רע"א 11304/03- עליון, ארנונה.

רע"א 11304/03

1. השאלה העומדת בפנינו הינה האם סיווגה של המבקשת על-ידי המשיבה כ"חברת אשראי" לצורך תשלום ארנונה בשנים 1994 עד 1997 נעשה כדין.

  המדובר בבקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטים י' יעקבי-שווילי, מ' נאמן וי' כהן) בע"א 1924/00 מיום 16.11.03, אשר דחה את ערעורה של המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום בחדרה (כב' השופט ש' מנהיים) בת"א 2742/98 מיום 5.10.00. החלטנו לקבל את הבקשה ולדון בה כערעור.

2. המבקשת הינה חברה העוסקת במתן אשראי באמצעות כרטיסי אשראי. החל מיום 1.2.94 החזיקה המבקשת בחנות ב"קניון לב המפרץ" בחיפה, אשר שימשה כמחסן וכנקודת חלוקת מתנות ללקוחותיה.

  בשנים 1994 ו-1995 נדרשה המבקשת לשלם בגין החנות ארנונה לפי תעריף של "נכסים אחרים". לאחר ששילמה את החיוב עבור שנת 1995, קיבלה המבקשת דרישה מתוקנת מהמשיבה לשלם ארנונה עבור השנים 1994-1995 בהתאם לתעריף החל על הסיווג "חברת אשראי" שבצו הארנונה של עירית חיפה. אף בשנים 1996- 1997, עד לתום החזקתה של המבקשת בחנות, חויבה המבקשת בתשלום ארנונה לפי סיווג "חברת אשראי". המבקשת שילמה את תעריפי הארנונה שהוטלו עליה תחת מחאה, תוך טענה שמדובר בתשלומי יתר. יצוין, כי התעריף החל על סיווג "חברת אשראי" גבוה פי 5 לערך מהתעריף החל על סיווג "נכסים אחרים".

3. המבקשת העלתה בפני בית המשפט המחוזי שלוש טענות עיקריות, אותן היא שבה ומעלה בפנינו. בדומה לדרך בה צעד בית המשפט קמא, גם אנו נפצל את הדיון על-פי שלוש הטענות.

הטענה הראשונה נוגעת להבחנה השנויה במחלוקת בין סיווג נכס על-פי מהות השימוש בו לבין סיווג נכס על-פי מיהות המשתמש.

סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים) קובע:

  בית משפט השלום ציין כי ישנן שתי מגמות בפסיקה בעניין זה- אחת המעניקה פרשנות צרה למונח "שימוש" המוזכר בסעיף 8, ולכן גורסת כי אין באפשרות מועצה לסווג נכס בהתאם למיהות המשתמש בו, כגון סיווג של חברות אשראי; השניה סוברת כי ניתן לפרש את המונח "שימוש" באופן רחב יותר, שכן קשה לנתק בין שני מבחנים אלו- מהות השימוש ומיהות המשתמש. בית משפט השלום צידד במגמה השניה, בנמקו כי במקרים רבים ההפרדה בין מיהות הבעלים למהות השימוש הינה מלאכותית, ולפיכך קבע כי דין טענה זו להידחות. בנוסף קבע בית משפט השלום שחלוקת המתנות שהתבצעה בחנות המבקשת היא למעשה חלק אינטגרלי מובהק מעסקי חברת האשראי, ולכן גם בלי להכריע האם מיהות המשתמש הוא פרמטר חוקי לסיווג נישום לצורך ארנונה, דין הטענה להידחות, שכן בסיווג המבקשת התחשבה המשיבה בשימוש שנעשה בנכס.

דעת הרוב בבית המשפט המחוזי (כב' השופטים יעקבי-שווילי וכהן) דחתה אף היא טענה זו של המבקשת מנימוקים דומים. לעומת זאת, דעת המיעוט של השופט נאמן סברה שלאור ההלכה שנקבעה בפרשת בזק (ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק, פ"ד נז(3) 337. להלן: עניין בזק; וכן ראו ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין נ' עירית ראשון לציון (לא פורסם, ניתן ביום 9.2.03). להלן: עניין אחוזת ראשונים), לפיה מבחן השימוש בנכס צריך להיות המבחן המרכזי לסיווגו לצורך שומת הארנונה, יש לקבל את טענת המבקשת כי סיווגה כחברת אשראי אינו תקין.

המבקשת שבה וטוענת בפנינו כי עצם הסיווג "חברת אשראי", הינו סיווג בהתאם למיהות המשתמש בנכס ולא בהתאם לשימוש בו בפועל, ולפיכך מנוגד לסעיף 8 לחוק ההסדרים שהובא לעיל. המבקשת תומכת יתדותיה בשורה של פסקי דין: עניין בזק; עניין אחוזת ראשונים; בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793 (להלן: עניין דשנים). לדעתה, פסיקת הרוב בבית המשפט המחוזי מעקרת מתוכן את ההלכות שנקבעו בפסקי דין אלו.

לעומתה טוענת המשיבה כי סיווגה של המבקשת כ"חברת אשראי" תואם את השימוש שנעשה בנכס, שהינו חלק בלתי נפרד מעיסוקה כחברת אשראי. לחילופין טוענת המשיבה, כי הלכה היא שניתן במקרים מסוימים לסווג נכסים גם לפי מיהות המחזיק. המשיבה נתמכת בבג"צ 345/98 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, ובבג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עירית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13.

 4. טענתה השניה של המבקשת תקפה את הוספת הסיווג של "חברת אשראי" לצו הטלת הארנונה של עירית חיפה בשנת 1987. לטענתה, הוספה זו היתה מנוגדת ל"הוראות ההקפאה" שנקבעו החל משנת 1986, שכן מדובר בהוספת סיווג חדש שלא היה קיים בצו בשנה הקודמת.

  בית משפט השלום דחה גם טענה זו. לדבריו, המציאות הדינמית בעולם העסקים, שמשמעותה הקמת עסקים חדשים בתדירות גבוהה, אינה מתיישבת עם טענת המבקשת, שלמעשה תחייב את העיריה לשום כל סוג חדש של עסק על-פי הסיווג השיורי, הכללי והנמוך יחסית של "עסקים אחרים". בית משפט השלום אף לא מצא עיגון לטענה זו בהוראות החוק, לפחות בכל האמור בהוראות ההקפאה שנחקקו עד לשנת 1990.

  שופטי הרוב בבית המשפט המחוזי היו בדעה אחת עם בית משפט השלום. בבוחנם את סעיף 14 לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987 (להלן: חוק יציבות המשק), עליו ביססה המבקשת את טענתה, קבעו השופטים כי מטרתו של סעיף זה היא להבטיח שהרשויות המקומיות לא תעלינה את שיעורי הארנונה מעבר לשיעור המותר, יחסית לשיעורים שהוטלו בשנה הקודמת. לפיכך קבע הסעיף איסור לשנות את סיווג הנכסים הקיימים, על מנת למנוע מהרשויות לעקוף, על-ידי סיווג מחודש של הנכסים, את גובה שיעור ההעלאה המותר. עם זאת, הסעיף אינו מונע מהרשויות לקבוע סיווגים חדשים הצופים פני עתיד. שופט המיעוט בבית המשפט המחוזי לא ראה צורך להידרש לטענה זו לאור קביעתו באשר לטענה הקודמת.

  המבקשת מחזקת בפנינו את טענתה בעניין זה באמצעות הלכה חדשה שיצאה מפי בית משפט זה ברע"א 3784/00 שקם נ' עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (להלן: עניין שקם), וכן היא מסתמכת על פסקי הדין שניתנו בבג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם, ניתן ביום 31.12.96) (להלן: עניין לקסן); ובע"א 5746/91 החברה לכבלים וחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876. לחילופין טוענת המבקשת כי גם אם הסיווג "חברת אשראי" לא יבוטל, היא סבורה כי יש להחיל על סיווג זה החל משנת 1994 את הסכומים המירביים הקבועים בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד-1993 עבור סיווג האב של "משרדים, שירותים ומסחר", ולא עבור סיווג האב של "בנקים".

המשיבה מצידה טוענת כי הוספת הסיווג "חברת אשראי" לצו הטלת הארנונה בשנת 1987 אינה מהווה שינוי אסור בתעריפי הארנונה. לדעתה, הפרשנות הנכונה של "הוראות ההקפאה" של שנת 1987 הינה כי אין להעלות תעריפי ארנונה מעבר לשיעור המותר רק לגבי נכסים קיימים וסוגי נכסים קיימים.

5. טענתה השלישית של המבקשת היתה כי אף אם השומה שהוטלה עליה חוקית, הרי שהטלתה באופן רטרואקטיבי לשנת 1994 אינה חוקית.

בעניין זה קבע בית משפט השלום שבמקרה שבפניו דובר בטעות טכנית גרידא של העיריה, ולא בטעות שבשיקול הדעת. הטעות לא גרמה נזק למבקשת, ולפיכך יש לאפשר למשיבה לתקן את טעותה אף למפרע, לפחות לתקופה קצרה של שנת חיוב אחת, כפי שהיה במקרה זה. תוצאה זו, לדעת בית משפט השלום, תואמת אף את אינטרס הציבור.

דעת הרוב בבית המשפט המחוזי לא מצאה לנכון להתערב בקביעה זו. דעת המיעוט ציינה כי אף בעניין זה דעתה כדעת המבקשת. השופט נאמן הסתמך לעניין זה על ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נד(2) 433, וקבע כי מכיוון שהטעות בשומת הארנונה נעשתה באשמתה של העיריה, אין לאפשר לה תיקון רטרואקטיבי של הטעות, אלא אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות.

המבקשת שבה וטוענת בפנינו שעיקרון החוקיות מורה כי אין להתיר חיוב רטרואקטיבי, בייחוד כאשר מדובר במס, אלא במקרים חריגים, וזאת אף אם מדובר בטעות טכנית של הרשות. כמו כן טוענת המבקשת כי בענייננו מדובר בטעות בשיקול הדעת, שכן סיווג נכסים הינו תפקידה המהותי ביותר של מנהלת הארנונה. לטענתה חיוב רטרואקטיבי פוגע באינטרס סופיות ההחלטה ובאינטרס ההסתמכות של האזרח.

המשיבה טוענת כי מדובר בתיקון טעות גרידא שנעשתה בהיסח הדעת, ולא בטעות בשיקול הדעת, ולפיכך מוצדק לאפשר את התיקון באופן רטרואקטיבי.

6. אפתח ואדון תחילה בטענתה השניה של המבקשת, שהיא לטעמי המרכזית בדיון זה.

  סעיף 14 לחוק יציבות המשק קובע: 

לאור ההלכה שנקבעה בעניין שקם, אין חולק כי סעיף 14 אוסר שינוי סיווג של נכס, אף אם הוא חדש, כל עוד היו קיימים בעבר נכסים מסוגו ברשות המקומית, אם שינוי זה יגרום להגדלת הארנונה מעבר לשיעור המותר. המחלוקת בין המבקשת למשיבה הינה, כאמור, האם סעיף זה אסר על רשות מקומית להוסיף בשנת 1987 סוג נכס חדש לצו הטלת הארנונה שטרם היה קיים באותה רשות מקומית בשנת 1986, כגרסת המבקשת, או שמא הסעיף מדבר רק באיסור הוספת סיווגים עבור סוגי נכסים שהיו קיימים באותה רשות מקומית בשנת 1986, כדעת המשיבה. מחלוקת זו חשובה לעניין שבפנינו, שכן, כפי שכבר הוזכר, הוסיפה המשיבה את הסיווג "חברת אשראי" לצו הטלת הארנונה שלה בשנת 1987, כאשר באותה שנה טרם היו קיימים בחיפה נכסים מסוג זה. לפיכך, אם צודקת המבקשת בטענתה, הרי שהוספה זו של המשיבה הינה בלתי חוקית ודינה להתבטל.

אני סבורה כי בעניין זה הדין הוא עם המבקשת.

7. המשיבה נתלית בביטוי שבו משתמש סעיף 14(א) "בשל אותו נכס". לטעמה, המחוקק השתמש בביטוי זה על מנת להשמיע לרשות המקומית כי מדובר באיסור שינוי סיווג עבור סוגי נכסים שהיו קיימים בשנת המס הקודמת, ולהמעיט מגדר האיסור הוספת סיווגי נכסים עבור נכסים חדשים, שנכסים אחרים מסוגם כלל לא היו קיימים באותה רשות מקומית בשנת המס הקודמת (לתמיכה בטענה זו ראו ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב ארנונה עירונית (ספר ראשון, מהדורה חמישית, התשס"א) 495 (להלן: רוסטוביץ).

אני סבורה כי פרשנות זו אינה מתחייבת מלשון הסעיף. ניתן, לדעתי, לפרש את סעיף 14(א) כך שיכלול גם את המקרה שהמשיבה סבורה כי יש להוציא מתחולת הסעיף: כאשר הסעיף מדבר על "סכום הארנונה שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1986", ניתן לפרש כי גם לגבי סוג נכס חדש תבחן הרשות המקומית על-פי איזה סיווג הוא היה ממוסה תיאורטית בשנת הכספים 1986 (בדרך-כלל סיווג שיורי), ואיסור העלאת הארנונה יחול על תעריף זה. כלומר, לרשות המקומית יהיה מותר להוסיף סיווג חדש בצו הטלת הארנונה עבור נכסים חדשים שטרם מוסו באותה רשות מקומית, בתנאי שהתעריף על נכסים אלה לא יעלה על תעריף הארנונה שהיה מוטל עליהם לו היו קיימים בשנה הקודמת, בתוספת שיעור ההעלאה המותר בשנה זו.

8. מוסיפה המשיבה וטוענת כי הפירוש הלשוני שנתנה לסעיף נתמך בהשוואתו עם הוראות ההקפאה שנחקקו לשנת הכספים 1990. חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990 קובע:

טוענת המשיבה כי מהוספת סעיף קטן (ד) בשנה זו לראשונה עולה, כי המחוקק התכוון לאסור הוספת סיווגים חדשים במקרה של סוג נכס חדש רק החל משנת 1990, ומכאן שבשנת 1987 הוספה כזו היתה מותרת.

אני סבורה כי גם השוואה זו בין הסעיפים אינה מחייבת את פירושה של המשיבה, שכן השינויים הרבים שעברו הוראות חוקי ההקפאה במהלך השנים מצדיקים בחינתן של הוראות אלו כמכלול מבלי לבחון את לשונה של הוראה מסוימת עבור שנה מסוימת במנותק מיתר ההוראות.

כפי שציין השופט ריבלין בעניין שקם: 

שנית, אף מדברי ההסבר לסעיף קטן (ד) ניתן ללמוד שכל שהתכוון המחוקק לו הוא להבהיר את החקיקה הקודמת, ולא להוסיף הוראה חדשה שלא היתה קיימת בעבר: 

ההבדל שאני סבורה כי עולה משני החיקוקים שצוטטו לעיל, הוא שבשנת 1986 היה מותר לרשות מקומית להוסיף לצו הטלת הארנונה סיווג חדש כל עוד התעריף בגינו אינו עולה על תעריף הארנונה שהיה מוטל על הנכס החדש בשנה הקודמת בצירוף שיעור ההעלאה המותר באותה שנה; בעוד שבשנת 1990, כך נראה, נאסרה כל הוספה של סיווגים חדשים בצו הטלת הארנונה ללא אישור השרים (למרות שסיווג חדש כזה באותה שנה לא היה מסייע לרשות המקומית, על-פי פרשנות המבקשת, שכן באותה שנה היתה אסורה כל העלאה של שיעור הארנונה מעבר לתעריפים שנקבעו בשנת 1989. לפיכך ניתן היה ליצור סיווגים חדשים לנכסים שטרם היו קיימים ברשות המקומית, ולקבוע עבורם תעריף זהה או נמוך מזה שהיה מוטל על אותם נכסים לו מוסו בשנת הכספים הקודמת, אך לא גבוה יותר. עם זאת, בשנים 1991, 1992 היתה משמעות להבחנה זו, שכן היה ניתן להעלות את תעריפי הארנונה בשיעור מסוים). 

יוער, כי החל משנת 1993 נעשתה רפורמה בחיקוקים המסדירים את תשלום הארנונה, וכללים אלו, אשר אנו מדברים בהם, אינם תקפים משנה זו ואילך.

משהגעתי למסקנה כי שתי החלופות הלשוניות שהוצגו בפנינו עשויות להשתמע מהסעיף, יש לעבור לשלב השני במסגרת ההליך הפרשני ולבחון את תכלית החקיקה על מנת לאמץ את החלופה הלשונית העולה בקנה אחד עם תכלית זו (ראו ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70). תכלית הטקסט המשפטי מורכבת מסממנים סובייקטיביים- התכלית המיוחסת ליוצר החוק, ומסממנים אובייקטיביים. ההליך הפרשני מבקש לדלות משני המרכיבים כאחד את המשמעות שיש ליתן לטקסט המשפטי כ"דו-שיח" אותו מנהל הפרשן בין התכליות השונות (ראו א' ברק פרשנות תכליתית במשפט (תשנ"ג), בעמ' 156-157). לתכלית זו נידרש בהמשך הדברים.

9. המשיבה מנסה בטיעוניה לאבחן את פסק הדין בעניין שקם שהובא על-ידי המבקשת לתמיכה בטענתה. בעניין זה נידון עניינה של מבקשת שהפעילה מרכז קניות בקניון "לב המפרץ" החל מחודש מרץ 1991. המבקשת באותו עניין חויבה בתשלום ארנונה בהתאם לתעריף החל על הסיווג "מרכז קניות". אלא שסיווג זה הוסף רק בשנת 1987 לצו הטלת ארנונה, בעוד שבשנים הקודמות הסיווג המתאים לעסקה של המבקשת היה סיווג של "עסקים אחרים". בית המשפט העליון קבע כי הוראות ההקפאה, החל משנת 1986, השנה בה נחקקו לראשונה הוראות מסוג זה, ואילך, לא מוגבלות לאיסור העלאת ארנונה עבור נכסים שהיו קיימים בשנה הקודמת בלבד, וכדברי השופט ריבלין:

טוענת המשיבה כי בעניין שקם דובר על סיווג חדש שהוסף לצו הטלת הארנונה, כאשר בשנה הקודמת היו קיימים נכסים מסוג זה שחויבו בארנונה. לשם ההבהרה- בשנת 1986 היו קיימים בשטחה של עירית חיפה נכסים מסוג מרכזי קניות. לפיכך, היה אסור לעיריה לקבוע בשנת 1987 סיווג חדש עבור מרכזי קניות חדשים שקמו באותה שנה. המשיבה מסבירה את ההבחנה המוצעת על-ידה בכך שבסיטואציה שתוארה בעניין שקם נוצר מצב של חוסר שיוויון בין נישומים, שכן מרכז קניות שהוקם בשנת 1987 ואילך סווג בהתאם לסיווג החדש שהוסף (היקר יותר), לעומת מרכז קניות שהיה קיים כבר בשנת 1986, שהמשיך להיות ממוסה בהתאם לתעריף שנקבע בסיווג הישן. עם זאת, לטענת המשיבה, כאשר הסיווג החדש עוסק בנכסים שכלל אינם קיימים עדיין בתחום הרשות המקומית, אין לדבר על מצב של חוסר שיוויון, שכן כל הנכסים מסוג זה שיקומו ימוסו באותו תעריף.  

אלא שבעניין שקם מבסס השופט ריבלין את החלטתו על שני אדנים: האחד הוא הפגיעה בשוויון בין הנישומים; השני הוא תכליתן של הוראות ההקפאה, ומכאן מגיעים אף אנו לבחון עניין זה. 

10. בבסיס הוראות ההקפאה עמד רצונו של המחוקק לרסן את הרשויות המקומיות, שנהגו להעלות בכל שנה ושנה את תעריפי הארנונה בשיעורים גבוהים, וזאת על מנת לכסות את גרעונותיהן (ראו למשל: ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל נ' המועצה המקומית בית שאן, פ"ד נ(3) 876, בפסקה 3; עניין בזק, בפסקה 8; עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, בפסקה 8 (להלן: עניין אשדוד בונדד)). בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (ה"ח, עמ' 8) מוסבר כי העלאות אלו השפיעו באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן ופגעו ברווחיות המגזר היצרני. כחלק ממאמציו של המחוקק לבלום את האינפלציה הדוהרת ולייצב את המשק נחקקו הוראות ההקפאה הראשונות בפברואר 1985, בהן הוגבלו סמכויותיהן של הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה (ראו עניין שקם, בפסקה 7).

 11. תכלית זו היא האדן השני עליו בוסס פסק הדין בעניין שקם. תכלית זו אף מצדיקה את פרשנותה של המבקשת בענייננו. לו היה מתאפשר לרשות מקומית ליצור סיווג חדש של נכסים, היינו מרוקנים את הוראות ההקפאה מתוכן, שהרי על-ידי סיווג מחודש היתה יכולה הרשות המקומית להתחמק מאיסור העלאת הארנונה. כך כאשר מדובר בשינוי הסיווג עבור נכס ספציפי קיים שמוסה גם בשנת הכספים הקודמת; כך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור נכסים שטרם קמו בשנת הכספים הקודמת (כמו בעניין שקם); וכך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור סוג נכסים שטרם היה קיים בשנת הכספים הקודמת, כמו בענייננו.

  אין בכוונתי לומר כי כל סיווג חדש שיוצרת רשות מקומית אינו מוצדק וכל מטרתו להתחמק מהוראות ההקפאה. עם זאת, עשוי להיווצר חשש לפיו יעשה ניסיון לעשות שימוש למטרה זו בפרצה שמבקשת המשיבה להותיר פתוחה. כך לדוגמא, רשות מקומית שבצו הטלת הארנונה שלה ישנו סיווג של בריכות, ואשר בתחומה באותה שנה היו קיימות רק בריכות מקורות, תוכל בשנת הכספים הבאה ליצור סיווג של "בריכות לא מקורות" בתעריף גבוה יותר, לקראת פתיחתה לראשונה של בריכה כזו בתחומיה. או דוגמא אחרת- רשות מקומית תוכל ליצור סיווג חדש עבור "מרכז קניות גדול" מקום בו עומד להיפתח בתחומיה מרכז קניות גדול יותר מאלו שהיו קיימים בשנה הקודמת ואשר סווגו כ"מרכז קניות" גרידא. משמע- רשות מקומית "יצירתית" תוכל ליצור סיווגים חדשים עבור סוגי נכסים חדשים לכאורה עבור כמעט כל עסק חדש שיקום בתחומיה.

  חשש זה מניסיונות התחמקות של הרשות המקומית מהוראות ההקפאה יכול להיווצר מסיבה נוספת: גם במקרה בו אכן מדובר בסוג נכס חדש לכל הדעות, שטרם היה כמותו בתחומי אותה רשות, ואין מדובר בסיווג בלתי הגיוני כפי שהבאתי בדוגמאות לעיל, ישנו חשש כי התעריף המוטל עליו יהיה גבוה ובלתי תואם את סוג הנכס, וזאת מכיוון שרשות מקומית עלולה לרצות "לפצות" את עצמה על התשלומים שאינה יכולה לגבות בשל "הוראות ההקפאה". החשש מתחזק דווקא כאשר מדובר בשנת 1986, שכן באותה שנה טרם נקבעו בתקנות סכומים מזעריים ומרביים לארנונה אותם מורשות הרשויות המקומיות להטיל. תקנות מסוג זה נחקקו לראשונה רק בשנת 1993.

גם אם תמצי לומר שסיווג אבסורד כגון זה שהבאתי בדוגמאות לעיל, וכן תעריפים מוגזמים שיטילו רשויות מקומיות על סוגי נכסים חדשים, יפסלו מיד על-ידי בית המשפט, נמצאנו מגדילים את כמויות הסכסוכים בנושאי הארנונה המגיעים לבתי המשפט, סכסוכים שגם כך היקפם כיום גדול.

 12. בית משפט השלום וכן דעת הרוב בבית המשפט המחוזי סברו כי תוצאה זו, אליה אנו מגיעים, קשה היא בעולם עסקים דינמי, שכן עסקים מסוג חדש קמים חדשים לבקרים, ולא יעלה על הדעת כי כולם יסווגו תחת סיווג שיורי של "עסקים אחרים" שהתעריף המוטל עליו נמוך יחסית. אני סבורה כי התשובה לכך פשוטה: כל שעל הרשות המקומית לעשות על מנת להוסיף סוג נכס חדש הוא לפנות ולבקש אישור על כך משר האוצר ומשר הפנים כפי שקבוע ב"הוראות ההקפאה", ובענייננו בסעיף 14(ג) לחוק יציבות המשק (וראו למשל עניין לקסן, בפסקה 4). בעניין זה ברצוני להרחיב מעט.

13. ארנונה הינה תשלום חובה המוטל על האזרחים על-ידי הרשויות המקומיות, וההצדקה לו הינה ההנאה והתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים הניתנים להם על-ידי הרשות, כגון פינוי אשפה, ניקיון, תאורה וכדומה. הארנונה מוטלת ללא זיקה ישירה לשירותים שמקבל הנישום (ראו עניין דשנים; עניין אשדוד בונדד).

  החל מקום המדינה נדרשה רשות מקומית, אשר היה ברצונה להעלות את תעריפי הארנונה המוטלים על תושביה, לקבל החלטה כזו על-ידי מועצת הרשות המקומית, וכן לקבל את אישורו של שר הפנים להגדלה המתבקשת. אלא שדרישות אלו בוטלו בשנת 1967 עם תיקון פקודת העיריות, ולמועצת הרשות המקומית ניתנה סמכות להטיל ארנונה כללית בתחומי הרשות המקומית, וזאת ללא כל צורך באישור של גורם נוסף (ראו רוסטוביץ, בעמ' 439). יד חופשית זו שניתנה לרשויות המקומיות הביאה, כאמור לעיל, להעלאת תעריפי הארנונה מדי שנה בשיעורים ריאליים על מנת להגדיל את הכנסותיהן, וכן למתן הנחות לעיתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים (ראו דברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים בשנת 1992 (ה"ח, עמ' 8)).

לפיכך, וכחלק מהמאמץ לייצב את המשק, לאחר שהאינפלציה האמירה עד כדי שיעור של 400% לשנה, הוחלט בשנת 1985 להגביל את סמכויותיהן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה. החל משנה זו, ובכל שנה מאז, הוגבל שיעור ההעלאה של תעריפי הארנונה. העלאה מעבר לשיעור שנקבע נדרשה לאישור שר הפנים ושר האוצר. בשנת הכספים 1993 נחקק חוק ההסדרים, אשר הגביל אף יותר את שיקול דעתן של הרשויות. החוק קבע את סמכותם של שרי הפנים והאוצר להתקין תקנות לעניין השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, לעניין שיעורי העדכון של תעריפי הארנונה, ולעניין הסיבות להנחות ושיעורן. כן הוסמכו השרים לקבוע לכל הרשויות באופן אחיד את סיווג הנכסים, את שיטת חישוב השטחים, ואת היחס בין שיעורי הארנונה שיוטלו על סוגי הנכסים השונים. לפיכך, החל משנת 1993 הותקנו תקנות ההסדרים, אשר קבעו סכומים מרביים ומזעריים לסוגי נכסים שונים.

14. למעשה, ניתן לחלק את ההיסטוריה החקיקתית של דיני הארנונה, אשר נסקרה בקצרה לעיל, לשלוש תקופות: בתקופה הראשונה, מקום המדינה ועד לשנת 1967, היה כבול שיקול דעתה של הרשות המקומית על-ידי הכפפת החלטותיה להעלאת ארנונה לאישור שר הפנים. בתקופה השניה, משנת 1967 ועד לשנת 1985, ניכרה מגמה הפוכה של מתן עצמאות מוחלטת לרשות המקומית בהטלת הארנונה. התקופה השלישית, זו של "הוראות ההקפאה", מתאפיינת, לדעתי, בניסיון לאזן בין שתי המגמות- האחת- הרצון להגביל את הרשויות המקומיות ולפקח עליהן, וכן הרצון לקבוע קריטריונים אחידים וברורים ליצירת אחדות, וודאות ושוויון בין נישומים דומים (ראו עניין בזק). המגמה השניה הינה הרצון להותיר די שיקול דעת בידי הרשות המקומית, וכן לא להכביד ולסרבל את הליך קביעת הארנונה והטלתה על-ידי הרשויות המקומיות (על הצורך לשמור ולכבד את האוטונומיה של הרשויות המקומיות ראו בספרו של י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך א, תשנ"ו), 376-378, (להלן: זמיר) וכן פסקי הדין אליהם הוא מפנה). על איזון זה אמרתי כבר בעבר:

 15. ביישום האיזון בין שתי מטרות אלו אני סבורה כי יש להבחין בין תפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת לבין תפקידה של הרשות המקומית כרשות מבצעת. כלומר, בין תפקידה לחוקק את צו הטלת הארנונה, לבין תפקידה להוציא שומה לכל נכס ספציפי בהתאם לצו (על הבחנה זו ראו רוסטוביץ, בעמ' 129-130).

  ככל שמדובר בתפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת, נטה המחוקק במאזן שהצגתי לעיל לכיוון הפיקוח על הרשויות. לפיכך נקבעו הוראות החוק והתקנות שהגבילו את שיעור ההעלאה המותר בתעריפי הארנונה, והחל משנת 1993 קבעו סכומים מרביים ומזעריים לפי סוגי נכסים; כמו כן נקבע פיקוח השלטון המרכזי, באמצעות דרישת קבלת אישור משר הפנים ושר האוצר לחריגה משיעור ההעלאה המותר. בנוסף אסר המחוקק, כפי שראינו, בדרך זו או אחרת, בהתאם לשנת הכספים הרלוונטית, הוספת סיווגים חדשים בצו הטלת הארנונה. גם חריגה מאיסור זה הותנתה, בדרך-כלל, בקבלת אישור שרים. החל משנת הכספים 1993 אף הוגבלו תעריפי הארנונה לסכומים מזעריים ומרביים הקבועים בתקנות על-פי סוגי נכסים. אני סבורה כי מגמה זו של המחוקק ראויה היא, ולפיכך נראה לי כי ביישום פרשנות תכליתית על הוראות החוק העוסקות בתפקיד זה של הרשות המקומית, יש להעניק עדיפות לפרשנות הנוטה במאזן שהצגתי לעיל לכיוון הפיקוח והגבלת שיקול הדעת של הרשות המקומית. יוער כי מסקנה זו מתיישבת עם הפרשנות שהצגתי לעיל לסעיף 14 לחוק יציבות המשק.

עם זאת, ככל שמדובר בתפקיד הרשות המקומית כרשות מבצעת, הותיר המחוקק לרשות שיקול דעת רחב יותר. כך, הסיווג של נכס ספציפי לסוגי נכסים ושימושים שבצו הטלת הארנונה נעשה בהתאם לשיקול דעתה של הרשות המקומית. כך גם יכולה הרשות המקומית לשנות סיווג של נכס אם השתנה השימוש בו. לצורך כך אין נדרש כמובן אישור שרים. בתפקידה זה של הרשות המקומית גם נדרש פיקוח, אך בדרך-כלל פיקוח זה יעשה בדיעבד, לאחר הוצאת השומה, וביוזמת האזרח, על-ידי פנייתו למנהל הארנונה, לוועדת הערר ולבתי המשפט, ולא מלכתחילה ובאחריות הרשות, כפי שנעשה כאשר יש צורך באישור שרים. עם זאת, אף לגבי תפקידה זה של הרשות המקומית הבעתי את דעתי, כי יתכן שאף במקרה בו מעוניינת הרשות המקומית לשנות סיווגו של נכס ספציפי משנה לשנה, מבלי שחל כל שינוי בשימוש בו, היא תידרש לבקש את אישור השרים, וזאת בהתאם לתקנות ההסדרים משנת 2000 (ראו עניין אשדוד בונדד). סבורני כי לאור הקריטריונים שנקבעו בתקנות, שאינם מובהרים די צרכם, ויוצרים מחלוקות רבות ואי הבנות בין האזרח לרשות המקומית (ראו ביקורתו של רוסטוביץ, בעמ' 467), יתכן ויש מקום לדרוש אישור שרים מלכתחילה במקרה זה, וכך למנוע (לפחות בחלק מהמקרים) את הצורך של האזרח לפעול להוצאת צדקתו לאור במקרים ששינוי הסיווג עבור הנכס שבהחזקתו אינו מוצדק. מכל מקום, אציין כי השארתי עמדה זו בצריך עיון (כן ראו הערתו של הנשיא ברק בעניין אשדוד בונדד).

16. כאמור, אני סבורה כי הדרישה מהרשות המקומית לבקש את אישור השרים כל אימת שהיא מעוניינת לחרוג מהקבוע בתקנות היא דרישה סבירה וראויה, בייחוד כאשר מדובר בסמכותה התחיקתית של הרשות המקומית. דרישה זו מהווה בפני עצמה איזון ראוי בין הצורך לפקח על הרשויות המקומיות וליצור האחדה כלשהי במדיניות הרשויות השונות בנושא הארנונה, לבין הצורך לאפשר להן מרחב של שיקול דעת, כך שהן תוכלנה להתאים את תעריפי הארנונה למציאות העסקים הדינמית והמתחדשת, ומבלי לסרבל יתר על המידה את הליך הטלת הארנונה.

מסירת סמכות חקיקתית לרשויות המקומיות היא לכאורה פגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות, ולמעשה הינה אילוץ הנובע מהמציאות הקיימת, בה אין הרשות המחוקקת מסוגלת לעמוד בקצב החקיקה הנדרש במדינה המודרנית, ובייחוד במדינת הרווחה, ובצורך בגמישות בהסדרים הטעונים התאמה מעת לעת על-פי צרכי הזמן והמקום (ראו בג"צ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481 (להלן: עניין רובינשטיין); ב' ברכה משפט מינהלי (כרך א', 1986) 82; זמיר, בעמ' 68). על מנת לאזן בין הצורך האמור לאפשר לרשות המבצעת לחוקק, לבין הרצון להגביל את כוחה של הרשות המבצעת, נדרשת קביעת הסדרים שיהוו פיקוח הולם על כוחה זה (ראו ב' ברכה, "חקיקת משנה", משפט וממשל א (תשנ"ג) 411, 413). אחת הגישות גורסת כי על מנת להעניק סמכויות חקיקה לרשות המבצעת יש לקבוע בדבר החקיקה הראשי קריטריונים ברורים להפעלת סמכות זו (עניין רובינשטיין, בפסקה 20 לפסק דינו של הנשיא ברק). כאמור לעיל, הקריטריונים הקבועים כיום בתקנות ההסדרים אינם ברורים כל צרכם, ולכן נראה לי כי פיקוח מסוג זה אינו מספיק בשלב זה. בעניין אשדוד בונדד הערתי כי אני רואה מקום להסדרת המחוקק את עניין האחדת הגדרות הסיווגים השונים לצרכי ארנונה בין הרשויות השונות (פסקה 16 לפסק הדין). עם זאת, במצב הדברים כפי שהוא היום, דרישת אישור השרים מהווה פיקוח הולם על סמכותה של הרשות המקומית וכן מבטיחה מדיניות אחידה בכל הנוגע לסיווג נכסים לצורך שומת הארנונה.

מהעבר השני, כאמור, מצוי הצורך לאפשר לרשות מרחב של שיקול דעת והליך יעיל ומהיר בחיקוק צו הארנונה. פיקוח באמצעות אישור שרים מאפשר מרחב שיקול דעת מקסימאלי. היתרון בפיקוח מסוג זה הינו כי הוא מאפשר הטלת ארנונה בהתאם לצרכים הספציפיים של הרשות המקומית, אשר משתנים בהתאם לסוג הרשות המקומית, מיקומה, אופי העסקים בה וכו'. כמו כן, כל עוד אישור השרים נדרש עבור מקרים חריגים (כגון רצונה של הרשות המקומית לשנות סיווג קיים, לקבוע תעריף ארנונה גבוה מהמותר, וכדומה) ולא עבור כלל המקרים (כפי שנדרש עד לשנת 1967) אין דרישה זו מהווה סרבול רב מדי של הליך הטלת הארנונה ואין היא מכבידה מדי לא על הרשות המקומית ולא על משרדי הפנים והאוצר. הדברים אמורים בייחוד במקרים כמו זה שבפנינו, כאשר מדובר בהוספת סיווג חדש עבור נכסים שטרם קיימים ברשות המקומית. במקרים אלו יכולה הרשות, פעמים רבות, לצפות את הקמת העסק בשטחה, ולבקש מספר שנים מראש את הוספת הסיווג הרצוי עבור העסק החדש. כך אכן קרה בענייננו- עירית חיפה הוסיפה את הסיווג "חברת אשראי" בשנת 1987 כהכנה לבואם של נכסים מסוג זה לשטחה בעתיד. הנכס הראשון מסוג חברות אשראי שהחל לפעול בשטחה, החל את פעילותו רק בשנת 1994. אין חולק, וודאי, כי תקופה של שבע שנים הינה תקופה ארוכה דיה על מנת לאפשר הן לרשות המקומית לבקש את אישור השרים הנדרש, והן לשרי האוצר והפנים לתת את האישור המיוחל.

17. כאמור לעיל, הגעתי למסקנה כי דין טענתה של המבקשת, בעניין חריגה מהוראות ההקפאה, להתקבל באופן עקרוני, כך שפרשנותה תועדף על פרשנות המשיבה. עם זאת, בעניין הספציפי שבפנינו נדרש ליבון של סוגיה נוספת, שלגביה אין בפנינו נתונים, והיא האם ההפרש בין התעריף שהוטל על הסיווג "עסקים אחרים" בשנת 1986 (שאליו היתה משויכת המבקשת לו מוסתה בשנה זו) לבין התעריף שהוטל על הסיווג "חברת אשראי" בשנת 1987 עלה על ההעלאה המותרת של 22% בחוק יציבות המשק. אם התשובה לכך חיובית היא, הרי שהסיווג שהוסף בשנת 1987 אינו חוקי, ואז יש לבחון את שאלת השבת תשלומי היתר ששולמו על-ידי המבקשת. שאלת ההשבה היא שאלה סבוכה וזאת בשל ההשלכות שיש להשבה כזו על הרשות המקומית, ומכאן על האינטרס הציבורי (ראו עניין שקם, בפסקה 16). עם זאת, במקרה שבפנינו היתה הסכמה דיונית בין הצדדים בפני בית משפט השלום כי רק לאחר ההכרעה בשאלה העקרונית, תוכרע, בכפוף לתוכן ההכרעה, שאלת ההשבה וחישוב הסכומים המגיעים למבקשת. לפיכך אין אנו נדרשים להכריע בכך בשלב זה, ואני סבורה כי עלינו להחזיר את הדיון לבית משפט השלום על-מנת שידון בסוגיות אלו.

18. לעניין שתי טענותיה האחרות של המבקשת, אין אני נצרכת להידרש אליהן לאור התוצאה אליה הגעתי. עם זאת, ברצוני לומר מילים ספורות בנוגע לטענתה הראשונה של המבקשת.

19. כאמור, טענתה של המבקשת היא כי סיווג הנכס שבהחזקתה כ"חברת אשראי", אינו עומד בקנה אחד עם המבחן שנקבע בפסיקה עבור סיווג נכס, הרי הוא מבחן השימוש בנכס. אני סבורה כי בנקודה זו הצדק הוא עם המשיבה.

בעניין בזק שהוזכר נבחנה מחלוקת זו לעומק. השופטת שטרסברג-כהן קבעה כי המבחן המרכזי לקביעת סיווג של נכס בצו הטלת הארנונה הוא מבחן השימוש. כן נקבע בעניין זה, כי במתן פרשנות למבחן זה יש להתחשב מצד אחד בצורך לקבוע קריטריונים ברורים וידועים לסיווגו של נכס, ומצד שני בצורך לאפשר לעירייה מרחב של שיקול דעת. לפיכך, קבע בית המשפט כי כל עוד נצמדת העירייה לקריטריונים הקבועים בחוק ההסדרים, אשר המחשה להם ניתן למצוא בתקנה 1 לתקנות ההסדרים, וממלאת אותם תוכן בהתאם לשיקול דעתה, נשמר האיזון הראוי. באותו עניין קבע בית המשפט כי סיווג נכס כ"חברה ממשלתית" הינו בעייתי, שכן מדובר באפיון נכס בהתאם למרכיב השליטה והבעלות בחברה, אפיון הנעדר מביטוי למבחן השימוש. כמו כן נקבע כי ספק אם מבחן של "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית" הוא מבחן לגיטימי, שכן גם ממנו נעדר מרכיב השימוש.

אני סבורה כי הלכת בזק אינה פוסלת סיווג במקרים מסוימים המכיל מרכיב של "מיהות המשתמש". אמנם כל סיווג צריך להתחשב בשימוש אשר נעשה בנכס, אך מבחן משולב של מהות השימוש ומיהות המשתמש יכול להיות במקרים מסוימים לגיטימי. עמדה זו נתמכת אף בתקנות ההסדרים, שמפרטות רשימה של סכומים מירביים ומזעריים עבור סוגי נכסים שונים. רשימה זו מכילה את הסיווג "בנקים וחברות ביטוח", שהינו סיווג המורכב מהמבחן המשולב של מהות השימוש ומיהות המשתמש.

ודוק: אין כוונתי כי מבחן משולב כזה יהיה תמיד לגיטימי. דבר זה תלוי, לדעתי, בין היתר, בחלקו של כל מרכיב במבחן המשולב. סיווג לגיטימי יהיה כזה שמרכיב השימוש בו יהיה הדומיננטי. כך למשל סיווג של משרד רואי-חשבון הוא מבחן שבו מיהות המשתמש היא הדומיננטית, שכן לו היה מבחן השימוש הדומיננטי היה נכנס לסיווג רגיל של משרדים. עם זאת, סיווג של בנקים, שאינו דומה בשימושו לעסקים מסוג אחר, הינו לגיטימי. במקרה שבפנינו, אני סבורה כי יתכן לראות באופן עקרוני את הסיווג "חברת אשראי" כסיווג לגיטימי מבחינה זו.

20. עניין נוסף שהעלתה המבקשת בנושא זה הוא שאף אם הסיווג "חברת אשראי" בצו הטלת הארנונה הינו לגיטימי, הרי ששומת הנכס שבידי המבקשת בתעריף של "חברת אשראי" ולא של מחסן, בהתאם לשימוש שנעשה בו בפועל, אינו לגיטימי.

בעניין אחוזת ראשונים נידונה השאלה -

השופטת שטרסברג-כהן סוקרת את המבחנים שנקבעו בפסיקת בתי המשפט המחוזיים, וקובעת כי מבחנים אלו מקובלים עליה, אך אינם מהווים רשימה סגורה. בין מבחנים אלו קיים מבחן קיומה של זיקה בין תכליתה של יחידה אחת לתכליתה של יחידה סמוכה; מבחן נוסף הוא האם השימוש בחלק ספציפי הכרחי למהות הארגון העיקרי בנכס ולמימוש תכליתו.

נראה כי ניתן ליישם מבחנים אלו אף בענייננו, אף שאין מדובר ביחידות סמוכות מבחינה פיזית. עם זאת, אני סבורה כי מדובר ביחידות סמוכות מבחינה מהותית. נראה כי נכסה של המבקשת לא שימש כמחסן ותו לא לחפצים שאינם הכרחיים דווקא לניהולה של חברת כרטיסי אשראי, אלא מדובר בנקודת חלוקת מתנות במסגרת מבצע לעידוד השימוש בכרטיסי אשראי. לפיכך אני סבורה כי אין להפריד את מהותו של מבנה זה והשימוש בו מהיחידה העיקרית שבה פועלת חברת כרטיסי האשראי. מכאן, דין טענה זו להידחות.

21. לאור כל האמור לעיל, לו דעתי תישמע, הייתי מציעה לקבל את הערעור, ולהחזיר את הדיון לבית משפט השלום, על מנת לדון בשאלות שהצגתי לעיל בפסקה 17, דהיינו בשאלה העובדתית האם ההפרש שהוטל על הסיווג "עסקים אחרים" בשנת 1986 לבין התעריף שהוטל על הסיווג "חברת כרטיסי אשראי" בשנת 1987 עלה על ההעלאה המותרת של 22% בחוק יציבות המשק; ואם התשובה לכך חיובית יבחן בית המשפט את שאלת ההשבה המגיעה למבקשת.

המשיבה תישא בשכר טרחת עורך דין בסכום של 10,000 ₪ ובהוצאות משפט.

1. אני מסכים למסקנתה של חברתי, השופטת ארבל, כי יש להחזיר את הדיון לבית משפט השלום לדיון בשאלת ההשבה.

 2. כלל יסוד הוא במשפט - דומני ששואב הוא את כוחו מן הטבע - שאם מציגים עצמם לפנינו שני פתרונים חלופיים לסוגיה משפטית, נבחר בפתרון הפשוט ונבכר אותו על-פני הפתרון המסובך והמורכב. נוסחה פשוטה עדיפה על נוסחה העשויה טלאים והכוללת חריגים ובני-חריגים. כך על דרך הכלל וכך בענייננו-שלנו. אשר-על-כן, בכפיפות לחוק הכנסת ולתקנות המותקנות מכוחו, אסורה היא רשות מקומית להעלות ארנונה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק אלא אם הותרה לעשות כן בידי שר הפנים ושר האוצר או בידי מי שהם הסמיכו לדבר. קרא לכך העלאת ארנונה, קרא לכך שינוי סיווג (באין שינוי שימוש), קרא אשר תקרא; באין שינוי שימוש הלכה למעשה, אין רשות מקומית מותרת להעלות את שיעור הארנונה - מסיווג דל-ארנונה לסיווג עתיר-ארנונה - אלא אם קיבלה היתר לכך מאת שר הפנים ושר האוצר או מאת מי שאלה הסמיכו לדבר. וכך, נכס שהיה מסוג הנכסים ה"שיוריים" - בתיאור "נכסים אחרים", או בכל תיאור בדומה לו - על מקומו יישאר עד שיותר לו לנוע לסיווג אחר (ושוב, באין שינוי השימוש בפועל).

 הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל.