עמ"נ 220/04 - מחוזי, ארנונה

עמנ220/04

ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית תל אביב (להלן: "ועדת הערר") מיום 4.8.03 אשר חייבה את עיריית תל אביב להשיב למשיבה מיסי ארנונה שנגבו ממנה ביתר.

1. המשיבה הינה חברה המחזיקה בנכס ברח' יגאל אלון 120, תל אביב (להלן: "הנכס"). בעקבות סקר נכסים שערכה עיריית תל אביב נבדק הנכס ונמצא כי שטחו בפועל הינו כמחצית מהרשום בספרי העירייה (ראו הודעתה של העירייה במכתבה מיום 29.7.03, נספח ב' לכתב הערעור). משכך, עדכנה העירייה את ספריה, וזיכתה את המשיבה בגין עודף התשלום, רטרואקטיבית מתחילת אותה שנה - ינואר 2003 [ראו חשבון הארנונה לחודשים ספטמבר-אוקטובר 2003, נספח ג' לתגובת המשיבה].

2. המשיבה פנתה למערער (להלן: "מנהל הארנונה") במכתב שכותרתו "השגה על חשבון ארנונה ..." ודרשה השבתם של התשלומים העודפים ששולמו בגין החישוב המוטעה, וזאת החל מיום 1.8.1996 [מכתב מיום 9.9.03, נספח ג' להודעת הערעור].

3. מנהל הארנונה חלק על סמכותה של ועדת הערר לדון בדרישות השבה בגין גביית יתר של מיסי ארנונה, והוסיף כי יש לדחות את הערר אף מטעמי התיישנות. אולם, ועדת הערר דחתה את טענת העדר הסמכות בהתבסס על פסק הדין ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481 (להלן: "עניין ייזום") וחייבה את מנהל הארנונה להשיב למשיבה את מיסי ארנונה שנגבו ביתר, בצרוף הפרשי הצמדה וריבית, והכל בכפוף לבדיקתו האם, עובדתית, אכן החזיקה המשיבה בנכס משך כל התקופה שבמחלוקת והאם אכן ארעה טעות במדידת השטח בכל השנים האמורות.

4. על החלטה זו מוגש הערעור שלפני, כאשר מנהל הארנונה שב וטוען לחוסר סמכות ועדת הערר לדון בדרישת ההשבה של המשיבה. כן טוען מנהל הארנונה כי שגתה ועדת הערר משלא דחתה את הערר נוכח קביעתה כי אין בטחון לגבי מידת החזקתה של המשיבה בנכס בתקופה הרלוונטית וכן נוכח התיישנות חלק מהדרישה. עוד טוען מנהל הארנונה כי שגתה ועדת הערר משהורתה על החזר הכספים מראש מבלי שכלל בחנה האם התקיימו התנאים המצדיקים השבה, והאם לא קיימים שיקולים אשר עשויים לפטור את מנהל הארנונה מחובת ההשבה, כולה או חלקה.

5. אדון תחילה בשאלת הסמכות, שהרי אם יקבע כי ועדת הערר לא היתה מוסמכת ליתן החלטה בעניין ההשבה, ממילא מתייתר הדיון ביתר טענות מנהל הארנונה. לאחר שעיינתי בערעור, בתגובה לו, בסיכומי הצדדים ובכל הצרופות והאסמכתאות אשר הוגשו על ידם, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל, שכן ועדת הערר לא היתה מוסמכת לדון בכגון דא - דרישת השבה של מיסי ארנונה שנגבו ביתר.

6. שאלת סמכותם של גופי הערר נדונה בפסיקת בית המשפט העליון בעניינים שונים. הקו המנחה הוא בעיקרו זה הדוגל בהרחבת תחומי הסמכות הנתונים לגופים אלו. זאת, הן משום החשיבות הציבורית שבהזקקות לגופי ערר כאמצעי ליישוב מחלוקות בין האזרח לרשות השלטונית, הן משום הצורך בגוף בעל מומחיות לברור מחלוקות הדורשות אף ידע מקצועי מיוחד, והן משום פישוטם של ההליכים, הוזלתם ויעילותם (שם, בעמ' 490-492 והאסמכתאות שם). מטעמים אלו אף הוכרה סמכותם של גופי הערר לדון בשאלת סמכותם ולבחון אותה אף מבלי שתהיה לכך אסמכתא מפורשת בחוק (שם, בעמ' 494-495). עם זאת, גופי הערר עומדים לביקורת שיפוטית של בג"צ ובית המשפט לעניינים מינהלים, לפי העניין.

7. בעניין ייזום, עליו הסתמכה ועדת הערר, נדונה תביעת השבה של נישומים שונים נגד רשויות מקומיות שונות. נקבע כי לאור המגמה הכללית שנסקרה ליתן בידי גופי הערר סמכויות ביקורת נרחבות ולאור ניסוחן הכללי של סמכויות גופי ערר שנדונו בפסק הדין בהוראות החוק הרלוונטיות [ועדת הערר לבחינת היטלי ביוב ברשות המקומית לפי סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב – 1962 וסמכויות הערר הנתונות לשר הפנים לעניין אגרת הנחת צינור מים לפי סעיף 28 לפקודת העיריות (אספקת מים) 1936] לא נשללה סמכותם של אלו לדון בטענות תקיפה שונות, בין שטיבן טכני ובין שטיבן עקרוני- מהותי (שם, בעמ' 497).

8. חרף האמור, אף מעניין ייזום עולה כי בין אם הגישה לגבי סמכויות גופי הערר השונים הינה מרחיבה ובין אם היא מצמצמת (ראו דברי כבוד השופט ד' לוין בבג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793, 799 [להלן: "עניין דשנים], שם נדונה סמכותה של ועדת הערר לענייני ארנונה, כבענייננו), ראשית דבר היא בחינת הסמכויות של גופי הערר כפי שהוקנו להם בחוקים מכוחם הוקמו, ומסגרת זו היא המגדירה את מרחב פעולתם (יזום, בעמ' 490).

9. סמכות ועדת הערר קבועה בסעיף 6(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו – 1976 (להלן: "חוק הערר") לפיו "הרואה עצמו מקופח בתשובת מנהל הארנונה על השגתו רשאי, תוך שלושים יום מיום שנמסרה לו התשובה, לערור עליה לפני ועדת ערר". המסקנה המתבקשת היא כי יש לבחון את סמכותו של מנהל הארנונה, שכן מכוחו נגזרת מאוחר יותר סמכות ועדת הערר (ראו דשנים, בעמ' 799-800).

10. סמכות מנהל הארנונה קבועה בסעיף 3(א) לחוק הערר:

[הדגשה אינה במקור – א.ק.]

11. מנוסח הוראות סעיף 3 דלעיל עולה כי סמכות מנהל הארנונה הינה לדון בפניה המהווה "השגה". פניה שכזו תחשב השגה באם עונה היא על 3 יסודות מצטברים: (1) הפנייה של החייב בארנונה הינה בעקבות הודעת תשלום, (2) הפניה נעשית תוך 90 ימים ממועד קבלת הודעת התשלום, (3) על טענות החייב בארנונה לבוא בגדר אחת החלופות הקבועות בס"ק 3(א) לחוק הערר.

12. יתרה מכך, פניית המשיבה אף אינה עונה על הדרישה כי טענותיה תבואנה במסגרת הטענות המותרות בסעיף 3(א) לחוק הערר. המאפיין את הטענות שניתן להעלות בפני מנהל הארנונה לפי סעיף 3(א) לחוק הערר הינו כי הן מצומצמות לעניינים טכניים ועובדתיים, ואין הסעיף עוסק בסוגיות משפטיות מובהקות כגון: הקריטריונים לקביעת ארנונה או סבירות גובה הארנונה (ראו דשנים, בעמ' 799; ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 779-780, ולאחרונה עע"ם 5640/04 מקורות חברת המים בע"מ נ' המועצה האזורית לכיש ואח' (טרם פורסם) פס"ד מיום 5.9.05 מפי כבוד השופט גרוניס, להלן "עניין מקורות"). פרשנות זו של סעיף 3(א) לחוק הערר משתלבת בדגש המושם בסעיף 3(ב) לחוק הערר על כך כי מנהל הארנונה או ועדת הערר אינם מוסמכים "להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א)".

13. אמנם, סעיף 3 לחוק הערר זכה להערות כי יש להרחיב פרשנותו; בבג"צ 351/88 טית בית בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פ"ד מב(3)441, 446 העיר כבוד הנשיא שמגר (כתוארו אז) כי "אגב, לו הייתה נשמעת דעתו של בית-משפט זה, היה גם מקום להוסיף ולהרחיב בדרך החקיקה את הזכות להשגה, ערר וערעור מעבר לתחומים שהותוו כיום בסעיף 3 לחוק הנ"ל, כדי לאפשר השגה, ערר וערעור בכל מקרה של חיוב בארנונה ולא רק במקרים הספציפים הוגדרו במיוחד בשלוש פיסקאותיו של סעיף 3 הנ"ל" (ועל דברים אלו חזר אף בבר"ע 2824/91 עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, פדאור [לא פורסם] 91 (3) 256), אך הדבר טרם נעשה בפועל - אף לא בעניין ייזום.

14. בפסק הדין ייזום נדונו גופי ערר שאינם מסוגו של זה הנדון בפני - ועדת ערר לענייני ארנונה. השוני בין גופי הערר הינו בעל משמעות; לא גופי ערר שבראשם עומד שופט או לחילופין סמכויות הערר הנתונות בידי שר הפנים עצמו (וראו אף הרכב ועדת הערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א – 1961 שאחד מחבריה הינו משפטן [סעיף 29] וועדת הערר לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח – 1957 שבראשה שופט [סעיף 16יט]), כועדת ערר שהרכבה אינו מחייב כי משפטן יעמוד בראשה ותנאי הכשירות היחיד הינו כי חברי ועדת הערר יהיו מבין בעלי הזכות להבחר כחברי המועצה (סעיף 5 לחוק הערר). עמד על כך אף כבוד השופט גרוניס, אשר לא נסתר מעיניו הפרוש הרחב הנהוג לעניין סמכויות גופי ערר, כאשר ציין כי סמכותה של ועדת הערר בענייני ארנונה מצומצמת לנושאים הקבועים בסעיף 3 לחוק הערר, ולא בכדי. לדעתו, מאחר שמדובר "בסוגיות משפטיות שאינן פשוטות [יכולתה של רשות מקומית להשתחרר מהסכם בעניין ארנונה שקיבל תוקף של פסק דין, הערה שלי – א.ק.] קשה לקבל שועדת ערר, שאינה כוללת משפטן, תהא מסוגלת לדון בטענה כאמור. אף אם ברשות מקומית כלשהיא נכלל משפטן בין חברי הוועדה, הרי הבחינה אינה יכולה להעשות על בסיס של ועדת מסוימת אלא על בסיס כללי." (מקורות, סעיף 9 לפסק הדין).

15. יוצא איפוא כי חרף השאיפה לרכז את הסמכויות לדון בתקיפה ישירה של החלטות מינהליות בפני ערכאה אחת על ידי הרחבת סמכויות גופי הערר על מנת למנוע את פיצול הדיון בערכאות שונות, הרי שבתחום הארנונה המחוקק אמר דברו מפורשות והגביל את הטענות בפני מנהל הארנונה וועדת הערר לאלו המנויות בסעיף 3 לחוק הערר, כך שיתכן כי החייב בארנונה המבקש לתקוף חיובו בטענות שונות שחלקן באות בגדרו של סעיף 3(א) לחוק הערר, וחלקן מחוצה לו, ימצא עצמו נאלץ ללכת במסלולים שונים (ראו מקורות, בסעיף 8; עע"מ 3518/02 רג'בי נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נז(1) 196, 214-215).

16. לגופו של עניין אין מחלוקת בין הצדדים כי המשיבה נישומה ביתר משך השנים. השאלה שבמחלוקת הינה זכותה להשיב לה את התשלומים העודפים. זהו למעשה העיקר, דרישת השבה של המשיבה מעם העירייה. אמנם מנהל הארנונה מוסמך לדון בהשגה שעניינה טעות בגודלו של הנכס (סעיף 3(א)(2) לחוק הערר), אך המשיבה ממילא אינה חולקת על גודלו. גם השאלה העובדתית האם אכן המשיבה החזיקה בנכס בשנים הרלוונטיות לדרישת ההשבה, טפלה למהות – החזר כספים שנגבו ביתר. לפיכך, יש להכתיר את דרישתה של המשיבה כתביעה כספית – כזו שאינה נכללת בגדרו של סעיף 3(א) לחוק הערר.

17. זאת ועוד, בעניין ייזום נקבע כי גופי הערר שם מוסמכים להורות על השבה. אולם הוסיף והעיר הנשיא ברק כי "שיקולים אחרים עשויים לחול מקום ששאלת ההשבה מעוררת שאלות כלליות הנוגעות לדיני עשיית עושר ולא במשפט, כגון טענות הגנה על-פי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979. בערעור שלפנינו הבעיות המשפטיות המתעוררות בגדרי תביעת ההשבה זהות לבעיות המשפטיות שהיו מתעוררות בטרם תשלום. בנסיבות אלה הנני סבור כי לוועדת הערר הסמכות לדון בתביעת ההשבה." (שם, בעמ' 501).

18. לאור האמור הנני קובעת כי הסמכות לדון בדרישת השבה איננה למנהל הארנונה ולועדת הערר. כיוצא בזה, אין מוסמך בית המשפט לעניינים מנהליים לדון לגופו בהליך של ערעור מינהלי לפי התוספת השניה לחוק בתי המשפט המנהליים, התש"ס – 2000 בדרישת ההשבה.

19. בנסיבות אלו, ומשקבלתי את טענתו של מנהל הארנונה בדבר חוסר סמכותה של ועדת הערר, מתייתר הדיון ביתר טענותיו.

20. דין הערעור להתקבל. ועדת הערר לא היתה מוסמכת לדון בדרישת השבה של המשיבה ולפיכך החלטתה מבוטלת בזאת.

המשיבה תשא בהוצאות מנהל הארנונה ובשכר טרחת עורך דינו בסכום של 15,000 ₪ בצרוף מע"מ. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית מיום פסק הדין ועד לתשלום בפועל.