עש 1006/04 - שלום, היטל השבחה

עש 1006/04

מבוא

1. חבר קבוץ מבקש היתר לבנות תוספת קומה לבית מגורים. האם עליו לשאת בהיטל ההשבחה כדרישת הועדה המקומית והאם הוא זכאי כבר ממועד דרישת התשלום להגיש ערעור על החלטת הועדה או שמא עליו למצות ההליכים בדרך של פנייה לשמאי מכריע ורק לאחר קביעתו להגיש ערעור לבית משפט השלום, אלו הן שתי השאלות המרכזיות המתעוררות בערעורים שבפניי. ההכרעה לגבי חבר הקבוץ מתבקשת גם לגבי הקבוץ עצמו אשר בכל הערעורים הערעור מוגש גם בשמו.

2. 5 חברי קבוץ להבות חביבה בקשו היתר לתוספות בניה לבתי מגוריהם בקבוץ, בעקבות כך יצאה מהועדה דרישה הנתמכת בחוות דעת שמאי לתשלום היטל השבחה. הדרישה הופנתה אל הקבוץ עצמו ואל החברים הספציפיים אשר חלקו על עצם החיוב ולכן הגישו ערעור על החלטת הועדה, (ע"ש 1006/04, ע"ש 1007/04 וע"ש 1008/04), ערעורים שהוחלט כי הם יישמעו במאוחד.

3. במאמר מוסגר אוסיף כי משום מה לכל שלושת הערעורים צורפו הנספחים-דרישה וחוות דעת המתייחסים רק למשפחת בניהו, (המערערים בע"ש 1006/04) דרישות דומות הועברו גם ליתר המערערים, הדרישות עצמן צורפו כחלק מעיקרי הטעון של המשיבה.

4. לאחר ישיבה מקדמית והגשת עיקרי טעון, הגישו הצדדים סיכומיהם בכתב

העובדות שאינן במחלוקת

5. המקרקעין נשוא המחלוקת הינם מקרקעי ישראל, "קרקעות של רשות הפתוח, המדינה והקרן הקיימת לישראל" כמתואר בנספח א' לערעור.

6. קבוץ להבות חביבה מחזיק באדמות משנת 1949.

7. קבוץ להבות חביבה מחזיק במקרקעין מכח חוזה שכירות הנקרא גם חוזה "משבצת תלת צדדי", שהינו חוזה בין מינהל מקרקעי ישראל, לבין הסוכנות היהודית לישראל ולבין הקבוץ, (נספח א' לערעור). תקופת השכירות על פי הסכם המשבצת הינה ל-3 שנים.

8. ההשבחה הנטענת הינה מכח "תוכנית מפורטת מס' משח/12 (לצורכי הסדר רישום- שינוי לתוכנית מפורטת מ/70 ומ-93", (להלן-"תכנית משח/12"), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 11.7.85.

9. המערערים פנינה ואברהם בניהו פנו בבקשה לבניית קומה עליונה לבית מגורים קיים, הועדה המקומית החליטה ביום 3.5.04 לאשר הבקשה בתנאים, בעקבות האישור פנתה הועדה לשמאי רענן הלר שהעריך כי נוצרה השבחה עבור מימוש חלקי עם אישור תוכניות בנין עיר מ/70, משח/12 והבקשה להיתר לתאריך הקובע 26.7.85 (שהינו 15 יום לאחר פרסום משח /12), (נספח ג' לערעור). באופן דומה קיימת פנייה בבקשה להיתר מצד משפ' פירסט והגב' חיה פייר (נספח ה' לעיקרי הטעון של המשיבה).

10. הועדה המקומית- המשיבה פנתה לקבוץ ולשלושת המשפחות בדרישה לתשלום היטל ההשבחה כקביעת השמאי, (נספח ב' לערעור ונספחים ד' ו-ו' לעיקרי הטעון).

דיון והכרעה

עיתוי הגשת הערעור- האם חובה להמתין להכרעת שמאי מכריע

11. אקדים ואבהיר כי אין בכוונתי לדון בנושאים שמאיים והמחלוקת שתוכרע הינה בשאלות המשפטיות בלבד, אזכיר כי מקור הסמכות לדיון שבפניי נקבע בס' 14(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 לפיו "על חיוב בהיטל ועל הכרעת שמאי מכריע כאמור בסעיף קטן (ב) ניתן לערער בנקודה משפטית בלבד....הערעור יוגש לבית משפט השלום ...".

12. אין ספק כי בית משפט השלום הוא הערכאה הנכונה לדון במחלוקת בנושא היטל השבחה כאשר מלשון הסעיף ניתן ללמוד כי הדיון יכול להתקיים בשני נושאים "על חיוב בהיטל" ו"על הכרעת שמאי מכריע", במילים אחרות גם בטרם ניתנה הכרעת שמאי מכריע ובעצם כפי שארע במקרה שבפניי גם בטרם הציגו המערערים שמאות נגדית, הוסמך בית משפט השלום לדון בעצם "החיוב בהיטל". נושא זהה נדון בע"א (באר-שבע) 15/92 החברה לבנין ולפתוח נ' הועדה תק-מח 92(4), 216. אותו הגדיר כב' הש' ריבלין בהיותו בבית המשפט המחוזי כך "השאלה שנדונה בבית משפט השלום הייתה אם קמה לה, למערערת, זכות לערער על עצם החיוב, וזאת עוד בטרם נסתיימו ההליכים הנוגעים לגובה השומה. במילים אחרות: האם ניתן וראוי לפצל את זכות ההשגה, העומדת למערערת, לשתיים - השגה תחילה בשאלות המשפטיות הנוגעות לעצם החיוב, והשגה נוספת, ומאוחרת יותר, בשאלות הנוגעות לשומה ולהחלטת השמאי המכריע" וכב' הש' ריבלין קובע בהמשך כי "הכרעה בשאלת עצם החיוב עשויה לייתר לא רק את הערעור הנוסף בבית המשפט כי אם גם הליכים נוגסי משאבים בפני השמאי המכריע. יתרון זה עולה אף על התועלת, שעשויה לצמוח מאיחוד הערעורים. נראה לי כי אין בלשון החוק כדי למנוע ערעור נפרד וראשוני על עצם החיוב בהיטל ההשבחה, מקום שערעור זה נתחם לשאלות משפטיות בלבד. במקרים בהם מתעוררת שאלה בדבר עצם החיוב מוטב אולי לצדדים לדחות את הפניה לשמאי המכריע עד לאחר הכרעת בית משפט של ערעור". למעשה גם בבג"ץ 7129/00 עידו דון-יחיא ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה-ירושלים, פ"ד נד(5) 218. קובע זאת מפורשות כב' הש' חשין "הוראת סעיף 14(ג) לחוק יוחדה גם לנושא עצם החיוב בהיטל, והמחוקק מצא לנכון לקבוע את בית-משפט השלום - דווקא אותו ולא כל בית-משפט אחר - כפורום מתאים להכרעה בעצם החיוב בהיטל".

13. לסיכום- לא הייתה כל מניעה לפנות כבר בשלב לבית משפט השלום בערעור על עצם החיוב, הפנייה בעיתוי זה ראויה שכן קבלת הערעור תחסוך הוצאות הכרוכות בפנייה לשמאי להגשת חוות נגדית ופנייה לשמאי מכריע.

מיהו החייב בתשלום היטל השבחה- האם גם קבוץ או חבר קבוץ?

14. סעיף 2 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 המכונה בכותרת השוליים "חבות בהיטל השבחה" קובע: "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל". סעיף 1 לתוספת מגדיר המושג "חכירה לדורות" – "כמשמעותה בסעיף 3 לחוק המקרקעין תשכ"ט-1969". חוק המקרקעין קובע "שכירות לתקופה שלמעלה מעשרים וחמש שנים תיקרא "חכירה לדורות".

15. אזכיר כי בחינת הזכויות צריכה להיעשות למועד הקובע- חודש 7/85 המועד בו לטענת המשיבה הושבחו זכויות המערערים.

16. אין מחלוקת כי המערערים- חברי הקבוץ והקבוץ עצמו אינם בעליהם של המקרקעין ואינם חוכרים לדורות כהגדרת המושג בחוק המקרקעין.

17. מקור זכויותיו של הקבוץ הינן בחוזה המשבצת- החוזה המשולש, אמנם לא הוצג החוזה לתקופה הרלוונטית, אך מהוראות החוזה שהוצג כנספח א' לערעור ניתן ללמוד כי הקבוץ עצמו המכונה בחוזה "האגודה" הינו בר רשות שתנאי הרשות הוגדרו בחוזה ובכללם רשאי הקבוץ להקנות רשות לחבריו לעשות שימוש במשבצת ואף זאת לאחר קבלת רשות מראש ובכתב ממינהל מקרקעי ישראל.

18. השאלה המרכזית הינה האם יש לפרש מעגל בעלי הזכויות המסוימים שהוזכרו בסעיף 2, בעלים וחוכר לדורות באופן דווקני או שמא יש לבחון למשל מהי משמעותן המעשית של זכויותיהם ולהחיל עליהם חובות כשל בעלים אם למשל הם נוהגים מנהג בעלים (או מנהג חוכר לדורות) בשטח.

19. דרך פרשנות חוק וחוק מס בכלל זה נדונה בע"א 3185/03 מנהל מס שבח מקרקעין מרכז נ' שחר פלם ואח' תק-על 2004(3), 1603, עמ' 1606 בו קבע כב' הנשיא ברק "הוראת סעיף 9 לחוק, כמו כל הוראת חוק, וחוקי מס בכלל זה, יש לפרש על פי תכליתה (ראו: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70; ע"א 4271/00 מ. ל. השקעות ופיתוח בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד נז(2) 953; ע"א 900/01 רון קלס נ' פקיד שומה ת"א 4, פ"ד נז(3) 750 (להלן: פרשת קלס); ע"א 501/03 אלדד חסון נ' מנהל מיסוי מקרקעין - חדרה (טרם פורסם); א' ברק, "פרשנות דיני המסים", משפטים כח(3) (תשנ"ז) 425). על פי תכלית החוק יש לקבוע את הפרשנות המשפטית הנכונה מבין מגוון המשמעויות שיש להן עיגון בלשון החוק. לשון החוק היא נקודת המוצא ותכלית החוק היא מצפן ההכוונה של השופט לפרשנות המשפטית הנכונה של ההוראה הניצבת בפניו".

20. עיון בלשון החוק מראה כי אין זה מקרה בו יש מגוון משמעויות- המשמעות היא אחת, לרבות הפנייה מופרשת להגדרת המושג חוכר לדורות בחוק המקרקעין. במקרה כגון זה לא נזקק הפרשן ל"מצפן ההכוונה" שכן הכיוון הוגדר ללא צורך בביצוע עבודת פרשנות. לשון החוק הינה חדה וברורה וממנה עולה כי כוונת המחוקק הייתה להטיל חבות בהיטל השבחה רק על בעל הנכס או החוכר לדורות.

21. ואזכיר כי כבר מימי המגנא כרתא ניתן ביטוי לכלל המופיע בסעיף 1 לחוק יסוד משק המדינה לפיו "מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות" וחוק כזה לגבי הטלת היטל השבחה על בר רשות או מחזיק במקרקעין לא קיים.

22. למעשה המחלוקת שבפניי חדה ופשוטה יותר מהמחלוקת נשוא רע"א 85/88 "קנית" נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ד מב(4), 782 ואזכיר את דעת הרוב פי שנקבעה ע"י כב' הנשיא ברק "כוחה וסמכותה השלטונית של הועדה המקומית בענין של הנתבע, להטיל מס השבחה מותנה בכך כי בעת הטלת המס יהא החייב חוכר לדורות. לדעתי, בעת הטלת המס לא היתה המערערת חוכרת לדורות, ועל כן אין היא חייבת כלפי הועדה המקומית בתשלום מס ההשבחה. חובה זו מוטלת כלפי הועדה על מינהל מקרקעי ישראל. יתכן, כמובן - ובענין זה, איני מביע כל דעה - כי ביחסים הפנימיים שבין המערערת לבין מינהל מקרקעי ישראל, תוטל חובה זו על המערערת. אפילו כך הם פני הדברים, אין בזכותו של המינהל לחזור למערערת כדי להעניק זכות לועדה המקומית כלפי המערערת (לא נטענה כל טענת של חוזה לטובת צד שלישי או המחאת חבות)...מוכן אני להניח כי ביחסים שבין הצדדים, עם קיום כל תנאי ההסכם, הופכת המערערת לחוכרת לדורות למפרע מיום כריתת החוזה. אין בפעולה רטרואקטיבית זו כדי להעניק זכות שלטונית לועדה המקומית. ההסדר הרטרואקטיבי שבין הצדדים קובע את מערכת היחסים הנורמטיביים שביניהם. אין הסדר זה משנה את המציאות האובייקטיבית. מציאות זו הינה כי בעת הטלת מס ההשבחה לא היתה המערערת חוכרת".

23. ייתכן כי הקבוץ המחזיק באדמות משנת 1949 ימשיך להחזיק בהן עשרות שנים ובכל פעם תוארך תקופת השכירות התלת שנתית, לעוד שנים רבות, אך אין בכך לשנות את העובדה כי נכון ליום השבחת הזכויות- מעמד הקבוץ לא היה מעמד של בעלים או חוכר לדורות ומכאן שאין הוא או מי מחבריו חב בהיטל השבחה.

24. למען הסדר אבהיר כי אין מקום לעשות אנלוגיה ממעמדו של בעל הזכויות הזכאי לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה לבין מעמדו של בעל החבויות עליו מוטל היטל השבחה, שכן המחוקק הוא זה שבחר לעשות הבחנה זאת ולפי לשון החוק לא מדובר באותם בעלי זכויות. בעוד שבתוספת השלישית הגדיר המחוקק את בעלי החבות כחלק משתי קבוצות מסוימות בעלים וחוכר לדורות, בחר המחוקק להוסיף מונח שונה כשמדובר במעגל בעלי הזכויות לפי סעיף 197 הכולל גם את "בעל זכויות במקרקעין", אין ספק כי שימוש במונח שכזה מצדיק ומאפשר שימוש בכלים העומדים בפני הפרשן, אשר הביאו למשל לצורך סעיף 197 להכרה בזכויות דייר מוגן או בר רשות (ר' לעניין זה ע"ש (תל-אביב-יפו) 105/00 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' חגור מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית ואח' תק-מח 2005(1), 2384).

25. משבחר המחוקק בנושא היטל ההשבחה שלא לעשות שימוש במושג "בעלי זכויות" סתם אלא הגדיר רק שתי קבוצות מסוימות, אין מקום להרחיב המונחים מעבר לכוונת המחוקק כאמור.

26. בנוסף ראוי להביא דבריו של עו"ד הנריק רוסטוביץ בספרו "היטל השבחה" שם נקבע בעמ' 166. "בישראל קיימים מושבים חקלאיים, המושכרים לתקופה של 3 שנים, והסכמי שכירות אלה מתחדשים מזה חמישה עשורים. מחזיקים אלה חייבים במס שבח מקרקעין בעת מכירת זכויותיהם, אף על פי שאין בידם זכות חכירה לתקופה העולה על 10 שנים, אולם הם אינם נישומים בהיטל השבחה".

27. בטרם סיום אבהיר כי ייתכן כי אין מניעה כי במסגרת הדין יהא מעמדו של בעל זכויות לנושא מסוים כגון חבות בהיטל שונה ממעמדו לענין דיני הקנין למשל ובכלל זה ייתכן כי יהיה שוני בין הזכות הקיימת בפועל לבין הדרך בה מציג עצמו בעל הזכות כלפי חוץ או לגבי דעתו הסובייקטיבית בענין מהות הזכות לה הוא ראוי, אלא שנושאים אלו העולים מטיעוני הצדדים ובעיקר מנספחי עיקרי הטעון אין בהם כדי לשנות את לשון החוק כמתואר בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה.

האם נפגע הצדק החברתי

28. בחינת הרציונאל להטלת היטל השבחה או כדברי כב' השופטת חיות בע"א 1321/02 נוה בניין ופיתוח בע"מ נגד הועדה לבניה למגורים ותעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז (4) 119 מראה כי "היטל ההשבחה מיועד להגשים רעיון של צדק חברתי שלפיו ראוי כי מי שהתעשר בשל פעילות נורמטיבית של רשויות התכנון ישתף את הציבור התעשרותו זו בדרך של תשלום היטל המשתלם לאותה רשות תכנון, והמשמש אותה להכנת תכניות וביצוען", אך לכך אוסיף צדק זה אינו מוחלט ורק בהתקיים התנאי של היות "המתעשר" בעלים או חוכר לדורות מתאפשרת פנייה אליו בדרישה לתשלום היטל השבחה.

29. למעשה גם אלת הצדק החברתי לא תרגיש כי במקרה זה יש נהנה ללא תמורה ובענין זה אפנה לסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 הקובע כי "לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד : מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), התשמ"א-1981".

30. במקרה שבפניי אין מחלוקת כי מדובר במקרקעי ישראל כהגדרת באותו סעיף ומכאן שהמשיבה זכאית לקבל את חלקה מהמינהל בגין אותה השבחה מצד אחד והמינהל מכח תנאי החוזה עם ברי הרשות זכאי לקבל תמורה בגין אותה השבחה ואפנה למשל לסעיף 20 לחוזה המשבצת לפיו אסור לקבוץ לבצע עבודות בניה ופיתוח במקרקעין ללא אישור המינהל –על כל המשתמע מכך.

31. לאחר הגשת הערעור נדון נושא דומה בבית המשפט המחוזי אליו מפנים המערערים בסיכומיהם, פסק דינו של בית המשפט המחוזי- אשר אמנם השאיר בצריך עיון שאלות שונות שהתעוררו בפניי, אך פסק דין זה מהווה אף הוא הנמקה משמעותית מדוע דין הערעורים להתקבל. כב' הש' עמית באותו פסק דין ע"א (חיפה) 2152/04 ועדה מקומית לתכנון ולבנייה שומרון נ' בלוך עוזי ושפרה תק-מח 2004(4), 5271 מתייחס לסעיף 21 הנ"ל וקובע "הוראה זו, ...קובעת הסדר מיוחד, אשר מעביר את החבות בהיטל השבחה אל מינהל מקרקעי ישראל, על פי הסכם בינו לבין הרשויות המקומיות. על פי ההסכם, המינהל מעביר לרשויות המקומיות תשלום בשיעור של 10% מהתקבולים השנתיים שהוא גובה בתחום שיפוטן. הוראה מיוחדת זו, דוחה את ההוראה הכללית שבסעיף 2 לתוספת, ואם נטיל על המשיבים חובת תשלום היטל השבחה, נמצאנו מעשירים את קופת הועדה המקומית פעמיים: פעם בתשלום היטל השבחה ופעם בדרך של קבלת תשלומים מהמינהל".

סיכום

32. אשר על כן הנני מקבל הערעורים בכל שלושת התיקים (ע"ש 1006/04,1007/04,1008/04) וקובע כי אין לחייב את מי מהמערערים בתשלום היטל ההשבחה כנדרש ע"י המשיבה מכל אחד מהמערערים.

33. בשל איחוד הדיון וחסכון בזמן השיפוטי הנני מחייב את המשיבה בתשלום שכ"ט כולל לכל המערערים ביחד בסך 7,000 ₪ בצרוף מע"מ ובצרוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד ליום התשלום בפועל.

34. לא חייבתי בהחזר הוצאות שמאי כמבוקש ע"י המערערים בכתב הערעור שכן הערעור הוגש כנגד עצם החיוב ולא לגבי שמאות זו או אחרת.