ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 20/10/2019
גרסת הדפסה

ע"א 1167/01

עיריית ראשון לציון נגד בנק הפועלים בע"מ ואח'


15/12/2005

ע"א 1167/01

המערערת: עיריית ראשון לציון

נ ג ד

המשיבים: 1. בנק הפועלים ע"מ

2. בנק לאומי לישראל

3. היועץ המשפטי לממשלה

בבית המשפט העליון

בפני: כבוד הנשיא א' ברק, כבוד השופט א' א' לוי, כבוד השופטת א' חיות

ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בה"פ 1500/00 שניתן ביום 8.1.2001

[15.12.05]

פסק-דין

השופטת א' חיות:

תמצית העובדות ופסק דינו של בית משפט קמא

1. המערערת, עיריית ראשון לציון (להלן: העירייה) ביקשה לעקל חשבונות בנק של חייבי ארנונה ותשלומי חובה עירוניים אחרים, מכוח הסמכות שהוקנתה לה לצורך כך בפקודת המסים (גבייה) (להלן: פקודת המסים או הפקודה). בידי העירייה לא היה מידע באילו בנקים, אם בכלל, מנהלים החייבים את חשבונותיהם. על כן, המציאה העירייה צווי עיקול המתייחסים לכל אחד מן החייבים במשרדים הראשיים של תאגידים בנקאיים שונים ובהם בנק הפועלים בע"מ, בנק לאומי לישראל בע"מ (להלן: המשיבים), בנק דיסקונט לישראל בע"מ, בנק המזרחי המאוחד בע"מ וכן תאגידים פיננסים שונים ובהם ישראכרט בע"מ וויזה כרטיסי אשראי לישראל בע"מ. המשיבים סירבו לקבל את צווי העיקול, בטענה כי הצווים אינם מתייחסים לחשבונות ספציפיים של החייבים אצלם וכי אין עליהם חובה לספק לעירייה מידע בעניין זה. על כן, הודיעו המשיבים לעירייה כי עליה לאתר בעצמה את חשבונות הבנק של החייבים ולהמציא את צווי העיקול ישירות לסניפים שבהם מתנהלים חשבונות אלה. העירייה לא השלימה עם עמדתם זו של המשיבים ובתובענה שהגישה לבית המשפט המחוזי בתל אביב עתרה לסעד הצהרתי הקובע כי צווי העיקול נמסרו על ידה כדין למשיבים מכוח פקודת המסים, והם חלים על נכסי החייבים המצויים אצל המשיבים.

 2. בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ר' שטרנברג-אליעז) דחה את התובענה על הסף וכך קבע:

"בית המשפט לא יצהיר כי משלוח צווי עיקול למוסדות בנקאיים מובילים במדינה, ללא מידע כי הם מחזיקים בנכסי החייבים, היא המצאה כדין לצד שלישי. ודוק ההדגשה אינה על דרכי ההמצאה, אלא על העדר המידע, הקושר את המוסד הבנקאי אל החייב. בלעדיו אין המוסד הבנקאי בגדר "צד שלישי" ולא חלות עליו הוראות הפקודה".  

העירייה משיגה על קביעות אלה ומכאן הערעור שבפנינו. בשלב הערעור ביקש היועץ המשפטי לממשלה להצטרף אל ההליך בשל חשיבותה הכללית של הסוגיה העומדת להכרעה בו. בפתח טיעוניו, התומכים בעמדת העירייה, ציין היועץ המשפטי כי על פי השקפתו הפתרון הראוי לסכסוך נשוא הערעור הינו בגיבוש הסדר מעשי בין הבנקים לבין הרשויות המקומיות שיאפשר ביצוע עיקול באמצעות סניפים מרכזיים של בנקים תוך קביעת נהלי עבודה והוראות בדבר תנאים מוקדמים שיש לקיימם כלפי החייב. נוכח עמדה זו שקד היועץ המשפטי ושקדו הצדדים לאחר הגשת הערעור במשך פרק זמן לא מבוטל על ניסוחו של הסדר כאמור, בניסיון לייתר את הצורך בדיון והכרעה בערעור. בתזכורות שקיימנו לאורך אותה תקופה התברר כי ניסוחו של ההסכם הגיע עד לשלבים הסופיים ממש אך לאחרונה הודיעה העירייה כי מאמצים ממושכים אלה לא נשאו פרי ועל כן עתרה למתן פסק דין בערעור. 

טרם שנדון בשאלות העולות בערעור זה, מן הראוי לפרוש את התשתית הנורמטיבית הרלבנטית. 

פקודת המסים ואכרזת שר האוצר 

3. פקודת המסים מסדירה גביית מסים, כהגדרתם בפקודה, באמצעים מינהליים שונים ובהם כניסה לחצריו של החייב ותפיסת מיטלטליו (סעיף 5), מכירה כפויה של מקרקעין השייכים לחייב (סעיף 8) ואף הגשת בקשה למאסרו (סעיף 10). בין אמצעי הגבייה המינהליים שנקבעו בפקודה נכלל גם עיקול נכסי החייב (סעיף 5), לרבות עיקול נכסיו המצויים אצל צד שלישי (סעיף 7). הסמכות להוציא אל הפועל את אמצעי הגבייה הקבועים בפקודה כאמור, מסורה ל"גובה מסים" ול"פקיד גביה", כהגדרתם בסעיף 2 לפקודה, מקום שבו הוטל על אדם כחוק לשלם מס והוא לא שילמו בתוך המועד הנקוב בסעיף 4(1) לפקודה. מנגנון גבייה זה נועד ליצור מסלול מינהלי מהיר ויעיל לגביית מיסים בצד ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967 (להלן: חוק ההוצאה לפועל) לגביית חובות פסוקים ואחרים. 

"מס" לצורך פקודת המסים (גבייה) הוגדר בסעיף 2(1) כדלקמן: 

"מס" – לרבות מס הרכוש העירוני, כל הסכומים המגיעים בעד הלוואות זרעים שהילוותה ממשלת ארץ-ישראל או ממשלת ישראל, כל מס, ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שעל גבייתם הוכרז או יוכרז ע"י הנציב העליון של ממשלת ארץ-ישראל או ע"י שר האוצר כגבייה הכפופה לחוק הדן בגביית מסים; 

על הקושי שמעוררת הגדרה זו עמדה השופטת ט' שטרסברג-כהן ברע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נג(1) 218 (להלן: עניין אברהם) באומרה כי אף שסעיף 2 מתיימר להגדיר את המונח "מס", אין הוא עושה כן ומסתפק בפירוט הריבוי לו. ייתכן כי אי בהירות זו הקיימת בהגדרת המונח "מס" בפקודה הובילה לכך שחוקי מס שונים החילו באופן מפורש את הוראות הפקודה על גבייתם (ראו, למשל: סעיף 102 לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו-1975; סעיף 92 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963; סעיף 193 לפקודת מס הכנסה). כמו כן קובע סעיף 367(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 כי "פקודת המסים (גביה), להוציא סעיף 12 שבה, תחול על דמי ביטוח כאילו היו מס כמשמעותו בפקודה האמורה".  

4. הערעור שבפנינו עוסק, כאמור, בגביית ארנונה על ידי רשות מקומית. בעניין אברהם פסק בית משפט זה כי ארנונה איננה "מס" כהגדרתו בסעיף 2 לפקודת המסים וכי על מנת שניתן יהיה להפעיל לגביה את אמצעי הגבייה הקבועים בפקודה, דרושה אכרזה מתאימה של שר האוצר מתוקף הוראת הסייפא של סעיף 2(1) לפקודה. ביום 16.3.2000 אכן פירסם שר האוצר אכרזה המחילה את פקודת המסים על גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים נוספים, היא אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), תש"ס-2000 (להלן: האכרזה), אשר פורסמה בק"ת תש"ס 6025, 406. האכרזה נועדה לעמוד בתוקפה עד יום 31.12.2000, אך תוקפה הוארך מאז פעם אחר פעם ועתה היא עומדת בתוקפה עד יום 31.12.2005 (לאכרזות דומות קודמות שהחילו את הוראות הפקודה על גביית תשלומי חובה שונים ראו למשל: אכרזת גביית מסים (דמי אשפוז), התשמ"ב-1982 (ק"ת 4351 התשמ"ב, 1006); אכרזת גביית המסים (אגרות רשות שדות התעופה), התש"ן-1989 (ק"ת 5230 התש"ן, 87); אכרזת גביית מסים (הוצאות גירוש), התש"ן-1990 (ק"ת 5274 התש"ן, 734)). 

האכרזה המחילה את הוראות פקודת המסים על גביית ארנונה ותשלומי חובה מוניציפליים נוספים, באה על רקע משברים תקציביים חמורים שפקדו את השלטון המקומי בישראל בשנים האחרונות ולאחר שחוסר יעילות בגביית הארנונה ותשלומי החובה האחרים, אותרה כאחת הסיבות המרכזיות למשברים תקציביים אלה. האכרזה נועדה, אפוא, להקל על הרשויות המקומיות את גביית החובות בהעמידה לרשותן שורה של אמצעים מרחיקי לכת, הדומים במהותם להליכי גביה מכוח חוק ההוצאה לפועל, אך הפעלתם אינה מותנית בקיומו של חוב פסוק. ראוי להזכיר כי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) וכן פקודת המועצות המקומיות היקנו לרשויות המקומיות עוד קודם לאכרזה סמכויות גבייה מינהליות מסוימות בכל הנוגע לתשלומי ארנונה וחובות בגין אספקת מים והיטלי ביוב (ראו, לגבי ארנונה ומים: פרק חמישה-עשר לפקודת העיריות וסעיף 19 לפקודת המועצות המקומיות; ולגבי ביוב: סעיף 35 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. עוד ראו: א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות (כרך ב', מהדורה חמישית, 1998), 597-610). אולם, הניסיון הוכיח כי סמכויות אלה לבדן לא תרמו לגבייה יעילה של החובות המגיעים לרשויות המקומיות מידי תושביהן. 

5. אמצעי הגבייה שהפעילה העירייה במקרה שלפנינו מכוח האכרזה, הוא הטלת עיקול אצל צד שלישי, על פי סעיפים 7, 7א ו-7ב לפקודת המסים. המשיבים סירבו, כאמור, לקבל את צווי העיקול שנמסרו להם והודיעו לעירייה כי אין עליהם חובה לאתר עבורה את חשבונות החייבים וכי עליה לאתר את סניפי הבנק בהם מתנהלים, אם בכלל, חשבונות אלה, ולהפנות את צווי העיקול ישירות אליהם ולא אל משרדיהם הראשיים. משאימץ בית המשפט המחוזי את עמדת המשיבים ודחה כמתואר לעיל את התובענה שהגישה העירייה בעניין זה, הוגש הערעור שבכאן. 

טענות העירייה בערעור 

6. בראש ובראשונה מלינה העירייה על כי בית המשפט המחוזי ראה לדחות את התובענה על הסף בלא שקיים בה דיון לגופו של ענין. לטענת העירייה, אין המקרה הנדון נמנה עם המקרים שאין להם תקומה עד כי ראוי לדחותם על הסף, ולטעמה הוא מעלה שאלה משפטית עקרונית וחשובה שראוי היה לברר אותה לגופה. העירייה מוסיפה ומלינה על כך שפסק דינו של בית המשפט קמא אינו מנומק כדבעי ואינו מתייחס לסוגיות המהותיות שעמדו במחלוקת בין הצדדים. לגופו של עניין טוענת העירייה כי שגה בית משפט קמא בקובעו שנדרשת ידיעה קונקרטית בדבר קיומו ומיקומו של הנכס אצל הצד השלישי ובעניינינו – ידיעה, להבדיל מאמונה או הערכה, שהחייב מנהל חשבון בתאגיד הבנקאי וכן ידיעה באיזה סניף מסניפי התאגיד מתנהל החשבון. לטענת העירייה, דרישה זו אינה עולה מלשון סעיף 7 לפקודת המסים. עוד טוענת העירייה כי על פי דיני התאגידים הבנק וסניפיו הם יישות משפטית אחת ועל כן, המצאת צו העיקול למשרדים הראשיים של המשיבים כמוה כהמצאה לסניף מסניפיהם. לבסוף טוענת העירייה כי המצאת צווי העיקול למשרד הראשי של התאגיד הבנקאי עולה בקנה אחד עם תכליתה של פקודת המסים, החותרת להליכי גבייה יעילים ומהירים משום שבמשרד הראשי מצוי המידע על כלל סניפיו של הבנק, אשר מן הראוי כי יועמד לרשות העירייה תחת אשר זו תידרש לחקירות ולאיסוף מידע באופן שפגיעתו בפרטיותם של החייבים רבה יותר. העירייה הפנתה בהקשר זה להסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל ובתקנות ההוצאה לפועל, תש"ם-1979 (להלן: תקנות ההוצאה לפועל), לפיו ניתן להמציא צווי עיקול לצד שלישי שהוא תאגיד בנקאי באמצעותהמשרד הראשי של התאגיד. לטענת העירייה שגה בית המשפט המחוזי משלא התייחס להוראות אלה ולהיקש שראוי לערוך בינן ובין המצאת צו עיקול לצד שלישי על פי פקודת המסים. עוד טוענת העירייה כי שגה בית המשפט המחוזי משבחר לערוך בעניין זה היקש מן ההסדר הקבוע לעניין צווי עיקול זמניים בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי), וזאת נוכח השוני המהותי הקיים בין עיקול המוטל כסעד זמני במהלך בירור תובענה ובין עיקול המוטל מכוח פקודת המסים לגבי חוב שכבר נתגבש. 

טענות המשיבים 

7. המשיבים, מצידם, סומכים את ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתם, הפצה המונית של צווי עיקול אל משרדיהם הראשיים אינה אלא "מסע דיג" ושימוש במשיבים כמנוע חיפוש לצורך איתור מידע פיננסי על החייבים. חיפוש זה מצריך השקעת משאבים רבים ובדיקה האם החייב ששמו נקוב בצו העיקול אכן מנהל חשבון – או חשבונות – בבנק המשיב. כן הוא מצריך איתור הסניף או הסניפים בהם מנוהלים חשבונות אלה וביצוע בדיקות שונות נוספות לאחר איתור החשבון כגון: בדיקת דבר קיומם של עיקולים או שיעבודים קודמים ובדיקת קיומו של בעל זכות נוספת בחשבון. לטענת המשיבים אין מקום להטיל עליהם את ההוצאות הכרוכות בעלויות כוח האדם, בתשתיות מחשב וכיוצא באלה משאבים, הנדרשים לביצוע בירורים אלה, בהיותם צד שלישי ומרוחק למערכת היחסים שבין העירייה לחייבים. עוד טוענים המשיבים כי מסירת האינפורמציה לנושי הלקוחות בנסיבות המתוארות לעיל יש בה משום פגיעה קשה בפרטיות החייבים וכן היא פוגעת בזכויות הקניין של המשיבים לגבי המידע האגור אצלם. משכך, ובהיעדר הסדר סטטוטורי מפורש, אין לטענת המשיבים מקום להקיש לעניין זה מן ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל. המשיבים מוסיפים ומדגישים כי ההסדר הקבוע בחוק ההוצאה לפועל הינו הסדר מקיף אשר נולד לאחר דיונים רבים בשיתוף עם נציגי הבנקים ובו ניתנה הדעת לכל הסוגיות הטעונות הסדרה כתוצאה מהמצאת צווי העיקול למשרד הראשי של התאגיד הבנקאי. כך למשל קבועות בו הוראות בעניין הפניית צווי העיקול אל התאגידים הבנקאיים תוך שימוש במדיה מגנטית ותקשורת ממוחשבת, המקטינים באופן משמעותי את המשאבים שעל התאגיד הבנקאי להשקיע לצורך טיפול בצווים הנמסרים במשרד הראשי. כמו כן, נקבע בסעיף 45א לחוק ההוצאה לפועל כי צו העיקול יחול על נכסי החייב הנמצאים בכל אחד מסניפי התאגיד הבנקאי, במועד שבו הגיעה הודעה על צו העיקול ממרכז התאגיד הבנקאי לסניף כאמור, או בתום שלושה ימי עסקים מיום המצאת צו העיקול למרכז התאגיד הבנקאי, לפי המוקדם. זאת על מנת שאם יפעל החייב למשיכת כספים מן החשבון בפרק הזמן שבין המצאת צו העיקול במשרד הראשי של התאגיד הבנקאי ובין מועד איתור החשבון והטלת העיקול בפועל, לא ישא התאגיד הבנקאי באחריות בשל כך. פקודת המסים, לעומת זה, אינה כוללת הוראות מפורטות כגון אלה שעובדו ונכללו בחוק ההוצאה לפועל. על כן, לטענת המשיבים, אין זה נכון ואין זה ראוי ליטול מתוך הסדר סטטוטורי זה רק נדבך אחד הנוגע להמצאת צווי העיקול אל ההנהלה הראשית של התאגיד הבנקאי, ולהחילו על צווי עיקול אצל צד שלישי מכוח פקודת המסים, תוך הוצאתו מהקשרו הנורמטיבי הכולל. המשיבים מוסיפים וטוענים כי יש להבחין בין עיקול לפי חוק ההוצאה לפועל ובין עיקול לפי פקודת המסים גם משום

שעיקול לפי חוק ההוצאה לפועל נועד לגבייתו של חוב פסוק שנקבע בהליך משפטי, מה שאין כן חוב הנגבה על פי פקודת המסים, שהינו פרי החלטה של רשות מינהלית. לבסוף טוענים המשיבים כי האכרזה שמכוחה מפעילות הרשויות המקומיות סמכויות גביה על פי פקודת המסים, מהווה מעקף בלתי ראוי של ההסדר הקבוע בפקודת העיריות לעניין הליכי גביית ארנונה, וגם מטעם זה אין להכשיר את צווי העיקול שהומצאו להם. 

עמדת היועץ המשפטי לממשלה 

8. היועץ המשפטי לממשלה תומך בטענות העירייה ובאנלוגיה שביקשה לערוך לעניין זה בין הגביה על פי פקודת המסים ובין ההסדר הסטטוטורי הקבוע בחוק ההוצאה לפועל. היועץ המשפטי לממשלה מציין בטיעוניו כי התוצאה שאליה הגיע בית משפט קמא בפסק דינו יש בה משום פגיעה קשה בסמכויות האכיפה של כלל הרשויות הציבוריות הפועלות מכוח פקודת המסים, ובכך יש משום פגיעה באינטרס הציבורי לגבייה יעילה ומהירה של חובות המגיעים לרשויות אלה. היועץ המשפטי לממשלה מוסיף וטוען כי רוב רובם של חייבי הארנונה מחזיקים בחשבון בנק וכי די בעובדה סטטיסטית זו על מנת לקיים את דרישת הידיעה המוקדמת, ככל שנדרשת תשתית ראייתית בהקשר זה. זאת בייחוד נוכח העובדה כי המשיבים הינם התאגידים הבנקאיים הגדולים בישראל ועל כן, קיימת סבירות גבוהה שחשבון בנק של חייב יימצא אצל אחד מהם. באשר לטענת המשיבים כי הפעלת סמכות העיקול פוגעת פגיעה קשה בפרטיות החייבים, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי זכות החייבים לפרטיות נדחית מפני האינטרס הציבורי לקיום החיוב, ואילו באשר לטענה כי הפעלת הסמכות פוגעת בקניינם של המשיבים נטען כי פגיעה זו לא הוכחה ומכל מקום, אין בה כדי לשלול את סמכות העירייה להוציא את צווי העיקול, ולכל היותר יש בה להשליך על דרך הביצוע. לבסוף טוען היועץ המשפטי לממשלה כי גם לשיטתו דין המצאת צו עיקול להנהלות המשיבים כדין המצאה לכל אחד מסניפי המשיבים, משום שהנהלת הבנק וסניפיו הינם גוף משפטי אחד ואין להפריד ביניהם. 

דיון 

דחייה על הסף 

9. סמכותו של בית המשפט לדחות על הסף תובענה שהובאה בפניו הוכרה כסמכות קיצונית שיש לנקוט בה בצמצום ובלית ברירה, ואילו כנקודת מוצא שומה על בית המשפט להעדיף בירור ענייני וממצה של הפלוגתות המובאות לפניו (ראו: ע"א 693/83 שמש נ' רשם המקרקעין תל-אביב-יפו, פ"ד מ(2) 668, 671-672; ע"א 50/89 ליטן נ' אילתה, פ"ד מה(4) 18, 25-26). הרציונל לסמכותו של בית המשפט לדחות תובענה על הסף הובהר על ידי השופט זילברג בע"א 14/61 עזבון המנוח מרדכי אברבנאל נ' "מבטחים" מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ, פ"ד טו 1840 (להלן: עניין אברבנאל), באומרו: 

רצונו (של המחוקק) היה שבית-המשפט לא יבזבז זמנו לריק ולא יעסוק בטענות שאין בהן ממש, כאשר הוא נוכח לדעת שהתובע לא יוכל להצליח בתביעתו נוכח כשלונו בשאלה המשפטית המכרעת כנ"ל (שם, 1841). 

קשה לומר כי תובענת העירייה במקרה דנן נסובה על "טענות שאין בהן ממש", כדבריו של השופט זילברג בעניין אברבנאל. פרשנות המונח "צד שלישי" ככל שהוא נוגע לעניינינו, והדרישה כי הצד המבקש את העיקול יידע על דבר קיומם של נכסים אצל הצד השלישי, כל אלה שאלות נכבדות הן ובעלות השלכות ממשיות על אכיפת חיובי המס. אי לכך נראה כי לא היה מקום במקרה דנן לדחות את התובענה כבר בפתח הדיון ועוד טרם שהוגשו כתבי הגנה ונתלבנה מלוא יריעת המחלוקת בין הצדדים. הכרעה בשאלות כה מהותיות על בסיס טיעונים ראשוניים שהוצגו על ידי הצדדים במסגרת הליך הביניים לסעד זמני, יש בה בעיניי משום היחפזות למסקנות סופיות מקום שראוי היה להלך בו באופן זהיר ולקבל טרם ההכרעה תשתית עובדתית ומשפטית מבוססת ושלמה בכתבי בי-דין, בטיעונים ובראיות. בנסיבות אלה, דחיית התובענה על הסף פגעה בזכותה של העירייה שיהיה לה יומה בבית המשפט ואף הנמקתו של בית משפט קמא נמצאת חסרה משלא נתאפשר לצדדים לפרוש בפניו את מלוא התשתית המשפטית והעובדתית הצריכה לעניין. מטעמים אלה שקלתי אם לא יהא זה נכון להיעתר לבקשה החלופית שהעלתה העירייה בפנינו במסגרת הערעור ולהורות על החזרת הדיון אל בית המשפט המחוזי על מנת שיקיים דיון בתובענה לגופה. לכאורה, נראה כי ראוי היה לילך בדרך זו. אולם, נוכח פרק הזמן שחלף מאז הוגשה הודעת הערעור וכן נוכח העובדה כי במסגרת הערעור טרחו הצדדים ובהם היועץ המשפטי לממשלה, ופרשו מסכת טיעונים מלאה ומקיפה בסוגיות הצריכות הכרעה, סברתי כי מן הראוי להכריע בערעור לגופו ולא להאריך עוד את הדיונים בתיק זה.  

מהותו של עיקול 

10. המחוקק הישראלי לא הגדיר את המונח "עיקול" בדברי החקיקה שבהם הוא מופיע. הפסיקה פירשה "עיקול" כפעולה משפטית המהווה "שימת יד" על נכסי החייב, אשר מכוחה מתאפשר לנושה להיפרע מנכסים אלה את החוב המגיע לו. עוד נקבע בפסיקה כי העיקול הוא כלי דיוני בלבד ועל כן אין הוא מקנה למעקל זכויות מהותיות בנכס שעוקל, אך הוא מקים מעין מחסום משפטי המונע מבעל הנכס או מן המחזיק בו לעשות בנכס לאחר הטלת העיקול פעולה כלשהי אשר תסכל את האפשרות להיפרע ממנו את החוב (ראו: ע"א 533/87 ארגון מושבי הפועל המזרחי בע"מ נ' ולך, פ"ד מג(2) 864, 872-873; ע"א 1226/90 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' הסתדרות הרבנים דאמריקה, פ"ד מט(1) 177, 189); בר"ע 178/70 בוקר נ' חברה אנגלו ישראלית לניהול ואחריות בע"מ, פ"ד כה(2) 121, 132; ע"א 189/95 בנק אוצר החייל בע"מ נ' אהרונוב, פ"ד נג(4) 199, 233-234; ד' בר-אופיר, הוצאה לפועל הליכים והלכות (חלק ראשון, מהדורה שישית, 2005, להלן: בר-אופיר, הוצאה לפועל), 392; א' גורן, סוגיות בסדר דין אזרחי (מהדורה שמינית, 2005, להלן: גורן, סוגיות בסדר דין אזרחי), 513).  

עיקול נכסים וזכויות משמש בידי נושים אמצעי חשוב להבטחת פירעונם של חיובים שונים ובהם חיובים בין פרטים הנובעים מקשרי מסחר, קשרי אישות או מחבות נזיקית וכן חיובים שבין האזרח לרשות. הדין הישראלי מאפשר לנושה לעקל נכס של חייב אף בטרם הוכרע הסכסוך ביניהם ובטרם נקבע דבר קיומו של החוב ושיעורו כחוב פסוק, באמצעות עיקול על נכסי הנתבע שניתן להטיל כסעד זמני במסגרת תובענה התלויה ועומדת (ראו פרק כ"ח של תקנות סדר הדין האזרחי). עם זאת, עיקול המוטל מכוח תקנות סדר הדין האזרחי, כמו סעדים זמניים אחרים הקבועים באותן תקנות, נועד בעיקרו למנוע שינוי במצבו המשפטי של הנכס המעוקל עד להכרעה בתובענה, ולהבטיח את ביצועו היעיל של פסק הדין לכשיינתן (ראו הגדרת "סעד זמני" בתקנה 1 לתקנות סדר הדין האזרחי). בכך נבדל העיקול הזמני המוטל על פי תקנות סדר הדין האזרחי, מעיקול המוטל במסגרת הליכי ההוצאה לפועל. עיקול בהליכי הוצאה לפועל אינו צופה פני עתיד אל חיוב כספי או אחר שטרם נפסק. נקודת המוצא של העיקול בהליכי הוצאה לפועל היא קיומו של חוב פסוק, אשר לצורך גבייתו המהירה והיעילה עומד לרשות הזוכה מנגנון של אמצעי אכיפה ובהם העיקול (ע"א 711/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' פישמן, פ"ד מא(1) 369, 374; בג"ץ 5304/92 פר"ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת – עמותה נ' שר המשפטים, פ"ד מז(4) 715 (להלן: עניין פר"ח), 757; רע"א 5211/97 חיטים מכון תערובת בע"מ נ' טנא אגודה שיתופית מרכזית לשיווק תוצרת חקלאית בישראל, פ"ד נב(1) 644 (להלן: עניין חיטים), 648; רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, 374; בר-אופיר, הוצאה לפועל, 1-2. אך ראו תיקון מס' 24 לחוק ההוצאה לפועל, התשס"ג – 2002, שתחולתו מיום 1.1.2005, המרחיב את גדר תחולתו של מנגנון ההוצאה לפועל גם לתביעות מסוימות על סכום קצוב, בלא שניתן בהן פסק דין, בהתאם לתנאים המפורטים לעניין זה בסעיף 81א1 לחוק).  

מבחינה זו, הליכי עיקול על פי פקודת המסים דומים במהותם להליכי עיקול על פי חוק ההוצאה לפועל, שעיקר תכליתו היא, כאמור, גביית חובות פסוקים (ראו: עניין אברהם, 228), יותר משהם דומים להליכי עיקול זמני על פי תקנות סדר הדין האזרחי, שעיקר תכליתם שימור והקפאה של המצב הקיים עד להכרעה בהליך (ראו: רע"א 1565/95 סחר ושרותי ים בע"מ נ' חברת שלום וינשטיין בע"מ, פ"ד נד(5) 638, 661). על כן, מקובלת עלי עמדתה העקרונית של העירייה לפיה יש מקום להסתייע בהסדר הסטטוטורי הקיים בחוק ההוצאה לפועל ולהקיש ממנו לעניין פירושן של ההוראות שבפקודת המסים הנוגעות להטלת עיקולים. אחת הטענות שהעלו המשיבים בהסתייגם מעמדה זו של העירייה, היתה כי החוב הפסוק הינו חוב שנקבע על ידי בית המשפט בתום הליך משפטי ואילו חוב מיסים הוא חוב שקבעה הרשות ואותו רשאי הנישום לתקוף בהליך של השגה וכן להעמידו לביקורת שיפוטית בהליך של ערעור. גישה זו אינה מקובלת עלי. סעיף 4 לפקודת המסים מעניק לחוב המיסים מעמד מיוחס, בכך שהוא מאפשר את גבייתו של המס שהוטל ללא צורך בהכרעה שיפוטית לגביו. למעמד זה זוכים גם חובות ארנונה ותשלומי חובה אחרים, אשר הוצאה לגביהם אכרזה על פי פקודת המסים. משניתן לחובות אלה מעמד מיוחס כאמור, יש לראותם כחובות שמעמדם לעניין הגבייה הושווה על פי חוק למעמדו של חוב פסוק, ועל כן אין מקום להבחנה שביקשו המשיבים ליצור בין הליכי גביית מיסים להליכי הוצאה לפועל של חובות פסוקים. העובדה שפקודת המסים מאפשרת גבייתו של המס בטרם מוצו הליכי השגה וערעור, אף היא אינה מצדיקה את הצבתם של הליכים אלה במדרג נמוך מזה של הליכי ההוצאה לפועל, ובהקשר זה ראוי לזכור כי ההליכים לגבייתו של חוב פסוק על פי חוק ההוצאה לפועל אינם מותנים במיצוי הליכי הערעור וככלל ניתן לנקוט בהם עם מתן פסק הדין בערכאה הדיונית. במאמר מוסגר ראוי לציין כי בתיקון שהוכנס בשנת 2002 באכרזה, סוייגה יכולתן של הרשויות המקומיות לפעול לגביית ארנונה על פי פקודת המסים וזו הותרה רק משחלף המועד להגשת הליכי ערעור, אך הוראה זו אינה חלה בענייננו נוכח העובדה כי צווי העיקול שבנדון נשלחו על ידי העיריייה אל המשיבים עוד בחודש ספטמבר 2000. 

משקבענו כי עיקול על פי פקודת המסים דומה במהותו ובתכליותיו לעיקול המוטל מכוח חוק ההוצאה לפועל, יותר משהוא דומה לעיקול זמני המוטל מכוח תקנות סדר הדין האזרחי וכי זהו ההסדר הסטטוטורי שממנו ראוי להקיש לענייננו, נקרב מבטנו עתה אל טיפוס העיקול המסויים בו עסקינן - העיקול אצל צד שלישי - ונבחן את הוראות פקודת המסים המתייחסות אליו. כן נבחן את ההוראות המקבילות הקבועות לעניין זה בחוק ההוצאה לפועל ונידרש לשאלה המרכזית העומדת להכרעה בערעור זה והיא - האומנם צדק בית-משפט קמא בקובעו כי בהעדר מידע קונקרטי בדבר הימצאות נכסי החייב אצל הבנקאי, אין לראותו כ"צד שלישי" לצורך הטלת עיקול על פי סעיף 7 לפקודת המסים, וממילא אין מדובר בצו עיקול שהומצא כדין. 

עיקול אצל צד שלישי 

11. אחת מדרכי העיקול שקבע המחוקק על מנת לאפשר שימת יד על נכסי החייב לצורך גביית חובותיו, הינה הטלת עיקול אצל צד שלישי המחזיק בנכסים אלה. כך בסעיף 7 לפקודת המסים וכך גם בסעיף 43 לחוק ההוצאה לפועל (וראו גם תקנה 374(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי). סעיפים 7, 7א ו-7ב לפקודת המסים קובעים לעניין זה כך: 

7. עיקול בידי צד שלישי

(1) פקיד הגביה רשאי ליתן צו-עיקול על נכס פלוני, או על כל הנכסים של הסרבן הנמצאים בידי צד שלישי, והצו יחול על המעוקל, בין שהוא נמצא בידי הצד השלישי ביום המצאת הצו ובין שיגיע לידיו תוך שלושה חדשים מאותו יום.

... 

7א. חובת הצד השלישי להודיע

(1) הומצא לצד השלישי צו עיקול על נכס של הסרבן, יגיש לפקיד הגביה, תוך עשרה ימים מיום ההמצאה, הודעה בדבר הימצאו של הנכס בידיו, ואם לא היה, כולו או מקצתו, בידיו - יפרש זאת בהודעתו.

(2) הגיע נכס מעוקל לידי הצד השלישי תוך שלושה חודשים מהמצאת הצו, יודיע על כך לפקיד הגביה תוך עשרה ימים מהיום שהנכס הגיע לידיו.

(3) לא הודיע הצד השלישי, או שהודיע ופקיד הגביה סבור שההודעה אינה שלמה או אינה נכונה, רשאי הממונה על הגביה להזמין את הצד השלישי לחקירה, ולעניין זה יראו את הממונה על הגביה כרשות שהוסמכה לאסוף ראיות לשם הפעלת סמכויותיה על פי דין; אין בהוראות סעיף קטן זה כדי לגרוע מאחריותו של הצד השלישי על פי כל דין.

...  

7ב. חובת הצד השלישי למסור את המעוקל

(1) הצד השלישי חייב למסור לידי פקיד הגביה את הנכסים המעוקלים באופן, במועד ובמקום שפקיד הגביה קבע בצו העיקול או בצו שנתן לאחר מכן; היו הנכסים חובות המגיעים מצד שלישי לסרבן, ישלמם הצד השלישי לפקיד הגביה בהגיע זמן פרעונם; היו הנכסים נכסים המוחזקים לטובת הסרבן ואין לו תביעה עליהם, ימסור אותם הצד השלישי לפקיד הגביה, ובלבד שהממונה על הגביה ציווה על המסירה לאחר ששוכנע כי לא תיפגע בכך זכות אחרת מזכויות הסרבן. היה הדבר כרוך בהוצאות, ישלמו לו הוצאות סבירות לפי נסיבות הענין.

(2) צד שלישי אשר ללא הצדק סביר לא עשה כאמור בסעיף קטן (1), או הוציא מידיו נכס או שילם חוב שלא כדין, בידעו שיש עליו צו עיקול, רשאי פקיד הגביה לחייבו בתשלום החוב במידה שלא שילמו הסרבן, ובלבד שחיוב זה לא יעלה על שווי הנכס שעוקל, או על סכום החוב שהגיע מהצד השלישי לסרבן, הכל לפי הסכום הנמוך שביניהם.

... 

הוראות דומות מצויות בסעיפים 43, 44, 45, 46, 47 ו-48 שבפרק ד' לחוק ההוצאה לפועל, אם כי נתייחדו בו הוראות ספציפיות הנוגעות לעיקול אצל תאגיד בנקאי (ראו: סעיפים 45א ו-49א לחוק ההוצאה לפועל), אליהן נתייחס להלן. 

הרחבה זו של אמצעי העיקול מאפשרת לנושה לעקוב אחר נכסי החייב גם כאשר הם מוחזקים בידי צד שלישי, על מנת שיוכל להיפרע מתוכם את החוב והיא נועדה לשרת את תכלית הבסיס של העיקול, דהיינו: ליתן בידי הנושה מכשיר יעיל ואפקטיבי שייקל עליו את גביית החוב. אכן, בעידן המודרני אין החייב מחזיק בידיו, בדרך כלל, באופן פיזי את כלל נכסיו וחלקם מוחזק בידי אחרים. כך למשל נוהגת רוב רובה של האוכלוסיה במדינות העולם המערבי להחזיק את כספה בחשבונות בנקים ולנהל באמצעותם את ענייניה הפיננסיים. על כן, חשוב לאפשר לנושים ללכוד ברשת העיקול גם נכסים של החייב המצויים בידי צד שלישי, לרבות כספים המגיעים לחייב מידי אותו צד שלישי. הרחבת הליך העיקול אל עבר נכסי החייב שבידי צד שלישי אף חוסמת במידה רבה את יכולתו של החייב לחמוק מעיקול נכסיו ולסכל את הליך הגבייה בהעברתם לצד שלישי. הנה כי כן, העיקול אצל צד שלישי מייעל מאוד את הליכי הגבייה ותורם תרומה מהותית להשגת תכליתם. 

12. בצד יתרונות מובהקים אלה של הליך העיקול אצל צד שלישי, יש ליתן את הדעת גם לבעייתיות הקיימת בהרחבה זו של הליכי גבייה ובנקיטתם כלפי צד שלישי, שאין לו כל נגיעה לסכסוך שבין הנושה לחייב והסיבה היחידה שבגינה הוא נקלע אל "שטח האש" שבין שני אלה היא העובדה שהוא מחזיק בידיו נכס של החייב. הבעייתיות בעירוב צד שלישי זה בהליך הגבייה האמור להתקיים בין הנושה לחייב מתחדדת נוכח ההוצאות שעלול אותו צד שלישי לשאת בהן על מנת לקיים את החיובים שמטיל עליו המחוקק עם המצאת צו העיקול לידיו, וכן נוכח הסנקציה שצפוי לה הצד השלישי, שהינה מרחיקת לכת למדי, ולפיה אם לא יפעל כהוראת המחוקק ללא הצדק סביר, הוא עלול למצוא עצמו מחויב באופן אישי לשאת בחובו של החייב כלפי הנושה (ראו: סעיף 7ב(2) לפקודת המסים וסעיף 48 לחוק ההוצאה לפועל; ולהסדר שונה במעט בהקשר זה ראו: תקנות 378-380 לתקנות סדר הדין האזרחי). על הבעייתיות הרבה הכרוכה בהליכי עיקול אצל צד שלישי בהיבט ההוצאות ובייחוד ככל שהדבר נוגע לגופים מוסדיים דוגמת בנקים, ניתן ללמוד מתוך דברי ההסבר להצעת החוק לתיקון מספר 20 לחוק ההוצאה לפועל (ה"ח 2868 התש"ס, 356), המתייחסים, בין היתר, לתיקון שהוצע בדרך של הוספת סעיף 49א לאותו חוק. וכך נאמר שם: 

מאז פסק הדין בפרשת פר"ח... ותיקון מס' 15 לחוק ההוצאה לפועל, שנתקבל בעקבותיו (ס"ח התשנ"ד, עמ' 284), עבר מרכז הכובד בהליכי ההוצאה לפועל מהליכים נגד גופו של החייב להליכים נגד רכושו... מקום מרכזי בהליכים נגד רכוש החייב תופסים הליכי העיקול אצל צד שלישי ובמיוחד הליכי העיקול של נכסים של החייב הנתונים בידי גופים כגון תאגידים בנקאיים, קופות גמל וחברות ביטוח... בשל התפתחויות אלה הפך העיקול בתאגידים בנקאיים, בקופות גמל ובגופים גדולים אחרים להליך נפוץ ומקובל... הנתונים מצביעים על כמויות עתק של צווי עיקול אצל צד שלישי המגיעות למיליונים. הגופים האמורים נושאים בנטל הכבד של טיפול בצווי העיקול. הצד השלישי נדרש לפעולה במסגרת סכסוך אזרחי, שאין הוא צד לו ואין הוא זוכה, על פי הדין הקיים, להחזר הוצאותיו. ניתן להשלים עם מצב זה, כל עוד מדובר במספר מועט של מקרים, אך כאשר נדרש גוף להקדיש משאבים רבים לטיפול בצווי עיקול, קשה לדרוש מהגוף לממן את מלוא ההוצאה בעצמו... [סעיף 49א] המוצע בא לאפשר אימוץ העיקרון כי יש מקום לפצות, לפחות באופן חלקי, גופים הנושאים בנטל הכבד של טיפול בכמויות ניכרות ביותר של צווי עיקול (ראו: שם, 358-359).  

13. הנה כי כן, מכשיר העיקול בכלל ומכשיר העיקול אצל צד שלישי בפרט, כפי שהוסדר בהוראות חוק ההוצאה לפועל ובהוראות פקודת המסים והאכרזות שמכוחה, נועד לייעל ולהחיש את גבייתם של חובות פסוקים וחובות מסים. על מנת להגשים מטרה זו ולהבטיח את יעילותו של העיקול אצל צד שלישי, אף הרחיק המחוקק לכת וחשף את הצד השלישי לסיכון של חיוב אישי, היה ולא יקיים את הוראות החוק "המגייסות" אותו בעל כורחו לסייע לנושה בגביית החוב. אך בצד האינטרס הציבורי להעמיד לרשות הנושה ובכלל זה רשויות המס, אמצעים מהירים ויעילים לגביית חובות, עומד האינטרס של הצד השלישי, שהמחוקק עירב אותו בסכסוך לא לו, כי זכויותיו שלו לא "תוקרבנה" במידה העולה על הנדרש לצורך הגשמת אינטרס ציבורי זה. כמו כן, מן הראוי הוא שזכויותיו של החייב לפרטיות וּלחיסיון בנקאי לא תיפגענה שלא לצורך ובמידה העולה על הנדרש לשם הגשמתו של האינטרס הציבורי הקיים בגביית חובות. ההתנגשות בין מכלול האינטרסים הללו מחייבת, אפוא, עריכת איזונים ראויים המביאה בחשבון באופן סביר את השיקולים השונים הצריכים לעניין, בבואנו לבחון את תחום התפרשותו של העיקול אצל צד שלישי ואת הפירוש הנכון שיש ליתן להוראות בפקודת המסים הנוגעות לעיקול זה.  

14. מודל מפורט המאזן בין מכלול שיקולים אלה אנו מוצאים בחוק ההוצאה לפועל. סעיף 45א לחוק שנתווסף בתיקון מתשנ"ט, כולל הוראה מפורשת לעניין "צד שלישי" שהוא בנק, לפיה נתאפשרה המצאת צווי עיקול למשרד הראשי או למען הרשום של תאגיד בנקאי. ובלשון הסעיף: 

45א. הודעת עיקול לצד שלישי שהוא תאגיד בנקאי [תיקון: תשנ"ט] 

(א) היה צד שלישי תאגיד בנקאי, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981, שיש לו סניפים ושצו עיקול הומצא למשרד הראשי או למען הרשום של התאגיד הבנקאי (להלן - מרכז התאגיד הבנקאי), יחול צו העיקול על נכסי החייב הנמצאים בכל אחד מסניפי התאגיד הבנקאי, במועד שבו הגיעה הודעה על צו העיקול ממרכז התאגיד הבנקאי לסניף כאמור, או בתום שלושה ימי עסקים מיום המצאת צו העיקול למרכז התאגיד הבנקאי, לפי המוקדם.  

(ב) הומצא צו העיקול לאחד מסניפי התאגיד הבנקאי, יחול הצו על נכסי החייב הנמצאים באותו סניף, במועד שבו הומצא הצו לאותו סניף. 

בכך הקל המחוקק על הנושים המבקשים לעקל חשבונות של חייבים המתנהלים בתאגידים בנקאיים, בלא שיש בידיהם מידע מדויק לגבי אותם חשבונות ולגבי הסניף הספציפי שבו הם מתנהלים (ראו לעניין זה גם: תקנה 72א לתקנות ההוצאה לפועל). מאידך גיסא, הורה המחוקק בסעיף 49א לחוק ההוצאה לפועל, שנתווסף בתיקון מתש"ס, כי צד שלישי שהוכר על ידי מנהל בתי המשפט בהתאם לתנאים שנקבעו לכך בתקנות ההוצאה לפועל (אגרות, שכר והוצאות), תשכ"ח-1968, זכאי לקבלת תשלום עבור הוצאותיו בגין הטיפול בעיקול, בשיעורים שנקבעו לכך בתוספת לאותן תקנות. 

15. האם ניתן להקיש ממודל זה שנקבע בחוק ההוצאה לפועל לגבי עיקולים אצל צד שלישי, לעניין עיקולים המוטלים מכוח פקודת המסים? המשיבים טוענים כי אין מקום להיקש כזה שכן ההסדר שבחוק ההוצאה לפועל המאפשר המצאת צווי עיקול במשרדיו הראשיים של הבנק, הוא חלק מהסדר סטטוטורי כולל שהושג לאחר דיונים בהשתתפות נציגי הבנקים ובו נכללו איזונים ראויים לשמירה על האינטרסים של הבנקים כצד שלישי, בעיקר בכל הנוגע לתשלום הוצאותיהם בגין הטיפול בצווי העיקול. הסדר מפורט כזה אינו קיים בפקודת המסים ועל כן, לטענתם, מתן אפשרות להטיל אצלם עיקולים במשרדים הראשיים תוך הטלת כל נטל ההוצאות הכרוך באיתור חשבונות החייב על כתפיהם, אינו ראוי ואין לו מקום.  

בית משפט קמא לא נדרש בפסק-דינו למודל הקבוע בסעיפים 45א ו-49א לחוק ההוצאה לפועל, ובהידרשו להוראות הכלליות לעניין עיקול אצל צד שלישי בסעיף 7 לפקודת המסים ובסעיף 43 לחוק ההוצאה לפועל, אימץ את גישתם של המשיבים וקבע, כאמור, כי אין לאפשר לנושה ובמקרה שלנו לעירייה, לבצע מכוח פקודת המסים המצאה של צווי העיקול לתאגידים הבנקאיים המשיבים, בלא שיש בידי העירייה מידע כי מוסדות אלה אכן מחזיקים בנכסי החייבים. האם צדק בית משפט קמא בהציבו משוכה זו בפני הנושה כבר בשלב הטלת העיקול והמצאתו? האם פירוש זה שניתן על ידי בית משפט קמא להוראה בדבר עיקול אצל צד שלישי שבפקודת המסים הינו פירוש המציב את נקודת האיזון במקומה הנכון, בהתחשב במכלול השיקולים והאינטרסים הצריכים לעניין? בשאלות אלה נעסוק עתה.  

16. אכן, פקודת המסים אינה כוללת הוראות ספציפיות המתייחסות לעיקול אצל תאגיד בנקאי ופירוש מילולי דווקני של ההוראה הכללית שבסעיף 7(1) לפקודת המסים עשוי להוביל אל הפירוש שאותו יישם בית משפט קמא בעניין זה, שכן באותו סעיף הוסמך פקיד הגבייה להורות על צו עיקול של "כל נכסים של הסרבן הנמצאים בידי צד שלישי". מכאן ניתן לכאורה לגזור את המסקנה אליה הגיע בית משפט קמא ולפיה בהיעדר מידע כי הצד השלישי אכן מחזיק בפועל בידיו נכסים של החייב, אין מדובר בנכסים הנמצאים בידי הצד השלישי ועל כן אין הוא "צד שלישי" במובן הפקודה ואין מקום להטיל צו עיקול המופנה אליו ואין להמציאו לידיו. דא עקא, פירוש כזה אינו מתיישב בעיני עם פירושה המילולי של הוראת סעיף 7(1) לפקודת המסים, ככל שבוחנים אותה על רקע ההסדר החקיקתי במלואו ובכללו הוראות סעיפים 7, 7א ו-7ב לפקודה. פירוש כזה אף אינו מתיישב בעיני עם תכליתה של פקודת המסים ועם השאיפה להרמוניה פרשנית ככל שהדבר נוגע לדברי חקיקה שתכליתם דומה ובמקרה שלפנינו - חוק ההוצאה לפועל. כך קובע סעיף 7(1) סייפא לפקודת המסים כי צו עיקול בידי צד שלישי שהוטל על ידי פקיד הגביה יחול על המעוקל "בין שהוא נמצא בידי הצד השלישי ביום המצאת הצו ובין שיגיע לידיו תוך שלושה חודשים מאותו יום"; סעיף 7א(1) מורה כי על הצד השלישי שלו הומצא צו העיקול להודיע לפקיד הגביה בתוך עשרה ימים מיום ההמצאה על דבר הימצאו של הנכס בידיו "ואם לא היה, כולו או מקצתו, בידיו – יפרש זאת בהודעתו"; וסעיף 7א(2) מטיל על הצד השלישי חובת הודעה גם לגבי נכס מעוקל שהגיע לידי הצד השלישי תוך שלושה חודשים מהמצאת הצו. הסדר דומה אנו מוצאים גם בסעיף 44 לחוק ההוצאה לפועל. מתוך הוראות אלה עולה בבירור כי ניתן להמציא צו עיקול לצד שלישי גם אם אין כל ודאות שהנכס המעוקל אכן נמצא בידיו בעת הטלת העיקול. ועוד עולה מהן כי על הצד השלישי מוטלת החובה למסור לפקיד הגביה או לראש ההוצאה לפועל, בהתאמה, הודעה בעניין זה עם המצאת הצו לידיו, בתוך המועד שנקצב לכך בחיקוקים אלה. כמו כן עולה מאותן הוראות חוק כי צו העיקול אצל צד שלישי תופס ברשתו גם נכסים של החייב אשר לא מצויים בעת המצאת הצו בידי הצד השלישי אך יגיעו לידיו בתוך שלושה חודשים מאותו מועד. הנה כי כן, בניגוד לפסיקתו של בית משפט קמא, לשונו של סעיף 7 לפקודת המסים, על מכלול הוראותיו, מעידה כי המצאת צו העיקול היא המצאה כדין גם אם נתברר בסופו של יום מתוך ההודעה אותה מחויב הצד השלישי לשלוח בתשובה לצו העיקול, כי הנכס שאותו הורה פקיד הגביה לעקל אינו מצוי בידיו והוא הדין לעניין זה גם על פי סעיף 44 לחוק ההוצאה לפועל. ודוק: יש להבחין הבחן היטב בין האפשרות להטיל ולהמציא כדין את צו העיקול לידי צד שלישי גם בהיעדר ודאות על דבר הימצא נכסי החייב בידיו, ובין האפשרות לחייב את הצד השלישי באופן אישי בתשלומו של חוב זה. לעניין החיוב האישי מוטל על פקיד הגביה הנטל להוכיח כי נכסי החייב מצויים או היו מצויים בידי הצד השלישי בעת הטלת העיקול וכי הצד השלישי, "ללא הצדק סביר לא עשה כאמור בסעיף קטן (1), או הוציא מידיו נכס או שילם חוב שלא כדין, בידעו שיש עליו צו עיקול" (השוו: סעיף 48 לחוק ההוצאה לפועל ולעניין הנטל המוטל על פיו ראו רע"א 5222/93 גוש 1992 בנין בע"מ נ' חברה חלקה 168 בגוש 6181 בע"מ (לא פורסם) וכן עניין חיטים, 648).  

17. פרשנות זו של סעיף 7 לפקודת המסים מתיישבת היטב עם תכליתה של הפקודה, עליה עמדנו לעיל, ליתן בידי הגופים המוסמכים לכך מנגנון יעיל ומהיר לצורכי גבייה. אכן, על מנת להגשים תכלית זו אין מקום להחמיר עם הנושה ולהציב בפניו דרישות שיקשה עליו לעמוד בהן לצורך הטלת העיקול והמצאתו. נראה על כן כי לפחות ככל שבפקודת המסים ובחוק ההוצאה לפועל עסקינן, אין לדרוש מן הנושה שיקדים ויוכיח את דבר הימצאו של הנכס שלגביו מתבקש העיקול בידי הצד השלישי, כתנאי להטלת העיקול או כתנאי להמצאתו לידי צד שלישי. מן הראוי להסתפק בדרישה מתונה לפיה על הנושה להראות אחיזה סבירה כלשהי לכך שהנכס שאת עיקולו מבקשים אכן נמצא אצל הצד השלישי, אך לא יותר מכך (ראו והשוו: American Jurusprudence, Second Edition (2004), § 373; Fidelity National Bank v. Km General Agency, Inc., 244 Ga. 753 (1979)). כך לגבי צד שלישי בדרך כלל וכך ביתר שאת לגבי צד שלישי שהוא תאגיד בנקאי, נוכח ההסתברות הגבוהה כי החייב מנהל חשבון בבנק זה או אחר. כפועל יוצא מכך, אין לדרוש ממבקש העיקול על פי פקודת המסים, גם בהעדר הוראת חוק ספציפית דוגמת זו שבסעיף 45א לחוק ההוצאה לפועל, כי יצביע על סניף מסוים בו מתנהל חשבון הבנק, ויש לאפשר לו להמציא את צו העיקול למשרד הראשי של הבנק או הבנקים אשר בהם, על פי הערכתו, עשוי החייב לנהל חשבון. וככל שמדובר באינטרסים מוגנים של החייב, המשקל הנכבד הניתן לאינטרס הציבורי הקיים בגבייתם המהירה והיעילה של חובות בכלל ושל חובות מס בפרט, גובר בעיני על זכותו של החייב להגנה על הפרטיות ועל החיסיון הבנקאי הקיים בדרך כלל, ביחסים שבינו ובין הבנק. 

18. הטעם המרכזי אשר בגינו ביקשו המשיבים להבחין בין חוק ההוצאה לפועל ובין פקודת המסים, לעניין המצאת צווי עיקול למשרדם הראשי, נוגע לשיפוי בגין ההוצאות הנגרמות להם בהקשר זה. המשיבים הדגישו כי על פי ההסדר הסטטוטורי המיוחד הקבוע בחוק ההוצאה לפועל זכאי מי שאושר כ"צד שלישי מוכר" לקבל תשלום עבור טיפול בצווי עיקול שהומצאו לידיו וזאת בין אם נמצאו אצלו נכסים של החייב ובין אם לאו. בכך, לטענת המשיבים, מאזן חוק ההוצאה לפועל בין האינטרס של הנושה לאתר חשבונות בנקים ולעקל את יתרות הזכות המצויות בהם לצורך פירעון החוב, ובין האינטרס של המשיבים לקבל שיפוי הולם בגין הוצאות הנגרמות להם בעקבות הטלת עיקולים ממין זה אצלם. פקודת המסים לעומת זאת אינה כוללת הסדר דומה. משכך, מוסיפים המשיבים וטוענים, אין לאפשר הטלת עיקולים במשרדיהם הראשיים מכוח פקודת המסים בלא שיפוי הולם, שכן הנטל הכלכלי הכבד הכרוך מבחינתם באיתור נכסי החייב, בלא שיש להם נגיעה כלשהי לחוב שאותו מבקשים לגבות, איננו סביר ואיננו מידתי בנסיבות אלה.  

טענה זו טעמה עימה אך נראה כי ניתן למצוא פתרון לקושי שמעלים המשיבים בהקשר זה במסגרת הפקודה ותקנותיה. כוונתי להוראת סעיף 7ב לפקודת המסים ולהוראת תקנה 26 לתקנות המסים (גביה), תשל"ד-1974 (להלן: תקנות המסים (גביה)).

הוראת סעיף 7ב לפקודת המסים קובעת: 

7ב. חובת הצד השלישי למסור את המעוקל

(1) הצד השלישי חייב למסור לידי פקיד הגביה את הנכסים המעוקלים באופן, במועד ובמקום שפקיד הגביה קבע בצו העיקול או בצו שנתן לאחר מכן; היו הנכסים חובות המגיעים מצד שלישי לסרבן, ישלמם הצד השלישי לפקיד הגביה בהגיע זמן פרעונם; היו הנכסים נכסים המוחזקים לטובת הסרבן ואין לו תביעה עליהם, ימסור אותם הצד השלישי לפקיד הגביה, ובלבד שהממונה על הגביה ציווה על המסירה לאחר ששוכנע כי לא תיפגע בכך זכות אחרת מזכויות הסרבן. היה הדבר כרוך בהוצאות, ישלמו לו הוצאות סבירות לפי נסיבות הענין. 

ותקנה 26 לתקנות המסים (גביה) קובעת: 

26. תשלום הוצאות לצד שלישי

בקשה מאת הצד השלישי לתשלום דמי החסנה והוצאות אחרות שהוציא בשמירת הנכסים המעוקלים ומסירתם לפקיד הגביה יש להגיש לממונה על הגביה, בצירוף חשבונות וקבלות; הממונה על הגביה ישקול את הבקשה, ואם הוכח להנחת דעתו כי הצד השלישי עמד בהוצאות כאמור עקב צו העיקול ישלם את ההוצאות הסבירות בנסיבות המקרה.  

הוראות אלה מאפשרות למשיבים להיפרע את ההוצאות הסבירות שהוציאו בעקבות הטלת צווי העיקול אצלם ובשל הפעולות שנדרשו לעשות לצורך קיום החובה המוטלת עליהם למסירת נכסי החייבים לפקיד הגבייה מכוח העיקול. בכלל פעולות אלה באות לטעמי גם הפעולות לאיתור אותם נכסים. יתרה מכך, נראה לי כי פירוש רחב ותכליתי של שתי ההוראות המפורטות לעיל מאפשר להחיל את חובת השיפוי הקבועה בהן לא רק מקום שבו נמסרו בפועל נכסים על ידי הצד השלישי לפקיד הגביה אלא גם מקום שבו ביצע הצד השלישי פעולות איתור לצורך קיום חובתו למסירת הנכסים לפקיד הגבייה, אך התברר לבסוף כי נכסים אלה אינם מצויים בידיו, ובינתיים נגרמו לו הוצאות. פרשנות רחבה זו ראויה היא בעיני אף אם צריך להודות כי המנגנון הקבוע בהוראות הנ"ל איננו משוכלל ומפורט כמנגנון הקבוע לעניין זה בחוק ההוצאה לפועל וטוב היה עושה המחוקק אילו העמיד חסר זה על תיקונו. פירוש כזה להוראות סעיף 7ב לפקודת המסים ולתקנה 26 לתקנות המסים (גביה) אף מתיישב היטב עם עקרונות דיני עשיית עושר ולא במשפט, ככל שאנו משקיפים על פעולות איתור הנכסים שנדרשים המשיבים לבצע עבור העירייה, כעל התעשרות במובן סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979, בהיותן "שירות או טובת הנאה אחרת" הניתנים לעירייה. אכן, פעולות איתור אלה מקדמות את העירייה במאמציה "לשים יד" על נכסי החייבים ולהיפרע מהם את החוב. הן חוסכות בהוצאותיה שהרי אלמלא ביצעו אותן המשיבים היתה העירייה נאלצת לבצען בעצמה ולשלם תמורתן (על חיסכון בהוצאות כהתעשרות, ראו: ד' פרידמן, דיני עשיית עושר ולא במשפט (מהדורה שניה, 1998, להלן: פרידמן), 94). אך צודק הוא, אפוא, כי מקום שבו הוציא הצד השלישי הוצאות לצורך איתור, חיפוש ומסירה של נכסי החייב במסגרת עיקול שהטיל הנושה, יחויב הנושה להשיב לצד השלישי את ההוצאות הסבירות שהוציא בהקשר זה, על מנת שלא תהא התעשרותו על חשבון הצד השלישי בנסיבות אלה התעשרות "שלא על פי זכות שבדין" (לעניין התעשרות שלא על פי זכות שבדין בנסיבות הנוגדות את הצדק והיושר ראו: רע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום אביזרים ומוצרי צריכה בע"מ, פ"ד נב(4) 289, 465; רע"א 371/89 ליבוביץ נ' א. את י. אליהו בע"מ, פ"ד מד(2) 309, 323 וכן פרידמן, 84).

19. סיכומו של דבר, אני סבורה כי סעיף 7 לפקודת המסים על פי פירושו הנכון מאפשר לפקיד הגבייה להורות על עיקול אצל צד שלישי, מקום שיש אחיזה סבירה לכך שהצד השלישי מחזיק נכסים של החייב ואין לדרוש ממבקש העיקול כי יידע או יוכיח את דבר קיומו של הנכס המעוקל בידי צד שלישי כתנאי מוקדם להטלת העיקול. עוד אני סבורה כי במקרה שלפנינו וככל שבבנקים המשיבים עסקינן, ישנה הסתברות גבוהה כי החייבים אכן מנהלים חשבונות אצלם ומשכך, יש בענייננו אחיזה סבירה לקיומו של הנכס בידי המשיבים והטלת העיקולים היתה כדין. נוכח דרישה מינימליסטית זו לעניין הימצאות נכסי החייבים בידי המשיבים, ממילא אין לדרוש מן העירייה להצביע כתנאי לעיקול על סניף ספציפי שבו מתנהל החשבון. עם זאת, האפשרות העומדת למשיבים לקבלת שיפוי בגין הוצאות סבירות על פי הוראת סעיף 7ב לפקודה ועל פי תקנה 26 לתקנות המסים (גביה), מאזנת את התוצאה הנובעת מן הפירוש המרחיב שניתן להוראת סעיף 7 לפקודת המסים כמפורט לעיל. זאת, בשל עצם התשלום בפועל עבור ההוצאות שהוציא הצד השלישי ובמקרה שלנו המשיבים, וכן בשל העובדה שקיומה של אפשרות לשיפוי הצד השלישי בגין הוצאותיו מהווה מלכתחילה גורם מרסן מפני הטלת צווי עיקול גורפים ללא אבחנה.

סוף דבר

20. מכל הטעמים שפורטו לעיל אציע לחבריי לקבל את הערעור, להורות על ביטול פסק דינו של בית משפט קמא ולהצהיר כי צווי העיקול שהוצאו לבקשת העירייה במקרה דנן, הוטלו והומצאו כדין. עוד אני מציעה לחייב את הבנקים, המשיבים 1 ו-2, ביחד ולחוד, לשלם לעירייה הוצאות משפט בגובה האגרות ששולמו על ידה בהליך בבית משפט קמא ובהליך הערעור וכן שכר טרחת עורך דין בשתי הערכאות בסך כולל של 30,000 ש"ח.  

הנשיא א' ברק:

אני מסכים.

השופט א' א' לוי:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות.

ניתן היום‏, י"ד כסלו, תשס"ו (15.12.05).


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>
  1. החלטה חשובה - כל הכבוד לעופר   מאת: מולי אופיר    21/12/2005









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן