כללי

1. זוהי תביעה למתן צו מניעה קבוע, "לפיו ייאסר על הנתבעת לנתק את אספקת המים לתובעת בגין חוב עבר".

2. התובעת (להלן: "התובעת" או "הישיבה") פועלת בקרית מלאכי למעלה מעשרים שנה, ומפעילה בקמפוס הישיבה בית בפר תיכון, בית ספר על-תיכוני פנימייתי, מתנ"ס דתי ושני בתי כנסת.

שעה שביקשה עירית קירית מלאכי (להלן: "הנתבעת" או "העירייה") לנתק את המים לישיבה בגין חובות עבר נטענים, נפתחו ההליכים בתיק זה, ניתן צו זמני וקוימו הוכחות בתיק העיקרי, תוך מתן עדיפות לשמיעתו.

3. הישיבה טוענת, כטענה מרכזית, כי גורמי העירייה (לשעבר המועצה המקומית) מסרו בידיה הבטחה שלטונית לפיה היא פטורה מתשלומי ארנונה ומים ויצרו כלפיה מצג, במפורש ועל דרך ההתנהגות, כי אין עליה לשאת בתשלומי מים. לאור שינוי המדיניות, נאותה הישיבה להתחיל ולשלם חשבונות מים שוטפים החל מתחילת שנת 2004, אך היא כופרת בחובות עבר וממילא בזכותה של העירייה לנתק מים בגינם.

4. העירייה כופרת בקיומם של הבטחה או מצג כאמור ומדגישה את הפן הציבורי של גביית מס אמת, תוך שימוש בכל האמצעים החוקיים.

5. הצדדים פרשו בפניי יריעה רחבה; לא אדרש לכולה. אינני יושב בערעור או בעתירה מנהלית על החלטה בהשגה או החלטה של ועדת ערר; אין בידי הסמכות או הכלים להיכנס לעבי הקורה בשאלת גובה החוב, הפרמטרים לחישובו וכו'. אדרש לפי הצורך רק להיבטים הדרושים להכרעה בשאלת הניתוק, שמניעתו מתבקשת על ידי התובעת.

6. נציגי הישיבה ופעיליה, בתקופות שונות, הצהירו והעידו על כך שלמעט הנחת מספר דרישות תשלום "פורמליות", לאורך שנים הובטח לישיבה שלא תשלם בגין צריכת מים. בשנים האחרונות, בכל פעם ש"צצה" דרישה או נוצר איום של ניתוק, דאגו פרנסי העירייה לבטל את רוע הגזירה, תוך חזרה על ההבטחות.

טיעון ראייתי ספציפי בהקשר זה הועלה למעשה רק כלפי התחייבויותיו של ראש העיר לשעבר, מר ליאור קצב. הרב מאיר בוזגלו, יו"ר המועצה הדתית בקרית מלאכי, הצהיר כי : "... ראש העיר אמר שהוא ידאג שהישיבה לא תשלם בעבור חשבונות המים" (סע' 2 לתצהירו). הרב חיים יוספי, עוזר ראש הישיבה לענייני מנהל, הצהיר כי: "העירייה ניתקה את מדי המים לעיתים רחוקות ובכל פעם פניתי לרה"ע מר ליאור קצב ו/או למ"מ מר בוריס בורוכוב והללו הורו לחבר מידית את המים. רה"ע מר ליאור קצב אמר לי: 'עליי ועל צווארי הסר דאגה מליבך'. רה"ע ציין כי הוא יסדיר פורמלית וטכנית את העניין. בהמשך ביקש מאיתנו לפנות לעירייה לפי סעיף 338, כצעד נוסף להסדרת העניין מהבחינה הפורמלית. בכדי לקדם את הדבר, תאמנו רה"ע ואני פגישה משותפת במשרדו של עו"ד שלום זינגר בירושלים. את המכתב לרה"ע ניסח עו"ד שלום זינגר בנוכחותו, אישורו והסכמתו של רה"ע הקודם מר ליאור קצב" (סע' 9 לתצהירו). בנוגע לאותו מסמך, נספח ג', מעיד יוספי: "... הוא [קצב] אמר לי תנוח דעתך, תרגיע את ראש הישיבה והדברים יסודרו בצורה מקסימלית, הוא אמר לי את זה במהלך נסיעה, הוא אמר לי במפורש אל תוסיף לדבר אלי בעניין הזה ותנוח דעתי והנושא יסודר" (פרוטוקול, עמ' 10).

לא ראיתי סיבה שלא לתת את מלוא המשקל לגרסה עובדתית זו, במיוחד שלא באה עליה גרסה נוגדת, ממקור ראשון.

אך האם די בכך?

7. הלכה היא, כי הבטחה מנהלית שניתנה על ידי בעל סמכות לתיתה, מתוך כוונה שיהא לה תוקף משפטי מחייב וכך הובנה על ידי מי שניתנה לו ושהיא מפורטת די הצורך ובת ביצוע, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות ועילה להתערבות שיפוטית על מנת לקיימה. זאת ללא קשר עם השתק עקב הסתמכות על ההבטחה, ואף ללא שינוי המצב לרעה של מקבל ההבטחה. ראו למשל: בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז (2) 773.

עם זאת הובהר בע"א 6620/93 עיריית רמת גן נ' גולומב, פ"ד נא(2) 363, 370 – 371 כדלקמן: "התנאים להקמתה של הבטחה שלטונית מחייבת גובשו והובהרו בפסיקת בית משפט זה (ראו בג"צ 298/70 פולק נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כה(2) 3, 8; בג"צ 135/75, 321 סאיטקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673; בג"צ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742, 747; בג"צ 580/83 אטלנטיק נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 35; בג"צ 4225/91 גודוביץ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מה(5) 781, בג"צ 142/86 דישון נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523, 528; בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עירית הרצליה, פ"ד מו(1) 447; בג"צ 5018/91 גדות נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773). בין השאר, דרשה הפסיקה כי ההבטחה תנתן "מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב ושכך יקבל אותה הצד השני", והדגישה כי "בהצהרת כוונות אין די לכך" (בג"צ 4225/91 הנ"ל, בפיסקה 5 לפסק הדין). הרציונל לדרישה זו הינו ברור. האינטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תתפס על כל אמירה בעלמא. רק כאשר מתכוונת הרשות להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה, וכך מובנים דבריה על ידי מקבל ההבטחה, קם האינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא את התחייבויותיה. האם עולה מהאיגרות כוונה ברורה בעלת תוקף משפטי מחייב של ראש העירייה לוותר על גביית דמי ההשתתפות מהתושבים? דומני, כי יש לענות על כך בשלילה. כוונה כזו אינה מתיישבת עם דברים שאמר ראש העירייה במועצת העיר, עליהם ביקשו התושבים להסתמך, והיא גם אינה עולה מנוסח האיגרות...".

וכן, בעמ' 374: "למעלה מן הדרוש להכרעה בענייננו, אציין, בתכלית הקיצור, כי מקובלת עלי הטענה לפיה לא עמדו התושבים בנטל המוטל עליהם, להוכיח כי ראש העירייה היה מוסמך לתת את ההבטחה לה טוענים התושבים. על פי חוק העזר, אין לראש העירייה סמכות לוותר על כספים המגיעים לעירייה מכוח הוראות חוק העזר ובהתאם להחלטות מועצת העיר. התושבים לא הצביעו על כל מקור אחר לסמכות כזו. מכאן, ש"הבטחתו" של ראש העירייה, אפילו התכוון להבטיח, כטענת התושבים, אינה יכולה להיחשב הבטחה שלטונית מחייבת של העירייה".

8. אכן, ראשית לכל, "הלכה היא, כי הוכחת קיומה של הבטחה שלטונית צריכה להיות ברורה וחד משמעית. כך, על הטוען לה להוכיח כי הבטחה כזו אכן ניתנה וכי היא מפורשת, ברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא" (בג"ץ 5853/04 אמנה תנועת ההתיישבות של גוש אמונים נ' ראש ממשלת ישראל, תק-על 2004(3), 2398).

בענייננו, קשה לתחום במדויק את גדרה של ה"הבטחה". דומה כי גורמי העירייה דיברו לאורך שנים בשני קולות. מחד גיסא, קיבל חוב המים ביטוי בספרי העירייה, נשלחו לעיתים דרישות חוב ואף הודעות על ניתוק קרוב. הישיבה עצמה הייתה מודעת לחוב התופח, ואף טרחה לפרטו בדו"חותיה הכספיים. מאידך גיסא, כשפנו אנשי הישיבה לראש העיר, "נרגעו הרוחות". דומני כי יקשה לקבוע חד-משמעית, שהישיבה קיבלה הבטחה מפורשת וברורה למחוק את חובותיה. יותר סביר לקבוע, כי רוח הדברים הייתה לעכב או לא לנקוט בהליכי גביה, מתוך מטרה לנסות ולמצוא מוצא חוקי מהסבך.

מכל מקום, אם בהבטחה גורפת מדובר, אין די בראש העיר לבדו.ו

9. העירייה פועלת באמצעות מועצת העירייה, שהיא הגוף המוסמך למלא את תפקידיה המפורטים בסעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובחיקוקים נוספים מחוץ לפקודה זו. מועצת העירייה היא רשות נבחרת, המתפקדת "כמעין קהילה מדינית, הנוטלת על עצמה מגוון תפקידים רחב" (בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 13; בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227). בתוקף תפקידה מהווה מועצת העירייה את הרשות המקומית המחוקקת, שבסמכותה לחוקק חוקים מקומיים (חוקי עזר). המועצה גם קובעת את תקציבה של הרשות המקומית, מתווה את מדיניותה ומפקחת על הביצוע (י' זמיר, הסמכות המנהלית (כרך א', 1996) 364).

ראש עיר איננו יכול לנהוג בעירו כמלך ו"לפזר" הבטחות כאוות נפשו, על חשבון הקופה הציבורית, אלא עליו לפעול במסגרת הדין. כבר נקבע, בהקשר קרוב, כי "אין מחלוקת כי ראש-העירייה אינו בר-סמכא להעניק הנחות בתשלום ארנונה. מבנה החוק נועד להלחם נגד תופעה זו" (עת"מ (באר שבע) 288/02 פיליציה בע"מ נ' מועצת עיריית קרית מלאכי, תק-מח 2003(2), 2493).

10. נביא גם את הדברים הברורים שנקבעו ב עת"מ (בית משפט לעניינים מינהליים ב"ש) 297/04 פרץ בוני הנגב בע"מ נ' עיריית שדרות (מפי כב' השופט יוסף אלון, ניתן ביום 16.12.04): "טענת העותרת בדבר "ההבטחה השלטונית" מכוחה התבטלו לטענתה חיובי הארנונה, גם היא דינה להדחות על הסף. שני תנאים מקדמיים נדרשים לשכלול תוקפה המחייב של "הבטחה שלטונית". האחד – כי הרשות "המבטיחה" מוסמכת ליתן אותה הבטחה ונשוא ההבטחה הינו במסגרת סמכותה עפ"י הדין. השני – כי "מקבל ההבטחה" שינה מצבו בעקבות אותה ההבטחה באופן בו אי הכרה בתוקפה יהיה בו כדי פגיעה קיצונית ובלתי צודקת על פני הדברים במקבל ההבטחה שפעל תוך הסתמכות על אותה ההבטחה. כמו כן על ההבטחה הנטענת להיות ברורה, מפורשת וחד משמעית..."ראש העיר", ככזה, אינו המוסמך להטיל מסי הארנונה ואין הוא המוסמך עפ"י דין להפחיתם. הוא הדין למתן פטור מארנונה – גם זו מסמכויות מועצת העיר ובכפוף לקבוע בתקנות. טענת העותרת כי ראש העיר הוא אשר הבטיח לה לבטל את חיוב הארנונה, אין בה ולא כלום, שכן ראש העיר אינו מוסמך "לבטל" או "להפחית" ארנונה, אלא הסמכות לכך הינה בידי מועצת העיר, וגם זו אינה רשאית לכך אלא אם התקיימו התנאים שבתקנות. העותרת אינה טוענת כלל כי מועצת העיר שדרות החליטה להפחית או לבטל הארנונה. יתרה מזו, אין היא טוענת על סמך מה ומכח אלו תנאים רשאית היא לבטל או להפחית הארנונות שהוטלו על העותרת. .. לאור כל אלה, הרי שאפילו ניתנה אותה הבטחה לה טוענת העותרת – אין היא עולה על פני הדברים כדי החלטה שלטונית מחייבת".

והדברים כאילו נכתבו עבורנו.

אוסיף ואעיר, כי הסמכות ליתן הנחה מארנונה נתונה למועצת העירייה וועדות הנחה שהקימה ואף זאת בתנאים הקבועים בתקנות. לעומת זאת ספק אם היא מוסמכת לעשות כן לגבי תשלומים בגין צריכת מים ואגרת ביוב.

11. אמור מעתה – התובעת לא הוכיחה קיומה של הבטחה שלטונית מפורשת וחוקית, שלפיה לא תשא בתשלום בגין צריכת מים.

יחד עם זאת, אין להתעלם מהעובדה שהנתבעת לא שלמה במשך שנים ארוכות את אגרת הביוב ודמי צריכת המים מבלי שהתובעת תנקוט בכל צעד ממשי לגביית החוב המגיע לה. התובעת לא המציאה כל הסבר על שום מה השלימה עם מצב זה ומדוע לא ראתה לנקוט בצעדים המתחייבים לגביית החובות משך תקופה כה ארוכה ואף "פיזרה" באמצעות גורמים בכירים מסרים של "יהיה בסדר".

במצב דברים זה, כאשר העירייה מגלה חוסר מעש הגובל כמעט במחילה על התשלומים המגיעים לה משך תקופה ארוכה, והגם שהיא מודיעה זה לא מכבר לנתבעת כי "לא עוד" (וזו אכן מתחילה לשלם), האם ראוי לנקוט הליכי גבייה מנהליים, לרבות ניתוק מים, בגין "חובות עבר"?

12. הצדדים, הנתבעת בוודאי, ודומה שאף התובעת, יצאו מנקודת הנחה שלפיה העירייה מוסמכת לנתק חיבור למים בשל חוב כספי. הנתבעת הפנתה לפסיקה קרובה, אך לא למקור חקיקתי ספציפי. אינני משוכנע שהדברים נקיים מספקות. דומה כי בשנים שחלפו מאז חוקק חוק המים, תשי"ט - 1959 לא עודכנו תקנות העוסקות בהפסקת אספקת מים, ומכאן שלא הוגדרה בחקיקה או בחקיקת משנה הדרך בה ניתן להפסיק לספק מים. ספק אם רשויות המים השונות רשאיות לפעול עצמאית לשם ניתוק אספקת המים ללקוחות שאינם משלמים עבור אספקת המים האמורה. פקודת העיריות עצמה אינה מקנה סמכות מפורשת בהקשר זה ואף חוקי המים אינם מתירים לרשות מים לנתק את אספקת המים לצרכנים. ככל שנחקק חוק עזר עירוני המתיימר לכלול בתוכו הוראות בדבר ניתוק מים, יש לבחון את חוקיותו וסבירותו.

כאמור, לא נטען שהסמכות לא קיימת. התובעת אף הפנתה לנוסח ההסדר שהושג בבג"צ 5671/01 ה.ל.ב. התנועה למלחמה בעוני נ' מנהל אגף הגבייה, עיריית תל אביב, מיום 19.4.04, שבמסגרתו גובש "נוהל הפעלת הסמכות לנתק מים". לכאורה, הסמכות נתונה.

13. שאלה נפרדת היא מתי ראוי שייעשה שימוש בסמכות זו.

שיקול דעתה של הרשות המקומית אינו מוחלט. אין היא חופשית להחליט כרצונה. שיקול דעתה של הרשות המקומית, ככל שיקול דעת שלטוני, הוא לעולם מוגבל. עליה להפעיל את שיקול דעתה באופן המגשים את התכלית המונחת ביסוד החוק המעניק לה את שיקול הדעת. עליה לפעול בהגינות, בסבירות ובמידתיות. עליה לאזן נכונה בין האינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת (במקרה זה הקופה הציבורית) לבין אינטרס הפרט (במקרה זה קניינו וחופש עיסוקו). עקרון המידתיות קובע, כי כל מעשה מנהלי צריך לשקף יחס ראוי בין המטרה, הראויה כשלעצמה, לבין האמצעי שבו היא נוקטת לשם הגשמתה של המטרה. מבחני המשנה של עקרון זה הם: יחס של התאמה בין האמצעי לבין המטרה אותה הוא נועד להגשים, היעדר אמצעים להשגת המטרה שפגיעתם פחותה, וקיומו של יחס ראוי בין התועלת שבכלל לבין הנזק הכרוך בו (ראו: בג"ץ 3477/95 בן עטייה נ' שר החינוך התרבות והספורט, פ"ד מט(5) 1). בית המשפט העליון שב ופרט בהרחבה לאחרונה את מהותו ועיקריו של עקרון המידתיות במסגרת הדיון בבג"צ 2056/04 מועצת הכפר בית סוריק נ' ממשלת ישראל, דינים עליון, סח', 157, בפסקאות 38-42 לפסק הדין:

14. בענייננו, הניתוק לא יעלה בקנה אחד עם המבחנים השני והשלישי. הניתוק הוא אקט קשה, שפגיעתו קשה, ובנסיבותיו המיוחדות של המצב שנוצר במקרה קונקרטי זה, לא ראוי להעדיפו על פני אמצעים אחרים, פחות דרסטיים. אין המדובר במצב שבו הרשות עומדת בפני שוקת שבורה. אין המדובר במצב שבו עומדת העירייה בפני משתמט "סדרתי", שאינו משלם את החשבונות השוטפים. היא יכולה וצריכה ללכת בדרך המלך.

לעניות דעתי, ראוי שהעירייה תערוך שומה מעודכנת ומסודרת של החוב הנטען. קשה לסמוך על אוסף הרישומים שצורף לתצהיר העירייה או אף על ה"פתק", נספח ג' הנ"ל. יש להניח כי יתרות החוב ש"נגררו" משנה לשנה התיישנו בחלקן ואינן בנות-תביעה עוד. יש לעקרן מהחשבון. ה"מסר הכפול" לאורך שנים מצדיק אף, לעניות דעתי, את עיקור רכיבי הריבית וקנס הפיגורים מאותו חשבון עדכני שייערך. יש לתת גם משקל לטענות השונות שהועלו על ידי התובעת בכל הנוגע לנתוני צריכה וכיוצ"ב. הואיל והתובעת משלמת באופן שוטף בגין צריכת המים מאז תחילת 2004 אינני רואה כל סיבה מדוע לא יוחלו אותם פרמטרים גם לאחור, לתקופה שיוסכם עליה. לאחר הכנת אותו חשבון מעודכן, רצוי בהסכמה, יש לאפשר, בהעדרה, הליכי השגה וערעור. בירור כזה, ובמקרה הצורך נקיטת הליך משפטי מסודר (להבדיל מאמצעי מנהלי), הוא דרך המלך הראויה, ההוגנת והמידתית, בנסיבות העניין.

15. לא הוכחו הבטחה או מצג שיש בהם כדי לאין חובות עבר (עד 2004). עם זאת, ניתן צו מניעה קבוע, האוסר על הנתבעת לנתק את אספקת המים לישיבה בגין חובות אלה, בשל היות צעד כזה בלתי מידתי, בנסיבות. על הצדדים לפעול לפי האמור בסעיף 14 הנ"ל.

בהתחשב בתוצאה, ישא כל צד בהוצאותיו.

ניתן היום ט' באב, תשס"ה (14 באוגוסט 2005) בהעדר הצדדים.