עע"ם 146/04 - עליון, ארנונה

עע"ם  146/04

1.            עניינו של ערעור זה בסמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית בגין נכסים הנמצאים בתחום הנהלתו, ובמגבלות החלות על הטלת ארנונה זו על-פי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים) ותקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000 (להלן - תקנות ההסדרים).

2.            המערערים 1-5 הינם תושבי מושב משמר השבעה, והמערערים 6-10 מחזיקים במשרדים או במחסנים שבמושב זה הנמצאים בבעלות המערערים 1-5. עד לשנת 2002 חויבו המערערים לשלם ארנונה כללית למועצה האזורית עמק לוד (להלן - המועצה האזורית או המועצה). בשנת 2001 עמדה הארנונה הכללית עבור מבנה מגורים שהוטלה על-ידי המועצה על 25.15 ש"ח למ"ר. ביום 27.11.01 החליטה המועצה האזורית לאשר הטלת ארנונה לשנת 2002 על בסיס תעריפי הארנונה שנקבעו לשנת 2001 בתוספת של 3.5 אחוזים, באופן שהארנונה על מבנה מגורים הועלתה לסכום של 26.03 ש"ח למ"ר. כמו-כן החליטה המועצה, להתיר לוועדים מקומיים שבתחום שיפוטה, לרבות הוועד המקומי משמר השבעה, לגבות ארנונה בסכום של 10 ש"ח למ"ר של מבנה מגורים ו-24 ש"ח למ"ר של כל מבנה אחר, וזאת, בנוסף לארנונה המוטלת על-ידי המועצה עצמה. בישיבתו מיום 24.12.01 החליט הוועד המקומי משמר השבעה (להלן - הוועד המקומי) להטיל ארנונה לשנת 2002, כפי שאושר על-ידי המועצה, בסכום של 10 ש"ח למ"ר של בניין המשמש למגורים ו-10 ש"ח למ"ר של מחסנים, מבנים עסקיים ומבנים שאינם למגורים. החלטה זו אושרה על-ידי המועצה האזורית בישיבתה מיום 20.3.02. לפיכך, הסכום הכולל של ארנונה כללית שהוטלה בשנת 2002 על נכס מגורים בתחומי מושב משמר השבעה, הן על-ידי המועצה האזורית והן על-ידי הוועד המקומי (להלן - סכום הארנונה המצרפי), עמד על 36.03 ש"ח למ"ר. מדובר אפוא בתוספת של 10.88 ש"ח לסכום הארנונה שהוטל על נכסים בתחומי מושב משמר השבעה (על-ידי המועצה האזורית לבדה) בשנת 2001, שמשמעותה העלאת סכום הארנונה הכולל המוטל על-ידי שתי רשויות מקומיות אלו בשיעור של כ-43% (להלן - השיעור המצרפי של העלאת הארנונות). 

            על-פי חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), תשס"ב-2002 (להלן - חוק הארנונה הכללית), הוחלו בשנת 2002 תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000, וניתן היתר לרשויות המקומיות להעלות את הארנונה לשנת 2002 ב-2.5 אחוזים בלבד בהשוואה לארנונה שהוטלה בשנת 2001. העלאה מעבר לשיעור זה חייבה, על-פי תקנות ההסדרים, אישורו של שר הפנים לגבי מבני מגורים, ואישור שרי הפנים והאוצר לגבי נכס שאינו מבנה מגורים (סעיף 9(א) לתקנות ההסדרים). הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים אישר למועצה האזורית את שיעור ההעלאה המבוקש על-ידה ובהתאם הוצא על-ידי המועצה האזורית צו המיסים לשנת המס 2002. לגבי הארנונה שהוטלה בשנה זו על-ידי הוועד המקומי מושב משמר השבעה, לא התבקש וממילא לא ניתן אישור על-ידי מי מהשרים.

3.            טענתם העיקרית של המערערים בפני בית המשפט קמא, הייתה שהטלת הארנונה בשנת 2002 עמדה בניגוד לחוק ההסדרים ותקנות ההסדרים. זאת, משום שהשיעור המצרפי של העלאת הארנונה (על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית), עלה על 2.5 אחוזים, שהוא שיעור ההעלאה המרבי שהותר בתקנות ההסדרים. עוד טענו המערערים בפני בית המשפט לעניינים מינהליים, שהוועד המקומי כלל לא היה מוסמך להטיל ארנונה. זאת, משום שחוק ההסדרים לא הסמיך ועדים מקומיים (בניגוד למועצות אזוריות) להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומם.

4.            בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה. לעניין סמכותו של הוועד המקומי להטיל ארנונה כללית, נקבע בפסק הדין, שסעיף 133 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן - צו המועצות המקומיות) מסמיך ועד מקומי להטיל בתחום הנהלתו כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א). סמכות זו עולה גם מפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן - פקודת המועצות המקומיות) אליה מפנה סעיף 7 לחוק ההסדרים, אשר מזכירה במפורש את סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונות ומיסים אחרים (סעיף 3(א)(1) לפקודה).  

           בית המשפט לעניינים מינהליים דחה גם את הטענה, כי שיעור ההעלאה המצרפי של הארנונה נוגד את חוק הארנונה הכללית, בהיותו עולה על שיעור ההעלאה המרבי של 2.5 אחוזים כפי שנקבע בחוק זה ובתקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים. זאת, לפי פסק הדין, משום שתקנה 7(א)(1) אינה מתייחסת לשיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית גם יחד, אלא מתייחסת לשיעור העלאת הארנונה המתבצעת על-ידי כל רשות מקומית בנפרד. הגבלה המבוססת על חישוב מצרפי של שתי הארנונות, המוטלות על-ידי הוועד המקומי ועל-ידי המועצה האזורית, אמנם נקבעה על-ידי מחוקק המשנה בתקנה 10 לתקנות ההסדרים. אולם עניינה של תקנה זו בהגבלת הסכום המצטבר הכולל של הארנונות המוטלות על-ידי רשויות מקומיות אלו. בהגבלה האחרונה, הקבועה בתקנה 10, הוועד המקומי עמד. שכן, סכום הארנונה המצטבר שהוטל על-ידי המועצה האזורית ועל-ידי הוועד המקומי בשנת 2002, אשר עמד על 36.03 ש"ח למ"ר, נופל בהרבה מהסכום המרבי הקבוע בתקנה 6 לתקנות ההסדרים (85.01 ש"ח למ"ר). אולם, תקנה 10 אינה מגבילה את שיעורי העלאתן של הארנונות. במובן זה, נקבע בפסק הדין, יש לפרש את תקנה 10 כקובעת הסדר שלילי, אשר שולל חישוב מצרפי של ארנונות המועצה האזורית והוועד המקומי, שלא בהקשר להגבלת סכום הארנונה (המצרפי) המרבי.

            אשר לשיעור העלאת הארנונה על-ידי המועצה האזורית, נקבע בפסק הדין, זה אמנם עלה על שיעור ההעלאה המרבי של 2.5 אחוזים אשר נקבע בתקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים, אלא שהעלאה זו קיבלה את אישורו של שר הפנים. בהתייחס לארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי, נקבע, כי מאחר וזו הוטלה לראשונה בשנת 2002, לא חלה עליה הוראת תקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים, שנקודת ההתייחסות שלה, מבחינת הגבלת שיעור העלאת הארנונה, היא לארנונה שהוטלה בשנה הקודמת. ההגבלה היחידה החלה על הטלה ראשונה של ארנונה על-ידי ועד מקומי, נקבע בפסק הדין, היא זו הקבועה בסעיף 11 לתקנות ההסדרים, הקובעת כי סכום ארנונה שהוטלה לראשונה צריך שיהא בין הסכום המזערי והמרבי, דרישה שהתקיימה במקרה זה.

            בית המשפט לעניינים מינהליים חייב את המערערים בהוצאות ושכר-טרחת עורך דין של המשיבים בסכום של 59,000 ש"ח.

5.            המערערים טוענים בערעורם, כי מסקנתו של בית המשפט קמא עומדת בסתירה לתכלית החקיקה של חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו. מטרתה של חקיקה זו, הם טוענים, למנוע העלאה ישירה או עקיפה של נטל הארנונה, שלא בהתאם לכללים שנקבעו באותה חקיקה. כללים אלו נועדו למנוע הכבדת נטל הארנונה על הנישומים. הטלת הארנונה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002, אשר הביאה להעלאת נטל הארנונה הכולל, המוטל על-ידי המועצה האזורית ועל-ידי הוועד המקומי, בעשרות אחוזים, נוגדת תכלית זו.

           הארנונה המוטלת על המערערים בגין נכס מגורים, מוסיפים המערערים וטוענים, חד היא, ואין נפקא מינה אם נגבתה בפועל על-ידי המועצה האזורית או על-ידי הוועד המקומי. שכן, למעשה מדובר בארנונה אחת הנגבית בגין אותו סוג נכס על-ידי שני גובים, שהם למעשה שתי זרועות של אותה רשות מקומית. גם תקנה 7 לתקנות ההסדרים אינה מתייחסת, לפי הטענה, לזהות הרשות המקומית אשר מטילה את הארנונה, ופועלה היחיד הוא איסור על העלאת הארנונה בשיעור העולה על השיעור הנקוב בה. על כן, העלאת שיעור הארנונה המצרפי ביותר מ-2.5% נוגדת את תקנה 7 לתקנות ההסדרים, ובית המשפט לעניינים מינהליים טעה בפרשו תקנה זו כחלה על כל אחת מהרשויות, המועצה האזורית והוועד המקומי, בנפרד. לעניין זה, טוענים המערערים, אין קשר לתקנה 10 לתקנות ההסדרים. תקנה 10 אמנם מגבילה את סכום הארנונה המצרפי המוטל על-ידי המועצה ועל-ידי הוועד המקומי. אולם, מכאן לא נובע שהמגבלה המוטלת לפי תקנה 7 חלה על כל אחת מהרשויות האמורות בנפרד.   

           הטלת הארנונה על-ידי הוועד המקומי נוגדת, לשיטת המערערים, גם את הוראת סעיף 133 לצו המועצות המקומיות. זאת, משום שעל פי הוראה זו, הוועד המקומי אינו מוסמך להטיל ארנונה שהמועצה האזורית לא הייתה מוסמכת להטיל. משתקנה 7 לתקנות ההסדרים אוסרת על המועצה האזורית להעלות את סכום הארנונה בשיעור העולה על 2.5%, הרי שמגבלה זו חלה, מכוחו של סעיף 133 הנ"ל, גם על הוועד המקומי.         

           גם אם החוקיות של העלאת הארנונה תיבחן לגבי הוועד המקומי בנפרד, טוענים המערערים, שיעור העלאת הארנונה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 לעומת הארנונה שנקבעה בשנה הקודמת (2001), חרג מהשיעור המרבי המותר של 2.5%. לעניין זה, הם טוענים, טעה בית המשפט לעניינים מינהליים משקבע כי מדובר בהטלה ראשונה של ארנונה על-ידי הוועד המקומי. זאת, משום שכבר בצו הארנונה של המועצה האזורית לשנה הקודמת (2001) הותר לוועד המקומי לגבות ארנונה בשיעור של 6 ש"ח למ"ר. על כן, סכום הארנונה של 10 ש"ח למ"ר אשר הוטל בשנת 2002 עלה על סכום הארנונה שהוטל בשנת 2001 בשיעור אשר חרג משיעור ההעלאה המרבי שהותר (ללא אישור השרים) בתקנות ההסדרים.

           לבסוף טוענים המערערים, כי בית המשפט קמא טעה כאשר חייב אותם בהוצאות בסכום של 59,000 ש"ח, ואף חרג מסמכותו כאשר הטיל עליהם, בהחלטה נוספת שניתנה לאחר מתן פסק הדין, חיובים נוספים על אלו שהוטלו בפסק הדין.

6.            הוועד המקומי מאמץ בסיכומיו את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. הוא מוסיף, שעל בית המשפט קמא היה לדחות את העתירה גם מחמת שיהוי שנפל בהגשתה.

7.            גם המועצה האזורית תומכת בפסק הדין. לטענתה, היה על בית המשפט קמא לדחות את העתירה מטעם נוסף, והוא שוועדים מקומיים כלל לא הוגבלו בהטלת ארנונות על-פי חוקי ההקפאה. לגישתה, ההגבלות שהוטלו בתקנות ההסדרים בנושא הארנונה חלות, על פי סעיף 7 לחוק ההסדרים, רק על "מועצה" כמשמעה בסעיף 1 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ולמועצה שהתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות. אף אחת מבין אותן פקודות אינה כוללת בהגדרת "מועצה" ועד מקומי. הרציונאל שביסוד גישה זו, סבורה המועצה האזורית, נעוץ באופיו של ועד מקומי, שהנו במהותו גוף אישי - אינטימי יותר מאשר עירייה או מועצה. מספר התושבים ברוב היישובים בהם קיים ועד מקומי אינו עולה על מספר הדיירים בבניין רב קומות בעיר, ובמהותם דומים הוועדים המקומיים לוועדי בתים יותר מאשר לרשויות מקומיות. על רקע זה ביקש מחוקק המשנה להותיר את שיקול הדעת בהטלת ארנונות בידי הוועדים המקומיים (כפוף לביקורת של המועצה האזורית), בהניחו שאלו מכירים היטב את צורכי היישובים ואת יכולתם של התושבים לשאת בתשלומי הארנונה. הגבלת הוועדים המקומיים בהטלת ארנונות אינה עולה בקנה אחד עם מגמה זו, בהיותה פוגעת באוטונומיה של הוועדים ומונעת מהם לספק את השירותים להם זקוקים תושביהם.

8.            המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. חיקוקים אלו "מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). ... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית" (רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, משגב נ' סועאד, (טרם פורסם) סעיף 9 לפסק הדין; וראה גם: בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 466; בג"ץ 258/85 עמר נ' פרץ ואח', פ"ד מב(3) 485; בג"ץ 921/89 מנחם נ' רשם האגודות השיתופיות, פ"ד מד(1) 516; י' בלנק "משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד(2) (תשס"ד) 197, 222-223).  

           ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית (סעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות). "על פי סעיף 132 לצו, לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על פי סעיף 63 לצו, 'אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לועד, ולחוקי העזר שלה'. ... סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה, וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות" (רע"פ 1782/03 הנ"ל, שם).

           סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות לפיו:

           (סעיף זה תוקן ביולי 2004 בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון) תשס"ד-2004, (ק"ת 6329, תשס"ד, עמ' 805) (להלן - תיקון תשס"ד)). 

           סמכות זו מעוגנת גם בסעיף 3(1) לפקודת המועצות המקומיות, הקובע כי צו כינון של מועצה מקומית יכול להורות על:  

           סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בנוסף לארנונה המוטלת על-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוא פועל הוכרה בפסיקה (רע"פ 1782/03 הנ"ל; בש"א (י-ם) 8524/01 ורטהיימר נ' מועצה אזורית מטה יהודה (לא פורסם)), ובספרות המקצועית (א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (מהדורה חמישית, 1998, כרך ב) 613), והיא איננה נתונה במחלוקת לפנינו. אולם, גם בהפעלת סמכות זו כפוף הוועד המקומי לאישור המועצה האזורית.  

           הנה-כי-כן, סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית כפופה לאישור המועצה האזורית ולחוק ההסדרים. במקרה שלפנינו, אישרה המועצה האזורית את הטלת מיסי הוועד המקומי. השאלה שנותרה, לפיכך, היא האם הטלת הארנונה על-ידי הוועד המקומי נעשתה בהתאם לחוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו. 

9.            "עם כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים ... חל מפנה בהגדרת הסמכויות של הרשויות המקומיות. ... חוק זה המשיך מגמה, שהתחילה כבר במחצית השנייה של שנות ה-80', ואשר שאפה להגביל את שיעורי העלאת תעריפי הארנונה. מגמה זו באה לידי ביטוי במה שכונה 'חוקי ההקפאה'" (ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82; חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו יכונו בהמשך גם חקיקת ההקפאה או דיני ההקפאה; על ההיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ראה: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488-490; ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-346). 

10.         חוק ההסדרים קובע את סמכותה של מועצה אזורית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה. לפי סעיף 8(א) לחוק, "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין ...". סעיף 9 לחוק ההסדרים קובע כי סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית ייקבעו בתקנות, כאשר הטלת ארנונה שלא בהתאם לכללים, חייבת באישור השרים.  

           מכוח סעיפים אלו מותקנות כמעט מדי שנה תקנות לעניין קביעת ארנונה על-ידי רשויות מקומיות. התקנות החלות בענייננו הן תקנות ההסדרים כמשמעותן לעיל (תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000), אשר תוקפן הוארך לשנת 2002 על-פי חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), תשס"ב-2002. 

           תקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים קובעת כי הארנונה הכללית שתטיל רשות מקומית על מבנה מגורים, שאיננו בית אבות "תהיה בסכום החדש או בסכום המזערי, לפי הגבוה, ובלבד שלא תעלה על הסכום המרבי". הסכום המזערי והסכום המרבי נקבעו בתקנות 5 ו-6 לתקנות ההסדרים, ואילו הסכום החדש, על-פי תקנה 1, הוא הסכום שהגיע כדין, במקרה שלפנינו סכום הארנונה שהגיע בשנת 2001, בתוספת 2.5 אחוזים.  

           הוראה נוספת הצריכה לענייננו מצויה בתקנה 10 לתקנות ההסדרים, לפיה "לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל ... יראו את הארנונה המוטלת על נכס הנמצא בתחום ועד מקומי כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על-ידי הוועד המקומי והן על-ידי המועצה האזורית". 

           תקנה 11 לתקנות ההסדרים קובעת כי אם לא הוטלה בשנת הכספים הקודמת ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי. 

11.         על רקע הוראות אלו, חלוקים הצדדים במספר שאלות: השאלה האחת היא האם חקיקת ההקפאה, היינו חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו, חלים, בעקרון, על ועדים מקומיים; השנייה - האם יש להתייחס לארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 כאל ארנונה שהוטלה לראשונה או כאל עדכון ארנונה שהוטלה על-ידי הוועד עוד בשנת 2001. השאלה העיקרית בה חלוקים הצדדים היא, האם יש לפרש את תקנה 7 לתקנות ההסדרים, בהתייחס לארנונה כללית המוטלת על-ידי וועד מקומי ועל-ידי מועצה אזורית שבתחומה הוועד המקומי פועל, כמגבילה את שיעור העלאת הארנונה על-ידי כל אחת מרשות מקומיות אלו בנפרד, או שיש לפרשה כמגבילה גם את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי שתי הרשויות גם יחד.  

12.         השאלה הראשונה, שאותה מעלה בסיכומיה המועצה האזורית, היא האם חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים חלים על ועד מקומי. לגישתה, חיקוקים אלו אינם חלים על ועדים מקומיים. זאת, הן משום שחקיקה זו מתייחסת ל"מועצה" כהגדרתה בפקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, וזו אינה כוללת ועד מקומי, והן לאור תכליתם של דינים אלו, שלא נועדו לחול על ועד מקומי.     

13.         אין לקבל טענה זו. כפי שטוענת המועצה האזורית, סעיף 7 לחוק ההסדרים (וכמוהו תקנות ההסדרים) מגדיר "מועצה" "כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת העיריות וכן מועצה שנתכוננה לפי פקודת המועצות המקומיות". מועצה כמשמעה בחיקוקים אלו אכן אינה כוללת ועד מקומי. עם זאת, חוק ההסדרים אינו מתייחס אך למועצה. כך, סעיף 9 לחוק, שהוא הסעיף הרלבנטי לענייננו, מתייחס ל"רשות מקומית". הוא הדין בתקנה 7 לתקנות ההסדרים, הצריכה לענייננו, שבה הגביל מחוקק המשנה "רשות מקומית" בהעלאת שיעורי הארנונה משנה לשנה (וראה תקנות 5, 6, 10 ו-11 שגם הן מתייחסות ל"רשות מקומית").  

           חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים אינםמגדירים רשות מקומית. על-כן, חל הכלל, לפיו "תחולת ההגדרה הכללית של מושגים על פי חוק הפרשנות הכללי יפה למקרים בהם אין הוראה אחרת לעניין הנדון בחוק המיוחד החל על הענין" (רע"פ 1782/03 לעיל, סעיף 10 לפסק הדין). בחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 מוגדרת רשות מקומית כ-"עיריה, מועצה מקומית, ועד מקומי או איגוד ערים" (סעיף 3 לחוק), והיא כוללת, על-כן, גם ועד מקומי. מכאן, שההוראות הרלבנטיות של חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים שעניינן רשות מקומית חלות גם על ועד מקומי.  

14.         חיזוק לפרשנות זו ניתן למצוא בהוראת סעיף 133(ה) לצו המועצות המקומיות, העוסק בגביית ארנונה כללית על-ידי ועד מקומי. על-פי סעיף זה, על ועד מקומי שהוסמך לגבות ארנונה כללית יחולו הוראות תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993 "בשינויים המחויבים לפי העניין, כאילו במקום 'המועצה' כתוב בהן 'הוועד המקומי'". הוראה זו אינה עולה בקנה אחד עם הטענה, לפיה חקיקת ההקפאה לא נועדה לחול על ועדים מקומיים. שהרי אילו זו הייתה תכלית החקיקה, הדעת הייתה נותנת שהמחוקק לא היה מחיל על ועדים מקומיים גם את ההגבלות המוטלות על-פי חקיקת ההקפאה במתן הנחות מארנונה.  

           בהקשר זה יכול שתעלה השאלה, מדוע מצא מחוקק המשנה בסעיף 133(ה) לצו המועצות המקומיות, לקבוע במפורש את תחולתן של תקנות ההסדרים על ועדים מקומיים, ולא עשה כן באופן מפורש בהוראות אחרות שבחקיקה זו (פרט להוראה הכללית שבסעיף 133(א) לצו). נראה שהתשובה לשאלה זו תימצא בתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993. בחינתן של תקנות אלו מעלה, כי הן נועדו להגביל "מועצה" במתן הנחות בגביית ארנונה, כאשר בסעיף ההגדרות מוגדרת מועצה כ-"מועצת רשות מקומית" ואילו רשות מקומית מוגדרת כ-"עירייה או מועצה מקומית". הגדרות אלו אינן כוללות ועדים מקומיים. לפיכך, כדי להגביל מתן הנחות בארנונה על-ידי ועד מקומי באותן מגבלות החלות על מועצה, נאלץ מחוקק המשנה להחיל את תקנות ההסדרים בעניין הנחות מתשלום ארנונה, באופן מפורש, גם על ועד מקומי. מאידך, בנושא הטלת הארנונה והעלאת שיעורה, נקטו תקנות ההסדרים בלשון "רשות מקומית", שכפי שהראינו לעיל, כוללת גם ועד מקומי, מה שפטר את מחוקק המשנה מהצורך לציין במפורש, גם בהקשר זה, כי תקנות אלו חלות על ועדים מקומיים.

15.         תימוכין נוספים לפרשנות זו ניתן למצוא בהוראת סעיף 27(2) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה) תשס"ה-2005, שזו לשונו:

           סעיף זה אמנם חוקק לאחר הטלת הארנונה נשוא המחלוקת שלפנינו ואין לו תחולה בענייננו. אולם, כעניין שבפרשנות, קשה להניח שהמחוקק היה מכפיף את סמכותו של ועד מקומי לדיני ההקפאה דווקא בהטלה ראשונה של ארנונה, אילו סבר שדינים אלו, ככלל, אינם חלים על ועד מקומי.  

16.         מסקנה זו, המחילה את חקיקת ההקפאה על ועדים מקומיים, עולה גם מתכליתה של אותה חקיקה, שנועדה, כאמור לעיל, להגביל רשויות מקומיות בהטלת חיובי ארנונה. בהקשר זה, אין בידי לקבל את טענת המועצה האזורית לפיה המחוקק ביקש לפטור ועדים מקומיים מתחולתם של דיני ההקפאה בשל היכרותם את צרכי היישוב ואת יכולתם של תושביו לשאת בנטל התשלומים. שהרי ההשקפה לפיה חזקה על הרשות המקומית שהיא מיטיבה לדעת את צרכי היישוב, היקף השירותים הנדרש ואופן חלוקת הנטל בין התושבים, הייתה מקובלת בפסיקה עוד טרם חקיקת חוקי ההקפאה (בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 121). חרף גישה זו, ראה המחוקק להגביל את שיעורי הארנונה המוטלים על-ידי הרשויות המקומיות. לפיכך, היכרותו של הוועד המקומי את צרכי היישוב ותושביו אינה פוטרת אותו מההגבלות החלות על הטלת ארנונה לפי חקיקת ההקפאה.

17.         מכאן, שחוק ההסדרים ותקנות ההסדרים חלים גם על ועדים מקומיים.

18.         שאלה נוספת העולה מטיעוני הצדדים, היא האם בשנת 2002 הטיל הוועד המקומי לראשונה ארנונה כללית על נכסים שבתחומו, או שמדובר בהעלאת שיעור ארנונה שכבר הוטלה על-ידו בשנת 2001.  

           לשאלה זו נפקות לעניין הדין לפיו תידון הטלת הארנונה. אם מדובר בהעלאת סכום הארנונה שכבר הוטלה בשנה הקודמת, כי אז ברור שחלה על העלאה זו המגבלה הקבועה בתקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים, האוסרת העלאת ארנונה בשיעור של יותר מ-2.5% (ללא אישור השרים). לעומת זה, אם מדובר בארנונה שהוטלה לראשונה בשנת 2002, אזי תקנה 7(א)(1) תחול בענייננו רק אם תפורש, כטענת המערערים, כמגבילה גם את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי המועצה האזורית ועל-ידי הוועד המקומי כאחד.

19.         לטענת המערערים, הואיל ובשנת המס 2001 הותר לוועד המקומי בצו המיסים שהוצא על-ידי המועצה האזורית לגבות מיסי ועד מקומי בסכום של 6 ש"ח למ"ר, יש לראות באותו היתר כחיוב "עקרוני" בארנונה, אף שבפועל הוועד המקומי לא ביקש לגבות ארנונה באותה שנה. על-כן, לשיטה זו, בארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002, בסכום של 10 ש"ח למ"ר, יש משום העלאת סכום הארנונה שהוטלה בשנה הקודמת בשיעור העולה על 2.5% המותרים על-פי תקנות ההסדרים. משהעלאה זו לא קיבלה את אישור השרים, כנדרש בתקנה 9 לתקנות ההסדרים, היא בטלה.  

20.         הוועד המקומי טוען, ראשית, שאין מקום להתייחס לטענה זו של המערערים, שכן הטענה לא נזכרה בעתירה שהוגשה לבית המשפט קמא, והיא הופיעה לראשונה רק בסיכומים בערעור.  

           אכן, "בית המשפט לא ידון, בדרך כלל, בנימוק ערעור שלא נטען בערכאה הראשונה; מערער שלא הביא טענה לפני הדרגה הראשונה, מה לו בערעורו כי ילין עליה? עם זאת רשאי בית המשפט לערעורים, לפי שיקול דעתו, להתיר לראשונה העלאתה בערעור של טענה משפטית צרופה העולה מן התשתית העובדתית שנקבעה כדין בערכאה הראשונה" (י' זוסמן סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, 1995) 818. וראה גם: ע"א 442/85 משה זוהר ושות' נ' מעבדות טרבנול (ישראל) בע"מ, פ"ד מד(3) 661, 685; ע"א 742/88 א. ביטחון אזרחי בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(3) 593, 598). 

           טענת המערערים הינה טענה משפטית, הנסמכת על צו הארנונה של המועצה האזורית לשנת 2001, אשר הוצג כחלק מהתשתית העובדתית שנפרשה בפני בית המשפט קמא. לפיכך, ניתן לדון בה בערעור, אף שלא נטענה בפני בית המשפט קמא.  

21.         עם זאת, אין לקבל את הטענה לגופה. טענת המערערים מבוססת על ההנחה שיש לראות בארנונה שהותר לוועד המקומי להטיל בשנת 2001, אף שבפועל לא הוטלה ולא נגבתה, כחיוב מס "עקרוני" החל על הנכס. המערערים סומכים טענתם על פסק דינו של השופט אנגלרד בעניין איגוד ערים אילון (ע"א 2765/98 הנ"ל). באותו עניין נידונה חוקיות החלטתה של המועצה האזורית מודיעין להטיל ארנונה על אתר לסילוק פסולת. בעבר, בעת שהאתר הוחזק ונוהל על-ידי המועצה עצמה, לא הטילה המועצה על הנכס חיוב ארנונה. אך בשנת 1996, לאחר שהמועצה העבירה את ניהול האתר לידיים פרטיות, היא ביקשה לגבות בגין הנכס ארנונה. על רקע זה התעוררה השאלה, האם הארנונה שהמועצה ביקשה לגבות בגין הנכס היא ארנונה המוטלת לראשונה או ארנונה שכבר הוטלה בעבר, שאז העלאתה כפופה לתקנה 7 לתקנות ההסדרים. בפסק הדין נקבע, שעל הנכס הוטל חיוב עקרוני בארנונה עוד בתקופה שהאתר הוחזק ונוהל על-ידי המועצה האזורית. כך נקבע, לאור הוראות סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, אשר מחייב מועצה מקומית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה, ותקנה 8(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993) תשנ"ג-1993, הקובעת שאם לא הוטלה ארנונה כאמור, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה 10 ש"ח. מכוח הוראות אלו, נקבע בפסק הדין, קם לגבי נכס זה חיוב עקרוני בארנונה, אף שבפועל המועצה לא ביקשה לגבות ארנונה זו, בהיותה מפעילת האתר בעצמה. המסקנה הנגזרת מקביעה זו הייתה, שהארנונה אשר הוטלה על-ידי המועצה בשנת 1996 לא הייתה בגדר ארנונה שהוטלה לראשונה ויש לבחון את חוקיותה על-פי שיעורי עדכון הארנונות שהותרו בתקנות ההסדרים. 

           מפסק דין זה אין ללמוד היקש שווה לענייננו. קיומו של חיוב עקרוני בארנונה, כפי שנקבע בפסק הדין בעניין איגוד ערים אילון, מקורו בכך שהמועצה האזורית הייתה חייבת, על-פי חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו, להטיל ארנונה, ומשלא עשתה כן, נקבע שיעור הארנונה בתקנות ההסדרים. ועד מקומי, לעומת זאת, אינו חייב, על פי סעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות, להטיל ארנונה (אף שהוא רשאי לעשות כן). זה הדין גם לאחר שינוי נוסח הסעיף בתיקון תשס"ד, שבו נקבע שאם ועד מקומי החליט שלא להטיל ארנונה כללית בתחומו, רשאית המועצה האזורית להחליט על הטלת ארנונה במקומו, אם נוכחה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות שאצלה לוועד המקומי. מלשון הסעיף (לפני ואחרי התיקון) עולה כי אין חובה על ועד מקומי, או על מועצה אזורית במקומו, להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחום שיפוטו, וזאת, אף אם הותר לוועד המקומי על-ידי המועצה האזורית להטיל ארנונה. על-כן, לא ניתן לראות בארנונה שהותר לוועד להטיל על-ידי מועצה אזורית, אך בפועל לא הוטלה, כחיוב עקרוני בארנונה המוטל על הנכס.

           מכאן, שיש לראות בארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002 כארנונה שהוטלה לראשונה.

22.         גם אם מדובר בארנונה שהוטלה לראשונה (בשנת 2002) על-ידי הוועד המקומי, טוענים המערערים, וזו טענתם העיקרית, התוצאה המעשית של החיוב בארנונה זו, היא עלייה של עשרות אחוזים בשיעור הארנונה שהוטלה על אותם נכסים על-ידי השלטון המקומי - הוועד המקומי והמועצה האזורית - לעומת הארנונה שהוטלה על אותם נכסים (על-ידי המועצה האזורית לבדה) בשנה הקודמת (2001). העלאת ארנונה בשיעור כזה, כך הטענה, נוגדת את תכליתה של חקיקת ההקפאה.  

23.         נקודת המוצא לעניין זה, היא שהטלת ארנונה צריך שתעשה בחוק או מכוחו. כך קובע סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה: "מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". פקודת המועצות המקומיות (סעיף 3) וצו המועצות המקומיות שהותקן מכוחה (סעיף 133) מסמיכים ועד מקומי להטיל ארנונות (בכפוף לצו הכינון). בהינתן קיומה של סמכות זו בידי ועד מקומי, הגבלת הסמכות חייבת גם היא שתהא מעוגנת בחקיקה. עיגון כזה, המגביל סמכותו של ועד מקומי בהטלת ארנונות, יימצא, לגישתם של המערערים, הן בסעיף 133 לצו המועצות המקומיות, והן בתקנה 7 לתקנות ההסדרים. 

24.         סעיף 133 לצו המועצות המקומיות קובע כי ועד מקומי רשאי להטיל "כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה ...". לפיכך, טוענים המערערים, הואיל ותקנה 7 לתקנות ההסדרים מגבילה את השיעור המרבי של העלאת ארנונה על-ידי המועצה, הרי שהמועצה עצמה לא הייתה מוסמכת (ללא אישור) להעלות את הארנונה המוטלת על-ידה בסכום הארנונה שאותו היא אישרה לוועד המקומי. ממילא, כך הטענה, גם הוועד המקומי, שסמכותו בהטלת ארנונות מוגבלת לכל ארנונה שהמועצה רשאית להטיל, אינו מוסמך להטיל ארנונה בסכום זה.   

25.         פרשנות זו של המערערים לסעיף 133 לצו המועצות המקומיות אינה יכולה להתקבל. שכן נראה כי הקביעה הסטטוטורית, לפיה ועד מקומי רשאי להטיל "כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם ... ", מתייחסת, על פי לשונה, לסוג המס או הארנונה ולא לסכומם. אף אם תאמר שהוראה זו מתייחסת לסכום המס או הארנונה, משמדובר בהטלה ראשונה של ארנונה, המגבלה היחידה החלה על מועצה אזורית היא המגבלה הקבועה בתקנה 11 לתקנות ההסדרים, שעניינה בשיעור המזערי והמרבי של הארנונה, ובמגבלה זו הוועד המקומי עמד. לימוד היקש מהגבלה בהטלת ארנונה החלה מכוח תקנות ההסדרים על מועצה אזורית, לגבי סמכותו של ועד מקומי בתחום זה, יכול שייעשה רק לגבי אותו סוג של הגבלה. כך, ככל שמדובר בהעלאת סכום הארנונה, כפי שמועצה אזורית אינה רשאית להעלות את סכום הארנונה (ללא אישור) מעבר לשיעור הנקוב בתקנות ההסדרים, כך גם ועד מקומי אינו רשאי להעלותה. הוא הדין בהגבלה החלה (מכוח תקנה 11) על הטלה ראשונה של ארנונה, כאשר הארנונה המוטלת לראשונה, הן על-ידי מועצה האזורית והן על-ידי ועד מקומי, צריך שתהא בין השיעור המזערי והשיעור המרבי של הארנונה. אולם, מההגבלה המוטלת על מועצה אזורית לגבי שיעור העלאת הארנונה, לא ניתן לגזור הגבלה, באותו שיעור, על סמכותו של הוועד המקומי בהטלה ראשונה של ארנונה. 

26.         טענת המערערים, כי הטלת ארנונה בסכום האמור על-ידי הוועד המקומי נוגדת את תקנה 7 לתקנות ההסדרים, מבוססת על הגישה לפיה תקנה זו מגבילה את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה על-ידי המועצה האזורית והוועד המקומי. לפי גישה זו, פועלו של סעיף 133 לצו המועצות המקומיות, אשר מפקיד בידי הוועד המקומי את אותן סמכויות המסורות למועצה האזורית ומתיר לו לגבות ארנונה שאותה רשאית המועצה לגבות (אם זו אישרה את הטלת הארנונה), היא חלוקת הארנונה המוטלת על-ידי השלטון המקומי בין המועצה האזורית לבין הוועד המקומי. מכאן, ממשיכים המערערים ומפתחים קו טיעון זה, ש"המס המוטל על המערערים בגין נכס מגורים חד הוא, ואין נפקא מינה אם נגבה בפועל על-ידי המועצה או על-ידי הוועד המקומי, שכן למעשה מדובר במס אחד הנגבה בגין אותו סוג נכס על-ידי שני גובים שהם למעשה שתי זרועות של אותה רשות מקומית". אכן, טוענים המערערים, תקנה 7 "איננה עושה כל אבחנה ביחס לזהות מטיל הארנונה, אלא קובעת מבחן אחד ויחיד להיזקקות לתקנה זו - המגבלות שבתקנה 7(א)(1) יחולו בכל מקרה שבו הוטל על אותו סוג נכס מס (מבנה מגורים) בשנה שקדמה, ואין נפקא מינה איזו זרוע מזרועותיה של הרשות המקומית הטילה את המס בשנה הקודמת" (סעיף 17 לסיכומי המערערים).  

27.         בהקשר זה יש להעיר שתי הערות מקדימות. ראשית, שאלת פרשנותה של תקנה 7 כקובעת מגבלה על שיעור ההעלאה המצרפי של הארנונות המוטלות על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית, מתעוררת רק לגבי הטלה ראשונה של ארנונה. שהרי אם מדובר בשתי רשויות מקומיות שכל אחת מהן הטילה ארנונה גם בשנה הקודמת, הגבלת שיעור העלאת הארנונה על-ידי כל רשות מקומית בנפרד, ממילא מגבילה גם את שיעור ההעלאה המצרפי של הארנונות על-ידי שתי הרשויות.  

           שנית, בינתיים הוסדר נושא זה בסעיף 27(2) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה), תשס"ה-2005, אשר קבע כי הטלה ראשונה של ארנונה על-ידי ועד מקומי מותנית בקבלת אישור השרים.  

28.         בחינה של שיעור העלאת הארנונה המתבצעת על-ידי כל אחת מהרשויות המקומיות - הוועד המקומי והמועצה האזורית - בנפרד, אינה מגלה חריגה משיעור ההעלאה המרבי הקבוע בתקנות ההסדרים. אשר לוועד המקומי, כפי שכבר נאמר, מבחינתו מדובר בהטלה ראשונה של ארנונה. על-כן, לא חלה על הוועד המקומי מגבלה בהעלאת שיעורי הארנונה, אלא רק באשר לסכומים המזעריים והמרביים של הארנונה הקבועים בתקנה 11 לתקנות ההסדרים, ובמגבלה זו הוועד המקומי עמד. אשר למועצה האזורית, שיעור העלאת הארנונה שלה ביחס לארנונה שהוטלה על ידה בשנה הקודמת עמד על 3.5% ושיעור זה אושר על-ידי שר הפנים כחוק.  

           מסקנה זו תשתנה אם העלאת הארנונה תחושב באופן מצרפי, לפי סכומי הארנונה המוטלים בשנת 2002 לעומת אלו שהוטלו בשנה הקודמת, על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית גם יחד. חישוב כזה יעלה, כפי שכבר נאמר, שהארנונה הכוללת אשר הוטלה על-ידי שתי הרשויות המקומיות עלתה בשיעור של 43%, שיעור אשר עולה בהרבה על שיעור ההעלאה המותר (ללא אישור) על-פי תקנות ההסדרים.  

29.         מכאן, עולה השאלה האם תקנה 7 לתקנות ההסדרים חלה, ככל שמדובר בוועד מקומי ובמועצה אזורית שבתחום שיפוטה פועל ועד זה, גם על השיעור המצרפי של העלאת הארנונות על-ידי שתי הרשויות המקומיות.           

           תקנה 7 לתקנות ההסדרים קובעת:  

            הסכום החדש מוגדר בסעיף 1 לתקנות אלו: 

           ואילו הסכום שהגיע כדין מוגדר בתקנות כ: 

           פועלה של תקנה 7 לתקנות ההסדרים, כפי שעולה מלשון התקנה, הוא בהגבלת שיעור העלאת הארנונה משנה לשנה. לצורך כך, מגבילה התקנה את הארנונה המוטלת ל"סכום החדש", אשר מוגדר כסכום "שהגיע כדין" (בשנה הקודמת) בתוספת השיעור שנקבע בתקנות. הגבלת שיעור העלאת הארנונה המוטלת בשנה פלונית לעומת זו שהוטלה בשנה הקודמת, חלה, על פניה, רק מקום שבו הוטלה ארנונה גם בשנה הקודמת. שכן ארנונה המוטלת לראשונה, וכזו הינה כאמור הארנונה שהוטלה על-ידי הוועד המקומי בשנת 2002, לא ניתן לבחון בהשוואה לארנונה שהוטלה בשנה הקודמת, וממילא לא חלות עליה המגבלות על שיעור העלאת הארנונה משנה לשנה. 

           אמנם, על נכסי המערערים שבתחום שיפוטו של הוועד המקומי הוטלה ארנונה גם בשנה הקודמת (2001), אך ארנונה זו הוטלה על-ידי המועצה האזורית ולא על-ידי הוועד המקומי. בעניין זה כבר נקבע, כי סכום הארנונה ש"הגיע כדין" הוא סכום הארנונה שהוטל כדין בשנה הקודמת על-ידי אותה רשות מקומית אשר מעלה את סכום הארנונה בשנה שלאחריה, ולא הסכום שהגיע לרשות מקומית אחרת. כך, במקרה שבו הועבר נכס משטח שיפוטה של רשות מקומית אחת לרשות מקומית אחרת, נקבע כי הרשות המקומית שלתחום שיפוטה הנכס הועבר אינה מוגבלת בהטלת הארנונה לסכום הארנונה שהוטל על-ידי הרשות המקומית הקודמת (בצירוף ההעלאה המותרת). זאת, משום:

           במקרה שלפנינו, הוועד המקומי שהטיל את הארנונה נשוא המחלוקת בשנת 2002, לא הטיל ולא גבה ארנונה בשנת 2001. על-כן, האיסור על העלאת הארנונה מעבר לסכום ש"הגיע כדין" (בצירוף שיעור ההעלאה המותר) אינו חל על ארנונה זו (אלא אם נתייחס לוועד המקומי ולמועצה האזורית, לעניין הטלת הארנונה, כאל רשות מקומית אחת, שבכך נדון בהמשך). גם אם תאמר שהסכום ש"הגיע כדין"יכול שיתייחס לסכום הארנונה שהוטלה בשנת 2001 על-ידי המועצה האזורית, גם אז, ארנונת הוועד המקומי לשנת 2002 לבדה אינה עולה על סכום זה.  

           מכאן, שכדי לקבל את פרשנותם של המערערים יש לכלול במונח "רשות מקומית" כמובנו בתקנה 7, את שתי הרשויות המקומיות: הוועד המקומי והמועצה האזורית. זאת, הן לעניין הארנונה המוטלת בשנה הנוכחית (2002), והן לעניין הסכום שהגיע כדין בשנה הקודמת. אולם, פרשנות זו מתעלמת ממעמדו של הוועד המקומי כרשות מקומית עצמאית ונפרדת מהמועצה האזורית, ועל-כן נוגדת את לשון התקנה, אשר מתייחסת על פניה לרשות מקומית אחת ולא לשתי רשויות מקומיות גם יחד.    

           אמנם, קיימת קרבה בין שתי הרשויות המקומיות. כפי שראינו, הוועד המקומי והמועצה האזורית מעצבים מבנה דו-ריבדי של השלטון המקומי באזור, כאשר סמכותו של הוועד כפופה לסמכותה של המועצה, והוא רשאי לגבות ארנונה רק על-פי אישור המועצה ולשם מימון אותה פעילות שבה המועצה אינה עוסקת בעצמה. עם זאת, עדיין מדובר בשתי רשויות מקומיות נפרדות, כאשר "הוועד המקומי הוא בעל סמכויות שלטוניות רחבות, ובאמצעותו מתנהלים חייו של מושב" (בג"ץ 753/87 לעיל, בעמוד 475), ו"קיים הבדל מהותי בין הוועד המקומי המיצג את תושבי אותו מקום, לבין המועצה האזורית שמטרתה ליצג בראש ובראשונה את ענייניו של כל ישוב וישוב שבתחום שיפוטה, ומשמשת היא מעין ארגון-על לכל ישובי האזורים" (בג"ץ 875/78 מגידיש נ' שר הפנים, פ"ד לג(1) 192, 195). 

           אכן, פעילותו של הוועד המקומי בתחום השלטון המקומי שונה מפעילותה של המועצה האזורית. שהרי ביצועה של פעילות הוועד המקומי מותנה, על-פי סעיף 132 לצו המועצות המקומיות, בכך שהמועצה האזורית אינה מבצעת בעצמה את אותה פעילות. על כן, הארנונה המוטלת על-ידי הוועד המקומי, אף שהיא מותנית באישור המועצה האזורית, מיועדת למימון פעילות שלטונית שונה מזו שאותה מקיימת המועצה האזורית.  

           מכאן, שהפרשנות המוצעת על-ידי המערערים, לפיה תקנה 7(א)(1) מגבילה את השיעור המצרפי של העלאת ארנונות הוועד המקומי והמועצה האזורית, אינה תואמת את לשון התקנה.  

           מעבר לכך, על ארנונה המוטלת לראשונה על-ידי רשות מקומית חלה תקנה 11 לתקנות ההסדרים, לפיה סכום הארנונה לא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי. תקנה זו חלה, כאמור לעיל, גם על ועד מקומי, והיא אינה מגבילה הטלה ראשונה של ארנונה על-ידי ועד מקומי בהגבלות נוספות. אמנם, בהתייחס לנכס הנמצא בתחומו של ועד מקומי, סייג מחוקק המשנה את תחולתה של תקנה 11, כאשר קבע בתקנה 10 לתקנות ההסדרים, כי "לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל על פי התקנות, יראו את הארנונה המוטלת על נכס הנמצא בתחום ועד מקומי, כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על-ידי הוועד המקומי והן על-ידי המועצה האזורית". תקנה 10 היא התקנה היחידה בתקנות ההסדרים אשר קובעת הגבלה על הטלת ארנונה המבוססת על חישוב מצרפי של הארנונות המוטלות על-ידי ועד מקומי ומועצה אזורית. אולם, תקנה זו מתייחסת לסכום (המזערי והמרבי) של הארנונות ולא לשיעורי העלאת הארנונות משנה לשנה.  

           תקנה 10 אף מלמדת שמחוקק המשנה היה מודע לקיומו של ועד מקומי ולקרבה הקיימת, מבחינת הארנונה המוטלת על נכסים שבתחומו, בין הוועד המקומי לבין המועצה האזורית שבתחומה הוא פועל. מסיבה זו, מסתבר, הגביל מחוקק המשנה בתקנה 10 את הסכום המצרפי של הארנונות המוטלות על-ידי שתי רשויות אלו ל"שיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל". בהקשר לפרשנותה של תקנה 7, מקובלת עליי דעתו של בית המשפט קמא, כי ניתן לייחס משמעות פרשנית, בחינת מכלל הן אתה שומע לאו, לכך שמחוקק המשנה ראה לקבוע הגבלה מצרפית על סכום הארנונות המוטל על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית (תקנה 10), אך נמנע מלקבוע הגבלה ברוח זו בהתייחס לשיעור המצרפי של העלאת הארנונות על-ידי שתי הרשויות.       

30.         המסקנה המתבקשת היא שהפרשנות המוצעת על-ידי המערערים, לפיה תקנה 7 הנ"ל מגבילה את השיעור המצרפי של העלאת הארנונות של הוועד המקומי והמועצה האזורית, אינה תואמת את לשון החיקוק שלפנינו, ומכאן שיש לדחותה. שהרי, "נקודת המוצא לכל בחינה פרשנית היא לשון החוק. היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית" (א' ברק פרשנות במשפט (פרשנות החקיקה, כרך ב, תשנ"ג) 97).  

31.         גם תכלית החקיקה אינה תומכת, בהכרח, בפרשנות לה טוענים המערערים. כפי שהוסבר לעיל, ככלל, לארנונה המוטלת על-ידי רשות מקומית אחת אין קשר לזו המוטלת על-ידי רשות מקומית אחרת. עם זאת, כאשר מדובר בוועד מקומי ובמועצה האזורית שבתחומה הוא פועל, לאור הקרבה הקיימת בין רשויות מקומיות אלו ובהתחשב בכפיפותו של הוועד המקומי למועצה האזורית במתן שירותים ובגביית ארנונות, מקובל עליי שקיימת הצדקה, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, בהגבלת ארנונה המוטלת על-ידי ועד המקומי במגבלה שיש לה גם זיקה לארנונה המוטלת על-ידי המועצה האזורית. הגבלה כזו מוטלת, כאמור, על-פי תקנה 10 לתקנות ההסדרים, והיא מגבילה את הסכום המצרפי של שתי הארנונות לסכום המרבי הקבוע בתקנות. מעבר להגבלה זו, מקובל עליי שיש גם טעם, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, לבחון את עצם ההצדקה שבהסמכת הוועד המקומי על-ידי המועצה האזורית להטיל ארנונה, כמו גם את גובה הארנונה המוטלת לראשונה על-ידי הוועד המקומי. בדיקה כזו תוכל למנוע, למשל, האצלת סמכויות במתן שירותים מהמועצה האזורית לוועד המקומי ובעקבותיה הטלת ארנונה על-ידי הוועד המקומי, שנועדו לעקוף את האיסור החל על מועצה אזורית להעלות את סכום הארנונה בשיעור העולה על המותר לפי תקנות ההסדרים. 

           עם זאת, ספק בעיניי פתרונן של סוגיות אלו יימצא במסגרת תקנה 7, בדרך של הכפפת הארנונה המוטלת לראשונה על-ידי ועד מקומי לשיעור ההעלאה המרבי של הארנונה שהוטלה על אותו נכס בשנה הקודמת על-ידי המועצה האזורית.  

           ראשית, כפי שכבר נאמר, הוועד המקומי מספק לתושבים שירותים שונים מאלו שמספקת המועצה האזורית, והארנונה המוטלת על-ידו מיועדת, לפיכך, למימון פעילות שלטונית שונה מזו שאותה מקיימת המועצה האזורית. על-כן, ספק בעיני אם השיעור המרבי של העלאת הארנונה על-ידי המועצה האזורית מהווה אמת מידה הולמת לבחינת סבירותה של הארנונה אשר מוטלת על-ידי הוועד המקומי. שנית, כפי שציין בית המשפט קמא בפסק דינו, "פרשנותם הדווקנית של העותרים תביא, הלכה למעשה, לתוצאה לפיה ועד מקומי לא יוכל [ללא אישור השרים] להתחיל בהטלת מיסים משל עצמו, אלא אם המועצה האזורית תפחית את המיסים המוטלים על ידה - שהרי כל סכום, מזערי ככל שיהיה, שיבקש להטיל הוועד המקומי 'יקפיץ' את סכום הארנונה המצרפי בהרבה מעבר לסכום החדש".  

           במקרה שלפנינו, למשל, הגבלת סכום הארנונה הראשונה המוטלת על-ידי הוועד המקומי לסכום ההעלאה המרבי של הארנונה שהוטלה בשנה החולפת על-ידי המועצה האזורית, תביא להעמדת הארנונה המוטלת על-ידי הוועד המקומי על סכום של 62 אגורות (גם זה, רק אם המועצה עצמה לא העלתה את הארנונה המוטלת על ידה), תוצאה שאינה סבירה.  

           אכן, בסעיף 27(2) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה) הנזכר לעיל, שבו נתן המחוקק דעתו לסוגיה זו, לא נעשה שימוש בתקנה 7. הפתרון שנמצא בתיקון זה להטלת פיקוח על ארנונה המוטלת לראשונה על-ידי ועד מקומי, הוא בהכפפתה של ארנונה כזאת לאישור השרים. זאת, ללא קשר לשאלה אם סכום הארנונה נופל בתחום ההעלאה המותרת של ארנונת המועצה האזורית.   

32.         המסקנה המתבקשת מכל אלו, היא שהארנונה שהטיל הוועד המקומי משמר השבעה לשנת 2002 הוטלה כדין.  

33.         באשר לפסיקת ההוצאות, הלכה היא כי ערכאת הערעור לא תתערב בשיקול דעתה של הערכאה הדיונית בנושא זה, אלא במקרים נדירים וחריגים (ע"א 378/78 קלינגר נ' מנהל מס עזבון, פ"ד לג(1) 509, 510; בש"א 195/88 מדינת ישראל נ' קרן הופר, עמותה, פ"ד מב(3) 32, 41-42; ע"א 2006/04 סיבוני נ' שלזינגר (טרם פורסם)). נסיבות חריגות כאלו אינן מתקיימות במקרה שלפנינו.  

           אין לקבל גם את טענות המערערים בדבר תיקון פסק הדין בחוסר סמכות. החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים מיום 11.11.03, אשר ניתנה לאחר מתן פסק הדין, קובעת כי המערערים חייבים בתשלום "ההוצאות שהוצאו בפועל" על-ידי המשיבים, בנוסף לתשלום שכר טרחת עורך דין. ובכך, אין כדי לשנות או לתקן את פסיקת ההוצאות בפסק הדין. גם החלטתו של בית המשפט קמא בנוגע לחיוב המערערים בהוצאות שנפסקו בהליכי הביניים איננה "מתקנת" את פסק הדין או מטילה על המערערים, כלשונם, "חיובים נוספים .. שלא בא זכרם בפסק הדין". שכן, כאשר "ניתן צו להוצאות בבקשה פלונית ונקבעו לאחר מכן בתום המשפט ההוצאות, הוצאות הבקשה מתווספות לסכום שנפסק (תקנה 511(ד)) ... הקביעה בתום הדיון אינה מתייחסת אלא לאותם ההוצאות, אשר לגביהן לא יצא עוד צו מבית המשפט" (י' זוסמן בספרו הנ"ל, בעמוד 539). 

34.         עומדת בפניי "בקשה למחיקת בעלי דין", שבה מבקשים המערערים 2, 3, 7 ו-8 לחזור בהם מהערעור, וזאת בלא לפגוע בניהול ההליך על-ידי המערערים האחרים. המשיבות הסכימו לבקשה ובנסיבות אלו אני מקבל את הבקשה. 

35.         לאור האמור, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערים (למעט המערערים 2, 3, 7 ו-8) בשכר-טרחת עורך-דין של כל אחד מהמשיבים בסכום של 15,000 ש"ח.                                                                                       ש ו פ ט

           אני מסכים לחוות-דעתו של חברי, השופט יהונתן עדיאל, ולהלוך מחשבתו בדרכו אל מסקנותיו.

                                                                             המישנה לנשיא (בדימ')

           אני מסכים. 

                                                                                      ש ו פ ט

              הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עדיאל.

            ניתן היום, י"ט באדר תשס"ו (19.3.2006).