 גרסת הדפסה
רע"א 3993/05 - עליון, היטלים
ש.א.ב חברה להשקעות ופיתוח בע"מ נגד עיריית באר שבע
25/5/2006
ש.א.ב חברה להשקעות ופיתוח בע"מ
נגד
עיריית באר שבע
בבית המשפט העליון
בפני: כב' השופט א' רובינשטיין
[25.5.2006]
החלטה
א. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופטים י' טימור – סגן נשיא, נ' הנדל וש' דברת) בע"א 1104/03, בו נדחה ערעור המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום באשדוד (השופט ש' חמדני, סגן נשיא) בבש"א 1575/02. עניינה של הבקשה - שאלת הערכאה בעלת הסמכות העניינית לדון בתובענה הנוגעת להשבה של היטלי ביוב וחיבור צינורות מים, אשר ניתן לערור עליהם לפני גופי הערר שהוסמכו לכך בחיקוקים הרלבנטיים.
ב. המבקשת, ש.א.ב. חברה להשקעות ופיתוח בע"מ, היא חברה קבלנית העוסקת בייזום ובבניה, וזכתה במכרזים שפירסם מינהל מקרקעי ישראל להקמת יחידות דיור בבאר שבע. כנמסר, בין המדינה - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל - לבין העירייה המשיבה קיים הסדר פיתוח, לפיו המינהל או מי מטעמו מבצע במקום העירייה את עבודות הפיתוח, ובתמורה גובה העירייה מהמינהל או מהקבלנים הבאים מכוחו שיעור מופחת של היטל ביוב, אגרת הנחת צינורות מים ואגרת חיבור למפעל מים (ראו סעיף 18 לכתב ההגנה שהגישה המשיבה בבית משפט השלום). את עלויות הפיתוח, ההיטלים והאגרות גובה המינהל מן היזמים (סעיף 22 לכתב ההגנה).
על רקע זה, נדרשה המבקשת לשלם למשיבה אגרות והיטלי פיתוח בעבור רכיבי הביוב והמים, לרבות אגרת חיבור מים. בפועל, כך טוענת המבקשת, ביצע משרד הבינוי והשיכון את עבודות הפיתוח האמורות, והכל במימונה של המבקשת. על כן טוענת היא כי האגרות וההיטלים שנגבו ממנה על-ידי המשיבה, נגבו ביתר ושלא כדין.
המבקשת פנתה לבית משפט השלום באשדוד בתביעה להשבת הסכומים ששילמה. המשיבה עתרה למחיקת התביעה על הסף בטענת חוסר סמכות עניינית לבית המשפט לדון בתובענה, ובקשתה התקבלה. על כך עירערה המבקשת לבית המשפט המחוזי בבאר שבע. ערעורה התקבל חלקית, כפי שיפורט להלן.
ג. שתי הערכאות הקודמות תמכו יתדותיהן בפסק דינו של בית משפט זה ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. ייזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481 (להלן - פסק דין ייזום). בפסק דין זה, מפי השופטת פרוקצ'יה תוך הערות נוספות של הנשיא ברק ובהסכמת השופט אנגלרד, שעסק בהשבת כספים אשר נגבו כנטען שלא כדין בהיטלי ביוב ואספקת מים, נקבע, כי סמכויותיהם של גופי הערר כוללות לא רק בירור של עניינים טכניים, אלא גם עניינים בעלי אופי עקרוני כמו תוקפן של הוראות החיקוק שמכוחן הוצאו הוראות התשלום. כן נקבע, כי לגופי הערר סמכות לדון בשאלות מקדמיות הנוגעות לתקפות החיוב ולסמכותם לדון בהליך המובא לפניהם, ולהשבה של סכומים ששולמו ביתר. בקשה לקיום דיון נוסף בפסק דין זה נדחתה (ד"נ 6951/00 י.ח. ייזום והשקעות בע"מ נ' עיריית רעננה (לא פורסם) (השופט – כתארו אז – מצא) בו מצוי גם סיכומו של פסק הדין בערעור כאמור).
ד. בהתבססו על פסק דין ייזום קבע בית משפט השלום כי הסמכות לדון בהיטל הביוב נתונה לועדת הערר, וכי הסמכות לדון בהיטל אספקת המים מצויה בידי שר הפנים. בית המשפט ציין, כי בפסק דין ייזום הושאר פתח צר להגשת תביעה בבית משפט, זאת במקרים בעלי נסיבות חריגות או בעניינים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת; אך המקרה הנוכחי, כך נקבע, איננו אחד מאלה. על כן הורה בית המשפט על סילוק התובענה על הסף.
ה. בדונו בערעור המבקשת, אישר בית המשפט המחוזי, מכוח פסק דין ייזום, את החלטת בית משפט השלום בנוגע לסמכות העניינית לדון בהיטל הביוב ובאגרת חיבור המים; אלא שלעניין הסמכות לדון בהנחת צינורות המים - להבדיל מחיבורם - נפסק כי זו נתונה לבית המשפט. זאת, שכן הסעיפים הרלבנטיים – סעיפים 20 ו-28 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936 – שמכוחם יחד הוסמך שר הפנים לדון בערר, מדברים בחיבור צינורות בלבד. על כן, לעניין הנחת הצינורות התקבל ערעור המבקשת, והדיון בו הוחזר לבית משפט השלום. חלקיו האחרים של הערעור (הנוגעים להיטל הביוב ולאגרת חיבור הצינורות) - נדחו.
ו. על דחיית הערעור כמפורט לעיל מלינה המבקשת בבקשתה זו. לטענתה, שגה בית המשפט המחוזי בהתעלמו מפסקי דין אשר ניתנו לאחר פסק דין ייזום, בהם נקבע בהסכמת באי-כוח הרשויות המקומיות כי בתי המשפט האזרחיים ימשיכו לדון במחלוקות הנוגעות לאגרת חיבור מים. אשר לדיון בהיטל הביוב טוענת המבקשת, כי הסמכות העניינית בו נתונה במקביל הן לועדות הערר והן לבתי המשפט האזרחיים. עוד מוסיפה המבקשת וטוענת, בין השאר, כי תביעתה מושתתת על בסיס חוזי ועל דיני עשיית עושר ולא במשפט. המבקשת מציינת שהמשיבה עצמה טענה בכתב הגנתה, כי אין להורות על השבת הכספים לידי המבקשת מכוח סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979. בשל סוגיות אלה ושאלות עקרוניות נוספות המתעוררות לשיטת המבקשת בתיק הנוכחי, סבורה היא כי הסמכות לדון בתביעה מוקנית לבית המשפט האזרחי. לבסוף טוענת המבקשת כי יש לפעול, ככל הניתן, לאיחוד הדיון במסגרת דיונית אחת, כדי למנוע בירור כפול וסרבול.
ז. מתשובת המשיבה אנו למדים כי במקביל להליכים בהם פתחה המבקשת בבתי המשפט האזרחיים, פנתה גם לועדת ערר בעניין היטל הביוב נשוא ההליכים בבית המשפט. בכך, טוענת המשיבה, פועלת המבקשת בחוסר תום לב, שכן לא יידעה את בית המשפט ואת ועדת הערר על ניהול ההליכים בהם, במקביל.
לגוף העניין טוענת המשיבה, כי האסמכתאות שצירפה המבקשת בתמיכה לטענתה בדבר סמכותו העניינית של בית המשפט האזרחי, אינן רלבנטיות לענייננו, ונסיבותיהן שונות. המשיבה מוסיפה, כי בניגוד לטענת המבקשת, הוטלו החיובים על המבקשת לא על בסיס חוזי אלא מכוח הדין. עוד טוענת המשיבה, כי קבלת טענת המבקשת לפיה טענות מתחום עשיית עושר ולא במשפט יוצאות מגדר סמכותם של גופי הערר, מרוקנת מתוכן את סמכותם של גופים אלה. המשיבה סבורה, כי הטענות הנזכרות, כמו גם כאלה הנוגעות למערכת הסכמית העומדת לא אחת ברקע מחלוקות מעין אלה, טבועות בכל הליך שבמסגרתו נתבעת השבה של אגרות והיטלי פיתוח למיניהם. עובדה זו איננה מאיינת את סמכותם של גופי הערר הייחודיים.
ח. עיינתי בבקשה ובתשובת המשיבה על כל צרופותיהן והגעתי לכלל מסקנה כי אין בידי להיעתר לבקשה. כידוע, רשות ערעור לבחינה שלישית בערכאה שיפוטית – תישקל אך במקרים בהם השאלה המתעוררת היא בעלת חשיבות משפטית או ציבורית החורגת מן העניין שיש לצדדים הישירים בהכרעה במחלוקת (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123 – מ"מ הנשיא, כתארו אז, שמגר). במקרה הנוכחי, אף שאין לומר כי אין בו היבטים ציבוריים או משפטיים בעלי עניין כשלעצמם, הוכרעה המחלוקת על-פי אשר נפסק לפני שנים לא רבות בבית משפט זה, בפסק דין ייזום; המצב המשפטי בעקבות זאת אינו נטול קשיים מהיבטים שונים, אך החלופה של הבאת הכל בכל אל שולחנם העמוס של בתי המשפט אינה אופציה משמחת אף היא; ומכל מקום סבורני כי תיק זה אינו מתאים על פי מהותו לערעור בגלגול נוסף, שכן האמור בפסק דין ייזום יושם כראוי בבית המשפט המחוזי, ושינוי מערכתי מצוי ביסודו בגדרו של המחוקק.
ט. אכן, הנושאים העולים בתיק זה עולים תדיר בבתי המשפט, ושפע האסמכתאות שהכבירו הצדדים לכאן ולכאן מדבר בעדו כמאה עדים. משרד באי כוחם של המבקשים מייצג בתיקים רבים כאלה, ובתוצאות מסוגים שונים. הגם שאומר כבר כאן כי סבורני שתיק זה אינו המתאים לרשות ערעור בגלגול שלישי בבית משפט זה, הסוגיות עצמן אינן מרפות, בין הרשויות המקומיות והועדות המקומיות לבין ועדות הערר למיניהן ובתי המשפט האזרחיים והמינהליים, והן זועקות לדעתי לרפורמה ולהסדרה מתוקנת מאת המחוקק. לא מכבר (עע"מ 5640/04 מקורות נ' מועצה אזורית לכיש (טרם פורסם)) נזדמן לי לומר "ריבוי התיקים הבאים בפני בתי המשפט - לרבות בית משפט זה - בתחום הארנונה, וכמותם בעניינים אחרים שבהם מועלות השגות על החלטותיהם של גופים מינהליים הגובים כספים מן הציבור, אינו יכול שלא להציב סימן קריאה גדול בפני העוסקים בחקיקה. בענייננו התוצאה היא כי הדברים יישארו בחצריו של בית המשפט; זאת, מן הטעמים שהסביר חברי, ובנסיבות – כחריג למדיניות השיפוטית המדגישה כי יש למצות הליכים במערכות הערר וההשגה המינהליות בטרם ייפתחו שערי בית המשפט (ראו 6365/00 בר אור נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון, פ"ד נו(4) 38 (השופט לוי)). והנה השנים נוקפות והתיקים אינם מתמעטים, ואדרבה, הם כמעיין המתגבר. יש מקום, בתיק זה כבאחרים, להתריע ולעורר להבהרת הסמכויות ולפישוט ההליכים בחקיקה, שכן בעלי הדין עומדים לעתים קרובות בצומת דרכים בתום לב; ובחירה שגויה גוררתם להוצאות, מפעילה גופים שיפוטיים ואחרים, ומסרבלת. יפה שעה אחת קודם".
דברים אלה ראיתי לומר, הואיל ויש בעייתיות מובנית, מטבע הדברים, בפיזור הסמכויות בנושאים קרובים כמו בענייננו, שבו דעת לנבון נקל, כי קשה להלום שבנושא הנחת הצינורות ידון בית משפט השלום, בנושא חיבור צינורות המים – שר הפנים ובנושא היטל הביוב תדון ועדת הערר. בבג"צ 1290/02 אוניל בניה נ' שר הפנים (לא פורסם) נדחתה עתירה בעניין אגרה בגין הנחת צינורות מים וסמכותו הערעורית של שר הפנים, ובית המשפט (מפי השופטים דורנר, ביניש וריבלין) קיבל את עמדת המדינה אך ציין "מנגד, טוב היו עושות הרשויות לו היו מקימות – בתיקוני החקיקה הדרושים – ועדות ערר לדון גם בהשגות על אגרות בגין הנחת צינורות מים. שכן, צודקת העותרת שמבקשת היא לדעת לאיזה רשות עליה לפנות על מנת להביע את השגותיה". המלצה זו לא מומשה עד היום, וחבל, וראיה לדבר שדווקא בנושא שאליו נדרש בית המשפט שם, הוחזר הדיון בתיק דידן לבית משפט השלום. ואולם, דומני שלעניינים אלה יפה יוזמה חקיקתית מסודרת בתמונה כוללת, תחת טלאי על טלאי באילוצי תיק פלוני ואלמוני במלאכת השיפוט.
י. אף לגופן של טענות המבקשת יש לומר, כי סעיפי החוק הרלבנטיים - ופרשנותם בפסק דין ייזום - מלמדים כי סמכות הדיון במקרה הנוכחי נתונה לגופי הערר; ראו גם ע"א 8526/04 ש.י. ברכה נ' עיריית באר שבע (לא פורסם).
י"א. סעיף 28 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 קובע כי ראש המועצה ימסור לבעלי הנכסים החייבים בהיטל דרישת תשלום, אשר תכלול את הפרטים המצויינים בסעיף. בהמשך, קובע סעיף 30 לחוק זה כך:
" בעל נכס הרואה עצמו נפגע על-ידי דרישת תשלום לפי סעיף 28, רשאי, תוך שלושים יום מיום שנמסרה לו הדרישה, לערור עליה לפני ועדת הערר, והועדה רשאית לאשר את דרישת התשלום, בשינויים או בלי שינויים, או לבטלה..." (ההדגשה איננה במקור).
י"ב. בעניין אגרת חיבור צינורות מים קובע סעיף 20 לפקודת העיריות (אספקת מים), 1936 כי אם מחליטה מועצת העירייה לספק מים לתחומה או לחלק ממנו, ולצורך זו מותחת צינור שירות לבתים, ישאו בעלי הבתים בהוצאות הכרוכות בצינורות השירות ובחיבורם לצינורות הראשיים. על-פי סעיף 28 לפקודה:
" כל המוצא את עצמו מקופח ע"י הודעה, צו או דרישה שניתנו ע"י מועצת עיריה או מטעמה, עפ"י סעיף 20 לפקודה זו, הרשות בידו בתוך עשרים ואחד יום מיום ההודעה, הצו או הדרישה או במשך זמן ארוך יותר ששר הפנים יקבענו, לערער עליהם בפני שר הפנים, והחלטתו תהיה החלטה סופית" (ההדגשה איננה במקור).
י"ג. סעיפים אלה הם שנדונו בפסק דין ייזום. בפסק הדין ניתנה פרשנות רחבה לסמכות גופי הערר הקבועה בהם. נקבע, כי אין לאפשר עקיפתה של דרך מיוחדת שקבע המחוקק להשגה ולערר, אף כי נשמר כאמור פתח צר המאפשר לבית המשפט להכריע במחלוקת, גם כזו הנתונה להליך של ערר, כאשר מדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (עמ' 492). עוד נקבע בפסק הדין, כי על רקע ניסוחן הכללי של הסמכויות ועל רקע המגמה ליתן בידי גופי הערר סמכויות נרחבות, ניתן לטעון לפני גוף הערר כל טענה כנגד החבות שהוטלה - הן טענה שאופיה מהותי והן טענה ספציפית יותר (עמ' 497), ובכלל זה גם טענתו של המבקש השבה, לאחר ששילם את סכום ההיטל (עמ' 495). עוד נקבע כי העובדה שנגרם פיצול בין שני גופי ערר אינה מצדיקה כשלעצמה היזקקות לערכאות שיפוטיות (עמ' 500-499). כפי שציין לעניין זה השופט גרוניס בעע"מ 5640/04 הנזכר, "הנטיה היא לראות את גופי הערר... כמוסמכים לדון בכל טענה המועלית בפניהם בנוגע לתשלום או להיטל הרלוונטי". זאת היא במידה רבה רוחו של פסק דין ייזום, כדי להקל על מצוקת בתי המשפט על-ידי העברת נושאים לגופים מינהליים מתמחים. ואולם, השופט גרוניס נדרש שם גם לקשיים בהקשר זה, כגון לקושי שבהעדר דרישות הכשירות בועדות ערר בנושא ארנונה, וזו אחת השאלות שהמחוקק ראוי שיידרש אליהן בהסדרת הנושא. קושי אחר טמון בכך שהחיקוקים הנזכרים קוצבים מועדים שעל פניהם אינם מתאימים לתביעות השבה. מכל מקום, בנושאים הנדונים בפרשת ייזום אל נכון פסקו בתי המשפט הקודמים בעקבותיה.
י"ד. אמנם, בצדק מציינת המבקשת כי בפסק דין ייזום העיר הנשיא ברק (אליו הצטרף השופט אנגלרד), כי יתכן שמקום בו שאלת ההשבה מעוררת שאלות כלליות הנוגעות לדיני עשיית עושר ולא במשפט, כגון טענות הגנה לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, אין זה ודאי כי לועדת הערר תהא הסמכות לדון בתביעה. כאמור, גם במקרה דנא מעלה המשיבה, בין טענותיה המקדמיות בכתב ההגנה, כי יש לדחות את התובענה על הסף, על-פי סעיף 2 האמור. עם זאת, איני סבור כי במקרה דנא יש ליתן רשות ערעור בשל נימוק זה. טענת המשיבה בדבר תחולתו של סעיף 2 לחוק עשיית עושר אינה הטענה המרכזית בהגנתה, אלא אחת מני כמה טענות מקדמיות, זאת בנוסף לטענות רבות לגוף התביעה. אינני סבור כי די באזכור הטענה, כדי להביא את ענייננו בגדר המקרים שבהם תישקל רשות ערעור בגלגול שלישי בבית משפט זה.
ט"ו. גם בפסקי דין מהערכאות השונות שהציגה המבקשת, דומה שאין למצוא תמיכה לטענותיה. בחלקם אמנם נקבע כי בתי המשפט האזרחיים ימשיכו לדון באגרות חיבור המים, אך היה זה – כפי שמעידה המבקשת עצמה – על סמך הסכמות הצדדים לאותם עניינים; ראו למשל ע"א 9206/00 אחים דוניץ נ' עיריית רעננה (לא פורסם); ע"א 8298/01 מפעלי פלדה נ' עיריית רמת גן (לא פורסם), שם הוחזר דיון בהיטלים דומים לבית המשפט המחוזי בהמלצת בית המשפט ובהסכמה. במקרים אחרים, שונים ההיטלים הנדונים, עובדות העניין או תוכן הדיון המשפטי במידה כזו, אשר אינה מאפשרת לגזור גזירה שווה בינם לבין המקרה הנוכחי.
ט"ז. אכן, יש שנעשית הבחנה בין תקיפתה של דרישת תשלום, שמקומה בבית המשפט לעניינים מינהליים (רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר (טרם פורסם) (השופט גרוניס), ובין תביעת ההשבה שעניינה סעד כספי, הנדונה בבית משפט אזרחי, רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (טרם פורסם) (השופט גרוניס); רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה-ישראל (טרם פורסם)). אך בענייננו אין עוסקים אנו בשאלת סמכות בתי משפט אזרחיים מול בית המשפט לעניינים מינהליים, אלא ביישומו של פסק דין ייזום – בית המשפט האזרחי אל מול ועדות ערר וגופים מינהליים, והשוני ברור.
י"ז. לבסוף, לא אוכל לקבל גם את טענת המבקשת לעניין איחוד הדיון בנושאים השונים. נושא זה נדון אף הוא בפסק דין ייזום כאמור, וכך נקבע לגביו:
"... העובדה בלבד שבענייננו מבקשים המשיבים לתקוף היטלים משני סוגים - ביוב ומים - ותקיפה זו מחייבת פניה לשני גופי ערר שונים, אינה מצדיקה, כשהיא לעצמה, היזקקות לערכאות שיפוטיות במקום בירור ראשוני בפני גופי הערר האמורים" (עמ' 500-499).
אכן, קבלתו החלקית של הערעור בבית המשפט קמא ודחיית הבקשה לרשות ערעור תביא לכך שהיטל הביוב יידון לפני ועדת הערר, אגרת חיבור צינורות המים תידון לפני שר הפנים ואגרת הנחת צינורות המים תידון בבית משפט השלום. מצב זה אינו מלבב ולדעתי אינו רצוי בכלל, והוא מצטרף לבעיות לא פשוטות אחרות בקשר למארג הסמכויות בכגון אלה, כפי שצוין מעלה. עם זאת, כנקבע בפסק דין ייזום, אין די בפיצול זה בלבד, כדי שתידון תובענת המבקשת בבית המשפט; ואף שקשה מאוד לגלות שביעות רצון מן המצב הנוכחי בהקשר זה, אין מנוס הימנו במקרה דנא, והחלופה של דיון בכל בבתי המשפט העמוסים לעייפה אינה כשלעצמה מניחה את הדעת.
י"ח. לא אכחד: בסוגיה זו כולה מצוי, בכף האחת, הרצון שלא להכביר תביעות ולהוסיף תיקים בבתי המשפט העמוסים לעייפה ולאפשר גם התמחות מקצועית ראויה בגופים המינהליים. בכף האחרת, מנגד, מצוי הפיצול בין גופים שונים במאטריה קרובה, וגם הצורך כי התמחותם של הגופים והשירותים יהיו ברמה מקצועית טובה. כל אלה מצויים בחצרי המחוקק, וכאמור, משוועים לדעתי להסדרה.
י"ט. בשולי הדברים אציין, כי אם ייענה המחוקק לאתגר לרפורמה בנושאי ההתדיינות מסוג זה ואחרים, ראוי, ראשית, כי הטריבונלים, כמו ועדות הערר, אכן יהיו גופים מינהליים שאינם – בדרגה הראשונה – בתי המשפט, כדי שלא להוסיף עומס, ושנית ומאידך גיסא, כי יוצבו לגביהם דרישות של כשירות ומינוי אנשים מיומנים בתחום ובהם משפטנים, כדי להבטיח מקצועיות בהחלטה.
כ. כאמור, אין בידי להיעתר לבקשה לרשות ערעור.
ניתנה היום, כ"ז באייר תשס"ו (25.5.06).
אליקים רובינשטיין ש ו פ ט
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
|
