בש"א 4597/05 - שלום, ארנונה

בש"א 4597/05

בפני בקשה למתן רשות להתגונן מפני תובענה בסדר דין מקוצר.

1. המבקש הינו הנתבע 2 בתובענה. הנתבעת 1, הינה חברה פרטית בשם "פ. שלומי שירותי בניה 2001 בע"מ" (להלן: "החברה").

אין חולק כי המבקש מחזיק במלוא הון המניות המונפק של החברה (תדפיס רשם החברות, נספח א' לכתב התביעה).

אין חולק כי החברה היתה המחזיקה בנכס הידוע כחלקה 598 בגוש 6020, ברח' רבי עקיבא 31 חולון, וזאת מיום 15.7.2001 עד ליום 10.7.2004, והיתה רשומה כמחזיקה בפנקסי המשיבה.

2. המשיבה, רשות מקומית, הגישה כנגד החברה וכנגד המבקש תובענה זו בסדר דין מקוצר בסך של 239,133.65 ₪, והכל בגין חובות ארנונה, ביוב, פינוי אשפה, ואגרת שלטים, לתקופה שמיום 15.7.2001 ועד ליום 10.7.2004.

החברה לא הגישה בקשת רשות להתגונן, ועניינו של המבקש בלבד, אשר הגיש בקשת רשות להתגונן, הוא שנידון בפני.

יודגש, כי אין מחלוקת שהמבקש לא היה המחזיק בנכס, ואף לא היה רשום כמחזיק הנכס בספרי המשיבה, בהתאם להוראות סעיף 326 לפקודת העיריות – אלא החברה.

הנה כי כן, התביעה כנגד המבקש הינה בהתאם לסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג – 1993 (להלן: "חוק ההסדרים").

עוד יודגש כי אין חולק כי החברה הפסיקה את הפעילות העיסקית עוד לפני שנת 2004 (עמ' 1 ש' 16).

הדין

3. על מערך החקיקה בד' אמותיו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים עמדתי בהחלטה מיום 14.12.2005 בבש"א 5493/05, ת.א. 700236/05 מרחב אישי בע"מ ואח' נ' עיריית רעננה.

כפי שהבהרתי בהחלטה הנ"ל, סעיף 8(ג) חוקק באמצעות תיקון חקיקה עקיף ע"י סעיף 79 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד- 2004 באופן שנקבע כי:

"על אף הוראות סעיף קטן (א) והוראות כל דין, היה הנכס נכס שאינו משמש למגורים, והמחזיק בו הוא חברה פרטית שאינה דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב -1972 (בסעיף זה - עסק), ולא שילם המחזיק את הארנונה הכללית שהוטלה עליו לפי סעיף קטן (א), כולה או חלקה, רשאית הרשות המקומית לגבות את חוב הארנונה הסופי מבעל השליטה בחברה הפרטית, ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחויבים;

בסעיף זה -

"חוב ארנונה סופי" - חוב לתשלום ארנונה, שחלף לגביו המועד להגשת השגה, ערר או ערעור, לפי הענין (בסעיף זה - הליכי ערעור), ואם הוגשו הליכי ערעור או תובענה אחרת - לאחר מתן פסק דין חלוט או החלטה סופית שאינה ניתנת לערעור עוד;

"חברה פרטית" - כהגדרתה בחוק החברות, התשנ"ט-1999;

"בעל שליטה" - כהגדרתו בסעיף 119א לפקודת מס הכנסה.

ראוי לציין כי תחילת תוקפו של חוק זה הינה החל מיום 1 בינואר 2004.

סעיף 119א(א)(3) לפקודת מס הכנסה קובע:

"בלי לגרוע מהוראות פסקאות (1) ו-(2), היה לחבר בני אדם חוב מס סופי והוא התפרק או הפסיק את פעילותו בלי ששילם את חוב המס האמור, יראו את הנכסים שהיו לחבר כאילו הועברו לבעלי השליטה בו ללא תמורה, וניתן לגבות מהם את חוב המס, אלא אם כן הוכח אחרת להנחת דעתו של פקיד השומה."

סעיף 119א לפקודת מס הכנסה קובע:

"בעל שליטה" - מי שהוא, לבדו או יחד עם קרובו, מחזיק לפחות בעשרים וחמישה אחוזים בזכות מהזכויות המנויות בהגדרת "בעל שליטה" שבסעיף 32(9)(א)"

סעיף 32(9)(א) לפקודת מס הכנסה קובע:

"בעל שליטה" - מי שמחזיק, במישרין או בעקיפין, לבדו או ביחד עם קרובו באחת מאלה:

(א) ב - 10% לפחות מהון המניות שהוצאו או ב - 10% לפחות מכוח-ההצבעה;

(ב) בזכות להחזיק ב - 10% לפחות מהון המניות שהוצא או ב - 10% לפחות מכוח ההצבעה או בזכות לרכשם;

(ג) בזכות לקבל 10% לפחות מהרווחים;

(ד) בזכות למנות מנהל.

(כל ההדגשות שלי – ר.א.)

4. כפי שהובהר בהחלטה בעניין מרחב אישי, הוראת חוק זו, בשילוב עם הוראות החוק האחרות יוצרת הרמת מסך סטטוטורית בין חברה המחזיקה בנכס, שהפסיקה את פעילותה העיסקית, לבין בעלי השליטה המחזיקים בה בשיעור של 25% לפחות (או שהינם בעלי זכויות שוות ערך בה), או שהינם בעלי הזכות למנות בה מנהל.

תוצאתה של הרמת המסך היא כי ניתן לגבות מאותם בעלי שליטה את חוב הארנונה הסופי המגובש של החברה, בגין נכס שהחזיקה, בתנאי שהנכס אינו משמש למגורים.

5. נוכח האמור לעיל ברור כי כל טענותיו של המבקש כאילו אין התביעה ראויה לידון בסד"מ שכן ענייניה הרמת מסך – משוללות כל יסוד. המדובר בתביעה לגביית ארנונה על פי דין. על כן, ובהתאם להוראת תקנה 202(2) לתקסד"א היא כשירה לדיון בדרך זו.

יחד עם זאת ברור הוא כי המבקש רשאי, אף במסגרת זו, לכפור בתחולת ההוראות המפורטות לעיל עליו, ועל כך עוד להלן.

טענות המבקש

6. המבקש מעלה בבקשתו שורה של טענות כאמור כנגד חיובו האישי, כדלקמן:

ראשית, לא התקיימו לגבי המבקש כל התנאים הקבועים בסעיף 119(א) לפקודת מס הכנסה.

שנית, לא ניתן לגבות ממנו את חוב הארנונה המגיע בגין התקופה שקודם לתקופת תחילתו של החוק;

שלישית, לא ניתן לגבות ממנו חוב אשר איננו חוב בגין ארנונה;

רביעית, הוראת סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים איננה חוקתית בהיותה פוגעת בקניין, ואינה עומדת במבחן המידתיות הקבוע בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו.

להלן יידונו טענות המבקש.

התביעה אינה עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 119א לפקודת מס הכנסה, שכן לא נתקיימו לגבי המבקש הנסיבות המיוחדות הנקובות בו

7. לטענת המבקש לא נתמלאו התנאים המאפשרים את גביית הארנונה ממנו. טענת המבקש היא, בקליפת אגוז, שבהתאם להוראת סעיף 119א לפקודת מס הכנסה, ניתן לגבות את סכום הארנונה רק מן הנכסים אשר הועברו לבעל השליטה מן החברה, ללא תמורה או בתמורה חלקית.

במה דברים אמורים, ומה העיגון החוקי לטענה זו?

8. סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים קובע כי הרשות המקומית רשאית לגבות את חוב הארנונה מבעל השליטה בחברה:

"ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחויבים"

בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה קיימות 3 חלופות, אשר במסגרתן מתאפשרת גביית המס המגיע מחבר בני אדם, מאחרים.

לענייננו רלוונטית הוראת סעיף 119א(א)(3) לפקודה הקובעת:

"בלי לגרוע מהוראות פסקאות (1) ו-(2), היה לחבר בני אדם חוב מס סופי והוא התפרק או הפסיק את פעילותו בלי ששילם את חוב המס האמור, יראו את הנכסים שהיו לחבר כאילו הועברו לבעלי השליטה בו ללא תמורה, וניתן לגבות מהם את חוב המס, אלא אם כן הוכח אחרת להנחת דעתו של פקיד השומה."

9. כלומר: הפקודה יוצרת חזקה על פיה הפסקת פעילות שווה להעברת נכסים לבעלי השליטה ללא תמורה. במקרה כזה ניתן לגבות מהם את חוב המס.

ניתן אם כן להציב את השאלה כך: האם המילה "מהם" מתייחסת ל"בעלי השליטה", שמא מתייחסת היא למילים "הנכסים שהיו לחבר"?

הפרשנות המוצעת על ידי המבקש הינה כי המילה "מהם" מתייחסת למילה "נכסים". אם תתקבל פרשנות זו, הרי ברור שיש ליתן למבקש רשות להתגונן, שכן ניתן לגבות את חוב הארנונה רק בגובה נכסי החברה - עניין עובדתי הטעון הוכחה.

אין ספק כי מדובר בשאלה פרשנית של ממש, אשר לא מצאתי לה התייחסות ישירה בפסיקה הקיימת לגבי הוראת סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים.

על כן, על מנת להגיע לתוצאה הנכונה יש להשתמש בתורת פרשנות החקיקה כפי שפותחה בפסיקתו של בית המשפט העליון.

10. כלל היסוד הראשון של פרשנות כל דבר חקיקה הינו הכלל הלשוני. על הפרשנות חייבת להיות כזו שהלשון יכולה לשאת. עמד על כך נשיא בית המשפט העליון, כב' השופט פרופ' אהרון ברק, בסיפרו "פרשנות במשפט" (חלק שני – פרשנות החקיקה) בעמ' 97, כדלקמן:

"כלל הלשון קובע, כי יש ליתן למילותיו של דבר החקיקה אותה משמעות שהן יכולות לשאת מבחינה לשונית. מכאן, שאין ליתן ללשון החוק משמעות שהיא אינה יכולה לסבול. נמצא, כי נקודת המוצא לכל בחינה פרשנית היא לשון החוק. היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית......המשמעות הלשונית קובעת את היקף המשמעויות שהלשון "סובלת" כלומר את "מתחם האפשרויות הלשוניות"

כלל היסוד השני בפרשנות כל דבר חקיקה הינו כלל הפרשנות התכליתית. בהתאם לכלל זה:

"כאשר הנורמה המתפרשת היא דבר חקיקה, מטרתם של כללי הפרשנות היא להעניק לדבר החקיקה את המשמעות המגשימה בצורה הטובה ביותר את תכליתו.....תכליתו של דבר החקיקה היא המטרות והערכים שדבר החקיקה נועד להגשים"

"פרשנות במשפט" הנ"ל, בעמ' 143, וכן ראה: בג"צ 693/91 ד"ר מיכל אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין פ"ד מ"ז (1) 749 שם נאמר:

"תכלית החקיקה הן המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים אשר דבר חקיקה נועד להגשים"

11. עיון בהוראת הפקודה מגלה באופן ברור כי לשון החוק סובלת את שתי האופציות הפרשניות. אין בלשון הוראה זו של פקודת מס הכנסה כל נקודת ייחוס ממנה ניתן ללמוד כי המונח "מהם" משוייך למונח "בעלי השליטה בלבד".

לכן, תיגזר הפרשנות הנכונה של החוק מתכלית החקיקה.

אין חולק כי על תכלית החקיקה ניתן ללמוד ממקורות חיצוניים, ובראש ובראשונה מדברי ההסבר להצעת החוק . לעניין זה ר' ברק הנ"ל, בעמ' 386, שם נאמר:

"במסגרת ההיסטוריה החקיקתית, יש ליתן משקל ניכר לנתונים בדבר תכלית החקיקה, כפי שהם עולים מהצעת החוק... תכלית זו עשויה לשמש נקודת מוצא לבחינת תכלית החקיקה כפי שהתגבשה עם סיום תהליך החקיקה.....תכלית זו יכולה גם יכולה לסייע לפרשן בפירוש החוק"

עיון בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים (הצעות חוק - הממשלה מס' 64 מיום 3.11.2003) מגלה כי הצעת החוק היתה לגבות את הארנונה העסקית אשר לא שולמה ע"י חברה - דווקא מבעלי הנכס אשר בגינו הארנונה לא שולמה.

הצעה זו לא התקבלה על דעתו של המחוקק כמות שהיא, ולבסוף המחוקק בחר בפתרון שונה, זה המעוגן היום בסעיף 8(ג).

ואולם, בדברי ההסבר נומקה תכלית החקיקה העומדת ביסוד סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, נימוקשניתן להסתייע גם לחקיקה הנידונה, אף אם הפיתרון שהתקבל שונה מהנוסח שהוצע.

נאמר שם כי השינוי בחקיקה מוצע כדי:

"למנוע מצבים בהם בעלי עסקים המחזיקים בנכסים מושכרים מפסיקים את פעילותם בנכס ואינם משלמים את הארנונה בשלו."

12. אין צורך להרחיב על מצבם הכלכלי העגום של חלק גדול מהרשויות המקומיות בישראל.

מצב זה קיבל, למשל, ביטוי מפורש בחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה) התשס"ד – 2004. על פי חוק זה מוקנית לכספים שגבתה עירייה (המצויה בהליך של הבראה ע"פ החוק) חסינות מפני עיקולי צד ג' של נושיה.

הרקע לחקיקת החוק מובא בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין ע"א 10233/04 עיריית יהוד נ' י.ר.א.ב. שירותי נוי 1985 בע"מ (טרם פורסם):

"בשנות ה-80 חל שינוי מרחיק לכת במעמדו של השלטון המקומי בישראל אשר מקורו בתהליכים חברתיים, פוליטיים ותרבותיים. רשויות מקומיות רבות החלו לממן בכוחות עצמן, ממקורות הכנסה עצמאיים, יותר ויותר מפעולותיהן, ובכלל זה שירותים שהן חייבות לספק לתושביהן על פי חוק. תהליך זה כונה בספרות "ביזור פיסקלי" (בלנק, משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל, משפטים לד 197, 219-220, 226). במקום להתבסס על העברות כספים ממשלתיות, שמקורן במיסוי כלל ארצי, החלו רשויות מקומיות להיבנות יותר ויותר על מקורותיהן הן, והשתתפות המדינה בהוצאותיהן הלכה ופחתה (וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, כרך ב', מהדורה 5, 1998, עמ' 537-544). בתהליך זה של חתירה לעצמאות כלכלית הולכת וגדלה של השלטון המקומי לא כל הרשויות המקומיות עמדו. היו כאלה שלא עמדו באתגר שהונח לפתחן, ונקלעו לקשיים כלכליים חמורים (בלנק, שם, עמ' 243). שנת 2004 היתה שנת משבר לשלטון המקומי בישראל. קשיים מינהליים, תקציביים ואחרים העיקו על הרשויות המקומיות לאורך שנים רבות, אולם לקראת שנה זו הגיעו הדברים לידי שבר של ממש, אשר הצריך התערבות של השלטון המרכזי. על רקע המשבר הכלכלי שפקד את השלטון המקומי, נפתחה יוזמת חקיקה ממשלתית אשר נועדה לחלץ את הרשויות המקומיות במשבר מן המצוקה הכלכלית הקשה בה היו נתונות. ביוני 2004 הוגשה מטעם הממשלה הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה) (ייעוד כספי הקצבות לרשות מקומית), התשס"ד-2004 (הצעות חוק הממשלה, 108, תשס"ד, 496) הצעה זו נועדה לתת מענה לפגיעה המתמשכת באותם תושבי הרשויות המקומיות שלא זכו לקבל שירותים עירוניים חיוניים בסיסיים, ונוכח העיכוב הרב שחל בתשלום שכר עבודה לעובדי הרשויות."

בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית הנ"ל נאמרו דברים מאלפים בעניין זה:

"רשויות מקומיות רבות נמצאות במשבר תקציבי, ומתקשות לספק שירותים חיוניים לתושביהן ולשלם שכר באופן סדיר לעובדיהן. חלק ניכר מהרשויות המקומיות נמצאות בגירעון, ואין להן הכספים הדרושים לפירעון חובות העבר, ולתשלומים שוטפים, ובכלל זה לתשלום משכורות לעובדיהן."

ובדיון שנערך במליאת הכנסת ביום 9.6.04, בו נדונה הצעת החוק האמורה, הסביר יו"ר ועדת הכספים, חה"כ הירשזון, את הרקע לחקיקה זו:

"הצעת החוק הזאת באה לפתור את נושא המשכורות ברשויות המקומיות ובמועצות הדתיות... בזמן האחרון אנחנו עדים לכך, שברשויות מסוימות רבות, שמספרן גדל כל יום, מנתקים את החשמל, לבתי הספר אין מים, אין חשמל, ואי אפשר לעמוד בזה..."

13. נוכח דברים אלה נראה כי עיתוי חקיקתו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים (במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2004) אינו מקרי. אין ספק בעיני, כי זוהי הוראת חוק שנחקקה על רקע הדברים האמורים לעיל, והינה משתלבת עם החקיקה הנ"ל.

נראה, כי באמצעות שינוי החקיקה שהתקבל לבסוף, רצה המחוקק להעמיק את גביית הארנונה ולשפר את מצבם הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות בישראל, בכך שאיפשר את גביית חוב הארנונה העיסקית במישרין מבעלי עסקים אשר הפסיקו את פעילותם.

החקיקה נעשתה על מנת להפסיק את המצב בו הרשויות המקומיות נותנות משירותיהן לאותם עסקים מחד, אך מאידך אינן מצליחות לגבות את הארנונה המגיעה להן, ועומדות בפני שוקת שבורה במקרים כגון אלה, נוכח העובדה שעל פי פקודת העיריות רק המחזיק בנכס – שהוא במקרים הרלוונטיים תאגיד חסר כל - חייב בארנונה בגין הנכס.

ברור לחלוטין אם כן, שקבלת הפרשנות המוצעת ע"י המשיבה, על פיה ניתן לגבות את חוב הארנונה רק מנכסי החברה, אינה עולה בקנה אחד עם תכלית זו.

14. חיזוק נוסף לפרשנות הנ"ל חבוי בסעיף 119א(ג) לפקודה. הוראה זו קובעת כי:

"לא יגבו ממי שקיבל את הנכסים או הפעילות לפי סעיף קטן (א) או (ב) יותר משווי הנכסים או הפעילות שקיבל ללא תמורה או מההפרש שבין התמורה החלקית ששילם לבין שווי הנכסים או הפעילות, ואם שילם מס בקשר להעברת נכסים או פעילות כאמור - לא יותר מהשווי או מההפרש כאמור פחות סכום המס ששילם."

דהיינו, הוראה זו קובעת באופן מפורש כי ככל שהדבר נוגע למס הכנסה, גביית המס בהתאם לסעיפים 119א(א) ו - (ב) תיעשה רק בגובה שווי הנכסים שקיבל הנישום.

לדעתי, מכאן משתמעת בהכרח הפרשנות כי גביית הארנונה מבעלי השליטה אינה תלויה בשווי נכסי החברה, וזאת מן הטעם שהוראת סעיף 119א(ג) אינה חלה על גביית ארנונה בהתאם לסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים.

מכאן, שהמחוקק בחר באופן מפורש שמגבלה זו, אשר חלה על גביית מס הכנסה, לא תחול על גביית ארנונה.

אשר על כן, יש לדחות טענה זו של המבקש.

סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים: תחולה רטרוספקטיבית שמא החלה אקטיבית?

15. התביעה הוגשה כנגד המבקש בגין חובות החברה, משנת 2001 ועד לחודש יולי 2004.

דא עקא, סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים נכנס לתוקף רק ביום 1.1.2004.

מכאן: המשיבה עותרת לחיובו של המבקש בחוב החברה גם בתקופה שטרם כניסת החוק לתוקף, ובמשמע, היא טוענת כי יש לחוק תחולה רטרוספקטיבית.

המבקש טוען כי לא ניתן לחייבו בתשלומי החובה שטרם תחילת תוקפה של ההוראה הנ"ל.

16. לצורכי הדיון בטענה יש לעמוד תחילה על האבחנה שערכה הפסיקה בין תחולה רטרוספקטיבית של דבר חקיקה לבין החלה אקטיבית.

בעע"א 1613/91 ארביב נ' מ"י פ"ד מ"ו (2) 765, בעמ' 777 נאמר:

"חקיקה היא רטרוספקטיבית אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים אשר נסתיימו או של פעולות או אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או שהתרחשו לפני מועד כניסתו של החוק לתוקף"

ולעומת זאת:

"החלת החוק היא אקטיבית אם היא מוחלת על מצב דברים המתקיים ביום כניסתו של החוק לתוקף"

(פרשת ארביב הנ"ל, בעמ' 779).

עוד ראה לעניין האבחנה הנ"ל: בג"צ 7159/02 אברהם מרדכי נ' פקיד שומה דן (טרם פורסם).

הפסיקה העקבית של בית המשפט העליון, עוד מימיו הראשונים, דבקה בכלל על פיו, קיימת חזקת תכלית לפיה חקיקה חדשה צופה בדרך כלל פני עתיד. ראה בעניין זה ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין בישראל פ"ד י"ח (1) 295 שם נאמר:

"כלל גדול בפרשנות חוקים הוא כי חזקה על הוראת חוק שהיא מכוונת לעתיד לבוא ולא למפרע, אלא אם כן משתמעת הוראה למפרע במפורש או באופן ברור מן החוק"

וכן ראה דבריו של השופט זילברג בע"א 238/53 כהן ובוסליק נ' הי"מ פ"ד ח' 4:

"מן המפורסמות היא, כי חוק חדש מטריאלי, המשנה זכויות וחובות של אדם, 'אין לך בו אלא משמעת חידושו ואילך', כלומר: באין הוראה נוגדת, בפירוש או מכללא, בגופו של החוק, מניחים כי החוק פועל מכאן ולהבא ולא למפרע, ואינו פוגע בזכויות שהיו נתונות לבעלי הדין בשעת התחלת הדיון"

ומסכם כב' הנשיא ברק בפרשת ארביב הנ"ל:

"אחת החזקות המקובלות בשיטתנו הינה זו, כי תכליתו של חוק אינה לתחולה רטרואקטיבית או רטרוספקטיבית. חזקה על כל חוק כי הוא צופה פני עתיד או פני עבר".

גישה כללית זו קיבלה ביטוי גם בפרשנות חוקי מס ובתחום המיסוי המוניציפלי.

כך למשל, בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ פ"ד נ"ד (2) 433, נידונה שאלת האפשרות של תיקון שומת ארנונה באורח רטרואקטיבי, ונאמרו שם הדברים הבאים:

"עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש. כלל זה נכון במיוחד לגבי חיובי מס (ע"א 225/56 עירית חולון נ' שורץ [16], בעמ' 218-217; א' נמדר דיני מסים [מסי הכנסה] [23], בעמ' 34). כאשר רצה המחוקק לאפשר תיקון שומת מס באופן רטרואקטיבי, הוא עיגן זאת בחוק תוך קביעת מגבלות חמורות.....בפקודת העיריות לא הוקנתה סמכות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי. כיוון שכך ולאור האמור לעיל, ידנו תהא קפוצה במתן אפשרות לתקן שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי."

17. אין כל ספק כי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים שינה באורח מהותי את הסדרי גביית הארנונה.

בעוד שבעבר רשאית היתה הרשות המקומית לגבות החוב רק מן המחזיק עצמו, ובמקרה של תאגיד – מן התאגיד בלבד, הרי שכיום החוק מאפשר הרמת מסך וגביית החוב במישרין מבעלי השליטה בחברה שחדלה את פעילות העיסקית.

אין חולק: מדובר בפגיעה של ממש בעיקרון האישיות המשפטית הנפרדת של החברה, ובציפיותיו הלגיטימיות של בעל השליטה כי במקרה של התמוטטות עיסקית יהיה חסין מפני תביעות מסוג זה.

אין המדובר בשינוי של מה בכך, אלא בשינוי משמעותי אשר מהווה פגיעה בזכויות יסוד חוקתיות של הפרט.

גם אין בחוק כל הוראה ברורה ומפורשת אשר מחילה אותו באופן רטרוספקטיבי.

משכך, אינני סבור כי יש להחיל את החוק רטרוספקטיבית, באופן שיחול על חובות אשר נוצרו קודם לכניסתו לתוקף. אין המדובר בחוק שחל על מצב קיים, דהיינו בעל תחולה אקטיבית, אלא בשינוי מהותי של מערך החובות של בעל השליטה.

דומני, כי במקרה כזה צריכה לחול במלוא עוצמתה חזקת התכלית כנגד תחולה למפרע, כמפורט בספרו הנ"ל של כב' הנשיא ברק, בעמ' 617 ואילך.

18. ב"כ המלומד של המשיבה ניסה לשכנע כי יש ליתן לסעיף 8(ג) תחולה רטרואקטיבית.

לטעמו, אין החוק החדש יוצר שינוי כלשהו במצב המשפטי ששרר קודם לכניסתו לתוקף ולמעשה החוק מהווה החלה אקטיבית.

ב"כ המשיבה סבור כך שכן ממילא היתה הרשות המקומית רשאי להגיש את אותה תביעה בדיוק בהתאם להוראות הדין הכללי.

כמו כן טוען ב"כ המשיבה כי החוק יצר כלי דיוני בלבד להקלת הגביה והתביעה ואין מניעה לפרש דינים דיוניים כחלים למפרע.

19. אין דעתי כדעת ב"כ המשיבה.

באשר לטיעון הראשון – אמנם נכון כי בסעיף 6 לחוק החברות, התשנ"ה - 1995, נקבעו הוראות בהם יהיה בית המשפט רשאי לחייב את בעלי המניות של החברה בחובותיה.

ואולם, בהוראה זו קבועים תנאי סף מחמירים אשר רק בהתקיימם ניתן להרים את המסך. כך למשל, נדרש כי יוכח שהמעשים נעשו באופן שיש בו כדי לקפח או להונות את נושי החברה או כאשר החברה נטלה סיכון עיסקי בלתי סביר בשים לב ליכולותיה לפרוע את חובותיה.

במילים אחרות: ייחוס חוב לבעלי חברה קיים למעשה רק במקרים בהם נעשו שימוש בחוסר תום לב באישיותה המשפטית הנפרדת של החברה ור': ע"א 10582/02 בן אבו נ' דלתות חמדיה (טרם פורסם):

"לדעתי איפוא הביטוי "בנסיבות הענין צודק ונכון לעשות כן", הן בכלליותו והן בנגזרות של "ניהול עסקי החברה שלא לטובת החברה" או "נטילת סיכון בלתי סביר באשר ליכולתה לפרוע את חובותיה" (כפי שקבע בית המשפט קמא במקרה דנן לגבי ס"ק ג(2)), והוא הדין לביטויים כמו "להונות או לקפח אדם" (כלשון ס"ק ג(1)) - עניינם, בסופו של יום, מקבילתו של תום הלב, שהוא עקרון "מלכותי" החופה על המשפט הפרטי הישראלי כולו"

ולא למותר לציין עוד כי המגמה במדינת ישראל הינה לצמצם את קשת המצבים בהם יוחרג עיקרון האישיות המשפטית של החברה, וברוח זו וברוח הערותיו של בית המשפט העליון והמלומדים השונים בסוגיה, שונה לאחרונה סעיף 6 הנ"ל, והוחל באורח מצמצם יותר מבעבר.

סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים אינו נוקב בתנאי סף מעין אלה. אין נדרשת כל פעולה מיוחדת של בעלי המניות על מנת שיקום חיובם האישי בחוב הארנונה. אין צורך בחוסר תום לב מצידם. החיוב האישי בארנונה קיים אף במקרים בהם החברה כשלה כשלון עיסקי בתום לב. גם במקרים מסוג זה רשאית הרשות המקומית "להרים את המסך" ולדרוש מבעלי העניין לשאת בחוב הארנונה של החברה. זכות מסוג כזה אינה נתונה לנושים אחרים של החברה.

מכאן שאין ממש בטיעון על פיו סעיף 8(ג) לא שינה את המצב המשפטי ואת החשיפה הכלכלית של בעלי העניין בחברה. ההיפך הוא הנכון: גם במקרים של קריסה כלכלית מטעמים עיסקיים – מקרים שעליהם בדיוק בא עיקרון האישיות המשפטית הנפרדת של החברה להגן – אין הם פטורים מתשלום החוב לרשות המקומית. מצב משפטי זה לא היה קיים טרם כניסתו לתוקף של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים.

באשר לטיעון השני – היינו הך. משנמצא כי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים הינו הוראה מהותית ולא דיונית גרידא, ממילא מתמוטט גם קו הטיעון השני של המשיבה.

אשר על כן, אני מקבל את טענת המבקש בראש זה, וקובע כי עליו לשאת בחובות הארנונה מיום 1.1.2004 ואילך בלבד.

התביעה כנגד המבקש, בגין החיובים שטרם מועד זה נמחקת, בהיעדר עילה.

גבייה מבעלי שליטה – רק בגין ארנונה

20. התביעה כנגד המבקש הוגשה בגין חיובים שונים בנוסף לארנונה: פינוי אשפה, ביוב, מים ואגרת שלטים.

האם ניתן לגבות חובות אלה מהמבקש מכח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים?

כפי שקבעתי בשאלה זו בעניין מרחב אישי הנ"ל, לדעתי, התשובה על כך הינה בשלילה – ולא ראיתי בפרשה זו לשנות מדעתי.

סעיף 8(ג) נוקב מפורשות בדיבור "ארנונה". אין עניינו בשום תשלומי חובה אחרים. ולהדגיש: סעיף 8 כולו עוסק בארנונה בלבד.

הסמכות לגבות את תשלומי החובה האחרים נובעת מתוך הוראות אחרות בחקיקה ולא מכח סעיף 8 לחוק ההסדרים. כך למשל, הסמכות לחייב בתשלומים בגין מים קבועה בסעיף 238 לפקודת העיריות. הסמכות לגבות אגרת שלטים הינה מכח חוק עזר, ששורשיו בסעיפים 249 - 251 לפקודת העיריות.

הוראות אלה כלל לא אוזכרו בסעיף 8 לחוק ההסדרים.

לפיכך, ולאור האמור לעיל אין להרחיב את יריעת ההוראה אל מעבר ללשונה המפורשת, ולייחס אותה כאילו היא חלה גם על תשלומי חובה אחרים לרשות המקומית.

אשר על כן, התביעה כנגד המבקש בגין התשלומים שאינם תשלומי חובה – נמחקת.

סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים – מידתי ולתכלית ראויה

21. המבקש טען כי ההסדר המשפטי הקבוע בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים אינו לתכלית ראויה ואינו מידתי. לפיכך, לשיטתו, הוראה זו בטלה מדעיקרא, שכן הינה נוגד את חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, ועל כן יש לדחות את התביעה כנגדו.

אף שראוי היה, מבחינה היררכית, כי טענה זו תידון ראשונה סברתי כי יש מקום להשאירה לסוף הדיון.

בפתח הדברים אעיר, כי רצוי היה שטענה נכבדה מסוג זה תידון בפני הערכאה הראויה לדון בה, הוא בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

יחד עם זאת, בהיעדר הוראה חוקית המייחדת את הדיון בטענה מסוג זה לבית המשפט העליון, ומשמונחת הטענה לפיתחו של בית משפט זה, ובהיותה טענה משפטית גרידא אשר אין מניעה - ואף יש חובה - לדון בה במסגרת בקשת רשות להתגונן, איני רואה כל מנוס אלא להכריע אף בה.

22. אין חולק כי החוק פוגע בקניינו של המבקש, פגיעה שאיננה של מה בכך.

אין ספק: המדובר בחריגה של ממש מעיקרון האישיות המשפטית הנפרדת של החברה, ויצירת חבות אישית לחובות החברה – מקום שלא היתה קודם. משמעות ההחרגה – חשיפה לחבות כספית רצינית.

קל וחומר שהפגיעה האמורה לא היתה קיימת עת החלה החברה להחזיק בנכס, ועל כן המבקש – כבעל השליטה בחברה – לא לקח בחשבון חשיפה לסיכון מסוג זה.

למעשה, ניתן לאמר, כי בכל הנוגע למבקש "כללי המשחק" שונו במהלך תקופת השכירות של הנכס.

23. יחד עם זאת, בעצם הפגיעה בקניין, בניגוד להוראת סעיף 3 לחוק היסוד, אין די. על החוק לעמוד גם בפיסקת ההגבלה בקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד על פיה:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."

כאמור, המבקש טען כי תכליתו של החוק אינה ראויה וכי פגיעתו אינה מידתית.

נוכח תכלית החוק עליה עמדתי לעיל, סבורני כי תכליתו של סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים היא ראויה.

יש להוסיף כי אין המדובר בגביית חובות סתם, אלא בגביית חובות ארנונה אשר משמשים לרווחתם של כלל תושבי הרשות המקומית ולקידומם של אינטרסים חברתיים כלליים (וראה בעניין זה את מטרותיה של הרשות המקומית, כנקוב בהוראת סעיף 249 לפקודת העיריות). הימנעות מתשלום הארנונה פוגעת באותם אזרחים ממש.

מעבר לכך.

ארנונה מוטלת לשם מימון השירותים אשר הרשות המקומית חייבת לספק לתושביה על פי דין. תשלום הארנונה הושווה למס ועד הבית אותו חייב כל דייר בבית משותף לשלם לקופת נציגות הבית המשותף: בג"צ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ' שר הפנים פ"ד נ"ה (3) 673, בעמ' 685.

הנה כי כן, הימנעות מתשלום הארנונה על ידי תושב אחד מביא להעמסת עלות השירות שאותו תושב מקבל, על גבו של תושב אחר. כלומר: התושב המשלם מממן את עלות השירותים העירוניים שהתושב הלא משלם קיבל מהרשות המקומית.

לפיכך, סעיף 8(ג) מקדם גם ערכים של שוויון והיעדר אפליה בין שווים.

אלו הן סוג של תכליות חברתיות ראויות, אשר עומדת ביסוד הנידון של פיסקת ההגבלה:

"נראה לי כי ניתן לאמר שתכלית ראויה היא תכלית שנועדה להגשים זכויות אדם, או תכלית שנועדה להגשים מטרות חברתיות חשובות לקיומה של מסגרת חברתית שמכירה בעליונותן החוקתית של זכויות האדם, ובצורך היסודי להגן עליהם....היא צריכה להיות מכוונת להשגת יעדים חברתיים חשובים, אשר השגתם עולה בקנה אחד עם אופיה של החברה כמגינה על זכויות אדם, ובכך מעגנת את את ערכיה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית".

(ברק, "פרשנות במשפט", כרך שלישי – פרשנות חוקתית, עמ' 525)

לאור כל האמור לעיל, סבורני כי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים הינו לתכלית ראויה.

24. היסוד הנוסף של פיסקת ההגבלה הינו שהפגיעה אינה "במידה העולה על הנדרש".

"אפילו תכליתו של החוק הפוגע ראויה היא, אין די בכך כדי לעבור את הבחינה החוקתית. תנאי נוסף הוא כי האמצעי שנוקט החוק, הגורר אחריו את הפגיעה בכבוד האדם, יהא אמצעי ראוי. אמצעי הוא ראוי אם הפגיעה שהוא פוגע בכבוד האדם, אינה מעבר לנדרש"

(ברק, "פרשנות במשפט", כרך שלישי – פרשנות חוקתית, עמ' 535).

"על המחוקק...להיות רגיש לזכויות האדם, ועליו לבחור באותם אמצעים הפוגעים בזכויות האדם במידה הפחותה ביותר. אכן, הפגיעה בזכות היסוד עולה על הנדרש, אם ניתן להשיג את עיקרי מהותה של המטרה החקיקתית - גם אם לא את מלוא היקפה - תוך שימוש באמצעים הפוגעים במידה מהותית פחות מאלו שהמחוקק ביקש לנקוט כדי להשיג את מלוא מטרתו. הנה כי כן, בקביעת מהותם של האמצעים הראויים יש להתחשב מחד גיסא במהותה של הזכות הנפגעת ומאידך גיסא במטרה הראויה שאותה מבקשים להגשים... כאשר המטרה הראויה היא השגת מטרה חברתית ראויה - אשר מצדה תורמת להכרה בזכויות אדם - יש לאזן בין הגשמת המטרה לבין זכות האדם, באופן שיישקלו רק אמצעים מתאימים התפורים בקפידה להשגת המטרה, ואף זאת תוך מבט כולל על מידת הפגיעה בזכות האדם המוגנת. בכל אלה יש לשאוף לפתרון אשר משקף את חשיבות הזכות הנפגעת, המטרה המושגת ואת חשיבות האמצעים הננקטים בהקשר החברתי בישראל."

(ברק, "פרשנות במשפט", כרך שלישי – פרשנות חוקתית, עמ' 546).

25. בענייננו: המחוקק קבע שורה של שסתומים לתחולתו של סעיף 8(ג).

ראשית, החוק אינו חל על דירות שמשמשות למגורים. למעשה, הוא חל רק על נכסים עיסקיים בלבד.

שנית, החוק יחול רק במקרים בהם החברה המחזיקה הפסיקה את פעילות העיסקית. כך למשל, לא ניתן לתבוע את בעלי השליטה, מקום שהחברה העתיקה את פעילותה העיסקית למקום אחר, אך לא הפסיקה אותה.

שלישית, החבות בגין החוק צומחת רק לגבי בעלי עניין שיש להם אינטרס של ממש בחברה. לא כל בעל מניות המחזיק בשיעור קטן בהון המניות של החברה חב בחובות הארנונה באורח אישי.

כך למשל, אם לאותו בעל מניות שיעור אחזקות קטן בחברה, או שאין לו כח למנות מנהל בה, ולמעשה אפשרויות מימוש ההנאה שלו מפירות הצלחתה של החברה אינה גבוהה – הרי שלא תוטל עליו החבות הנידונה.

רק בעל מניות מהותי אשר פוטנציאל השפעתו על פעילותה העיסקית של החברה הינה משמעותית - חשוף לתביעה.

26. בבג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל ואח' פ"ד נ"ט (2) 481, בעמ' 550 נאמר: