 גרסת הדפסה
ע"א 6255/05 - מחוזי, היטל השבחה
דני גרוסברד ואח' נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים
21/9/2005
ע"א 6255/05
1. דני גרוסברד
2. ישראל אריה וורם
3. צבי אריה אייכלר
4. אהרון יהודה קוט
5. רפאל פישר
6. שלום ויינמן
7. יצחק קלפר
נגד
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים
בבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים
בפני כב' השופט מ' גל כב' השופט צ' זילברטל כב' השופטת מ' מזרחי
ערעור על פסק-דין של בית-משפט השלום בירושלים מיום 31.3.05
בע"ש 113/02שניתן ע"י כב' השופט י' שמעוני, סגן נשיא
[21.9.2006]
פ ס ק - ד י ן
המערערים חויבו על-ידי המשיבה לשלם היטל השבחה בשל שינוי תכנית מתאר. ערעורם לבית-משפט קמא על החיוב האמור נדחה, ומכאן הערעור המונח לפנינו.
השאלה המרכזית שבמחלוקת היא, האם בנסיבות העניין דנן יש מקום לאבחן את פסק הדין שניתן בבית המשפט העליון ברע"א 85/88 "קנית" - ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן (פ"ד מב(4) 782). בפסק הדין האמור נפסק, כי זכויות על-פי הסכם פיתוח מכוח חוזה חכירה עם מינהל מקרקעי ישראל, אינן יוצרות חבות בהיטל השבחה, הואיל והמחזיק מכוח ההסכם האמור איננו הבעלים ואף לא החוכר לדורות של הקרקע, לצורך סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. לטענת המשיבה, שהתקבלה על דעת בית-משפט קמא, יש לחייב את המערערים שלפנינו בהיטל השבחה למרות שגם הם עדיין אינם בגדר חוכרים לדורות, שכן טרם נחתם חוזה חכירה בינם ובין מינהל מקרקעי ישראל, ואף לא חוזה חכירה בין החברה שיזמה את הבנייה במקום וקיבלה את זכויות הפיתוח ובין מינהל מקרקעי ישראל. הטעם לכך הוא, שחלפה תקופת הפיתוח על-פי חוזה הפיתוח ומינהל מקרקעי ישראל לא ביטל את רשות השימוש הנובעת מכוחו. עוד מוסיפה המשיבה וטוענת, כי תכנית המתאר המשביחה פורסמה לאחר תום תקופת חוזה הפיתוח, זאת לעומת העובדות שחלו בפרשת קנית, שם נדרש תשלום היטל ההשבחה במהלך תקופת הפיתוח.
בערעורם טוענים המערערים, כי אין להם זכות קניינית במקרקעין המקימה חיוב בהיטל השבחה ואף אין להם זכות חוזית של התחייבות לקבלת זכות הקניין. כידוע, זכות החכירה מתגבשת מעת רישומה, אולם אף אם לצורך החיוב בהיטל השבחה נניח, כי די בהתחייבות לביצוע עסקת החכירה דהיינו, שחוזה החכירה נחתם אולם טרם נרשם, הרי בענייננו הצדדים טרם חתמו על חוזה החכירה, שכן מינהל מקרקעי ישראל טרם נתן את הסכמתו בחתימה על החוזה. העובדה שבמסגרת ההסכם עם מינהל מקרקעי ישראל יחול חיוב בהיטל השבחה על מקבלי הזכויות, אינה מלמדת לטענת המערערים דבר על חיובם כלפי רשות המס אלא על חיוב בהשבה, כאשר נטל המס יוטל על מינהל מקרקעי ישראל, כהסדר פנימי בינם לבין המינהל.
דיון
סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, מטיל היטל השבחה על מקרקעין ששוויים עלה עקב אישורה של תוכנית או עקב מתן הקלה או אישור לשימוש חורג בקרקע. העיקרון הוא כי יש להטיל את ההיטל על האדם שהינו בעל הזיקה הקרובה ביותר מבחינת הפקת ההנאה מההשבחה, אולם זאת לפי קריטריונים מוגדרים של בעלי הזכויות. סעיף 2(א) לתוספת לחוק קובע על מי מוטלת החבות בהיטל ההשבחה:
"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל...".
הנה כי כן, מכיוון שהחיוב הוא כלפי מפיק ההנאה בפועל יחול נטל המס על החוכר לדורות ולא על הבעלים.
סעיף 1, סעיף הפרשנות, לתוספת לחוק קובע כי "חכירה לדורות" היא כמשמעותה בחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969. ההתייחסות בחוק המקרקעין למונח "חכירה לדורות" נמצאת בסעיף 3 העוסק בזכות השכירות והקובע כדלקמן:
"שכירות מקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם שלא לצמיתות; שכירות לתקופה שלמעלה מחמש שנים תיקרא 'חכירה'; שכירות לתקופה שלמעלה מעשרים וחמש שנים תיקרא 'חכירה לדורות'".
בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65, בנושא מדיניות הקרקע בישראל, הוחלט לעניין מדיניות מסירת מקרקעין, כי "קרקע עירונית תימסר בדרך של חכירה בלבד", וכי "הקרקע תימסר בשלב ראשון בדרך של הרשאה בלבד, ואילו החכרת הקרקע תיעשה רק לאחר שיושלם פיתוחה והבניה עליה בהתאם לייעודה". כפי שהובהר בספרו של ה' רוסטוביץ היטל השבחה, (בעמ' 167) מינהל מקרקעי ישראל אינו נוהג להחכיר מקרקעין לא בנויים, אלא עורך עם היזם הסכם פיתוח, שבו המתקשר עם המינהל מתחייב לבנות על הקרקע תוך פרק זמן קצוב. לאחר סיום הבנייה נחתם הסכם חכירה בין המינהל ובין היזם או מי שהוא מורה, ותקופת החכירה מתחילה רטרואקטיבית מיום חתימת הסכם הפיתוח. לפיכך, בתקופת חלותו של הסכם הפיתוח, המחזיק במקרקעין אינו הנישום בהיטל השבחה, שכן זכויות החכירה לדורות טרם הוקנו לו.
בפרשת קנית נדונה כאמור השאלה, על מי חלה חובת תשלום היטל ההשבחה. דעת הרוב עמדה שם על אופייה המיוחד של ההתקשרות בחוזה פיתוח מול המינהל וביקשה ליתן תוקף למבנה הדו-שלבי של התקשרות זאת, שלפיו בשלב הראשון של תקופת הפיתוח המחזיק אינו אלא בר-רשות בקרקע ומשום כך איננו חייב בהיטל השבחה. רק לאחר מכן, עם השלמת כל ההתחייבויות על-פי הסכם הפיתוח ועם כריתת הסכם החכירה לדורות עם המינהל, נעשה המחזיק חוכר של הקרקע. עוד נקבע שם, כי גם כאשר המחזיק עתיד לקבל חוזה חכירה שתחילתו מתאריך חוזה הפיתוח, אין בכך כדי להטיל עליו חבות בהיטל השבחה.
לפי מסמכי ההתקשרות שבין המערערים ובין חברת גבעת קומונה מגורי יוקרה (מגרש 1, תב"ע 3813) בע"מ, היא היזם בענייננו, ולפי הסכם הפיתוח שבין החברה הנ"ל ובין מינהל מקרקעי ישראל, עולה כי גם כאן מדובר בהסדר הדו-שלבי הנ"ל. רק אם תעמוד החברה הנ"ל בהתחייבויותיה לפי הסכם הפיתוח, יחתום אתה מינהל מקרקעי ישראל על הסכם החכירה והיא תזכה במעמד של חוכר לדורות. בשלב הפיתוח של הקרקע החברה איננה חוכר לדורות. ואכן, בסעיף 2, בפרק התנאים של חוזה הפיתוח שכותרתו "מטרת ההרשאה לפיתוח ותקופתה", מובהר שזכויות החברה הן לרשות שימוש בלבד, זאת לצורך פיתוח האתר. כך גם נובע מסעיפים 11 ו-16 למסמך האמור.
בנסיבות אלו לא ניתן לומר, כי כבר מלכתחילה הצדדים ראו עצמם כמתקשרים בהסכם חכירה. חוזה הפיתוח עצמו צופה סיטואציות של ביטול חוזה הפיתוח או הפרתו. חיזוק נוסף לכך שחברת גבעת קומונה לא תהיה גם בעתיד חוכרת לדורות ניתן למצוא בסעיף 3(ה) לפרק התנאים של חוזה הפיתוח, לפיו באם היא תוכר ע"י המינהל כ"קבלן" אז תהא היא רשאית, בתוך שנה מתום תקופת הפיתוח, להעביר זכויותיה לאלה שבנתה בעבורם את הדירות, ולהפנותם למינהל. במקרה כזה, ייחתמו חוזי חכירה עם רוכשי הדירות, ולא עם חברת גבעת קומונה. הנה-כי-כן, החוזה מתייחס במפורש למקרה שבו תסתיים תקופת הפיתוח ועדיין לא יוקנו זכויות החכירה או לא תינתן ההתחייבות לחכירה לדורות. בשלב זה, היזם והמערערים מכוחו זוכים למעמד מיוחד, שכן הם אינם פולשים למקרקעין אך גם אינם בגדר חוכרים לדורות. נמצא אפוא, שהאבחנה שניסתה המשיבה לעשות מפרשת קנית, אין לה מקום בענייננו שכן גם בשלב הנוכחי, משחלפה תקופת הפיתוח, אין לשנות את טיב הזכויות שיש למערערים ולחברת קומונה במקרקעין, בכל הקשור לגביית היטל השבחה.
בהתאם לסעיף 21 לתוספת לחוק, לגבי מקרקעין שלא הוחכרו לדורות (או שהוחכרו לדורות ומתקיימים תנאי הסעיף), לא יחולו ההוראות שנקבעו לגבי היטל השבחה. במקום היטל השבחה יחול ההסכם בדבר תשלומים מאת מנהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפני חוק התכנון והבניה. בהתאם להסכם על המינהל להעביר לרשויות המקומיות 10% מהתקבולים השנתיים שהוא גובה בתחום שיפוטן. במאמר "היטל השבחה על קרקע חקלאית כתוצאה משינוי ייעוד" מאת רו"ח ב' מקלר ועו"ד ע' שמשון (פורסם בתקליטור מיסים), מציינים המחברים, כי:
"מכוח תניה כזו, המינהל, לכל היותר, יכול לגלגל על החוכר את החבות שבה הוא חב, אך אינו יכול ליצור חבות ישירה של החוכר מול הוועדה לתכנון. לעובדה זו משמעות רבה. שכן אם החוכר הוא החייב מכוח החוק בהיטל השבחה, הרי ששיעור ההיטל שחל עליו הינו 50%. לעומת זאת, אם החוכר אינו חב בהיטל השבחה אלא חלים תנאי סעיף 21, אזי המינהל אינו חב בהיטל השבחה אלא צריך להעביר 10% מהתקבולים לרשות המקומית, ולכן אם הוא מגלגל על החוכר את חבותו החוכר ישלם תוספת של 10%, ולא 50% היטל השבחה".
ושוב לעיקרי הדברים: מלשונו של סעיף 2(א) לחוק עולה בבירור, כי כוונת המחוקק הייתה להטיל חבות בהיטל השבחה רק על בעל הנכס או החוכר לדורות. כידוע, אין להטיל מס אלא בחוק (בסעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה). על-כן אין להטיל גם היטל השבחה על מי שלא ניתן להגדירו כבעלים או כחוכר לדורות. באת-כוח המשיבה עמדה על התכלית הפרשנית שיש ליתן להוראת מס בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. אכן, אין מחלוקת שחוקי מס יש לפרש בהתאם לתכלית הרלוונטית, כדרך פרשנותם של חוקים רגילים, ואולם אין ליצור על דרך הפרשנות חיוב במס יש מאין. פרשנות תכליתית יכולה להוביל לכך שחוכר לדורות ייחשב גם מי שהתחייבו כלפיו לחכירה לדורות, אך זו טרם נרשמה באופן פורמאלי (ע"א 1321/02 נווה בניין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119), אולם אין להרחיבה ולחייב מחזיק כאילו הוא החוכר לדורות. אכן, כפי שנפסק שם, מטרתו של היטל השבחה היא "להגשים רעיון של צדק חברתי שלפיו ראוי כי מי שהתעשר בשל פעילות נורמטיבית של רשויות התכנון ישתף את הציבור התעשרותו זו בדרך של תשלום היטל המשתלם לאותה רשות תכנון, והמשמש אותה להכנת תכניות וביצוען" (בעמ' 129 מול ה'), אולם עדיין יש לעמוד לשם כך בתנאי הקבוע בסעיף באשר לטיב הזכויות בקרקע של הנהנה מההשבחה. השאלה שבפנינו אינה האם יהא צודק להטיל את ההיטל על המערערים, אלא האם מבחינת תנאי החוק ניתן להטילו עליה. לא המערערים ולא חברת גבעת קומונה רכשו עדיין מעמד של חוכרים לדורות, לא מכוח חוזה הפיתוח ולא מכוח הסכם המערערים עם חברת גבעת קומונה. על כן אין להטיל עליהם היטל השבחה, חלף ההסדר הקבוע בסעיף 21 לתוספת לחוק.
לאור האמור, אנו מחליטים לקבל את הערעור, לבטל את פסק-דינו של בית-משפט קמא ולקבוע שהמערערים אינם חבים בהיטל ההשבחה שנדרש מהם.
המשיבה תשא בשכר-טרחת עורך-דין בסך של 15,000 ש"ח בצירוף מע"מ לשתי הערכאות, וכן בהוצאות המערערים בשתי הערכאות. ההוצאות נושאות הפרשי הצמדה וריבית מעת ביצוע כל תשלום ותשלום. שכר הטרחה והמע"מ הם להיום. הפיקדון יוחזר למערערים באמצעות באי-כוחם.
ניתן היום, י"ז באלול תשס"ה (21.9.05).
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
-
אפשרות הדפסה תקינה מאת: נחום פלד
30/10/2005
|
|
|
|
