף 5" .
סעיף 10 לחוק העזר קובע, כי:
"מסירת הודעה תהא כדין, אם נמסרה לידי האדם שאליו היא מכוונת, או נמסרה במקום מגוריו או במקום עסקו הרגילים או הידועים לאחרונה... או נשלחה בדואר במכתב רשום הערוך אל אותו אדם לפי מענו במקום מגוריו או עסקו הרגילים או הידועים לאחרונה..." .
במקרה דנן, הנתבעת טוענת, כי התובעת לא שלחה לה הודעות כנדרש על פי חוק העזר. ואכן, מעיון בחומר הראיות עולה, כי התובעת לא שלחה הודעות כנדרש בסעיף 10 לחוק העזר. התובעת אמנם שלחה איגרות לתושבים, המעדכנות אותם בדבר הכוונה להתחיל בעבודות שיקום הכבישים בצפון הישוב, אך לא יידעה את הנתבעת באופן אישי על תוכנית סלילת הכבישים, ולא נקטה באחת הדרכים המופיעות בסעיף 10 הנ"ל. כדברי ראש המועצה, ההודעה הונחה בתיבת הדואר של הנכס הנטוש מאז 1994. אף המכתב מיום 24.05.01 אינו מכתב רשום, ולא נשלח למענה של הנתבעת בתל אביב, כשאר המכתבים ששלחה התובעת.
בע"א 22/68 ורנר נ' עירית נתניה, כ"ב (2) 201 , נדון תוקפה של דרישה לתשלום דמי השתתפות בסלילת כבישים, כאשר ההודעה על ההחלטה לסלול את הכבישים לא נמסרה אישית לבעלי המגרשים הסמוכים לרחוב הנסלל, כנדרש בחוק העזר, ונפסק כי אין בפגם האמור, שהינו פגם פרוצדוראלי בלבד, כדי לפטור את התובעים מן החובה לשלם את דמי ההשתתפות בסלילת הכבישים. לפי קני המידה שהובאו לעיל, מאחר שבסופו של דבר ידעה הנתבעת על הדרישה, והיא לא יכלה לעשות דבר כדי להשפיע על תוכנה אילו היתה יודעת קודם לכן, פגם זה אינו מבטל את חובת הנתבעת לשלם את המוטל עליה.
7. חישוב דמי ההשתתפות
הנתבעת טענה שלא הוכחה סבירות הסכומים בחישוב של המהנדסת. אני דוחה טענה זו. אין צורך להוכיח את סבירות הסכומים והתחשיב, הנראה סביר על פניו. אם טוענת הנתבעת שהסכום אינו סביר, כגון שהסכום לחלוקה לאחר ניכוי השתתפות הממשלה בהוצאות הסלילה אינו 1,900,000 ₪, או שחישוב השטחים לצורך החלוקה או ההפחתות שנעשו בחלקות אחרות אינו סביר, עליה להוכיח זאת, אל מול חזקת התקינות. כאמור, החישוב נראה סביר ולא הוסבר מדוע אינו סביר. עיינתי בע"א 889/01 עירית ירושלים נ' אל עמי יזום נז (1) 340, שצוטט על ידי הנתבעת כאמור שהטעויות בתחשיב החלקי והמאוחר מביאות לידי גביית תשלומים העולים על הנדרש והופכים את התשלוטם למס. לא מצאתי שכך הוא במקרה שלפני. הנתבעת לא הראתה טעויות בחישוב, ולא נמצא שהתובעת גבתה יותר מאשר הוצאות בפועל, לאחר ניכוי השתתפות הממשלה.
8. סיכום:
על פי מסקנתי, השטח של הנתבעת אינו נכלל בהגדרת השטח הבנוי לצורך גביית דמי השתתפות בסלילת הכביש ועל כן אני דוחה את התביעה. התובעת תשלם לנתבעת הוצאות המשפט בסך 15,000 ₪ בתוספת מע"מ.
ניתן היום י"ז בסיון, תשס"ה (24 ביוני 2005) בהעדר הצדדים .
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
|
