בשני ההליכים מבקשת העותרת לחתור מתחת לפני בסיס סיווגי הארנונה וערכיהם, בשנים 1997 – 2002, שנקבעו לשטחי החציבה המנוהלים בידיה במרחב השיפוט של המועצה האזורית. הכל על רקע הוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ג-1993 (להלן: "חוק ההסדרים"), הקובעות את סמכותה של המועצה האזורית להטיל בכל שנה ארנונה כללית על נכסים בתחומה בגדרם של מגבלות מינימום ומקסימום הנקבעים בידי שרי הפנים והאוצר בתקנות המאושרות על ידי וועדת הכספים של הכנסת. התקנות שהוצאו מכח חוק ההסדרים אסרו על המועצה האזורית לשנות סיווג או תת סיווג של נכס באורח המשפיע על סכום הארנונה המוטל על הנכס לפי התקנות, אלא אם כן, ניתן לכך אישור השרים.

השאלה הניצבת לפתחו של בית המשפט בהליכים דנן היא, האם בקביעת היטלי הארנונה שבמחלוקת חרגה המועצה האזורית מתחום סמכותה על פי חוק ההסדרים ותקנותיו וערכה שינוי שלא כדין בסיווגי הנכסים של העותרת או בערכיהם.

המועצה האזורית מטילה מידי שנה, בצווים, בגדר סמכותה על פי החוק, ארנונה כללית על נכסים בתחום השיפוט שלה. עובר לשנת 1997, קבעו צווי הארנונה של המועצה האזורית, כי קרקע המשמשת לחציבה מסווגת כ"קרקע תפוסה" ונקבעו לה שיעורי ארנונה מסוימים (קרקע המשמשת לחציבה בפועל - סימול 715; קרקע של מחצבה שאינה משמשת לצורכי החציבה בפועל - סימול 716).

בשנת 1997 הבחינו אנשי המועצה שתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית לשנת 1994) קובעות כי שטחי מחצבות כלולים בסיווג "תעשיה" ("תעשיה – לרבות מפעלי בניה ומחצבות") וכי שיעורי המינימום לסיווג זה עולים על שיעורי הארנונה שהמועצה קבעה לשטחי מחצבה תחת הסיווג "קרקע תפוסה". המועצה הבינה כי הסיווג שהיא השתמשה בו לעניין שטחי חציבה עד אותה שנה אינו מאפשר לה למצות את יכולת הגביה שהוקנתה בתקנות ההסדרים לשנת 1994. לכן החליטה לערוך בצווי הארנונה שינוי שעניינו התאמה לאמור לעיל.

בגדר השינוי ביקשו אנשי המועצה להימנע מהטלת חיוב העולה באורח ניכר ביותר על החיובים שיצר דפוס צווי הארנונה הקודם ולכן החליטה לערוך את ההתאמה תוך נקיטת תעריפי המינימום ל"תעשיה" שתקנות ההסדרים קבעו אותם. אכן בדצמבר 1997 אישרה המועצה את צו הארנונה לשנת 1998 שבו הוסף תעריף מינימאלי של תעשיה על פי תקנות ההסדרים במשק המדינה לשנת 1994, (לעיל ולהלן: "תקנות ההסדרים" בצרוף שנת הוצאת התקנות) ובכלל התעריף הזה נקבעו גם "מחצבות – שטחי חציבה" (סימול 418, במקום 715 הנ"ל). הסיווג של "קרקע תפוסה" בהתייחס למחצבות בוטל, אולם הוא נותר על כנו ככל שמדובר בשטחי מחצבות שלא לחציבה (סימול 616).

באוקטובר 1998 הגישה מחצבות חצץ המרצת פתיחה (ה.פ 200864/98) שבה ביקשה לבטל את מערך השינוי בצווי הארנונה המתואר לעיל. המועצה האזורית הגיבה להמרצת הפתיחה ובמקביל ביקשה משרי הפנים והאוצר ליתן אישור לשינוי האמור בצו הארנונה. האישור לא ניתן מפני שהשרים העדיפו להמתין להכרעה השיפוטית.

בשנת 2001 אגב אישור היטלי הארנונה, ערכה המועצה האזורית, שינוי מסוים בצו הארנונה בכך שלצד הסיווג "תעשיה" (סימול 418) החל על מחצבות, היא הבחינה בין סיווג "קרקע תפוסה" המשמשת לחציבה וכרייה בפועל (סימול 716) לבין "קרקע תפוסה" במחצבות שאינה משמשת לחציבה (סימול 718) ששיעור הארנונה שלו נקבע להיות זהה לשיעור המוטל על מחצבות בסיווג "תעשיה". בערכים של ההיטלים לא חלו אותה שנה שינויים פרט לעדכון במסגרת תקנות ההסדרים. הוא הדין בהסדרי צו הארנונה לשנת 2002.

צווי הארנונה של המועצה לשנת 2002, משקפים את אותם סיווגים שהיו כלולים בצווים של השנה הקודמת ובהם תעריפים מעודכנים על בסיס תעריפי השנה הקודמת. באפריל 2002 ביקשה המועצה האזורית את אישורם של השרים להעלאה חריגה או שינוי סיווג של תעריפי הארנונה לאותה שנה. תכלית הבקשה היתה להסיר כל מחלוקת, ביחס למהלכי הסיווג השונים שביטאה המועצה בשנים שקדמו ובאותה שנה. בנובמבר 2002 אישרו השרים את התיקון שביצעה המועצה בהיטל המיסים שלה, היינו את פיצול הסיווג הראשי "קרקע תפוסה" לסיווג משני של מחצבות שטחי כרייה וחציבה בפועל (פריט 718) שבו הוטל תעריף המינימום לתעשייה הקבוע בתקנות ההסדרים.

במקביל ובלי קשר לסוגיית התעריפים והסיווגים נערכה בשנת 2002 מדידה חדשה של שטחי המחצבה של העותרת ובעקבותיה נערכה דרישת תשלום מעודכנת.

כנגד דרישות הארנונה האחרונות הללו הוגשה בפברואר 2003 עתירה מנהלית 1069/03.

העותרת טוענת כי מערך השינויים שביצעה מועצה אזורית בצווי הארנונה, בין 1998 לבין 2002, הוא "שינוי כולל ומערכתי" ולא שינוי טכני או סמנטי בלבד. תכליתם של השינויים הללו, היתה להתגבר על "חוקי ההקפאה" וליצור סיווגי ארנונה חדשים כדי להעלות את היטלי הארנונה הנגבים מכוחם והוא בלי שחל שינוי בהיקף שטחי העותרת או בשימוש בהם.

המועצה האזורית גורסת כי התמורות שחלו בהיטלי המיסים בתקופה הנדונה לא נועדו אלא לתכלית אחת והיא חיוב שטחי חציבה וכרייה בפועל בהתאם לתעריף מינימאלי שהיה קבוע, עוד קודם לכן, בתקנות ההסדרים תחת הסיווג "תעשיה". לצד זה נותרו שטחי קרקע אחרים במחצבה מסווגים כבעבר כ"קרקע תפוסה". על כן, מערך השינויים שבוצע לא שינה את התעריפים שבהם חויבה מחצבות חצץ עד שנת 1997 ומשנה זו ואילך, להוציא עדכונים כדין.

העותרת סומכת יתדות טענתה בתקנה 4[א] לתקנות ההסדרים לשנת 1997 האוסרת על המועצה לשנות סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל אותו נכס לפי תקנות ההסדרים והיא רשאית רק לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו. כיון שהשימושים בקרקע המחצבות לא השתנו בשנים הרלוונטיות נמצאה המועצה - בדרך הפתלתלה שנקטה – עוקפת את הדין, שלא לומר מפרה אותו. אכן, המועצה היתה רשאית לבצע שינוי מהותי בצווי הארנונה אילו ניתן לכך אישור השרים מראש. והרי אין חולק שהפניה לשרים נעשתה לאחר מעשה.

המועצה, לעומת זאת, טוענת כי החלטותיה וצוויה הנזכרים לעיל כלל אינם מצויים בד' אמות השלטון של תקנה 4[א] לתקנות ההסדרים. שכן, כלל היסוד העולה מאותן תקנות הוא שהמועצה מוסמכת להטיל בתחומה ארנונה כללית בשיעורים המגיעים כדין, מבעלי הנכסים. מהו השיעור המגיע כדין? הדין הן התקנות. משעה שהתקנות הכלילו שטחי חציבה בגדר סיווג "תעשיה", היתה המועצה רשאית להטיל ארנונה על מחצבות על פי אותו סיווג ובשיעורים הנקובים בו. אכן, משך מספר שנים לא הבחינה המועצה ב"דין" ולא נתנה דעתה לכך שבאותן שנים אין היא ממצה את סמכותה לגביה נאותה על פי הדין. בכך, לא נחסם השער לפניה בבואה להתאים את צווי הארנונה שלה להוראות הדין.

הצגה זו של טיעוני הצדדים נמסרת ממבט עליון וכולל. היא מצביעה על הסוגיות הטעונות הכרעה. אפרט את הסוגיות הללו ואחר כך אעבור להצגה מפורטת יותר של הטענות והמענות.

העתירה שלפני מציבה סוגיית משפט משולשת. ראשית, האם הסיווג "תעשיה" שנקבע בתקנות ההסדרים לשנת 1994 חל על נכסים שהם בגדר שטחי חציבה שהיו כלולים בסיווג "קרקע תפוסה" לפי צווי הארנונה של המועצה; שנית, האם המהלכים שנקטה המועצה בהתקינה את צווי הארנונה ושיעוריהם לעניין שטחי חציבה מבוססים על אדני הדין. או, שמא נצרכה המועצה לאישור השרים טרם עריכת הצווים הללו; שלישית, האם רשאית היתה המועצה לערוך שינוי בשיעורי הארנונה על פי מדידת שטחים חדשה והאם המדידה הניבה תוצאות ראויות.

העותרת סבורה שהסיווג שהוסף לתקנות ההסדרים 1994 מתייחס רק לבנייני תעשיה לרבות בנייני מחצבות ולא לשטחי קרקע של מחצבות, בין שמתקיימת בהם חציבה ובין שלא מתקיימת בהם חציבה. הטענה נסמכת על לשון החוק ועל תכליתו.

לשון התקנה מסמיכה מפעלי בניה למחצבות בעזרת ו' החיבור, היינו כאילו ביקשה התקנה לומר: "מפעלי בניה ו[מפעלי] מחצבות". ומה "מפעל" אין בו אלא הבניינים שבין כתליהם מתבצעת מלאכת הייצור אף "מחצבה", לצורך היטלי הארנונה איננה אלא החלק הבנוי שבו מתקיימת פעולת המחצבה. אין הגיון להחיל את ערכי הארנונה הגבוהים על שטחי החציבה המשתרעים על עשרות ואפילו מאות דונם. הא ראיה שתקנת ההסדרים 2000, הוסיפו למונח "תעשיה" גם "בתי תכנה" ("תעשיה – לרבות מפעלי בניה, מחצבות, בתי תכנה"). בתי תכנה אינם אלא המבנים המשמשים את סוג התעשייה הזה ומכאן היקש (סילוגיזם) פשוט ש"מחצבות" הכלואות בתווך שבין מפעלי בניה לבין בתי תכנה אינן אלא המבנים המשמשים לפעולת המחצבה.

נראה כי גם המועצה הבינה שלא ניתן להחיל את הסיווג "תעשיה" על מלוא היקפו של שטח המחצבה. שכן היא הבחינה בין שטחים המשמשים לחציבה בפועל לשטחים שאינם משמשים לחציבה. הבחנה זו אינה עולה מלשון התקנות המתייחסת ל"מחצבות" בלי הבחנה בין סוגי השטח הכלולים בהם. ההבחנה הצריכה לעניין היא הגיונית המועצה הבינה את הדבר, אלא שהיא לא המשיכה את ההיגיון עד סופו והרחיבה את ההגדרה על פני שטחי הקרקע שמחוץ לגבולות הבניינים שבמחצבה.

העותרת ערכה בחינה מדוקדקת של תקנות הארנונה בכללותן כדי להגיע למסקנה שמכוחן של הוראות שונות המשמעות הראויה לביטוי "מחצבות" שבגדר "תעשיה" הוא המבנים המשמשים למחצבות וזה עיקר הדבר.

0. המקור החוקי הרלוונטי להטלת ארנונה הוא חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ג – 1992. חוק זה, מאמץ לתוכו את המונחים: "נכסים", "בניין", "אדמה חקלאית", "קרקע תפוסה" ו-"אדמת בניין" לפי משמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות. וכך "נכסים" הם בניינים וקרקעות בתחום העיריה, תפוסים או פנויים; "בניין" הוא כל מבנה לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה, כחצר או גינה אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה; "אדמה חקלאית" היא כל קרקע המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי חיים וכיו"ב גידולים חקלאיים או תוצרת חקלאית; "קרקע תפוסה" היא כל קרקע שאינה אדמה חקלאית שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין.
1. מאחר שסעיף 8[א] לחוק ההסדרים מסמיך מועצה להטיל ארנונה "על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בניין..." משתמע כי המועצה מוסמכת להטיל ארנונה רק על "נכסים" לפי הגדרתם הסגורה של סוגי הנכסים הללו בפקודת העיריות. אכן, תקנות ההסדרים מקנות למועצה סמכות להטיל ארנונה על שלושה סוגי נכסים: "בניין", "קרקע תפוסה" ו"אדמה חקלאית". "אדמת בניין" אינה כלולה בין הנכסים שעליהם אפשר להטיל ארנונה.
2. צווי הארנונה של המועצה עד שנת 1997 הלמו את מסגרת הסמכות להטיל ארנונה הקבועה בתקנות ההסדרים אשר נשאבת מן ההגדרות שבפקודת העיריות. שכן, עד שנת 1997 הוכללו שטחי החציבה תחת הסיווג "קרקע תפוסה". הרי אין חולק ששטחים אלה אינם "אדמה חקלאית" וגם אינם "בניין" (בניין כולל גם שטח קרקע מסוים המשמש אותו. המועצה קבעה בצוויה כי שטח הקרקע המשמש את הבניין לא יעלה על 10% משטחם הכולל של המבנים ובכל מקרה לא יותר מאלף מ"ר. מכאן ברור ששטח החציבה הנרחבים אינם יכולים להיחשב לקרקע הנסמכת למבנים שבשטחים הללו). הנותר מבין סוגי הנכסים שעליהם אפשר להטיל ארנונה הוא "קרקע תפוסה" ואכן, כאמור, בסיווג זה נכללו שטחי חציבה עד שנת 1997.
3. נמצא אם כן, שכאשר סיווגה המועצה לאחר 1997 את שטחי החציבה בסיווג "תעשיה" יצרה בכך סיווג חדש המטיל ארנונה על קרקע שאינה "קרקע תפוסה" ואף אינה, כאמור, "אדמה חקלאית" או "בניין" ולפיכך הסמכות חורג מגדר הסמכות של המועצה.
4. יתר על כן, המועצה הותירה בגדר "קרקע תפוסה" בהקשר למחצבות רק את אותם השטחים במחצבות שאינם משמשים לחציבה. מכאן יש להבין שתפיסת המועצה היא ששטחי הקרקע המשמשים לחציבה אינם בגדר "קרקע תפוסה". אם כך הוא, לא ניתן להטיל ארנונה על שטחים אחרונים אלה כל עיקר. הדבר נובע גם מהוראת סעיף 8[א] לחוק ההסדרים האומרת במפורש שלא ניתן להטיל ארנונה על נכס שאינו "אדמת בניין" ו"אדמת בניין" היא קרקע שאינה בניין או אדמה חקלאית או רקע תפוסה.
5. אכן תקנות ההסדרים לשנת 1994, קבעו את הסיווג "תעשיה" ובכללו מפעלי בניה ומחצבות. מה בא סיווג זה להשמיע? הואיל והעותרת הראתה ששטחי המחצבות אינם יכולים להיחשב כסיווג בזכות עצמם מן ההכרח לקבוע שהביטוי "תעשיה" בהקשר למחצבות מתייחס אל המבנים הקיימים במחצבה ואילו כל יתר השטחים הם בחזקת קרקע תפוסה.

הנה כי כן, גישת העותרת היא שהפרשנות הנכונה של המונח תעשיה שבתקנות ההסדרים לשנת 1993, היא שבגדרו כלולים המבנים שבשטחי המחצבות ואילו שטחי הקרקע של המחצבות אינם אלא "קרקע תפוסה". זו עובדה כי בשנת 2002 חזרה המועצה לסווג את שטחי החציבה כ"קרקע תפוסה" אך היא נותרה בעמדתה שהרשות בידה לחייב את שטחי החציבה בתעריף של תעשיה.

המועצה בתשובתה אינה חולקת על כך שלפי הדין לא ניתן להטיל ארנונה אלא על נכס שהוא בניין או אדמה חקלאית או קרקע תפוסה. היא גם אינה חולקת על ההגדרות הקבועות בפקודת העיריות של סוגי נכסים אלה. עיקר טענתה הוא שמחוקק המשנה קבע בתקנות ההסדרים רשימה של סוגי שימושים לנכסים למיניהם. בכלל סוגי השימושים מצוי גם השימוש "תעשיה". מכאן, שאפשר שהתקנות ייקבעו לנכס מסוג "קרקע תפוסה" שימוש של תעשיה. נמצא, אם כן, ששטחי חציבה הם בגדר סוג הנכס "קרקע תפוסה" ששימושו תעשיה. וכל כך למה? מפני שתקנות ההסדרים לשנת 1994 קבעו בהגדרת תעשיה את הביטוי: "לרבות מפעלי בניה ומחצבות". השימוש בקרקע לחציבה הוא הפעילות העיקרית של מחצבות. מאחר שההגדרה של "קרקע תפוסה" בהקשר למחצבות היא הגדרה פונקציונאלית המבוססת על השימוש העיקרי בקרקע צריכים לחול על שטחי החציבה תעריפי המינימום והמקסימום הקבועים בתקנות ההסדרים בהקשר ל"תעשיה". אין כל הגיון לפרק ולהבחין בתוך שטח המחצבה בין המתקנים מהבונים לבין שטחי הכרייה והחציבה (ראו ת.א. [נצ'] 1293/01 הנסון מוצרי מחצבה ישראל בע"מ נ' מועצה אזורית משגב).

זה ועוד זה. שאלת ההגדרה של "שטחי חציבה" כסוג שימוש של תעשיה אינה עומדת כלל להכרעת בית המשפט בהליך זה. שכן, מתקין תקנות ההסדרים קבע על פי סמכותו מכח החוק כעובדה ששטחי חציבה מהווים סוג שימוש של תעשיה. טעמיו ושיקוליו עמו ובתי המשפט אינם צריכים להרהר אחר מידותיו , אלא אם כן, הם בלתי סבירות על פניהן.

כיוון שב-1997 שינתה המועצה את הסיווג של שטחי החציבה מתת סיווג של "קרקע תפוסה" לתת סיווג של "תעשיה" (מהלך שהוביל להעלאת תעריפים ב-60 מונים), מתעוררת שאלה אם מהלך זה הצריך לפי חוק ההסדרים אישור מוקדם של השרים.

תקנה 4[א] לתקנות ההסדרים לשנת 1997, מורה שמועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס. המועצה רשאית לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו. הוראה כזאת חוזרת גם בתקנות ההסדרים המאוחרות יותר והרלוונטיות לעתירה. תקנה 9[ב] של אותן תקנות מורה כי ניתן לשנות סיווג או תת סיווג של נכס אם ניתן לכך אישור של שר הפנים ושר האוצר (לעיל ולהלן: "השרים"). ברור שבעניין דנן, לא ניתן אישור השרים לשינויים שערכה המועצה לקראת שנת הארנונה 1998.

כיוון שהנסיבה היחידה המאפשרת שינוי סיווג בלי אישור השרים מתקיימת במקום שהשתנה השימוש בפועל וכיוון שבענייננו לא השתנה השימוש בשטחי המחצבה בפועל כל עיקר, העותרת גורסת שמערך השינויים שביצעה המועצה אינו חוקי בלי אישור מוקדם של השרים.

העותרת הצביעה על פסק דין חדש יחסית של בית המשפט העליון אשר ממנו עולה הלכה ברורה לאמור:

בהינתן שהשימוש בנכס דנן, לא השתנה בשנות הארנונה הנידונות, לא היתה למועצה סמכות לפרוץ את "ההקפאה" ולהעביר את הנכס מסיווגו לסיווג אחר, גם אם מדובר בסיווג שהיה קיים ושניתן היה מבחינת שימושי הנכס לכלול אותו, עובר ל"הקפאה" באותו סיווג קיים.

טיעון התגובה של המשיבים הוא שלקראת שנת הארנונה 1998 התברר למועצה שכבר מספר שנים קודם לכן (ב-1994) מיצבו השרים, בתקנות ההסדרים שטחי חציבה בסיווג תעריפי "תעשיה". מכאן שאילו שתה המועצה לבה לתקנות משנת 1994 ואילו פעלה בהתאם לתקנות הללו מוסמכת היתה להכליל את שטחי החציבה בתחומה בגדר תעריפי תעשיה. שהרי, אין חולק שאפשר "לפרוץ" את ההקפאה באמצעות תקנות המותקנות בידי השרים או גם באמצעות אישור של השרים לאקט ספציפי של מועצה זו או אחרת. התקנות משנת 1994 הם אקט כללי שהותקן בידי מחוקק המשנה שהוא בעל סמכות לקבוע את אשר נקבע בתקנות.

השאלה היא, אם כן, שמא לנוכח חוקי ההקפאה השונים , מחדל ההבחנה של המועצה בתיקון הכלול בתקנות ההסדרים משנת 94' הוא בגדר מעוות שאינו ניתן לתיקון. כיוון שהמועצה החמיצה את התיקון ובמשך שנים אחדות המשיכה בשימוש בסיווג "קרקע תפוסה" ביחס לשטחי חציבה, שערכיו נמוכים יותר מאלה של תעשיה, אין היא יכולה לשנות דבר גם אם השינוי הוא בגדר התאמת סיווגי הנכסים לתקנות שהן בנות תוקף אותה שעה.

המשיבים טוענים כי מסמכות המועצה היה לתקן את היטל המיסים לנוכח המציאות המתוארת לעיל וכי לסמכות זו עיגון בשני מקורות. המקור האחד הוא הוראות חוק ההסדרים ותקנותיו המחייבים את המועצה להטיל ארנונה כדין, ו"הדין" הוא תקנות ההסדרים לשנת 1994 שיצרו את הסיווג "תעשיה". השני, הוא הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות שמעניקה סמכות כללית לרשות מנהלית לשנות, להתלות ולבטל החלטות מנהליות.

המשיבים סבורים כי תקנה 4[א] לתקנות ההסדרים לשנת 1997, שהעותרת סומכת עליה את יהבה, כלל אינה שייכת לעניין והוא מפני שהמועצה לא ביצעה שינוי בסיווג המחצבה כמחצבה. כל שעשתה היה חיוב שטח החציבה בתאריך שונה מתעריף קודם תוך התאמת התעריף המתוקן לעובדה שבמחצבה נעשה שימוש ל"תעשיה" כהגדרתה בתקנות ההסדרים. הם אף סבורים כי תכלית תקנה 4, כנאמר בה, היא למנוע שינויים בסיווגי נכסים באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל על הנכס. אין בתקנה איסור לשנות את התעריף המוטל על נכס כדי להתאימו לתקנות ההסדרים. הדברים נאמרו לשון מפורש בפסיקת בית המשפט העליון:

טענה נוספת בפי העותרת היא שהמועצה ביצעה החל משנת 1998 שינוי בשיטת החישוב של שטחי החציבה וכי מאוחר יותר שבה המועצה וערכה שינוי נוסף בשיטת המדידה. העותרת גורסת כי שינויים אלה בשיטת המדידה אינם יכולים להוות בסיס לקביעת שיעורי הארנונה משום שתקנה 2[ב] לתקנות ההסדרים לשנת 1994 אומרת שחישוב שטחים של נכס לצורך הטלת ארנונה לשנת הכספים 1994 הוא כחישוב שטח הנכס לשנת הכספים הקודמת, להוציא "אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה כתוצאה משיטת חישוב שונה". לאמור, תיקון טעות חישוב הוא עניין אפשרי, אך שיטת חישוב אחרת מזו שנקבעה בשנה קודמת אינה מותרת (ראו ע"א 6501/98 עירית הרצליה נ' חרל"פ). המועצה חישבה עובר לשנת 1998 את שטחי החציבה על פי שיטת מדידת שטחים רגילה; אחר כך בשנת 1998 ערכה מדידה על פי נוסחה מסוימת המורכבת מהשטח, כמות חומר נחצב, "משקל מרחבי" וגובה קיר החיצוב. שיטות חישוב אלה הראו ששטחי החציבה של העותרת הם בשטח של כ-3,850 מ"ר. בסוף שנת 2002 הוציאה המועצה דרישת תשלום מתוקנת שהתבססה על שיטת חישוב שלישית המכונה "השיטה הפוטו-מטרית" שמכוחה נקבע שטח החציבה להיות כ-38,800 מ"ר (היינו פי עשרה מן החישוב הקודם).

המועצה משיבה לטענה הזאת תשובה כפולה. ראשית, היא טוענת כי השגות בעניין חישוב שטחים לצורך קביעת ארנונה אינן מצויות בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. על כל פנים אין הם מצויות בגדר הסמכות בלי להקדים ולנקוט הליכי השגה וערר. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התקין הליך של השגה על חיובי ארנונה כאשר אחת מעילות ההשגה היא טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו. נוכח התכלית של הקמת גופי ההצגה והערר, שהם גופים מקצועיים בעלי יכולת וכישורים לדון בשאלות מקצועיות וטכניות, אין מקום, כך פסקו בתי המשפט, להעלות בהליכי עתירה וערעור מנהלי טענות שהיה צריך להעלותן בהליכי השגה או ערר מנהליים (ראו למשל ע"א 1130/90 חב' מצות לישראל בע"מ נ' עירית פתח תקוה פ"ד מו[4] 778; רע"א 2425/99 עירית רעננה נ' י.ח יזום והשקעות בע"מ פ"ד נד[4] 481).

התשובה השנייה מגיבה לטענה גופה והיא אומרת שהצורך לשנות את דרכי חישוב שטחי החציבה הוא פועל יוצא מן העובדה שמשנת 1997 החלה המועצה להיסמך על הסיווג תעשיה שבתקנות ההסדרים. הסיווג הזה חייב אותה להבחין בין שטחים שבהם מתבצעת חציבה בפועל לבין שטחים שבהם לא מתבצעת חציבה. חישוב שטחי חציבה הוא עניין מסובך שהמומחים מתחבטים בו והתחבטו בו פעמים רבות. כך אירע שבשלב מאוחר על פי המלצות מומחים אימצה המועצה את שיטת המדידה הפוטו-מטרית, שהיא כנראה, נותנת מענה מדוייק יותר לצורך להגדיר את שטחי החציבה בפועל. המועצה אינה סבורה שאימוץ שיטה זו עומד בסתירה להוראת תקנה 2[ב] לתקנות ההסדרים. שכן, תכלית התקנה היא לגרום לחיוב ארנונה כדין. בלי השיטה הזאת לא ניתן להטיל בשטחי חציבה ארנונה כדין משום שקשה להבחין בין שטחים לחציבה בפועל ושטחים אחרים. לכן צריך לראות את אימוץ השיטה בגדר של תיקון מדידה מוטעית ולא בגדר של הסתמכות על שיטת מדידה חדשה.

עלי להכריע בשלושה ראשי טענה: חוקיות מהלכי המועצה; שטחי מחצבות כ"תעשיה" ו-"קרקע תפוסה"; שיטת מדידת השטחים. אחרי שעיינתי בטענות הצדדים בשלושת הנושאים הללו התחוור לי שעלי לקבוע שהמועצה נקטה במהלכים שלא היה להם תוקף כיוון שלא קיבלו אישור מוקדם של השרים. קביעה כזו מייתרת את הצורך לדון בשני ראשי הטענה האחרים. בכל זאת אעיר להלן הערות אחדות גם בהקשר לראשי הטענה הללו.

אין מחלוקת שלעת ביצוע שינויי הסיווג ביחס לשטחי חציבה בשנת 1998 לא השתנה בפועל השימוש בשטחי הקרקע ואין מחלוקת שעובר לשינויי הסיווג לא התקבל אישור השרים. הקרקע שימשה לחציבה לפני שינויי 1998 ושימשה לאותה מטרה אחרי השינויים הללו. כיוון שתקנה 4[א] לתקנות ההסדרים הרלוונטית מורה שהמועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של קרקע בלי אישור של השרים, אלא אם כן, השתנה בפועל השימוש בשטח, מתעוררת השאלה האם יש תוקף לשינוי שהמועצה ערכה.

המועצה ערכה את השינוי מפני שהתברר לה שלפי הדין שנכנס לתוקף כמה שנים קודם לכן [תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית לשנת 1994)], רשאית המועצה להכליל את שטחי החציבה בגדר הסיווג "תעשיה". אי הכללת שטחי החציבה בגדר סיווג "תעשיה" בצווי הארנונה של המועצה משנת 1994 ואילך (עד לשינוי שנערך בצווי הארנונה לשנת 1998) הוא בגדר טעות של המועצה, חוסר תשומת לב מצידה. האם אפשר שהדין "מקדש" את הטעות ואינו מניח להעמיד דברים על מכונם בלי צורך באישור השרים?

עד שניתן פסק הדין של בית המשפט העליון בפרשת "שק"ם", הייתי סבור שלשאלה שהצגתי צריך להינתן מענה שלילי. לאמור, סברתי היתה שכיוון שהדין קבע סיווג מסוים ומתקין התקנות הרשה למועצה להטיל ארנונה על שטחי חציבה לפי סיווג "תעשיה", הימנעות המועצה מלעשות כן בפרק זמן מסוים (שנה, שנתיים, או יותר), בין מחמת טעות ובין על פי "מדיניות", אינה שוללת מן המועצה את הכוח לחזור בה ולהתאים את תעריפי הארנונה לשטח מסוים לסיווג החוקי המתאים. לא הייתי סבור שפעולת התאמה כזאת היא בגדר "שינוי" סיווג או תת סיווג.

באה פסיקת בית המשפט העליון בפרשת "שק"ם" וטפחה על פני הסברה האמורה. כבר ציטטתי מלשון פסק הדין למעלה מכאן. אביא את הדברים כלשונם, שוב, תוך הוספת הדגשות משלי:

הנה כי כן, העברת נכס, בשנת ארנונה מסוימת, מסיווגו ל"סיווג קיים", היא "פריצת ההקפאה". קרי, העברת שטחי חציבה מסיווגם כ"קרקע תפוסה" ל"סיווג הקיים" - "תעשיה", פגעה ב"הקפאה" ולפיכך הצריכה אישור מוקדם של השרים. וכן הוסיף בית המשפט העליון והדגיש כי הוראות ההקפאה חלות גם על נכס שניתן היה לסווגו על פי קריטריון קיים בסיווג מסוים. לכן אם בשנה מסוימת לא נעשה כך, לא ניתן לשנות את הדבר בשנה שלאחר מכן. כל שינוי כזה, בהעדר אישור השרים, נעדר תוקף.

בסוגיה זו תמים דעים אני עם גישת המועצה. המועצה מסכימה שלפי הדין לא ניתן להטיל ארנונה, אלא על נכס שהוא "בניין" או "אדמה חקלאית" או "קרקע תפוסה". קביעת מתקין התקנות את הסיווג "תעשיה – לרבות מפעלי בניה ומחצבות" צריכה להתייחס לאחד מסוגי הנכסים הטיפוסיים האמורים (בנין, אדמה חקלאית או קרקע תפוסה). העותרת סבורה כי תת הסיווג הזה מתייחס ל"בנין" ולפיכך חיוב הארנונה על פי תת הסיווג הזה צריך לחול רק על השטחים הבנויים המצויים בשטחי חציבה. לדעתי, אין שום סיבה ואין הגיון שלא לראות את הביטוי "לרבות מפעלי בניה ומחצבות" כתיאור מקיף של כל שטחי החציבה. המשמעות היא שתת הסיווג הזה מתייחס אל "קרקע תפוסה"; קרקע שמשתמשים בה לפעולות חציבה, בין שמצוי עליה מבנה ובין שלא מצוי עליה מבנה ולהוציא שטח שאינו "תפוס" משום שאיננו משמש לחציבה.

אילו היה הדיון בראש העתירה הזה מעשי, הייתי דוחה את העתירה מכוחו.

לכאורה גם ראש הדיון בראש העתירה הנוגע לשיטת המדידה היה לי מיותר לנוכח מסקנותיי בהקשר לחוקיות מהלכי המועצה. אסביר את הדבר. המועצה ערכה שינוי בשיטת המדידה של שטחי החציבה בשל שינויי הסיווג שערכה. לשון אחר, קודם לשינויי הסיווג, היינו כל עוד נקבעה הארנונה ל"קרקע תפוסה" אפשר היה למדוד את השטח התפוס בשיטת המדידה הפשוטה שבאמצעותה מחשבים שטחים (התוצאה המתקבלת מהכפלת אורך השטח ברוחבו). כאשר שונה הסיווג ונערכה הבחנה בין שטחים המשמשים לחציבה בפועל לבין שטחים שאינם משמשים לחציבה, הגיעה המועצה למסקנה שעליה לנקוט שיטת מדידה מדוייקת יותר המביאה בחשבון גם עומקי שטח מסוימים. כיוון שהכרעתי בראש הטענה הראשון "מחזיר" את המועצה אל גביית ארנונה על פי הסיווג ה"ישן" של "קרקע תפוסה" אין כל צורך בשיטת המדידה החדשה.

למעלה מן הצריך אעיר שלפי הדין שינוי בהיקף הארנונה המוטלת על בסיס חישוב שטח הנכס יכול להיעשות רק אם "נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה כתוצאה משיטת חישוב שונה". גם אםיש הצדקה עניינית והגיונית להחלת שיטת חישוב שטח שונה בנתונים של שינויי סיווג, דין מפורש הוא שאין לשנות את השיטה וכי שינוי שיטת החישוב כמוהו כפריצת מסגרת ההקפאה.

המועצה טענה כי בעניין היקפו של השטח שעליו חלה חובת ארנונה לא ניתן לערוך השגה על דרך של עתירה מנהלית, וכי מן הראוי להשיג עליו בדרך של ערר. שהרי זה עניין טכני – מקצועי שבית המשפט לעניינים מנהליים אינו יכול לענות בו.

לא הייתי מקבל את הטענה. "ערוץ" של השגה וערר מיועד, בין היתר, לעניין "טעויות חישוב". בנדון זה אכן אין מקום לעתירה מנהלית. אלא, שהטענה הנטענת מפי העותרת אינה ממין "טעות חישוב" אלא השגה כלפי מהלך שאינו עולה בקנה אחד עם הדין, היינו חישוב השטח באמצעות שיטת חישוב שונה, עניין שכאמור אינו מותר. אילו חלקה המועצה על כך ששיטת החישוב שונתה הייתי מקבל את טענתה שההכרעה בשאלה אם יש שינוי בשיטת החישוב או לא צריכה להתברר בערוץ הטכני המקצועי. משעה שהמועצה אשרה ששינתה את שיטת המדידה והחישוב, שוב אין הצדקה לנקיטת הליך אחר.

מכאן מסקנה שאילו היה ראש הטיעון הזה מעשי, הייתי מקבל את טענת העתירה הכלולה בו.

סיכומם של דברים הוא שהעתירות המגולמות בהמרצת הפתיחה 200864/94 ובעתירה מנהלית 1069/03 מתקבלות במובן זה ששינויי הסיווג שערכה המועצה החל מהיטל הארנונה לשנת 1998 ועד היטל הארנונה לשנת 2002 – בטלים. על המועצה לחזור ולקבוע היטלי ארנונה לשנים הללו כלפי שטחי החציבה של העותרת בהתאם לסיווגם על פי היטל הארנונה לשנת 1997.