 גרסת הדפסה
עת"מ 2443/04 - מנהלי, ארנונה
חיים צ'מני ואח' נגד ועד מקומי מושב בצת ואח'
10/5/2006
עתמ2443/04
1. חיים צ'מני
2. עדה צ'מני
3. יצחק אישח
4. עליזה אישח
נגד
1. ועד מקומי מושב בצת
2. מועצה איזורית מטה אשר
3. מדינת ישראל - משרד הפנים מנהל מחוז צפון
בימ"ש לעניינים מינהליים חיפה
בפני כב' השופטת: שושנה שטמר
[10.5.2006]
פסק דין
1. העותרים הם תושבים במושב בצת, המצוי בשטחה של המשיבה 2, המועצה האזורית מטה אשר (להלן - "המועצה"). בעתירתם מלינים העותרים נגד החלטתו של המשיב 1, הועד המקומי ביישוב, על פיה חוייבו בתשלום ארנונה, אגרות והיטלים לשנת 2004, כשטענתם היא שמיסים מוניציפליים אלו הוטלו שלא כדין.
2. בכתב העתירה הופיעה כמשיבה (מס' 2) גם האגודה השיתופית "בצת" (בצת מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ), אך בהסכמת הצדדים נמחקה העתירה נגדה (ראה פסק-דיני מיום 31.1.05, עמ' 4 בפרוטוקול).
3. שלוש סוגיות עיקריות עומדות להכרעתי בפסק-דין זה: כלום הארנונה הוטלה כדין, אם האגרות וההיטלים האחרים הוטלו כדין ואם יש לדחות את העתירה בשל שיהוי והעדר נקיון כפיים של העותרים.
רקע עובדתי
4. במהלך חודש מאי 2004, קיבלו העותרים דרישה לתשלום מסים לועד המקומי בישוב בצת לאותה שנה, שנת 2004. המסים היו ארבעה: הראשון - ארנונה שהוטלה על כל בית מגורים המשלם ארנונה למועצה האזורית, וששיעורה נקבע לפי השיטה המטרית (חישוב הארנונה לפי שטח בית המגורים) וסה"כ 9.25 ₪ למ"ר מגורים לשנה; השני - אגרת ביטחון שנתית בסכום של 1,452 ₪ שנועדה לממן שמירה, אחזקת מקלטים, גדרות ושערים ביישוב, וכאשר עמדת הועד המקומי והמועצה היתה שמושב בצת נמצא על קו העימות, ויש צורך בהגנה מוגברת לבטחון תושביו; השלישי - אגרת חזות הישוב בסכום של 1,140 ₪, שנועדה לממן גינון, אחזקת מתקני שעשועים ושילוט ופעילות לאיכות הסביבה, כל אלה בהתחשב גם במטרות תיירותיות של הישוב (אחזקת "צימרים" לצרכי אירוח); הרביעי - היטל הוצאות משפטיות בסכום של 324 ש"ח, אשר יועד למימון הוצאות ההגנה של הועד המקומי בעתירה מינהלית שהוגשה נגדו על ידי העותרים בשנה קודמת.
5. יודגש כי הארנונה הוטלה זו הפעם הראשונה על ידי הועד של מושב בצת בשנת 2004, כאשר קודם לכן הוטלה הארנונה רק על ידי המועצה, ואילו הועד קיבל מסים באמצעות היטלים ואגרות ובוודאי שלא על פי השיטה המטרית (וראו סיכומיהם של העותרים בעמ' 2 סעיף 2, סיכומיו של הועד בעמ' 19 סעיף 62, וסיכומיה של המדינה בסעיף 28).
6. אזדקק לעובדות הקשורות לטענת השיהוי ולהעדר נקיון כפיים בהמשך פסק דיני ואפתח בשתי הטענות, שעיקרן משפטיות - אם החיובים בתשלומי הארנונה האגרות וההיטלים נעשו כדין, כאשר דיוני יהיה בנפרד, בשל השוני בהוראות הדין, לארנונה וליתר מסי הועד. לגבי הארנונה טענתם של העותרים, בקליפת האגוז היא כי הסכום שהוטל הוא בניגוד לדין, כיוון שהסכומים המצטרפים של הארנונה של הועד המקומי ושל הארנונה שהטילה המועצה, עולה על המותר בהעלאה בשנת המס 2004. לגבי יתר האגרות וההיטלים, טוענים העותרים, כי הם הוטלו בהעדר סמכות כיוון שלא התקבלה הסכמתו של הממונה על המחוז במשרד הפנים.
החיוב בארנונה - אישור המועצה
7. כלל יסוד הוא בשיטתנו כי מס יש להטיל בחוק או מכוחו (וראו סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה: "מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות").
הכפיפות של הועד המקומי במועצה אזורית למועצה האזורית ותחומי סמכויותיו של הועד המקומי, מוסדרים בפקודת המועצות המקומית (נוסח חדש) (להלן - "פקודת המועצות") ובצו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות) תשי"ח-1958 (להלן - "צו המועצות המקומיות"), שהוצא מכוחה. על חיקוקים אלו ויחס הכפיפות של הועד למועצה, נכתב כי החיקוקים:
" מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה, אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מיוצגת בתור ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה (סעיף 63 לצו המועצות האזוריות). .... ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית..."(עע"מ 146/04 חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי מושב משמר השבעה ואח' (פסק דין מיום 16/3/06 והופיע באתר בתי המשפט) - להלן "פס"ד דימנשטיין".פסק דין זה ניתן בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בת"א (כב' השופטת קובו) בעת"מ 1471/02 חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי מושב משמר השבעה ואח', שניתן ביום 14/9/03).
סמכותו של הוועד המקומי להטיל ארנונה קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות. הסעיף, כנוסחו במועד הרלוונטי לנו (טרם התיקון מיום 14.7.04, אשר נכנס לתוקף ב-1.1.05), קובע כדלקמן:
"133( א) ועד מקומי רשאי להטיל, בתחום הנהלתו, כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו לפיו (להלן - התקנות), ובכפוף למגבלות לועד שנקבעו בהם, ובלבד שהועד יקבל לכל פעולה כזו את אישור המועצה" (ההדגש שלי, ש.ש).
סמכות זו מעוגנת גם בסעיף 3(1) לפקודת המועצות המקומיות, הקובע כי צו כינון של מועצה מקומית יכול להורות על:
" הקמת ועדים מקומיים בכפרים או בחלקים מהם ... סמכויותיהם וחובותיהם, לרבות הסמכות להטיל על נכסים או אנשים שבאזור-שיפוטם ארנונות, היטלים, אגרות ודמי השתתפות".
הפסיקה הכירה בסמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה נוספת לזו המוטלת על ידי מועצה אזורית שבה שוכן הישוב אשר מינה את הועד המקומי (פסק-דין דימנשטיין וראו גם א' וינוגרד "דיני רשויות מקומיות" (מהדורה חמישית, 1998 כרך ב) 613). כעולה מהסיפא של סעיף 133(א) המצוטט, נדרשים לגבי ארנונה, כמו לגבי מסים מוניציפליים אחרים, אישור המועצה להטלתם על ידי הועד המקומי. כן נדרש על פי אותו סעיף כי המסים שיוטלו על ידי הועד יהיו לפי סעיף 68(א), לצו המועצות האיזוריות ולפי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן - "חוק ההסדרים").
8. העותרים טוענים, שהמועצה לא אישרה את הטלת הארנונה על תושבי הישוב (וראו סעיפים 36-39 לעתירה). בסיכומיהם, לא ביססו העותרים את טיעוניהם על פגם נטען זה באישור הארנונה, אולם אף לא ויתרו על טענה זו באופן מפורש (וראו סעיף 74 לסיכומיהם) ולפיכך אדון גם בה.
9. הועד והמועצה טענו, כי המועצה נתנה אישור כדין לגביית המסים וההיטלים נשוא תיק זה. השתלשלות הנסיבות המוכיחה טענתם זו היתה כדלקמן:
לאחר אישור הטלתה של הארנונה, כמו של שאר המסים נשוא דיוננו, על ידי הועד, הובא תקציב הועד לאישורה של מליאת המועצה האזורית מטה-אשר ביום 29/3/04. מכיוון שההצעה לא כללה פירוט ההוצאות שלכיסויין או למימונן הוטלו הארנונה והמסים הנוספים, נדחתה הבקשה לאישורם, וניתנה הוראה לועד המקומי בצת להגיש הסבר ופירוט.
בישיבה של הנהלת המועצה ביום 15/4/04 הוגשו לה הפירוט וההבהרות לעניין המסים, ולאחר שחברי ההנהלה השתכנעו, הם אישרו את כל המסים. האישור נשמט בטעות, כך נטען על ידי הועד המקומי והמועצה, מפרוטוקול הישיבה של 15/4/04, ולפיכך בישיבה של המליאה מיום 10/5/04 תוקן הפרוטוקול ונרשם בו, כי תקציב הועד של מושב בצת אושר בישיבת ההנהלה (ראו נספח ט לעתירה).
10. מכאן עולה כי המסים אכן אושרו על ידי המועצה ונתמלאה אחת משתי דרישותיו הרלוונטיות לעניננו, של סעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות. על השאלה, אם יש להכיר באישור המסים במסגרת אישור התקציב של הועד המקומי, עמדתי היא שיש להשיב בחיוב: הדרך בה אושרו המסים, כל עוד הם נבחנו על ידי המועצה, אינה בהכרח רלוונטית (וראו גם ע"א (נצרת) 2196/02 ועד מקומי רמות נ' משה לוי ואח' צק-מח 2003(2) 550, 554). בנדוננו לא נטען כי המועצה לא בחנה את מקורות התקציב ושקלה במסגרתו את הארנונה וההיטלים המבוקשים על ידי הועד המקומי.
11. בסיכומיה טענה המדינה/משרד הפנים, כי אישור המועצה היה שלא כדין, כיוון שנעשה ביום 15/4/04 לכל המוקדם (וראו - סעיף 20 לסיכומיה). המדינה סבורה, כי בסעיף 81 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) התשס"ד-2004 נקבע שהחלטת הרשות המקומית בעניין תעריפי ארנונה לשנת 2004 תינתן עד יום 30/1/04. משמע מכאן כי אישורה של המועצה לאו אישור הוא. דא-עקא, שעל אף שהמדינה הגישה תגובתה לעתירה ביום 27/1/05 היא העלתה טענתה זו רק לאחר הגשת סיכומי הצדדים כולם, פרט לסיכומיה, וכאשר איש מהם, כולל אותה עד להגשת הסיכומים, לא טענו טענה זו. סיכומיה של המדינה הוגשו רק ביום 15/6/05. כמו כן, על אף שהעותרים ביקשו להוסיף לסיכומיהם ביום 23/1/06 פסק דין נוסף, הם לא ביקשו לתקן את טיעוניהם על ידי הוספת נימוק זה שהועלה על ידי המדינה. בנסיבות אלה, כאשר טענה זו כלל לא הועלתה כנקודת מחלוקת בין הצדדים וכעילה לביטול הארנוננה, ולא ניתנה לועד המקומי ולמועצה הזדמנות להגיב עליה, אינני מוצאת לנכון לקבל את העתירה על פיה.
האם הארנונה הוטלה בהתאם לחוקי ההקפאה
12. אדון עתה בתנאי השני שבסעיף 133(א) לצו המועצות המקומית, דהיינו בשאלה, אם הטלת הארנונה היתה בהתאם לחוקי ההקפאה, כפי שנקבעו בחוק ההסדרים ובתקנות שהותקנו על פיו. אקדים ואקבע, כי הסוגיה העקרית שמעלים העותרים לעניין סכום הארנונה, אשר לעמדתם הופך אותה לבלתי חוקית, נדונה בפסק דין שיצאה לאחרונה מבית מדרשו של בית המשפט העליון וכוונתי לעע"מ 146/04, פס"ד דימנשטיין, שהזכרתיו לעיל. על פי ההלכה שבפסק-דין זה, אין מנוס אלא מלהגיע למסקנה שיש לדחות את טענותיהם של העותרים לעניין חוקיות הארנוננה בהתייחס להגבלת הסכום על פי חוק ההסדרים ותקנותההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000) תש"ס-2000 (להלן – "תקנות ההסדרים").
סקירת הרקע הנורמטיבי שלהלן, המתייחסת לחוק ההסדרים ותקנותיו, תעשה על פי פס"ד דימנשטיין. על ההסטוריה החקיקתית של חוק ההסדרים ודיני ההקפאה ועל המגמות והמטרות שבחקיקתם, ראו בפס"ד דימנשטיין (עמ 10) וכן בע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82; 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488-490; ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-346).
סעיף 9 לחוק ההסדרים קבע סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית, וכן כי כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית ייקבעו בתקנות. לשונו של הסעיף כדלקמן:
9. כללים לתקון ארנונה (תיקון: תשנ"ח 2, תש"ס, תשס"ג)
( א) השרים יקבעו בתקנות, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים.
הסכומים המרביים והמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות".
הסכומים תוקנו מעת לעת ועמדו בשנת המס 2004 על 85 ₪ למ"ר. סכום זה הוא גבוה יותר מכפליים מסכום הארנונה המצטבר כפי שהוטל על התושבים במושב בצת על ידי המועצה ועל ידי הועד המקומי גם יחד לשנת 2004.
עוד נקבע, כי הטלת ארנונה שלא בהתאם לכללים, חייבת באישור השרים (וראו תקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים).
תקנה 10 לתקנות ההסדרים, קובעת, כי:
" לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל ... יראו את הארנונה המוטלת על נכס הנמצא בתחום ועד מקומי כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על-ידי הוועד המקומי והן על-ידי המועצה האזורית".
תקנה 11 לתקנות ההסדרים קובעת כי אם לא הוטלה בשנת הכספים הקודמת ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.
13. התנגדותם של העותרים שלפנינו לארנונה בעילה שעומדת עתה לדיון, היא באשר להעדר חוקיותה, לטענתם, עקב כך שהיא יחד עם הארנונה שהוטלה על ידי המועצה, עולה על הרף המקסימאלי להגדלת ארנונה, המותר על-פי חוק ההסדרים והתקנות. הרף מקסימאלי המותר להעלאה לגבי מבני מגורים עמד בשנת 2004, לעמדתם של העותרים, על עד 25.46 ₪ למטר רבוע, ולפיכך, דרישת הגבייה המתייחסת למסי הארנונה שנקבעו על ידי הועד המקומי איננה חוקית, היא לא אושרה על ידי משרד הפנים, כהעלאה חריגה, ויש לבטלה.
עמדתו של הועד המקומי היא שהארנונה הוטלה בסמכות, שהיא איננה חורגת מהמותר, שכן הרף המקסימאלי הכללי, שבתחומיו רשאית רשות מקומית להטיל ארנונה חדשה, עמד בשנת 2004 על 85 ₪, כשהסכום אשר הוטל במצטבר על-ידי המועצה האזורית והועד המקומי עמד אותה שנה על סך של 35.53 ₪ בלבד (מתוכם 9.25 ₪ על ידי הועד). מכאן שלא היתה חריגה מהסכומים המירביים. כאמור, בשנת 2004 הטיל הועד בפעם הראשונה מס מסוג ארנונה, ומשכך לא חלה עליו מגבלה כלשהי לגבי שיעור ההעלאה ובלבד שאינו עולה על הסכום המרבי הקבוע בחוק.
14. גם המשיבה 3, מדינת ישראל/משרד הפנים, תמכה בטענותיהם של העותרים לעניין הארנונה וסברה שיש להורות על ביטולה כיוון שסה"כ ההעלאה לא יכולה לעלות על השיעור שניתן להעלותו באותה שנה, כאשר ההעלאה מצרפית, הן זו של המועצה האזורית והן זו של הועד המקומי.
15. כאמור, פסק דין דימנשטיין סתם את הגולל על טענתיהם של העותרים (ושל המדינה) באשר לסכום בו חוייבו כארנונה על ידי הוועד המקומי, וקיבל את עמדתם של הועד המקומי ושל המועצה. בפסק-הדין דימנשטיין נקבע, כי ועד מקומי שהטיל ארנונה לראשונה, אינו חב במגבלות של שעור העליה המותר באותה שנה, אלא במגבלה שהסכום המצטבר של הארנונה שהטילה המועצה יחד עם הארנונה שהטיל הועד המקומי, לא יעלה על סכום הארנונה המירבי שמותר לגבות על פי תקנה 10 לתקנות ההסדרים. סכום ההעלאות של המועצה ושל הועד המקומי ייעשה במצטבר, כאשר הארנונה הוטלה לראשונה, והמגבלה היא, כאמור, שלא ניתן שהסכום יעלה על הסכום המקסימאלי הקבוע בתקנה 10 לתקנות ההסדרים. אם הארנונה לא הוטלה לראשונה, ייעשה החישוב על פי הרף המותר בהעלאה על פי התקנות לגבי כל אחד מהסכומים שהוטלו, האחד על ידי המועצה והשני על ידי הועד, ובלשונו של בית המשפט העליון בפסק-דין דימנשטיין:
"..........
מעבר לכך, על ארנונה המוטלת לראשונה על-ידי רשות מקומית חלה תקנה 11 לתקנות ההסדרים, לפיה סכום הארנונה לא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי. תקנה זו חלה, כאמור לעיל, גם על ועד מקומי, והיא אינה מגבילה הטלה ראשונה של ארנונה על-ידי ועד מקומי בהגבלות נוספות. אמנם, בהתייחס לנכס הנמצא בתחומו של ועד מקומי, סייג מחוקק המשנה את תחולתה של תקנה 11, כאשר קבע בתקנה 10 לתקנות ההסדרים, כי "לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל על פי התקנות, יראו את הארנונה המוטלת על נכס הנמצא בתחום ועד מקומי, כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על-ידי הוועד המקומי והן על-ידי המועצה האזורית". תקנה 10 היא התקנה היחידה בתקנות ההסדרים אשר קובעת הגבלה על הטלת ארנונה המבוססת על חישוב מצרפי של הארנונות המוטלות על-ידי ועד מקומי ומועצה אזורית. אולם, תקנה זו מתייחסת לסכום (המזערי והמרבי) של הארנונות ולא לשיעורי העלאת הארנונות משנה לשנה.
תקנה 10 אף מלמדת שמחוקק המשנה היה מודע לקיומו של ועד מקומי ולקרבה הקיימת, מבחינת הארנונה המוטלת על נכסים שבתחומו, בין הוועד המקומי לבין המועצה האזורית שבתחומה הוא פועל. מסיבה זו, מסתבר, הגביל מחוקק המשנה בתקנה 10 את הסכום המצרפי של הארנונות המוטלות על-ידי שתי רשויות אלו ל"שיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל". בהקשר לפרשנותה של תקנה 7, מקובלת עליי דעתו של בית המשפט קמא, כי ניתן לייחס משמעות פרשנית, בחינת מכלל הן אתה שומע לאו, לכך שמחוקק המשנה ראה לקבוע הגבלה מצרפית על סכום הארנונות המוטל על-ידי הוועד המקומי והמועצה האזורית (תקנה 10), אך נמנע מלקבוע הגבלה ברוח זו בהתייחס לשיעור המצרפי של העלאת הארנונות על-ידי שתי הרשויות.
30. המסקנה המתבקשת היא שהפרשנות המוצעת על-ידי המערערים, לפיה תקנה 7 הנ"ל מגבילה את השיעור המצרפי של העלאת הארנונות של הוועד המקומי והמועצה האזורית, אינה תואמת את לשון החיקוק שלפנינו, ומכאן שיש לדחותה. שהרי, "נקודת המוצא לכל בחינה פרשנית היא לשון החוק. היא קובעת את המסגרת אשר בתוכה תפעל התכלית החקיקתית" (א' ברק פרשנות במשפט (פרשנות החקיקה, כרך ב, תשנ"ג) 97).
31. גם תכלית החקיקה אינה תומכת, בהכרח, בפרשנות לה טוענים המערערים. כפי שהוסבר לעיל, ככלל, לארנונה המוטלת על-ידי רשות מקומית אחת אין קשר לזו המוטלת על-ידי רשות מקומית אחרת. עם זאת, כאשר מדובר בוועד מקומי ובמועצה האזורית שבתחומה הוא פועל, לאור הקרבה הקיימת בין רשויות מקומיות אלו ובהתחשב בכפיפותו של הוועד המקומי למועצה האזורית במתן שירותים ובגביית ארנונות, מקובל עליי שקיימת הצדקה, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, בהגבלת ארנונה המוטלת על-ידי ועד המקומי במגבלה שיש לה גם זיקה לארנונה המוטלת על-ידי המועצה האזורית. הגבלה כזו מוטלת, כאמור, על-פי תקנה 10 לתקנות ההסדרים, והיא מגבילה את הסכום המצרפי של שתי הארנונות לסכום המרבי הקבוע בתקנות. מעבר להגבלה זו, מקובל עליי שיש גם טעם, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, לבחון את עצם ההצדקה שבהסמכת הוועד המקומי על-ידי המועצה האזורית להטיל ארנונה, כמו גם את גובה הארנונה המוטלת לראשונה על-ידי הוועד המקומי. בדיקה כזו תוכל למנוע, למשל, האצלת סמכויות במתן שירותים מהמועצה האזורית לוועד המקומי ובעקבותיה הטלת ארנונה על-ידי הוועד המקומי, שנועדו לעקוף את האיסור החל על מועצה אזורית להעלות את סכום הארנונה בשיעור העולה על המותר לפי תקנות ההסדרים.
ההלכה של בית המשפט העליון בפסק-דין דימנשטיין, מחייבת, כאמור, מסקנה שיש לאשר את הארוננה שהטיל הועד המקומי, אולם אבקש להעיר הערה: כאמור התכלית הברורה של חוקי ההסדרים והתקנות היתה להבטיח ארנונה יציבה ללא העלאה שאינה בפיקוח. מתן סמכות לוועד המקומי להעלות את סכום הארנונה המשולם ע"י תושב בתחומו ללא אישור של השלטון המרכזי, מהווה עקיפת האיסור הברור, שמטרתו היתה לפקח על העלאות בתחום המוניציפאלי. המשמעות היא, כי רשות מקומית מסוג מועצה איזורית באמצעות וועדים מקומיים בתחומה יכולה לחרוג, ללא אישור ופיקוח, מהוראות ההקפאה וההגבלה.
בעקבות פסק-דין דימנשטיין ועל מנת להבהיר את הפרשנות הראויה של חוק המדיניות הכלכלית, הוסף תיקון הבהרה לחוק, לפיו לא יטיל וועד מקומי לראשונה ארנונה כללית על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך (וראו חוק מדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005) (תיקון חקיקה, התשס"ה 2005 סעיף 9ב').
המשמעות היא, שתוצאת פסק-דיני בעניין הארנונה טובה רק עד לארנונה עד תום 2004.
16. כאמור, מאחר שכפופים אנו להלכה בפסד דין דימנשטיין להלן, מסקנתי היא, אם כן, כי הטלת הארנונה לא חרגה ממגבלות חוק ההסדרים והתקנות על פיו.
הטלת אגרת הבטחון ותשלום ההוצאות
17. כזכור הטיל הועד המקומי, שלושה סוגים נוספים של מסים, להם קרא: אגרת בטחון, אגרת חזות היישוב ואגרת השתתפות בהוצאות משפטיות.
לעניין זה קובע סעיף 133 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) התשי"ח-1958, שצוטט לעיל (וראו סעיף 7 לפסק דיני). אחזור ואציבו כאן למען נוחות הקורא:.
133. מסי ועד מקומי (תיקון: תשכ"ה, תש"ך, תש"ם, תשנ"ד)
( א) ועד מקומי רשאי להטיל בתחום הנהלתו כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן - חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו לפיו (להלן - התקנות), ובכפוף למגבלות לועד שנקבעו בהם, ובלבד שהועד יקבל לכל פעולה כזו את אישור המועצה.
סעיף 68(א) לחוק התקציב קובע:
68. מיסים ושילומם (תיקון: תשכ"ט, תשל"ה, תשנ"ד);
( א) המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק ממנו את האגרות, ההיטלים ודמי ההשתתפות, למעט ארנונה (להלן - מסים), שמועצה רשאית להטילם לפי הפקודה.
סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש) קובע כדלקמן:
סימן ב' : תשלומי-חובה
14. הסמכות להטיל תשלומי חובה
בכפוף להוראות צו-הכינון, תהא למועצה מקומית סמכות להטיל, באישור הממונה, תשלומי-חובה אלה...." (ובהמשך התקנה בא פירוט של סוגי הארנונות, האגרות וההיטלים. ההדגשה היא שלי ש.ש).
18. טוענים העותרים (ואליהם הצטרפה המדינה), כי הטלת אגרות והיטלים הצריכה את אישור הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים וזאת לפי הוראת 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש). מאחר שאישור כזה לא התקבל הרי שהטלתם של המסים וההיטלים אינה חוקית. נטען, כי סמכות הועד המקומי להטיל תשלומי חובה נגזרת מסמכות המועצה להטילם, ולפיכך גם הוועד המקומי כפוף לאישור הממונה.
19. הוועד המקומי סבור שלא היה צורך באישור הממונה על המחוז, כשלטענתו העדר התייחסות ספציפית בצו המועצות האזוריות בדבר הצורך באישור הממונה כתנאי להטלת אגרות והיטלים על ידי הוועד, יש לפרשה כהסדר שלילי. המועצה מחזיקה אף היא בעמדה כי לעניין הטלת האגרות וההיטלים לא היה צורך באישור הממונה, ובא-כוחה ציין בסיכומיו כי הוועד לא היה כפוף למגבלות כלשהן לבד מן הצורך בקבלת אישור המועצה, ואישור כאמור אכן ניתן.
20. אינני מקבלת את טענתה של המועצה, לפיה היא אמנם צריכה לקבל את אישורו של הממונה, אך לא כן הועד המקומי. עמדתי היא כעמדתו של כב' השופט דר בעת"מ (חי) 1390/05 דורון אפרתי ואח' נ' ועד מקומי בוסתן הגליל ואח' (פורסם בנבו) בכותבו לעניין טענה זהה:
" כבר במהלך הדיון הודעתי למשיבים כי איני מקבל את דעתם. ברי שאין הגיון בהטלת הגבלות על המועצה המקומית, שהיא "גוף העל" לועד המקומי, ושחרורו של ועד מקומי מכפיפות למגבלות אלה. זאת ועוד, אם המועצה המקומית אינה מוסמכת, בהעדר אישור הממונה, להטיל תשלומים, הכיצד יכולה היא לאשר לועד המקומי להטיל תשלומי חובה כאלה על ידו?".
21. עמדתי היא, כי ככל שסיווגם של התשלומים הנדונים הוא כ"תשלומי חובה" המוטלים על ידי הרשות (ולא נטען לפני אחרת), הרי שדרוש היה אישור הממונה על המחוז לשם הטלתם. הטענה לפיה התנאי של אישור הממונה תקף רק במקרים בהם המועצה היא הגוף הגובה, אין לה על מה לסמוך, ובמיוחד בשים לב לכך שסמכויות הוועד המקומי כולן נגזרות מסמכויותיה של המועצה (ראו סעיף 132(א) לצו המועצות האזוריות).
אישור כאמור יכול שיינתן למועצה האזורית והיא תאצול את הסמכות לוועד המקומי ללא שיעלה הצורך בקבלת אישור נוסף. המשיבים בעתירה לא התייחסו לשאלה אם המועצה היתה רשאית לגבות בעצמה, בשנת 2004, את האגרות וההיטלים האמורים, ויש לכן לצאת מהנחה כי המועצה לא קיבלה את אישור הממונה לגבות אגרות והיטלים אלה.
22. אוסיף, כי המועצה טענה שהיא כן קיבלה אישור חריג לגביית המסים: ביום 19/12/02 חתמו שר האוצר, סילבן שלום, ושר הפנים, אלי ישי, על אישור חריג לשנת 2002. ניתן אישרו חריג גם לשנת 2003 וגם לשנת 2004 (נספח ד' לתגובתה של המועצה). עיון באישורים אלה, אינו משכנע כי הוא ניתן גם לגבי דירות מגורים. לפיכך, טענתם של העותרים, שאין האישורים מתייחסים לדירות מגורים, מתקבלת.
23. מסקנתי עד הנה, כסיכום ביניים, כי הועד היה רשאי להטיל ולגבות את הארנונה, מנגד לא היה רשאי להטיל ולגבות את ההיטלים הנוספים בהעדר אישור הממונה.
נותר לי לדון, אם יש לדחות את העתירה בשל שיהוי.
שיהוי והעדר נקיון כפיים.
24. כמצויין לעיל, מכתב דרישה לתשלום הארנונה ויתר מסי הועד, נשוא תיק זה, נשלח לעותרים בחודש מאי 2004.
יודגש, כי העותרים הגישו בשנת המס הקודמת עתירה לגבי חיובים במסים מוניציפאליים (שלגבי סוגם לא הובא לפני מידע כלשהו). עתירה זו נדחתה בשל שיהוי (סעיף 3-4 תקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים [סדר-דין] התשס"א 2000 [תיקון אחרון 22/05/2002]). לפיכך היו העותרים מודעים היטב, או למצער היו צריכים להיות מודעים היטב לשיהוי בהגשת העתירה הנוכחית ולתוצאותיו.
ביום 27.6.04 פנו העותרים במכתב לוועד המקומי ולמועצה האזורית (התאריך המצוין על גבי המכתב הוא 23.5.04, אולם המכתב נשלח ביום 27.6.04), וטענו בו, כי גביית המסים אינה חוקית, כיוון שהטלתם לא אושרה על-ידי המוסמכים לכך במשרד הפנים על פי הדין. העותרים ביקשו להימנע מגביית המסים עד לקבלת הבהרה ממשרד הפנים.
תשובה לפנייתם התקבלה מאת ב"כ המועצה האזורית ביום 13.7.04, ונטען בה שאין הכרח באישור משרד הפנים לגביית המסים. כמו כן, נדחתה הבקשה של העותרים להימנע מגבייתם עד לקבלת הבהרה כאמור, בנימוק שההכרעה באשר לחוקיות המסים אינה בסמכותה של המועצה.
ביום 19.7.04 השיבו העותרים לתגובת ב"כ המועצה, ובמכתבם טענו כי המסים אינם חוקיים מן הטעם שלא ניתן אישור המועצה לגבייתם. על כך הגיב ב"כ המועצה, במכתב מיום 29.7.04, כי הוועד המקומי היה מוסמך להטיל את המסים, ושהמועצה אישרה את גבייתם באופן של אישור תקציב הועד המקומי, לאחר שהוכח להנחת דעתם של חברי הנהלת המועצה כי התקציב עומד בתנאים ובהגבלות שנקבעו בסעיף 133 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958.
25. בינתיים התקבלה אצל העותרים דרישת תשלום נוספת, מיום 20.10.04, מאת הועד המקומי, ואחריה אף הוצא צו לעיקול נכסיהם המצויים בידי צד ג'. בהתייחס לדרישה זו פנו העותרים לוועד, באמצעות בא-כוחם במכתב מיום 21.11.04, וביקשו, על מנת לתת התייחסותם לדרישה, כי יועבר אליהם פירוט מלא של הרכב המסים, המועדים להטלתם ולאישורם. כן ביקשו להעביר אליהם העתק מצו המסים לשנת 2004 שאושר על ידי הוועד המקומי ועותק "מאישור צו כינון ככל שהוטל למסים נוספים...".
26. ביום 19.12.04 פנו העותרים אל משרד הפנים. עוד באותו היום הודיעם קצין המחוז כדלקמן:
" 1. ... הריני להודיעכם שמשרדנו לא אישר לוועד בצת לגבות מסים נוספים.
2. תושבי בצת מחוייבים בתשלום הארנונה ויתר המסים לקופת המועצה האזורית מטה אשר.
3. המועצה האזורית רשאית שחלק מהחוב שמגיע מהאזרח ישולם ישירות לוועד.
4. כל תשלום נוסף הינו מנוגד לחוק".
27. העתירה לפניי הוגשה ביום 23.12.04.
28. הן הוועד המקומי והן המועצה האזורית, הם המשיבים 1 ו-2 בהתאמה, טוענים כי העתירה לוקה בשיהוי ניכר, ושיש לדחותה על הסף בשל כך. דרישת התשלום נשלחה אל העותרים כבר ביום 16.5.04, והיה על העותרים להגיש את העתירה תוך 45 ימים ממועד זה, ולכל המאוחר תוך 45 ימים מיום מסירת מכתב התשובה השני של המועצה, דהיינו - מיום 29.7.04.
העותרים משיבים על כך, כי המועד למרוץ 45 ימים להגשת העתירה מתחיל רק ביום 7.1.05, עת התקבלו הפרוטוקולים המבוקשים מאת נציגי המועצה, או החל מיום 19.12.04, כשניתנה תשובת משרד הפנים. לחילופין הם טוענים, כי אף אם לוקה העתירה בשיהוי, יש להכשירה עקב הפגיעה בשלטון החוק.
29. טענה נוספת של המשיבים, היא שיש לדחות את העתירה על הסף מן הטעם של העדר נקיון כפיים מצד העותרים. בכתב העתירה מבקשים העותרים כי אורה לוועד המקומי להסיר את העיקול מחשבונם, ובכך הודו שלא שילמו את המסים כפי שנדרש מהם. התנהגותם זו, אליבא דהמשיבים, לוקה בחוסר ניקיון כפיים.
30. לטעמי, די בנימוק של שיהוי על מנת לדחות את העתירה.
העותרים היו ערים לכך שעתירתם עלולה להדחות עקב שיהוי. לאחר שקיבלו תשובה ביום 29/7/04, כחודשיים לאחר שקיבלו את ההודעה על המסים החדשים, הם חזרו ופנו לועד המקומי רק ביום 21/11/04, דהיינו בתום 115 ימים מיום קבלת תשובתו של וועד המועצה. מסכימה אני עם המשיבים, הועד והמועצה, כי יש בהתנהגות זו משום שיהוי. זאת ועוד: הסכום אותו נדרשו תושבי בצת לשלם כמסי ועד לשנת 2004, עמד על 4500 ₪ (לפי דרישה שנשלחה אל משפחת העותר 1 ביום 22.6.04, נספח ב' לעתירה). הוועד המקומי תכנן את פעולותיו בשנת 2004 תוך הסתמכות על כספי המסים, ובהעדר החלטה שיפוטית, אין זה מוצדק כי ישהה את פעולותיו עקב התנגדותם של העותרים בלבד. ודוק - אם סברו העותרים כי סעד של השבה לא יתאפשר בעתיד, יכולים היו לפנות לביהמ"ש בבקשה לצו מניעה זמני מיד עם קבלת הדרישה, או בסמוך, ולהאריך את המועד להגשת העתירה עד שיתקבלו ההבהרות הנחוצות. משלא עשו כן, ופנייתם לביהמ"ש נעשתה רק בסוף שנת 2004, אין להיזקק לטענותיהם לגופו של עניין ודין עתירתם להידחות על הסף, כאמור, מן הטעם שהוגשה בשיהוי.
טענת העותרים כי יש להכשיר את העתירה על אף השיהוי, לאור הפגיעה בשלטון החוק, אינה יכולה להישמע מקום בו העותרים עצמם אינם מצייתים לחוק. זאת ועוד: אין לראות בהתנהגות המועצה והועד מטרה לפגוע בהוראות הדין: השאלה אם היה צורך באישור הממונה להטיל מסים מוניצפליים אחרים, שאינם ארנונה, ושאשור המועצה אינו מספק, לא עלתה על הפרק, ואין לפסול שהטעות נעשתה מתוך רשלנות ולא מתוך כוונה לעקוף את הוראות המחוקק ומתקין התקנות.
לסיכום
העתירה נדחית. בהתחשב בכך שההיטלים הנוספים על הארנונה הוטלו שלא כדין, ולא בוטלו אך ורק בשל השיהוי שבהגשת העתירה, אני מורה כי כל צד יישא בהוצאותיו.
ניתן היום י"ב באייר, תשס"ו (10 במאי 2006) בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים
שושנה שטמר, שופטת
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
|
